1
Inhoudsopgave Inleiding p. 3 Hoofdstuk 1 Samenstelling van de Commissie voor de bezwaarschriften p. 5 Hoofdstuk 2 Het bezwaarschrift p. 7 2.1 Achtergrond p. 7 2.2 Wanneer een bezwaarschrift? p. 7 2.3 Doel van de bezwaarschriftprocedure p. 7 Hoofdstuk 3 Bezwaarschriften 2012 p. 9 3.1 Ingediende bezwaarschriften p. 9 3.2 Zaken in behandeling p. 11 3.3 (Pre-)mediation in de praktijk p. 13 3.4 Advies van de commissie in de praktijk p. 14 3.5 Beslissing op bezwaar p. 17 3.6 Beslistermijn p. 18 3.7 Doorlooptijden p. 20 3.8 Beroepszaken in 2012 p. 22 Hoofdstuk 4 Conclusies en aanbevelingen p. 23 2
3
Inleiding Voor u ligt het Jaarverslag 2012 van de Commissie voor de Bezwaarschriften van de Gemeente Bunnik (hierna: de commissie). Met het jaarverslag beoogt de commissie het gemeentebestuur van de gemeente Bunnik een overzicht te verschaffen van de werkzaamheden van de commissie, zoals deze zijn verricht in het jaar 2012. De commissie ontleent haar bestaansrecht aan artikel 2, eerste lid, van de Verordening Commissie voor de bezwaarschriften gemeente Bunnik, vastgesteld bij raadsbesluit van 19 december 2002, laatstelijk gewijzigd bij raadsbesluit, d.d. 24 februari 2010 (hierna: de verordening). Dit artikel luidt: Er is een commissie ter voorbereiding van de beslissing op bezwaren tegen besluiten van de raad, college [van burgemeester en wethouders] en de burgemeester. De taak van de commissie is de bestuursorganen van advies te dienen over de beslissingen op bezwaar. In de verordening zijn de samenstelling en de werkwijze van de commissie geregeld. De commissie bestaat, conform hetgeen daaromtrent in de verordening is vermeld, uit een voorzitter en ten minste twee leden. Tevens heeft het college een plaatsvervangend lid benoemd. De commissie regelt zelf de vervanging van de voorzitter. De commissie wordt ambtelijk ondersteund door de secretaris van de Commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de secretaris). De commissie verricht haar werkzaamheden onafhankelijk ten aanzien van de bestuursorganen die zij adviseert. De onafhankelijkheid is gewaarborgd door de externe samenstelling van de commissie, hetgeen wil zeggen dat in de commissie uitsluitend personen zitting hebben die geen binding hebben met de gemeente Bunnik. Dit betekent dat zij niet woonachtig zijn in Bunnik, Odijk of Werkhoven, werkzaam zijn bij de gemeente Bunnik of een andere binding met de gemeentelijke organisatie hebben. De zittingsduur van de commissie loopt parallel aan de zittingsduur van de raad, hetgeen een maximale periode van vier jaar betekent. Daarnaast kunnen de voorzitter en de leden van de commissie op elk moment ontslag nemen. Zij blijven echter hun functie vervullen totdat in de opvolging is voorzien. In dit jaarverslag wordt aangegeven wat de samenstelling is van de commissie en op welke wijze de commissie uitvoering heeft gegeven aan haar taak. Vervolgens biedt het jaarverslag een analyse ten aanzien van het aantal behandelde zaken, de wettelijke termijnen en de strekking van de adviezen, waarna de commissie haar conclusies en aanbevelingen geeft. 4
5
Hoofdstuk 1 Samenstelling van de Commissie voor de bezwaarschriften In 2012 had de commissie de volgende samenstelling: De heer mr. G. Kasander (voorzitter), o docent / cursusleider / ontwikkelaar onderwijsprogramma s gemeenterecht en bestuursrecht bestuursacademies / hbo-instellingen / postacademisch onderwijs; o voorzitter van de bezwarencommissie, gemeente Drimmelen; o voorzitter van de bezwarencommissie, gemeente Nijkerk; o (plv.) voorzitter van de bezwarencommissie, gemeente Tiel; o (plv.) voorzitter van de bezwarencommissie, gemeente Ede. Mevrouw mr. N.L.M. Horning (plv. voorzitter en commissielid), o adviseur staf van Vergunningen, Toezicht en Handhaving, gemeente Utrecht. Mevrouw mr. V.C.E. Wattenberg (commissielid), o juridisch adviseur bij Royal HaskoningDHV. De heer P. Plug (commissielid), o inkoper / projectleider Facilitaire zaken, Christelijke Hogeschool Ede; o voorzitter Commissie Landelijk Gebied en Jeugdzorg, Provincie Gelderland; o lid provinciale staten van Gelderland (ChristenUnie). De commissie wordt ambtelijk ondersteund door: De heer mr. A.H.T.M. van Straaten (secretaris), o beleidsmedewerker bestuurszaken, gemeente Bunnik; o lid commissie voor Bezwaar van de Algemene kamer, Gemeente De Bilt; Mevrouw mr. A. D. Kruikemeijer (plv. secretaris), o beleidsmedewerker bestuurszaken, gemeente Bunnik. 6
7
