Brussel, 4 juni 2008 Advies grond- en pandenbeleid Advies Voorontwerp van decreet betreffende het grond- en pandenbeleid
Inhoud 1. INLEIDING... 3 2. RECHT OP BEHOORLIJK WONEN... 4 3. NOOD AAN EEN GROND- EN PANDENBELEID VOOR ALLE RUIMTEVRAGENDE FACETTEN VAN DE MAATSCHAPPIJ... 4 4. RELATIE MET RUIMTELIJK STRUCTUURPLAN VLAANDEREN... 5 4.1. VLAANDEREN OPEN EN STEDELIJK MEE ONDERSTEUNEN... 5 4.2. INTEGRATIE IN BINDENDE BEPALINGEN NODIG?... 5 5. INSTRUMENTARIUM... 6 5.1. COMPLEXE VOORWAARDEN EN UITZONDERINGEN... 6 5.2. INGRIJPEN OP GEMEENTELIJKE BEVOEGDHEDEN... 6 5.3. ACTIVERINGSPROJECTEN EN -HEFFING... 7 5.4. BELASTINGSVERMINDERING OOK VOOR ECONOMISCH HERGEBRUIK... 7 5.5. BESTEMMINGSWIJZIGINGSCOMPENSATIE EN KAPITAALSCHADE... 8 6. SOCIAAL EN BESCHEIDEN WOONAANBOD... 8 6.1. OPTREKKEN 25% NORM VOOR PERCELEN VAN DE OVERHEID... 8 6.2. EVENWICHTIGE SPREIDING... 9 6.3. MAXIMALE DICHTHEDEN?... 9 6.4. SOCIALE VERPLICHTINGEN... 9 6.4.1 Redelijke maximale percentages voor verkavelingen en projectontwikkelingen... 9 6.4.2 Koppelen aan operationeel ondersteuningsbeleid... 10 6.4.3 Vervalmogelijkheid sociale verplichtingen... 10 6.4.4 Projectoverschrijdende benadering moet mogelijk zijn... 10 6.4.5 Overgangsperiode... 11 6.5. MOGELIJKHEDEN INZAKE PPS... 11 6.6. BESCHEIDEN WOONAANBOD: WELKE DOELGROEP?... 11 6.7. ANDERE OPMERKINGEN... 12 6.7.1 Definitie bescheiden woonaanbod... 12 6.7.2 Sociale contextfactoren... 12 6.7.3 Gemeenschappelijke vergadering Vlaams grond- en pandenbeleidsplan... 12 2
1. Inleiding De Vlaamse Regering keurde op 11 april 2008 twee voorontwerpen van decreet principieel goed. Het ene heeft betrekking op de aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid. Het andere heeft betrekking op het grond- en pandenbeleid. Voorliggend advies gaat in op het voorontwerp van decreet betreffende het grond- en pandenbeleid. Het advies wordt gevraagd op een termijn van dertig dagen na ontvangst van het dossier. Gelet op deze korte termijn beperkt de raad zich tot een advies op hoofdlijnen. De raad heeft in het verleden, ondermeer in zijn recente aanbeveling van 14 mei 2008 over de actuele problematiek van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen steeds aangedrongen op de ontwikkeling van een effectief instrumentarium, ondermeer een grond- en pandenbeleid. Als algemene opmerking stelt de raad stelt vast dat met voorliggend decreet sterk inzet op de terechte doelstelling van menswaardig, behoorlijk en betaalbaar wonen. Het is hierbij wel opmerkelijk dat men een ingrijpend instrumentarium naar voor schuift met belangrijke maatschappelijke impact zonder dat men eerst heeft nagegaan of het nieuwe instrumentarium deze doelstelling ook effectief zal kunnen verwezenlijken. Hierbij aansluitend vraagt de raad dat nieuwe decreten die instrumenten introduceren met een belangrijke maatschappelijke impact vooraf worden getoetst op hun effectiviteit. Verder wordt vastgesteld dat met betrekking tot de realisatie van deze doelstelling enkel wordt ingezet op een grondactiveringsbeleid en dat het pandenbeleid, dat hier zeker een belangrijke rol kan spelen, niet wordt ontwikkeld. Dit kan overigens het perverse effect hebben dat de doelstelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, Vlaanderen Open en Stedelijk, onder druk kan komen te staan omdat de meeste potentieel te mobiliseren gronden nu eenmaal in het buitengebied liggen. Overigens is het bouwen op nieuw aan te snijden gronden vandaag nog slechts goed voor ongeveer 15% van de bouwmarkt. Het merendeel van de projecten betreffen dus renovatie of vernieuwbouw in reeds bestaande concentraties in steden of kernen in het buitengebied. Met een pandenbeleid zou men dus inzake de sociale huisvesting en het stedelijk verdichtingsbeleid heel wat kunnen bereiken. Tenslotte kunnen bij de realisatie van behoorlijk en betaalbaar wonen ook andere minder ruimtelijke instrumenten worden ingezet, zoals de inschakeling van de private huurwoningmarkt via vraaggerichte instrumenten (bijvoorbeeld huursubsidies). 3
