Juridische aspecten van de afbouw van commerciële grondwateronttrekking Mr. M. van Weeren, advocaat Blenheim, Amsterdam
Programma Inleiding Juridisch kader Casus DAI Analyse uitspraak rechtbank Den Haag d.d. 20 juni 2007 Aansprakelijkheid bij overlast Voorschriften aan de vergunning Conclusie
Juridisch kader I Publiekrecht Wet Milieubeheer, Waterwet, Waterbesluit Exploitatieverordening Delft 2002 Égalité devant les charges publiques Heffingen Regionaal waterplan 2016-2021 Privaatrecht Onrechtmatige daad
Juridisch kader II Globale taakverdeling:
Juridisch kader III Bevoegd gezag Bij de bepaling van het bevoegd gezag o.g.v. de Waterwet is het niet van belang ten behoeve van welk doeleinde de handeling in het watersysteem primair plaatsvindt (Stichting Veiliger Zaltbommel/Waterschap Rivierenland, ECLI:NL:RVS:2016:234) Gedeputeerde staten van de provincie, indien de te onttrekken hoeveelheid water voor een industriële onttrekking meer 150 000 m 3 per jaar bedraagt; ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening of bodemenergiesysteem (art. 6.4 Wtw) Bestuur waterschap, bij onttrekking van grondwater of infiltreren water in andere gevallen dan bovengenoemd onder art. 6.4 Waterwet (art. 6.5 onder b Wtw) Minister van IenM, voor zover dat beheer het uitvoeren en handhaven van bij of krachtens de wet gestelde regels ten aanzien van peilbesluiten of het brengen van water in of het onttrekken van water uit oppervlaktewaterlichamen inhoudt (art. 6.10a Waterbesluit)
Casus DAI I Feiten Sedert 1916 onttrekt DAI en haar rechtsvoorgangsters op hun bedrijfslocatie te Delft grondwater aan de bodem DSM heeft bij brief van 16 december 2004 een daadwerkelijke vermindering aangekondigd van 1200m3/u naar 500 m3/u. De provincie beschouwt de brief als de melding van het verminderen van de grondwateronttrekking tot het niveau van 1200 m3 per uur tot 400 à 500 m3 per uur Uit de onderzoeken naar de gevolgen van de vermindering van de grondwateronttrekking, blijkt dat de aangekondigde vermindering ingrijpende gevolgen zal hebben voor de grondwaterhuishouding in Delft en omgeving, die alleen tegen hoge kosten kunnen worden ondervangen
Casus DAI II Op 4 juli 2014 heeft de Gemeenschappelijke Regeling een wijziging van de vergunning aangevraagd. De voorschriften van de vergunning zijn als volgt gewijzigd: o o o o o De onttrekking mag slechts plaatsvinden op het terrein zoals is aangegeven op de bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte bijlage De grondwater wordt uitsluitend onttrokken op een diepte van circa NAP -20 tot een diepte van ten hoogste circa NAP -45 m De vergunninghoudster dient opgepompte hoeveelheden grondwater, grondwaterstanden, stijghoogten en zettingen te meten en te registeren Vergunninghoudster dient elke tien jaar na toekenning van de vergunning een evaluatie te verrichten Vergunninghoudster gaat niet tot beëindiging of vermindering van de onttrekking over dan nadat het voornemen daartoe is gemeld en naar aanleiding daarvan bepaald is op welke datum de voorgenomen beëindiging of vermindering mag worden geeffectueerd. Bij het bepalen van die datum wordt als uitgangspunt gehanteerd dat per vermindering van de onttrekking met 120m3/uur een jaar nodig is voor het treffen van maatregelen (een actuele onderzoeksrapport kan aanleiding zijn om van dat uitgangspunt af te wijken ).
Casus DAI III Standpunt van partijen DAI betoogt dat de Grondwaterwet niet verplicht tot het gebruik van een vergunning. In de vigerende vergunning is een opzegtermijn van zes maanden neergelegd, die termijn is gaan lopen op 16 december 2004, zodat per 16 juni 2005 geen gehoudenheid meer bestond om voort te gaan met oppompen. De overheden betogen dat DAI op grond van de maatschappelijke zorgvuldigheid gehouden is opzegtermijn(en) in acht te nemen, waarvan de lengte dient te worden bepaald op periodes van 6 en 4 jaar. Gedurende deze opzegtermijn(en) is DAI ook financieel verantwoordelijk voor de onttrekking. In geval DAI gedurende deze periode(n) toch overgaat tot vermindering of stopzetting, is zij aansprakelijk voor de als gevolg daarvan te lijden schade. Daarna moet DAI kunnen worden verplicht om de onttrekking op kosten van de overheden voor te zetten.