Hoofdstuk 2 Het bezwaarschrift 2.1 Achtergrond De bezwaarschriftprocedure van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vormt een belangrijk moment in de gedachtewisseling tussen burgers en bestuursorganen over door het bestuur genomen besluiten. De procedure geeft de burger de gelegenheid om de juistheid van een besluit aan de orde te stellen. Het bestuursorgaan kan vervolgens op basis van het bezwaar van de burger mogelijke fouten herstellen, zonder dat daar een rechter aan te pas hoeft te komen. Als daarna toch de rechter wordt ingeschakeld, vormt de uitkomst van de bezwaarprocedure het uitgangspunt voor de beroepsprocedure. 2.2 Wanneer een bezwaarschriftprocedure? Evenals in andere onderdelen van de Awb staat bij de regeling van de bezwaarschriftprocedure het begrip besluit centraal. Op basis van artikel 7:1 van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep in te stellen eerst tegen dat besluit bezwaar te maken. Onder besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3, eerste lid, van de Awb). Het recht om tegen besluiten op te komen is beperkt tot belanghebbenden. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb omschrijft belanghebbende als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 2.3 Doel van de bezwaarschriftprocedure Doel van de bezwaarschriftprocedure is heroverweging van het primaire besluit. Anders dan de rechter dient het bestuursorgaan zich bij deze heroverweging niet te beperken tot de rechtmatigheid van het primaire besluit, maar moet het ook aandacht besteden aan beleidsaspecten voor zover de wet daartoe de ruimte biedt. Een goede werking van de bezwaarschriftprocedure vergt betrokkenheid van beslissers uit de eerste lijn en beleidsbepalers met voldoende zeggenschap en mandaat binnen een bestuursorgaan. Sinds 1992 heeft de gemeente Bunnik conform artikel 7:13, eerste lid, van de Awb, een onafhankelijke commissie, die het college, de burgemeester of de gemeenteraad adviseert over te nemen beslissingen op bezwaarschriften. 1 Deze instelling heeft tot gevolg gehad dat een beslissing op bezwaar wordt voorbereid via de commissie door belanghebbenden te horen en schriftelijk advies aan het bestuursorgaan uit te brengen. 1 Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Verordening is de commissie niet bevoegd ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend tegen besluiten betreffende functiewaarderingen, personeelsbeoordelingen, plaatsingsbesluiten in het kader van het sociaal statuut, een wettelijk voorschrift inzake belastingen of de Wet waardering onroerende zaken, geldschuld- en bijkomende beschikkingen ingevolge titel 4.4 van de Awb indien deze louter financieel van aard zijn en tegen beschikkingen ter vaststelling van de hoogte van een verbeurde dwangsom, als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb. 8
Het advies van de commissie is niet bindend, echter zoals de Awb het stelt in artikel 7:13, zevende lid: Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden. Voor de behandeling van het bezwaarschrift blijft het bestuursorgaan dat het primaire besluit nam verantwoordelijk. 9
Hoofdstuk 3 Bezwaarschriften 2012 Hieronder volgt een overzicht van het aantal in 2012 behandelde bezwaarschriften. Afgelopen jaar waren wederom vrijwel alle bezwaarschriften gericht tegen beslissingen van het college. Daarnaast werd tegen drie beslissingen van de burgemeester (als zelfstandig bestuursorgaan) een bezwaarschrift ingediend. 3.1 Ingediende bezwaarschriften In 2012 zijn 74 bezwaarschriften ingediend. Procentueel betekende dit, in vergelijking tot 2011, een daling van bijna 47%. Hoewel de absolute daling aanzienlijk is, plaatst de commissie hierbij wel de kanttekening dat in 2011 62 bezwaarschriften waren ingediend tegen één besluit, namelijk het verstrekken van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een JongerenOpvangPlek (JOP) aan de Tolhuislaan. Opvallend is dat in 2012 dergelijk grote zaken zich nagenoeg niet hebben voorgedaan. De meest omvangrijke zaak was de bezwaarprocedure inzake het verlenen van een omgevingsvergunning ten behoeve van het plaatsen van opbouwen op de woningen aan Drie Jofferengaarde 37 en 39 en Sint Nicolaaslaan 15 te Odijk. Hierbij ging het om 15 bezwaarschriften. De in 2012 ingediende bezwaarschriften richten zich in totaal tegen 42 verschillende besluiten. In vergelijking tot 2011 gaat het hierbij om een daling van bijna 28%, maar dit ligt wel in lijn met de cijfers van 2009 en 2010. Vergelijkingstabel aantallen bezwaarschriften / zaken Jaar Aantal nieuwe bezwaarschriften % t.o.v. voorgaande jaren Aantal zaken % t.o.v. voorgaande jaren 2008 79 + 64% 62 + 193% 2009 48-40% 44-30% 2010 123 + 156% 49 + 11% 2011 139 + 13% 58 +18% 2012 74-47 % 42-28% 10