2. Recht op behoorlijk wonen De raad ondersteunt het feit dat de Vlaamse overheid een beleid wil voeren dat het recht op menswaardig, behoorlijk en betaalbaar wonen daadwerkelijk realiseert. De decretale regeling heeft de intentie om hiervoor rechtszekerheid en stabiliteit te creëren. Het voorontwerp verplicht de gemeenten ook om een minimum percentage sociale woningen te realiseren. De raad vindt het positief dat de Vlaamse regering het engagement neemt om 45000 sociale huurwoningen te bouwen de komende 10 jaar. Dit engagement is gericht op de zwakste doelgroepen waarvoor betaalbaarheid een probleem is. In verband met dit laatste is het evident dat betaalbaarheid ook als doelstelling wordt opgenomen. Om deze kwantitatieve doelstelling te kunnen halen zal een maximale inzet nodig zijn van zowel de publieke als de private actoren. Om de invulling van alle aspecten op optimale wijze te garanderen stelt de raad voor om op niveau van de realiseringsovereenkomst een vrijheid van onderhandelen te voorzien, eerder dan hiervoor een uniform kader op te leggen. De betrokken actoren (gemeente, Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen, sociale huisvestingsmaatschappijen en de private actoren) kunnen dan op basis van prestatiebestekken en binnen het bestaande kwalitatieve en financiële kader, de realisatie van de vooropgestelde sociale woningen autonoom vastleggen. Om het systeem te kunnen beoordelen en om de eventuele (negatieve) effecten van ondermeer de sociale verplichtingen op de prijsvorming van de gezinswoningen die buiten de sociale projecten worden gebouwd, snel te kunnen detecteren, vraagt de raad dat er 2 jaar na de invoering een evaluatie komt. 3. Nood aan een grond- en pandenbeleid voor alle ruimtevragende facetten van de maatschappij De raad ondersteunt de algemene missie van het grond- en pandenbeleid, zoals verwoord in titel 1 van boek 2. Het moet inderdaad de doelstelling zijn om een duurzame ruimtelijke ontwikkeling, zoals verwoord in het decreet ruimtelijke ordening (DRO) te realiseren. Uiteraard hoort hierbij ook het streefdoel van kwalitatief ruimtegebruik, aandacht voor ruimtelijke projecten en rechtvaardige verdeling van de gevolgen van bestemmingsvoorschriften. Deze doelstelling is, net zoals het voorwerp van de planning in titel 2, ruim geformuleerd en heeft betrekking op de begeleiding van de ruimtelijke ontwikkeling van alle ruimtevragende facetten van de maatschappij. 4
Wonen, specifiek een sociaal woonbeleid, is hiervan een belangrijk onderdeel, maar zeker niet het enige. Daarom vraagt de raad dat ook voor de andere ruimtevragende facetten van de maatschappij stappen worden gezet in deze context. Een grond- en pandenbeleidplan, zoals verwoord in titel 2, dient zich vanuit deze benadering niet alleen te richten naar het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, maar naar alle ruimtelijke relevante bestaande en nog op te maken sectorale wetgevingen. 