Casus DAI IV Oordeel rechtbank Den Haag: De publiekrechtelijke toestemming voor het onttrekken van grondwater brengt op zichzelf geen verplichting mee daadwerkelijk grondwater te onttrekken. De Grondwaterwet bevat immers een vergunningstelsel, geen concessiestelsel. De Wet milieubeheer kent geen verplichting van een vergunning gebruik te maken, doch integendeel alleen een verbod een inrichting in de zin van deze wet in bedrijf te hebben zonder een geldige vergunning. Evenzo bevat de Grondwaterwet een verbod grondwater te onttrekken zonder geldige vergunning, doch is nergens in deze wet een verplichting daartoe neergelegd.
Casus DAI V Oordeel rechtbank Den Haag: Slechts is in art. 14, tweede lid, van de Grondwaterwet, zoals dat luidt met ingang van 1 juli 1995, de bevoegdheid aan het vergunningverlenend gezag toegekend om ter bescherming van bij het grondwaterbeheer betrokken belangen aan een onttrekkingsvergunning voorschriften te verbinden (mede) betrekking hebbende op voorafgaande melding van beëindiging of vermindering van het onttrekken. Concreet houdt dit de bevoegdheid in een voorschrift aan de vergunning te verbinden waarin vermindering of beëindiging van een onttrekking slechts door de vergunninghouder mag worden geëffectueerd na een in het vergunningvoorschrift voorgeschreven termijn. Slechts gedurende die termijn is de vergunninghouder alsdan gehouden voort te gaan met de onttrekking in de vergunde omvang. Dat voor het overige het de vergunninghouder vrijstaat de onttrekking te verminderen dan wel te beëindigen blijkt ook uit art. 25, eerste lid, van de Grondwaterwet, waarin is bepaald dat de vergunning moet worden ingetrokken indien de vergunninghouder schriftelijk verklaart er geen gebruik van te maken.
Casus DAI VI Oordeel rechtbank Den Haag: In art. 23, eerste lid, van de Grondwaterwet is bepaald: Uit eigen beweging of op verzoek van een belanghebbende, niet zijnde de vergunninghouder, kunnen gedeputeerde staten de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog voorschriften aan de vergunning verbinden, indien de bescherming van de bij het grondwater betrokken belangen dat vordert. Uit deze bepaling volgt dat de overheden alsnog met toepassing van art. 14, tweede lid, van de Grondwaterwet een (langere) opzegtermijn als voorschrift aan de vergunning kunnen verbinden.
Analyse uitspraak rechtbank Den Haag 20 juni 2007 I Grondwaterbeheer is een wettelijke overheidstaak Het ligt primair op de weg van de betrokken overheden om voorzorgsmaatregelen te treffen ter voorkoming van schade De vergunning zelf biedt hiertoe het geëigende instrument; er kunnen verplichtingen aan de vergunninghouder opgelegd worden Het bevoegd gezag kan te allen tijde de vergunning wijzigen (art 6.22 Waterwet; voorheen artikel 22 en 23 Grondwaterwet)
Analyse uitspraak rechtbank Den Haag 20 juni 2007 II Welke stappen zijn er ondernomen nadat DSM heeft aangegeven de grondwateronttrekking te willen stoppen? Mei 2009: de Gemeenschappelijke Regeling Beheer Grondwateronttrekking Delft Noord, het hoogheemraadschap van Delftland en de gemeente Delft nemen de verantwoordelijkheid voor de onttrekking over van DSM 2010: de Gemeenschappelijke Regeling Beheer Grondwateronttrekking Delft Noord doet melding van een eerste afbouwstap van 50 m3/u 1 januari 2016: Hoogheemraadschap Delft is uit de Gemeenschappelijke Regeling Beheer Grondwateronttrekking Delft Noord gestapt, waardoor de vergunning is overgegaan naar de gemeente Delft
Analyse uitspraak rechtbank Den Haag 20 juni 2007 III Wat kan de provincie doen? De vergunning wijzigen, aanvullen of intrekken (art. 6.22 Wtw) Financiële zekerheidstelling verbinden aan de vergunning (art. 6.20 lid 1 sub a Wtw) Nazorgvoorschrift verbinden aan de vergunning (art. 6.20 lid 1 sub b Wtw)
Aansprakelijkheid bij overlast I Geen aansprakelijkheid Waterschade door extreme regenval. Met uitzondering van de maalstop, kan het Hoogheemraadschap niet worden verweten dat het in 2001 en/of in 2005 niet adequaat heeft gehandeld. De Hoogheemraadschap mag aantonen dat het met het belang van Kempenaar de Graaf c.s. geen rekening heeft kunnen houden ten tijde van het afkondigen van de maalstop (Kempenaar de Graaf/Hoogheemraadschap van Rijnland; ECLI:NL:RBSGR:2011:BU2225) Schade door droogstand. Hoogheemraadschap heeft niet onrechtmatig gehandeld, omdat bij het waterpeil (-2,20 NAP) het Hoogheemraadschap nog geen maatregelen behoeft te treffen (Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht ECLI:NL:HR:2006:AZ3678)