Vergelijksgrafiek aantalen bezwaarschriften / besluiten 160 140 120 100 Aantal 80 60 40 20 0 2008 2009 2010 2011 2012 Jaartal Aantal nieuwe bezwaarschriften Aantal besluiten Net als voorgaande jaren zijn de meeste bezwaarschriften gericht tegen besluiten op het gebied van het omgevingsrecht. Aantal ingediende bezwaarschriften in 2012 per categorie 45 40 44 35 30 25 20 15 10 5 0 Omgevingsrecht 8 Algemene plaatselijke verordening 9 5 4 3 1 Handhaving Huisvesting Verkeer Subsidies Overige 11
3.2 Zaken in behandeling Naast de in 2012 ingediende bezwaarschriften stonden nog 30 bezwaarschriften uit voorgaande jaren open. Het gaat hierbij om bezwaarschriften die voor het einde van 2011 waren ingediend en nog niet waren afgehandeld door de commissie en/of het college. In deze gevallen diende door de bezwaarde de gronden van bezwaar nader te worden aangevuld dan wel bevond de behandeling van het bezwaar zich in de fase van (pre-)mediation, stond de zaak op de agenda voor behandeling door de commissie, werd het advies door de commissie opgesteld of wachtte men op een beslissing op het bezwaar van het bevoegde bestuursorgaan. In 2012 waren in totaal 104 bezwaarschriften in behandeling bij het secretariaat van de commissie: 3 bezwaarschriften uit 2010 (nog openstaand op 31-12-2011); 27 bezwaarschriften uit 2011 (nog openstaand op 31-12-2011) en 74 bezwaarschriften ingediend in 2012. De stand van zaken ten aanzien van de behandeling van deze 104 bezwaarschriften was op 31 december 2012 als volgt: Behandeling van de bezwaarschriften. Bezwaarschriften 2010 2011 2012 Totaal 145 159 104 (Pre-)mediation (intrekking bezwaar) nb 2 12 17 (Pre-)mediation (intrekking besluit) 27 75 1 Alternatieve afhandeling 3 4 8 18 Beslissing op bezwaar 94 34 41 Doorgezonden 0 1 2 Openstaand 20 30 25 2 In 2010 geen splitsing in intrekking besluit en bezwaarschrift. 3 Zie 3.3 (Pre-)mediation in de praktijk 12
Statusoverzicht bezwaarschriften 31 december 2012 41 18 2 25 17 Beslissing op bezwaar Intrekking bezwaarschrift Intrekking besluit Openstaand op 31 december Doorgezonden Alternatieve afhandeling 1 Op 31 december 2011 stonden nog 25 bezwaarschriften open. Al deze zaken bevonden zich in de fase van (pre-)mediation) of afhandeling. 13
3.3 (Pre-)mediation in de praktijk Onder het begrip (pre)-mediation, ook wel mediationvaardigheden, wordt de toepassing van communicatieve vaardigheden verstaan zoals luisteren, samenvatten en doorvragen. Deze vaardigheden worden toegepast vanuit een open, onafhankelijke en faciliterende houding die in positieve zin bijdraagt aan conflictbeslechting. Het gaat erom dat de persoon die deze vaardigheden inzet de burger en/ of het bedrijf op een proactieve, en persoonlijke manier benadert. Eind 2012/begin 2013 werd de laatste hand gelegd aan de beleidsnotitie (pre-)mediation, waarmee het werkproces ten aanzien van het toepassen van (pre-)mediation bij de behandeling van bezwaarschriften wordt vastgelegd. Op informele basis werd echter al vier jaar met deze methode gewerkt. Indien een zaak zich hiervoor lijkt te lenen, neemt de secretaris van de commissie telefonisch contact op met de bezwaarde. Besproken wordt welke bezwaren er nu precies tegen een bepaald besluit bestaan en of er mogelijk een onderliggend probleem is dat los van de behandeling van het bezwaarschrift kan worden opgelost. Als dit resulteert in een intrekking van het bezwaarschrift als gevolg van een alternatieve oplossing dan verdient dit uiteraard de voorkeur, maar het belangrijkste is dat bezwaarmakers zich in een vroeg stadium gehoord voelen en actief betrokken worden bij het bezwaarproces. In 2012 zijn 36 bezwaarschriften afgehandeld door middel van (pre-)mediation, hetgeen neerkomt op 34% van de bezwaarschriften. Binnen deze groep is dit jaar de alternatieve afhandeling opgenomen. Het komt namelijk regelmatig voor dat in een brief, die op het eerste gezicht een bezwaarschrift lijkt, bij nader inzien een heel ander probleem aan de orde wordt gesteld. Een dergelijke brief kan bijvoorbeeld worden gekwalificeerd als een klacht tegen het handelen van een ambtenaar of een zienswijze tegen een nog te nemen besluit. Naar de letter van de wet behoort de commissie in een dergelijk geval te adviseren het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren, waarop het bestuursorgaan vervolgens een beslissing op het bezwaarschrift dient te nemen. Daarna zou de brief pas kunnen worden doorverwezen