4. Relatie met Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 4.1. Vlaanderen open en stedelijk mee ondersteunen De basisdoelstelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, namelijk Vlaanderen open en stedelijk, waaruit ook de 60/40 verhouding voortvloeit m.b.t. het bouwen van woningen in stedelijk gebied en buitengebied, dient mee ondersteund te worden door het grond- en pandenbeleid. Zoals gezegd kan het grondactiveringsbeleid, dat men zich voorneemt, perverse effecten doen ontstaan waardoor de basisdoelstelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in gevaar komt. Verder is het duidelijk dat een versneld op de markt brengen van een deel van de 450 000 percelen die vandaag onbebouwd zijn een impact zal hebben op het toekomstig aanbod. Een duurzaam beleid houdt rekening met de behoeftes van de komende generaties, wat dus impliceert dat men nu reeds visies dient te ontwikkelen om de demografische evoluties van de toekomst kwalitatief en betaalbaar te kunnen opvangen. Zoals al aangekaart is het belangrijk dat de geïntroduceerde instrumenten ook vanuit deze invalshoeken worden geëvalueerd. 4.2. Integratie in bindende bepalingen nodig? De raad stelt vast dat de ruimtelijk relevante conclusies worden opgenomen in de bindende bepalingen van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. De raad wijst erop dat het proces van structuurplanning op zich al een complex is. Bovendien creëert dit decreet een eigen wettelijke basis zodat opname in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen geen bijkomende garantie biedt ter realisatie. 5
Ten tweede dient het grond- en pandenbeleidsplan als een actieprogramma te worden beschouwd ter ondersteuning en realisering van ondermeer ruimtelijke doelstellingen. Het situeert zich met andere woorden op uitvoeringsniveau en niet op structuurplanniveau. Ten derde ontwikkelt men voor de opmaak van een grond- en pandenbeleidsplan een parallelle procedure die aanleunt bij de opmaakprocedure van het RSV. De vraag stelt zich of deze zware procedure wel kan leiden tot een voldoende soepel instrument dat tijdig kan inspelen op de maatschappelijke behoeftes. Ten vierde stelt zich de vraag of net zoals voor uitvoeringsplannen, en vermoedelijk ook voor structuurplannen, het grond- en pandenbeleidsplan niet Plan-MER plichtig is. 5. Instrumentarium 5.1. Complexe voorwaarden en uitzonderingen De realisatie van het decreet hangt af van de effectieve inzet van de nieuwe instrumenten. Deze zijn echter gebonden aan een complex van voorwaarden en uitzonderingen. Het zal een uitgebreide administratie vergen om deze wetgeving te beheersen en uit te voeren. Het vraagt ook van de verschillende niveaus bijzondere inspanningen, zeker van de gemeenten. De vraag is of via andere minder zware ondermeer vraaggerichte instrumenten niet hetzelfde zou kunnen bereikt worden. Verder wordt vastgesteld dat voor een aantal belangrijke bepalingen (bv bouwpotentieel en activeringsplicht van de overheidsgronden) in het decreet geen inwerkingsdatum wordt bepaald en dat dit wordt overgelaten aan de Vlaamse regering. De raad meent dat ook voor die bepalingen het belangrijk is ze gelijktijdig met de andere in werking te laten treden. 5.2. Ingrijpen op gemeentelijke bevoegdheden Het decreet grijpt sterk in op de bevoegdheden van de gemeenten. De vraag is of via minder regelgeving en meer vertrouwen niet hetzelfde kan bereikt worden. 6
5.3. Activeringsprojecten en -heffing De activeringsprojecten zijn vaag geformuleerd en laten een grote vrijheid aan de Vlaamse regering. Hieraan dient te worden toegevoegd dat deze projecten aangegeven dienen te zijn in het grond- en pandenbeleidsplan Vlaanderen. De activeringsheffing moet ruimtelijk getoetst worden, omdat een ongenuanceerde lineaire invoering, zoals al aangegeven, de realisatie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen kan hypothekeren. Daarom pleit de raad voor een grotere gemeentelijke autonomie inzake modaliteiten van toepassing (bv. de 30 m regel) zodat kan rekening gehouden worden met de lokale context en ongewenste neveneffecten op de ruimtelijke ordening kunnen vermeden worden. Het spreekt