Brussel, 8 juli 2004 070804_JPM/Aanbeveling_Diensten_Interne_Markt Aanbeveling van de Vlaamse Havencommissie over het voorstel van richtlijn van de Europese Commissie betreffende diensten op de interne markt
Inhoud 1. Inleiding... 3 2. Samenvatting van het voorstel van richtlijn... 4 3. Overzicht van knelpunten in de voorgestelde richtlijn... 7 3.1. De richtlijn heeft een onduidelijke, maar ingrijpende impact op de gehele economie... 7 3.2. Toepasbaarheid van de richtlijn op de havensector... 7 3.3. De veiligheid, de sociale stabiliteit en de marktpositie van de Vlaamse havens zijn mogelijk in gevaar... 8 3.4. De richtlijn legt enkel de algemene lijnen vast... 9 3.5. De richtlijn bevat veel onduidelijkheden en vaagheden... 10 4. Conclusie... 12 2
1. Inleiding De Europese Commissie publiceerde op 13 januari 2004 een voorstel voor een Richtlijn van het Europese Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt. De voorgestelde richtlijn beoogt de vaststelling van een rechtskader om de belemmeringen, die de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten in de weg staan, te verwijderen. Dit om, aldus de Europese Commissie, van de Europese Unie tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. De voorgestelde richtlijn is voor quasi alle sectoren bestemd en dus niet alleen (of misschien zelfs niet) voor de havensector. De Havencommissie heeft het voorstel geanalyseerd en signaleert in deze aanbeveling een aantal knelpunten die voor de havensector zeer ernstige gevolgen kunnen hebben als de richtlijn ook van toepassing blijkt te zijn op de havensector. Ook voor andere sectoren zullen er ernstige problemen ontstaan door de richtlijn, maar deze worden niet behandeld in deze aanbeveling. In punt 2 van deze aanbeveling wordt het voorstel van richtlijn samengevat. In punt 3 worden de knelpunten op een rij gezet en in punt 4 worden de conclusies van de Vlaamse Havencommissie geformuleerd. 3
2. Samenvatting van het voorstel van richtlijn Het voorstel voor een richtlijn betreffende diensten op de interne markt maakt deel uit van het proces van economische hervorming met het doel van de EU tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. Dit doel kan volgens de Europese Commissie alleen worden bereikt, wanneer er een ware interne markt voor diensten bestaat. Het enorme potentieel van de dienstensector op het gebied van groei en werkgelegenheidscreatie is tot dusver onbenut gebleven, omdat de ontwikkeling van dienstenactiviteiten op de interne markt door talrijke obstakels wordt belemmerd. Het voorstel maakt deel uit van de strategie van de Commissie om deze belemmeringen uit de weg te ruimen. De voorgestelde richtlijn beoogt de vaststelling van een rechtskader om de belemmeringen, die de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten in de weg staan, te verwijderen. Om de belemmeringen voor de vrijheid van vestiging op te heffen voorziet het voorstel in de volgende maatregelen: maatregelen voor een administratieve vereenvoudiging, met name de invoering van "één loket" waar dienstverrichters de administratieve formaliteiten met betrekking tot hun activiteit kunnen vervullen en de verplichting om de mogelijkheid te bieden deze formaliteiten langs elektronische weg te vervullen; de vaststelling van een aantal beginselen waaraan vergunningstelsels die op dienstenactiviteiten van toepassing zijn, moeten voldoen, met name de voorwaarden en procedures voor de verlening van vergunningen; een verbod op bepaalde wettelijke eisen die bijzonder beperkend zijn en die in de wetgeving van bepaalde lidstaten nog kunnen voorkomen; de verplichting om te beoordelen of bepaalde andere wettelijke eisen in overeenstemming zijn met de in de richtlijn vastgelegde voorwaarden, en met name of zij evenredig zijn. 4
Om de belemmeringen voor het vrije verkeer van diensten op te heffen voorziet het voorstel in de volgende maatregelen: invoering van het oorsprongslandbeginsel; dit beginsel houdt in dat op een dienstverrichter alleen het recht van het land van vestiging van toepassing is en dat de lidstaten diensten, die door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter worden verricht, niet mogen beperken. Dit beginsel gaat gepaard met een aantal algemene en tijdelijke afwijkingen en met bepaalde afwijkingen inzake specifieke gevallen; het recht om diensten uit andere lidstaten af te nemen, zonder dat het land van de afnemer restrictieve maatregelen mag opleggen of overheidsdiensten of particuliere ondernemingen discriminerend gedrag mogen vertonen; een systeem dat bijstand verleent aan afnemers van diensten van dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd; een verdeling van de taken tussen de lidstaat van oorsprong en de