naar de juiste ambtenaar/afdeling. Deze werkwijze levert uiteraard een onnodig gecompliceerde en lange behandeling op, waarmee het daadwerkelijke probleem niet klantgericht wordt benaderd. In de praktijk is daarom gekozen voor een vereenvoudigde afhandeling. De bezwaarmaker wordt schriftelijk bericht dat zijn brief niet als bezwaarschrift wordt behandeld, waarbij wordt opgemerkt hoe de brief wel is gekwalificeerd en welke ambtenaar verantwoordelijk is voor de verdere behandeling. De ambtelijke organisatie zet breed in om met de burger in gesprek te treden. Hierbij kan gedacht worden aan een telefonisch overleg, een gesprek op het gemeentehuis (bezwaarde, behandelend ambtenaar en de secretaris), een huisbezoek of door middel van een informatieavond (bij meerdere bezwaarschriften) 14
zowel in het gemeentehuis als op locatie. Deze wijze van bemiddelingsactiviteiten vraagt veel inzet en flexibiliteit van zowel de behandelend ambtenaren als de secretaris van de commissie. Het grote voordeel van deze informele aanpak is dat een tekort aan informatie bij de bezwaarde kan worden opgeheven en dat de communicatie tussen de bezwaarde en de gemeentelijke organisatie wordt verbeterd. Daardoor kunnen begrip voor de situatie en acceptatie van de beslissing op het bezwaar worden bevorderd. 15
3.4 Advies van de commissie in de praktijk In 2012 heeft de commissie ten aanzien van 57 bezwaarschriften geadviseerd. Verschillende bezwaarschriften tegen hetzelfde besluit worden door de commissie zo veel mogelijk gezamenlijk behandeld, waardoor alle benodigde informatie in één advies terecht komt. Hierdoor heeft de commissie in 2012 in totaal 21 keer advies uitgebracht. Deze adviezen hadden betrekking op 21 verschillende primaire besluiten. Het advies komt meestal na het horen van de bezwaarde tot stand. Het is echter ook mogelijk om van de hoorplicht af te wijken, waardoor sommige adviezen tot stand kunnen komen zonder eerst te horen. De commissie heeft in 2012 in 16 gevallen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Bij de beoordeling van het bezwaarschrift wordt door de commissie allereerst de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift getoetst. Bij deze toetsing gaat de commissie na of het bezwaarschrift is gericht tegen een besluit als bedoeld in de zin van de Awb, of dit besluit is uitgezonderd van bezwaar en/of beroep en of het bezwaarschrift binnen de wettelijke termijn van 6 weken is ingediend. Deze beoordeling vindt meestal plaats vóór een eventuele hoorzitting. Bij een geconstateerde termijnoverschrijding wordt naar bezwaarde een brief gestuurd met het verzoek aan te geven wat de reden is van de termijnoverschrijding. Na reactie van bezwaarde beoordeelt de commissie of de aangedragen gronden tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding kunnen leiden. Indien naar het oordeel van de commissie dit niet het geval is, kan zij op basis van artikel 7:3, onder a, van de Awb, van het horen van belanghebbenden afzien. De commissie adviseert dan het bestuursorgaan zonder dat een hoorzitting heeft plaatsgevonden. Daarnaast wordt beoordeeld of de bezwaarde wel kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. Zo kan een bezwaarschrift niet-ontvankelijk worden verklaard, indien uit de door bezwaarde aangevoerde feiten en omstandigheden niet blijkt dat deze een betreffend objectief en persoonlijk belang heeft dat door het bestreden besluit rechtstreeks zou worden geraakt. Dit criterium wordt vaak gehanteerd bij ruimtelijke ordeningszaken en heeft bijvoorbeeld betrekking op de afstand tussen de woning van de bezwaarde en de plaats van het te bouwen object. Ook in een dergelijk geval kan van het horen worden afgezien. Indien het bezwaarschrift deze ontvankelijkheidstoets doorstaat, dient op basis van artikel 7:11, eerste lid. van de Awb een heroverweging van het bestreden besluit plaats te vinden. Door de commissie wordt vervolgens beoordeeld of de ingediende bezwaren (gedeeltelijk) gegrond zijn en of het bestreden besluit moet worden herroepen. In 2012 zijn 45 bezwaarschriften behandeld in 16 hoorzittingen. Deze hoorzittingen waren verspreid over 6 zittingsavonden. Gemiddeld vonden 2 à 3 hoorzittingen per avond plaats. Na de hoorzitting beraadslaagt de commissie in beslotenheid over het uit te brengen advies. 16