vanzelf dat de beoordelingsmarge van de gemeente moet kaderen in de betrokken structuurplannen. Vlaanderen kan de heffingen sturen door gedifferentieerde vorken van heffingen vast te leggen. De differentiatie is een gevolg van de ruimtelijke principes die zijn vastgelegd in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Verder is het een goed principe dat de heffing toeneemt in functie van de duur van de leegstand. Daarom dient dit ook te worden ingebouwd in de gemeentelijke leegstandsheffing (art. 3.2.18). Tenslotte merkt de raad op dat het instellen van een schorsingstermijn voor verkavelaars niet hetzelfde is als een vrijstelling. Dit betekent immers dat voor die percelen die na 5 jaar niet zijn verkocht de heffing van kracht wordt. De raad meent dat ook in dit geval een vrijstelling van kracht moet zijn. 5.4. Belastingsvermindering ook voor economisch hergebruik De raad vraagt zich af waarom de belastingsvermindering enkel van toepassing is wanneer het gaat over de renovatie tot hoofdverblijfplaats. Men kan vaststellen dat heel wat vroegere bedrijfsruimtes spontaan worden herontwikkeld tot nieuwe woningen. Daardoor komt de verweving onder druk te staan en ontstaat er een vraag naar nieuwe economische ruimtes. Het is daarom verantwoord om kwalitatieve renovaties te ondersteunen die economisch hergebruik tot doel hebben. Zo wordt immers de belangrijke doelstelling van verweving in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, mee ondersteund. 7
5.5. Bestemmingswijzigingscompensatie en kapitaalschade In het afsprakenkader goedgekeurd door de Vlaamse regering op 18/01/2008 werd opgenomen dat er naast vergoeding voor kapitaalschade eveneens een vergoeding voor gebruikerschade dient te worden uitgewerkt en dat het actief worden van beide schaderegelingen gelijktijdig dient te zijn. De raad stelt vast dat dit niet het geval is. Daarom vraagt de raad dat de gebruikersschade regeling alsnog wordt uitgewerkt en parallel wordt behandeld en ingevoerd met de planschaderegeling voor de eigenaar. De bestemmingswijzigingscompensatie dient dus ook de zittende landbouwer (de gebruiker) te compenseren en niet enkel de grondeigenaar. Verder lijkt het aangewezen om een minimumdrempel inzake oppervlakte in te bouwen voor geleden kapitaalschade. De minimumdrempel inzake oppervlakte die nu voorzien wordt (0.5 ha) kan wel niet slaan op het individuele perceel, maar wel op alle percelen in bezit of gebruik. De raad vraagt in deze context ook naar de redenen waarom de bestemmingswijzigingscompensatie wordt beperkt tot 80% van de waardevermindering. Het lijkt overigens ook eenvoudiger om te werken met forfaitaire bepaling van de compensaties, zoals dat voorzien is bij de planbaten. De administratieve ondersteuning kan dan sterk vereenvoudigd worden. Voorst dient het kapitaalschaderapport deel uit te maken van het openbaar onderzoek. Tenslotte spreekt het voor zich dat voldoende financiële middelen worden voorzien. 6. Sociaal en bescheiden woonaanbod 6.1. Optrekken 25% norm voor percelen van de overheid De gemeente dient ten minste 25% van de totale oppervlakte aan gronden van de besturen en de semipublieke rechtspersonen voor te behouden voor de creatie van een sociaal woonaanbod. Dit lijkt een vrij laag percentage dat hoe dan ook dient afgestemd te worden op de reële nood aan sociale huisvesting in de gemeente. Als randbemerking dient hierbij wel te worden gesteld dat de gemeente onmogelijk in de plaats kan treden van andere lokale autonome besturen (OCMW en kerkfabrieken). 8