Aansprakelijkheid bij overlast II Wel aansprakelijk Overstroming door storing. Hoogheemraadschap had in het bestek moeten opnemen dat in de noodpompinstallatie een sensor met koppeling naar het gemaal dient te worden geïnstalleerd. De nadelen voor het nalaten hiervan zijn voor eiser onevenredig groot (Beheer B.V./Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, ECLI:NL:RBAMS:2009:BI2694) Schade voor kwekers door wateroverlast. Hof oordeelt dat de verantwoordelijkheid voor het waterbeheer, inclusief het niveau van de kwaliteit voor dat beheer, bij het waterschap ligt. In die verantwoordelijkheid had het Waterschap aanleiding moeten vinden om prudent op te treden (Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, ECLI:NL:HR:2008:BC5423)
Aansprakelijkheid bij overlast III Casus: de huizen in Dordrecht zijn gelegen in het 'aandachtsgebied funderingen', een gebied met een totale oppervlakte van ongeveer 4,2 km2 waarin de kans op funderingsproblemen relatief groot is. In dit gebied staan ook huizen die gefundeerd zijn op staal, en herstel van de riolering kan tot wateroverlast leiden voor op staal gefundeerde huizen. De vraag of de riolering voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen in de zin van art. 6:174 lid 1 BW (aansprakelijkheid voor opstal) is volgens de Hoge Raad in wezen dezelfde als de vraag of de gemeente onrechtmatig jegens de bewoners heeft gehandeld
Aansprakelijkheid bij overlast IV Teneinde te beoordelen of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens de bewoners, neemt de Hoge Raad de volgende aspecten in de beoordeling: de gemeente staat geen onbeperkte financiële middelen ter beschikking in verband met verkeershinder is het praktisch ondoenlijk de riolering op veel plaatsen tegelijk te herstellen of te vervangen Nadat zij sinds september 2000, naar aanleiding van een in haar opdracht ingesteld onderzoek, op de hoogte was geraakt van de omvang van de concrete funderingsproblematiek, is niet onjuist en in elk geval toelaatbaar dat zij de problematiek eerst bloksgewijs verder in kaart heeft gebracht en dat zij enige tijd nodig had om beleid te ontwikkelen. De door de Gemeente in de periode na 2001 gekozen aanpak, waarin op basis van dit onderzoek prioriteiten werden gesteld, kan de toets der kritiek ruimschoots doorstaan, mede gelet op de beschikbare financiële middelen, de door haar af te wegen tegenstrijdige belangen en de door haar gestelde - en begrijpelijke prioriteiten (Eiser t. gemeente Dordrecht, ECLI:NL:HR:2012:BX7487)
Voorschriften en beperkingen aan vergunning grondwateronttrekking Op 13 juni 1989 is aan Grolsche Bierbrouwerij Nederland B.V. vergunning verleend voor het onttrekken van 1.078.000 m3 grondwater per jaar. Aan de vergunning wordt het volgende voorschrift verbonden: Bij beëindiging van de vergunning en bij tussentijdse buitengebruikstelling van één of meer pompputten dienen de pompput(ten) te worden gedempt volgens de richtlijnen van de directie van de Hoofdgroep Milieu en Waterstaat van de Provincie Overijssel Bij besluit van 24 november 1999 is de vergunning verlengd. Aan de beschikking wordt het volgende voorschrift verbonden: Twaalf maanden voor het beëindigen van de winning op een of meer winplaatsen dient dit schriftelijk te worden gemeld bij Gedeputeerde Staten van Overijssel. In het geval dat een deel van de winning als gevolg van een calamiteit direct voor een langere tijd gestaakt dient te worden, moet dit onverwijld worden gemeld bij Gedeputeerde Staten van Overijssel; Bij tussentijdse definitieve buitengebruikstelling van één of meer pompputten dient/dienen deze na uiterlijk één maand te worden gedempt. Het dempen van de put(ten) moet ten minste twee weken van tevoren schriftelijk worden gemeld aan Gedeputeerde Staten van Overijssel. Bij het dempen moeten de richtlijnen van Gedeputeerde Staten van Overijssel gevolgd worden.
Conclusie Kans op aansprakelijkheid wordt aanzienlijk beperkt door: invulling geven aan zorgplicht actief informeren en waarschuwen beleid ontwikkelen met daarop gebaseerde plannen regelmatig evalueren en beleid actualiseren de nazorg na grote onttrekking bij vergunninghouder
Vragen? Bij vragen achteraf: Mark van Weeren Blenheim, Amsterdam Tel: 020 5210100 markvanweeren@blenheim.nl