Bij gegronde bezwaarschriften gaat het om strijd met één of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meestal het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 Awb). Deze gebreken kunnen vaak in de beslissing op bezwaar gerepareerd worden. Indien de commissie dat nodig oordeelt, kan zij aan het advies een zogenaamde overweging ten overvloede toevoegen. Een dergelijke overweging houdt verband met de signaalfunctie van de commissie en heeft doorgaans geen betrekking op de juridische inhoud van de zaak, maar bijvoorbeeld op de gevolgde procedure, de onderbouwing van besluiten of de achtergrond van het bestreden besluit. De commissie kwam in 2012 tot de volgende 57adviezen 4 : Adviezen bezwaarschriften 2012 24 21 18 15 12 9 6 3 5 9 8 23 5 7 kennelijk niet-ontvankelijk niet-ontvankelijk kennelijk ongegrond ongegrond gedeeltelijk gegrond gegrond 0 kennelijk nietontvankelijk niet-ontvankelijk kennelijk ongegrond ongegrond gedeeltelijk gegrond gegrond 4 Eén bezwaarschrift werd na de hoorzitting alsnog ingetrokken, waardoor het uitbrengen van het advies door de commissie achterwege kon blijven. 17
3.5 Beslissing op bezwaar Nadat de commissie advies heeft uitgebracht, bepaalt het verwerend bestuursorgaan of het advies van de commissie wordt overgenomen. In 2012 zijn door het college 41 beslissingen op bezwaar genomen. 5 In slechts één geval heeft het college het advies van de commissie niet overgenomen, hetgeen inhoudt dat in 98% van de zaken het college conform het advies van de commissie heeft besloten. In het afwijkende geval is in overleg met de bezwaarmaker gekozen voor een alternatieve oplossing. De uitkomsten van deze beslissingen waren als volgt. Dictum beslissingen op bezwaar 54% 22 bezwaarschriften 15% 6 bezwaarschriften 2% 1 bezwaarschrift 12% 5 bezwaarschriften 22% 9 bezwaarschriften 10% 4 bezwaarschriften kennelijk niet-ontvankelijk kennelijk ongegrond ongegrond gedeeltelijk gegrond gegrond 5 Enkele beslissingen op bezwaar volgden op adviezen uitgebracht door de commissie in 2011. Daarnaast had het college op verschillende adviezen op 31 december 2012 nog geen besluit genomen. 18
3.6 Beslistermijn De wettelijke beslistermijn is voor de commissies en de gemeentelijke organisatie een permanent punt van aandacht. De kwaliteit van besluitvorming is immers niet alleen afhankelijk van de inhoud van de besluiten en van de vraag of ze in rechte in stand blijven. Meeweegt dat burgers en bedrijven binnen een acceptabele termijn een beslissing op hun bezwaarschrift ontvangen. Bij het berekenen van het aantal bezwaarschriften dat tijdig is afgedaan zijn de bezwaarschriften die zijn afgehandeld via (pre-)mediation niet meegenomen. Nadat een bezwaarschrift is ingetrokken, vindt er immers geen besluitvorming meer door het bestuursorgaan plaats. Schriftelijke verdaging en opschorting zorgen voor een rechtmatige verlenging van de beslistermijn, waardoor geen termijnoverschrijding ontstaat. Overschrijding termijn afhandeling bezwaarschriften JA 20 JA NEE NEE 21 0 5 10 15 20 25 Het aantal bezwaarschriften waarop niet tijdig is beslist ligt op 20 gevallen, hetgeen neerkomt op bijna 49%. Vergeleken met 2011 is dat een procentuele stijging van bijna 17%. De overschrijding bedroeg in meeste gevallen slechts enkele dagen. Verschillende keren ging het echter ook om zaken waarbij de bezwaartermijn weer na een (langdurige) opschorting was begonnen te lopen, waarbij door de behandelend ambtenaren onvoldoende op de resterende termijn werd gelet. De toename van het aantal termijnoverschrijdingen is tussentijds door de secretaris gesignaleerd en gerapporteerd, waarna in de tweede helft van het jaar vrijwel alle beslissingen op bezwaar geheel binnen de termijn werden genomen. 19
Hoewel het begrijpelijk is dat men het overzicht van de wettelijke termijnen bij langdurige zaken enigszins verliest, dienen behandelend ambtenaren zich terdege bewust te zijn van de juridische gevolgen van een termijnoverschrijding. De bewaking van de termijnen blijft daarom vragen om een strakke regie op het behandelingsproces van bezwaarschriften en een aanscherping van de werkwijze ten aanzien van aanhoudingen van de bezwaarschriften. Slechts met instemming van bezwaarde kan de termijn voor afhandeling door middel van schorsing worden verlengd. In dat geval ontstaat geen termijnoverschrijding. De geconstateerde termijnoverschrijdingen hebben in 2012 geen juridische gevolgen gekregen. In dit verslagjaar zijn ten aanzien van de bezwaarschriften geen ingebrekestellingen in de zin van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen ontvangen. Tevens is in geen enkel geval beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op een bezwaar. 20