Voorts meent de raad dat de overheid voor zichzelf geen uitzonderingen kan instellen wat de inventarisering betreft van de gronden. Alle gronden, ook deze van de sociale woonorganisaties, dienen in deze inventaris te worden opgenomen. 6.2. Evenwichtige spreiding De raad vraagt zich af wat evenwichtige spreiding precies betekent. Komt dit neer op beantwoorden aan de noden die zich stellen of wordt hiermee ook sturend opgetreden? In deze context is het ook belangrijk oog te hebben voor de realisatie van een sociale mix. Voorgesteld wordt ook om het eerst vastgestelde sociale deelobjectief voor sociale huurwoningen voor elke gemeente op minstens 2% te stellen van het totale woonaanbod (art. 6.4.11). 6.3. Maximale dichtheden? De raad vraagt zich af waarom zoals in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen niet wordt gewerkt met minimale dichtheden. Meer algemeen dienen dichtheden te worden afgestemd op de potentie van de plek, zonder de kwaliteit en de leefbaarheid op termijn in het gedrang te brengen. Uniforme maximale dichtheden (35 en 25 woningen per ha) zijn geen garantie hiervoor. 6.4. Sociale verplichtingen 6.4.1 Redelijke maximale percentages voor verkavelingen en projectontwikkelingen De raad dringt aan op redelijke maximale percentages wat de sociale verplichting betreft voor verkavelingen en projectontwikkelingen. Het is in deze context belangrijk dat de gemeenten de gronden in bezit van besturen en de semipublieke rechtspersonen actief mobiliseren en dat zoals al gezegd de 25% norm wordt opgetrokken en afgestemd op de reële noden van de gemeente. De onbebouwde overheidsgronden dienen minstens gelijktijdig ingezet te worden voor de invulling van de sociale woonbehoefte samen met de ontwikkeling van de private gronden. 9
6.4.2 Koppelen aan operationeel ondersteuningsbeleid Belangrijk is dat de Verordening Sociaal Wonen gelijktijdig wordt opgemaakt met de implementatie in de Vlaamse Wooncode. Daardoor kunnen private actoren ook effectief in de mogelijkheid komen om een sociaal woonaanbod aan te bieden dat via het door de raad naar voren geschoven principe van onderhandelingsvrijheid bij de realiseringsovereenkomst kan ingevuld worden. Dit geldt ondermeer ook voor de te hanteren maximumprijzen door de privésector en de sociale huisvestingsmaatschappijen bijvoorbeeld in het licht van het bereiken van hogere normen (bv. passiefwoningen). Private actoren dienen over een gelijkwaardig ondersteuningbeleid te beschikken. In het kader van de implementatie van een ondersteuningsbeleid ten behoeve van private actoren en de Europese regels inzake staatssteun dient men rekening te houden met de voorafgaande aanmelding aan de Europese Commissie. 6.4.3 Vervalmogelijkheid sociale verplichtingen Gepleit wordt om de sociale verplichtingen ook te koppelen aan een termijn waarbinnen de kredieten voor betoelaging dienen te worden verstrekt. Bij overschrijding van die termijn vervalt de sociale verplichting voor het concrete project of verkaveling. De vaststelling is dat in het decreet opeenvolgende schorsingstermijnen zijn voorzien wanneer de subsidietranche infrastructuur niet tijdig kan gestort worden. Dit heeft gevolgen op zowel het sociale deel van de verkaveling als het deel daarbuiten, met vertragingen en prijsstijgingen als gevolg. In eerste orde pleit de raad ervoor dat er voldoende middelen worden voorzien waardoor het project tijdig kan starten. Indien blijkt dat het tekort aan subsidie structureel is, moet de sociale verplichting ook kunnen vervallen, bv. na 2 opeenvolgende schorsingen. Ook wordt gewezen op de lange wachttijden bij de opmaak van een schattingsverslag door de aankoopcomités bij verkoop aan een sociale woonorganisatie. Deze aankoopcomités ressorteren onder de federale overheid, waardoor de Vlaamse overheid hierop geen invloed kan uitoefenen. 6.4.4 Projectoverschrijdende benadering moet mogelijk zijn De raad meent dat het niet altijd zinvol is om de balans sociaal aandeel versus privaat aandeel op projectniveau te maken. Het moet mogelijk zijn om binnen dezelfde gemeente projectgrensoverschrijdend te werken. Zo heeft het bijvoorbeeld weinig zin om in zeer dure verkavelingen die mikken op een specifiek publiek tevens een sociaal aanbod te realiseren. Het is dan 10