lidstaat van bestemming alsmede bepalingen betreffende de uitvoering van controleprocedures bij de terbeschikkingstelling van werknemers voor de verrichting van een dienst. Tevens worden in het voorstel maatregelen voorzien om te zorgen voor het voor de opheffing van deze belemmeringen noodzakelijke wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten. In artikel 4, onder 1, wordt het begrip "dienst" gedefinieerd: "elke economische activiteit, anders dan in loondienst, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag, die bestaat in een dienstverrichting waarvoor een economische tegenprestatie wordt ontvangen". Concreet gezien dekt deze definitie een zeer breed scala van activiteiten, zoals beheersadviezen, certificatie en testen, onderhoud, de reiniging en beveiliging van kantoren, reclamediensten, arbeidsbemiddeling, inclusief uitzendbureaus, handelsagenten (tussenpersonen), juridische of belastingadviezen, diensten in verband met onroerend goed, zoals vastgoedmakelaars, diensten in verband met de bouw, architecten, handel, de organisatie van beurzen, autoverhuur, beveiligingsdiensten, toeristische diensten, inclusief reisbureaus en gidsen, audiovisuele diensten, sportcentra en pretparken, diensten in verband met recreatie, gezondheidszorg, thuiszorg, bijvoorbeeld bij ouderen. 5
Onder de richtlijn vallen dus: diensten voor consumenten, diensten voor ondernemingen of diensten die voor beide categorieën gebruikers worden verricht; diensten die worden verricht door een dienstverrichter die zich naar de lidstaat van de afnemer heeft verplaatst, op afstand verrichte diensten (bijv. via internet), in het land van oorsprong verrichte diensten nadat de afnemer zich heeft verplaatst, of in een andere lidstaat verrichte diensten nadat zowel de dienstverrichter als de afnemer zich aldaar hebben verplaatst (bijv. toeristengidsen); al dan niet gratis diensten ten behoeve van de eindafnemer. De richtlijn is daarentegen niet van toepassing op niet-economische activiteiten of activiteiten waarbij het kenmerk van vergoeding ontbreekt, bijvoorbeeld bij activiteiten die de staat zonder economische tegenprestatie verricht in het kader van zijn taken op sociaal, cultureel, gerechtelijk of onderwijsgebied. 6
3. Overzicht van knelpunten in de voorgestelde richtlijn 3.1. De richtlijn heeft een onduidelijke, maar ingrijpende impact op de gehele economie De Vlaamse Havencommissie constateert dat uit het voorstel van richtlijn niet duidelijk blijkt welke gevolgen precies uit de toepassing ervan zullen voortvloeien. Het is bijzonder moeilijk om, sector per sector of actor per actor, uit te maken welke betekenis de richtlijn precies heeft. De Vlaamse Havencommissie is uiteraard niet bevoegd om zich uit te spreken over of in naam van andere sectoren of in naam van een hele economie, maar geeft in deze aanbeveling wel aan dat de gevolgen van de richtlijn zeer ingrijpend zullen zijn. Voor een sectoroverschrijdende houding tegenover de richtlijn verwijst de Havencommissie naar het standpunt van de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (www.serv.be). 3.2. Toepasbaarheid van de richtlijn op de havensector De Vlaamse Havencommissie constateert dat er onduidelijkheid bestaat rond de vraag of de richtlijn al dan niet van toepassing is op de havensector. Er komen vanuit het Directoraat- Generaal Interne markt duidelijke signalen dat de richtlijn niet van toepassing zou zijn op de havensector, noch op de vervoersector (behoudens enkele uitzonderingen: geldvervoer, lijkenvervoer en ziekenvervoer). Het lag volgens de opstellers van de tekst niet in de bedoeling om de vervoersector en de havensector op te nemen in de reikwijdte van de richtlijn. Op datum van deze aanbeveling zijn de intenties van de Europese Commissie niet gematerialiseerd in nieuwe tekstvoorstellen. Daarenboven dient opgemerkt dat de transportdiensten in het huidige voorstel slechts van de werking van de richtlijn wordt uitgesloten voor zover deze zijn geregeld door specifieke regelgeving. De transportsector blijft dus aan de richtlijn onderworpen voor alle kwesties die niet in specifieke regelgeving zijn geregeld. Er dient dus over gewaakt te worden dat de havensector een volledige uitsluiting uit het toepassingsgebied van de nieuwe richtlijn bekomt, ongeacht het voorhanden zijn van specifieke Europese regelgeving voor de havens. De Vlaamse Havencommissie baseert zich in deze aanbeveling op de ontwerptekst zoals deze op 13 januari 2004 werd gepubliceerd door de Europese Commissie en constateert dat er in de tekst geen aanwijzingen zijn die aangeven dat de havensector niet onder de richtlijn zou vallen. 7