3.7 Doorlooptijden Iedere behandeling van het bezwaarschrift start (qua termijnberekening) bij de aanvang van de beslistermijn. Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb gaat de beslistermijn lopen vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Met andere woorden: zes weken en één dag na bekendmaking van het primaire besluit. In de praktijk wordt het bezwaarschrift meteen opgepakt na ontvangst, maar zeker in geval van meerdere bezwaarschriften tegen één besluit zorgt deze bepaling voor de mogelijkheid tot een gelijktijdige behandeling. Belangrijk is dat de wettelijke termijnen in acht dienen te worden genomen. Zo behoren uitnodigingen zo spoedig mogelijk, bij voorkeur 3 weken voor de hoorzitting, te worden verstuurd, dienen de op het bezwaarschrift betrekking hebbende stukken uiterlijk 10 dagen voor de hoorzitting ter inzage te liggen en dient de agenda van de hoorzitting tijdig te worden gepubliceerd. Daarnaast staat slechts één hoorzitting per maand ingepland, waardoor de behandeling soms enkele weken wordt opgeschoven. Onderstaande grafiek geeft de gemiddelde doorlooptijden van de bezwaarschriften weer. Hierbij zijn verscheidene fasen te onderscheiden. Gemiddelde doorlooptijden bezwaarschriften (in weken) 12,00 10,00 8,00 6,00 11,39 10,56 4,00 4,68 4,52 6,04 2,00 1,81 - Aanvang beslistermijn en hoorzitting Hoorzitting en advies Aanvang beslistermijn en advies Advies en beslissing op bezwaar Hoorzitting en beslissing op bezwaar Aanvang beslistermijn en beslissing op bezwaar Uit de gegevens van 2012 blijkt dat tussen de aanvang van de beslistermijn en de datum van de hoorzitting gemiddeld 1,81 weken zit. Deze uitzonderlijk korte termijn is het gevolg van het snel oppakken van bezwaarschriften, het optimaal benutten van de tijd voor de aanvang van de beslistermijn en het correcte gebruik van de mogelijkheden van opschorting en verdaging. 21
Deze sterke start van het bezwaartraject vinden we echter niet terug in de volgende fasen. De gemiddelde cijfers tonen, vergeleken met voorgaande jaren, een stijging van verschillende doorlooptijden aan. Opvallend is met name het hogere gemiddelde van 11,39 weken tussen de hoorzitting en de beslissing op bezwaar ten opzichte van 8,48 weken in 2011. In de periode na de hoorzitting wordt het advies door de commissie opgesteld en aangeboden, door de behandelend ambtenaar een (B&W-)voorstel opgesteld, een besluit genomen door het bestuursorgaan en deze bekend gemaakt door middel van het versturen van een beschikking op bezwaar. Soms komt het voor dat partijen na de hoorzitting (wederom) rond de tafel gaan zitten, waardoor de commissie wacht met het opstellen/aanbieden van haar definitieve advies. Het toegenomen gemiddelde wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door het afhandelen van een flink aantal oudere bezwaarschriften, waarbij de termijn niet op de juiste wijze was opgeschort. In enkele zaken bleek, ondanks lang onderhandelen, dat het (pre-)mediationtraject niet tot het beoogde effect had geleid. Hierdoor moest de commissie, lang na het plaatsvinden van de daadwerkelijke hoorzitting, alsnog adviseren. Ten aanzien van één bezwaarschrift volgde de beslissing van het college pas 572 dagen na het uitbrengen van het advies door de commissie: ook hier was de termijn niet op de juiste wijze opgeschort. Vanuit het secretariaat van de commissie is in 2012 een strakke regie gevoerd op het afhandelen van deze oudere bezwaarschriften, waarbij de werkwijze ten aanzien van opschorting of verdaging van de termijnen is aangescherpt. Het resultaat is dat alle oudere zaken inmiddels zijn afgehandeld. De gemiddelde doorlooptijd van een bezwaarschrift 6 lag in 2012 op ongeveer 10,56 weken, vergelijkbaar met het resultaat van 2011. Het gemiddelde hiervan ligt lager dan de gemiddelde doorlooptijd hoorzittingbeslissing op bezwaar, aangezien een groot deel van de bezwaarschriften wordt afgehandeld zonder hoorzitting. Ten overvloede wordt opgemerkt dat hiermee ruim binnen de wettelijke termijn van 12 weken wordt beslist. 6 Gemiddelde ziet alleen op bezwaarschrift waarop een beslissing is genomen, inclusief bezwaarschriften die zonder hoorzitting zijn afgehandeld. 22