beter om in dezelfde gemeente hetzij op een andere verkaveling, hetzij in een vernieuwbouw of herbouwproject in te zetten, uiteraard te realiseren door dezelfde projectontwikkelaar. Ook moet het mogelijk zijn om voor projectontwikkelaars, die een groter deel sociale woningen realiseren, een creditsysteem te introduceren, dat men nadien in andere projecten in dezelfde gemeente kan aanspreken. Voorts ondersteunt de raad het CBO-systeem voor de voor de realisatie van nieuwe sociale huurwoningen door de privé-sector. Het is dan wel belangrijk dat decretaal wordt vastgelegd dat de vrijwillige inbreng van gronden door de privésector in mindering wordt gebracht van de sociale verplichtingen. 6.4.5 Overgangsperiode Er dient in een overgangsperiode te worden voorzien omdat de nieuwe regels moeilijk van toepassing kunnen zijn op gronden die nu in bezit zijn van private actoren. Binnen deze filosofie pleit de raad ervoor dat deze regeling niet van toepassing is voor gronden verworven in 2007 en in 2008. Verder stelt de raad dat de nieuwe regeling pas in voege treedt voor verkavelingen die ingediend worden vanaf 1 januari 2009 en nadat ook het operationeel kader dat in de bijhorende subsidiering voorziet, operationeel is. 6.5. Mogelijkheden inzake PPS De decretale regeling van overdracht van het sociale deel van de verkaveling binnen de 6 maanden na de voorlopige oplevering, sluit bepaalde PPS-constructies uit waarbij geen overdracht plaatsvindt of er sprake is van een uitgestelde eigendomsoverdracht (bv een onderhoudsverplichting door de projectontwikkelaar op lange termijn, of bv. een huurkoopsysteem). Dit dient in het decreet voorzien te worden. 6.6. Bescheiden woonaanbod: welke doelgroep? Het bescheiden woonaanbod wordt gedefinieerd als het aanbod aan kavels met een oppervlakte van ten hoogste 500 m², woonhuizen met een bouwvolume van ten hoogste 550 m³, en overige woongelegenheden met een bouwvolume van ten hoogste 240 m³. Er is de vaststelling dat volgens deze definitie de betrokken woningen niet zo bescheiden zijn. Ondermeer vanuit deze vaststelling is het voor de raad onduidelijk voor welke doelgroep deze woningen zullen gebouwd worden en in welke mate deze woningen zullen verschillen van de 11
modale woningen, die ondermeer onder invloed van de principes van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, nu al op kleinere percelen worden gebouwd. Bovendien mogen de indicatieve streefprijzen enkel gebruikt worden om de markttransparantie te vergroten. 6.7. Andere opmerkingen 6.7.1 Definitie bescheiden woonaanbod Er bestaat er ook een niet-ruimtelijke bepalende definitie van een bescheiden woning. Het besluit van 29 juni 2007 houdende de voorwaarden betreffende sociale lening met Gewestwaarborg voor het bouwen, kopen, verbouwen of behouden van woningen, vermeldt een definitie met onder meer een maximale verkoopwaarde van 200.000 euro. Verschillende definities hanteren zorgt voor verwarring, er is nood aan afstemming. 6.7.2 Sociale contextfactoren Het aantal sociale context factoren is te hoog en dienen geëvalueerd te worden op basis van hun relevantie voor deze problematiek. 6.7.3 Gemeenschappelijke vergadering Vlaams grond- en pandenbeleidsplan De raad ziet de meerwaarde niet in van een verplichte gemeenschappelijke vergadering, zoals bepaald in artikel 2.2.2.. 12