3.8 Beroepszaken in 2012 Wie niet tevreden is over de uitkomst van de bezwaarprocedure, kan in beroep gaan bij de rechter. In 2012 is 4 keer beroep aangetekend tegen een beslissing op bezwaar. 7 Hierbij ging het om 3 zaken aangaande het omgevingsrecht en 1 urgentiezaak. Vanuit 2011 stonden nog twee beroepszaken open. Inmiddels zijn al deze zaken afgehandeld, waarbij 5 beroepschriften ongegrond werden verklaard c.q. de gemeente in het gelijk werd gesteld en 1 beroepschrift is ingetrokken. Naar aanleiding van de uitspraak door de rechter in de urgentiezaak, is door de indiener hoger beroep bij Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aangetekend. Deze zaak dient nog voor te komen. 7 Gegevens voor zover bekend bij de commissie. Beroepsschriften tegen bestemmingsplannen of WOZ-beschikkingen vallen buiten deze cijfers. 23
Hoofdstuk 4 Conclusies en aanbevelingen Conclusie 1: Aantal bezwaarschriften Het verslagjaar overziend concludeert de commissie dat, met 74 nieuw ingediende bezwaarschriften, het aantal bezwaarschriften ten opzichte van het voorgaande jaar is gedaald met bijna 47%. Hoewel de absolute daling aanzienlijk is, plaats de commissie hierbij wel de kanttekening dat in 2011 geen massabezwaarschriften zijn ingediend zoals in de jaren 2010 en 2011. Het aantal besluiten waartegen deze bezwaarschriften zijn gericht laat dan ook een kleinere daling van 18% zien, waarmee het aantal zaken neerkomt op 42. In 2012 waren, tezamen met nog 30 openstaande bezwaarschriften, in totaal 104 bezwaarschriften in behandeling bij het secretariaat van de commissie. Aan het eind van 2012 waren 79 van deze bezwaarschriften afgehandeld, waar ten aanzien van 41 bezwaarschriften een advies door de commissie is uitgebracht. Hiervoor waren zoals reeds vermeld 6 zittingsavonden benodigd. Een groot deel van de bezwaarschriften in 2012 is afgehandeld door middel van (pre-)mediation en alternatieve afhandeling. Hierbij gaat het om 36 bezwaarschriften en bijna 35% van de bezwaarschriften. Aanbeveling Ondanks deze gesignaleerde daling en de succesvolle inzet van (pre-)mediation is de commissie van oordeel dat het aantal bezwaren dat ingediend wordt, verlaagd kan worden. Gezien de omvang van de gemeente ligt het aantal ingediende bezwaarschriften nog steeds erg hoog. De commissie constateert dat regelmatig brieven binnenkomen die door burgers worden bestempeld als een bezwaarschrift. Zoals aangegeven dient een dergelijke brief gekwalificeerd te worden als een klacht tegen het handelen van een ambtenaar of een zienswijze tegen een nog te nemen besluit. Dit is wellicht een indicatie dat de belangen van de burgers onvoldoende betrokken zijn bij de totstandkoming van de besluiten of er ontoereikend met de burgers is gecommuniceerd waardoor de besluitvorming als onduidelijk is ervaren. (Pre-)mediation is uiteraard een uitstekende vorm van alternatieve geschilbeslechting, maar het verdient natuurlijk de voorkeur om vóór het ontstaan van een conflict met een burger in gesprek te treden. Conclusie 2: Motiveringsgebrek van primaire besluiten De commissie merkt op dat enkele bezwaarschriften (gedeeltelijk) gegrond zijn verklaard. De reden voor deze (gedeeltelijke) gegrondverklaring is in de meeste gevallen gelegen in het motiveringsgebrek dat aan het primaire besluit kleeft. Deze constatering onderschrijft wellicht conclusie 1 van dit hoofdstuk waarin is opgemerkt dat de inhoud van het primaire besluit voor bezwaarmakers wellicht niet duidelijk is. 24
Voor wat betreft de interne besluiten wijst de commissie in dit verband met name op complexiteit die soms volgt bij omgevingsvergunningen en afwijkingen van het bestemmingsplan. De gelaagdheid van de Wabo, alsmede de aanvullende wettelijk bepalingen, behoeven in het besluit een zorgvuldige en duidelijke opbouw. Daarnaast herhaalt de commissie haar opmerking dat de motivering van besluiten die door externe partijen in mandaat zijn genomen aandacht verdient. De commissie denkt hierbij met name aan de besluiten van Het Vierde Huis, ten aanzien van aanvragen tot urgentieverklaring. Aanbeveling Primaire besluiten (op aanvragen en verzoeken) dienen beter gemotiveerd te worden. Het motiveringsbeginsel is neergelegd in artikel 3:46 en 3:47 van de Awb. De commissie geeft dan ook in overweging mee, dat het wenselijk is om ambtenaren die op aanvragen en verzoeken beslissen een (opfris) basiscursus Awb te laten volgen. Daarnaast is de commissie van mening dat behandelend ambtenaren zich beter rekenschap moeten geven van de argumenten die tot een besluit hebben geleid. De gebreken in de motivering van primaire besluiten, die in mandaat zijn genomen door externe partijen, dienen bij deze partijen onder de aandacht te worden gebracht. Conclusie 3: Beslistermijn van bezwaarschriften De commissie concludeert dat de gemiddelde beslistermijn van een bezwaarschrift op 10,56 weken ligt. Hoewel dit ruim binnen de wettelijke termijn ligt, moet de commissie eveneens vaststellen dat in 48% van de afgehandelde bezwaarschriften een beslissing op bezwaar buiten de wettelijke termijn is genomen. Ondanks deze aanzienlijke daling en het feit dat de gemiddelde beslistermijn op bezwaren binnen de in artikel 7:10 van de Awb genoemde wettelijke beslistermijn van 18 weken, inclusief 6 weken verdaging ligt, is de commissie van oordeel dat toezicht op beslistermijnen mede met het oog op de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen - een aandachtspunt blijft. Met name het herleven van de beslistermijn na het opschorten van de termijn in verband met een ingezet (pre-)mediationtraject levert in de praktijk wel eens problemen op. Aanbeveling De commissie adviseert de termijnen van afdoening strakker in de gaten houden. De behandelend ambtenaren moeten zich terdege bewust zijn van de juridische gevolgen van een termijnoverschrijding. Conclusie 4: Doorlooptijden van bezwaarschriften Hoewel de gemiddelde doorlooptijd van een bezwaarschrift ruim binnen de wettelijke termijn van 12 weken blijft, moet geconstateerd worden dat de overige doorlooptijden zijn toegenomen. In 3.7 is reeds aangegeven, dat het toegenomen gemiddelde hoofdzakelijk wordt veroorzaakt door het afhandelen van een flink aantal oudere bezwaarschriften, waarbij de termijn niet op de juiste wijze was opgeschort. 25
Aanbeveling De commissie onderstreept het belang van (pre-)mediation en adviseert de gemeente dit instrument ook zoveel mogelijk in te zetten. De kanttekening die de commissie hierbij plaatst is dat de grenzen van (pre-)mediation in bovengenoemde zaken zijn overschreden. Zowel de bezwaarmaker als het bestuursorgaan worden niet geholpen als het (pre-)mediationtraject leidt tot een impasse in de besluitvorming. De commissie adviseert daarom bij (pre-)mediation de termijnen van afdoening strakker in de gaten houden. Wanneer de onderhandelingen binnen een afzienbare tijd niet tot een gewenst resultaat leiden, dient de stekker uit het (pre-)mediationtraject te worden getrokken en behoort het bezwaarschrift op de formele wijze te worden afgehandeld. Hierbij is het wenselijk dat één persoon hier een doorslaggevende stem in krijgt. De commissie adviseert hiertoe de secretaris aan te wijzen. Conclusie 5: Digitalisering van de bezwaarschriftenprocedure In de vorige jaarverslagen heeft de commissie gewezen op de grote papierstroom aan documenten, die elk bezwaarschrift met zich meebrengt. Dit gegeven was in 2012 niet anders. Aanbeveling De commissie stelt voor het aanleveren van de processtukken aan de commissieleden en de secretaris zoveel mogelijk te digitaliseren. Conclusie 6: Digitaal indienen van een bezwaarschrift Sinds 1 juli 2004 bestaat de mogelijkheid tot elektronisch berichtenverkeer met de overheid. Daarbij gelden wel enige (rand)voorwaarden. Een burger kan echter een bezwaarschrift niet via e-mail indienen bij de gemeente. De reden hiervoor is dat een e-mail niet voldoet aan de wettelijke plicht om een bezwaarschrift te ondertekenen c.q. te voorzien van een handtekening. In 2012 zijn echter verschillende bezwaarschriften via de e-mail ingediend. In zo n geval wijst de secretaris de bezwaarde op dit vormverzuim en biedt deze vervolgens een termijn en de mogelijkheid om dit verzuim te herstellen. Aanbeveling De commissie vraagt aandacht voor het openstellen van de mogelijkheid voor het digitaal indienen van een bezwaarschrift via DigiD. Conclusie 7: Wijzigingen Awb De afgelopen jaren zijn er diverse maatregelen in het bestuursprocesrecht opgenomen om de afhandeling van bezwaar en beroep efficiënter te maken. De Crisis- en herstelwet is hiervan een voorbeeld. Met de Wet aanpassing bestuursprocesrecht wordt een verdere stroomlijning beoogd. Voor de bezwaarfase is de belangrijkste wijziging die van artikel 7:3 van de Awb. De wetgever opent thans de mogelijkheid om van 26
het horen af te zien, indien de bezwaarmaker niet binnen een gestelde termijn te kennen heeft gegeven dat hij wenst te worden gehoord. Op grond van jurisprudentie was deze werkwijze voorheen niet mogelijk. De overige wijzigingen liggen met name op het vlak van de fase bij de bestuursrechter (waaronder de invoering van het relativiteitsvereiste in de volle breedte van het procesrecht en het bieden van meer mogelijkheden om gebreken te passeren indien belanghebbenden daardoor niet in hun belangen worden geschaad). Aanbeveling en vraag De commissie vraagt aandacht voor deze wijzigingen en vraagt het college om zijn standpunt aangaande de mogelijkheid om van horen af te zien. 27