Tot op het moment dat er een nieuwe officiële tekst door de Europese Commissie wordt gepubliceerd waaruit duidelijk op te maken valt dat de havensector niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn valt, beschouwt de Havencommissie de ontwerptekst als zijnde wel van toepassing op havens. Dit zou betekenen dat de richtlijn van toepassing zou zijn op de volgende diensten die in de havensector worden geleverd: Het beheer van haventerreinen en het voorzien in haveninfrastructuur. Deze diensten worden weliswaar dikwijls beschouwd als van algemeen economisch belang, doch ze worden steeds uitgevoerd tegen een vergoeding (havengelden en concessiegelden). Technische en nautische dienstverlening (loodsdiensten, sleepdiensten en vast- en losmaakdiensten): deze worden steeds uitgevoerd tegen een vergoeding. Goederenbehandeling en diensten geleverd aan passagiers: deze worden steeds uitgevoerd tegen een vergoeding. Andere dienstverlening in het havengebied, zoals drinkwaterbedeling, bunkering, afvalbeheer, scheepsagentuur en expeditie: ook deze worden steeds uitgevoerd tegen een vergoeding. Politioneel toezicht, de regeling van de behandeling van gevaarlijke goederen, milieuinspecties, veiligheid en beveiliging en alle andere diensten die verband houden met de uitoefening van het openbaar gezag vallen niet onder de richtlijn, niettegenstaande er soms ook een vergoeding voor deze diensten moet betaald worden. De Vlaamse Havencommissie vraagt met aandrang aan de Vlaamse en Belgische beleidsverantwoordelijken om er bij de Europese instanties op aan te dringen dat er duidelijkheid komt rond het toepassingsgebied van de richtlijn en dat de intentie van deze instanties om de havensector buiten het toepassingsgebied te laten vallen, onverwijld wordt gematerialiseerd in een nieuw tekstvoorstel. 3.3. De veiligheid, de sociale stabiliteit en de marktpositie van de Vlaamse havens zijn mogelijk in gevaar De wijze waarop de Vlaamse havens georganiseerd zijn, is het product van vele decennia opbouw van ervaring en knowhow, zowel bij de havenbesturen, de bedrijven in de haven, de werknemers in de havengebieden (havenarbeiders en andere) als de overheid. 8
Deze ontwikkelingen hebben geleid tot goed functionerende havens met hoge veiligheidsnormen, efficiënte arbeid, hoge productiviteit en een hoog niveau van sociale stabiliteit. Het samengaan van al deze eigenschappen van de Vlaamse havensector geeft aan dat er nu reeds een uniek evenwicht bestaat. Door het oorsprongslandbeginsel wordt het verboden om de vrijheid van dienstverrichters te beperken als deze, gevestigd in een andere lidstaat, in Vlaanderen hun diensten komen verrichten. Dit betekent voor de havensector dat het bijzonder moeilijk zal worden om het systeem van havenarbeid, zoals dat nu bestaat, te handhaven. Zelfafhandeling zou mogelijk kunnen worden en kan mogelijk zelfs niet of moeilijk aan reglementeringen worden onderworpen (want behoudens uitzonderingen zijn de regels in het land van oorsprong van toepassing). Voor zover wel reglementering mogelijk is, lijkt de handhaving van deze regels in de praktijk niet voor de hand liggend. De marktpositie van de Vlaamse havens wordt volledig afhankelijk van de wijze waarop in andere landen met de richtlijn wordt omgegaan. Andere lidstaten hebben immers de mogelijkheid om op een andere wijze dan België en/of Vlaanderen hun nationale en/of regionale regelgeving aan te passen in functie van de richtlijn, zodat de concurrentiepositie van de Vlaamse havens in gevaar kan komen. De toepassing van de richtlijn op de havensector zal ingrijpende gevolgen hebben voor de wijze waarop de Vlaamse havens nu georganiseerd zijn, met zware gevolgen inzake veiligheid, efficiëntie, productiviteit en sociale voorwaarden. De Vlaamse Havencommissie dringt er sterk op aan alles in het werk te stellen om ervoor te zorgen dat de ontwerprichtlijn niet van toepassing zal zijn op de havensector, gegeven de zware gevolgen op sociaal vlak, op het vlak van veiligheid en voor de concurrentiepositie van de Vlaamse havens. 3.4. De richtlijn legt enkel de algemene lijnen vast Het voorstel van richtlijn is een kaderrichtlijn, hetgeen betekent dat er een algemeen rechtskader wordt vastgesteld dat behoudens enkele uitzonderingen op alle economische dienstenactiviteiten van toepassing is. Deze horizontale aanpak is volgens de Europese Commissie gerechtvaardigd omdat de juridische belemmeringen, die de totstandkoming van een ware interne markt voor diensten in de weg staan, dikwijls voor vele verschillende activiteiten gelden en talrijke aspecten met elkaar gemeen hebben. Aangezien het een voorstel tot kaderrichtlijn betreft, heeft het niet tot doel gedetailleerde regels vast te stellen of alle regels van de lidstaten inzake de dienstensector te harmoniseren. 9
Juist omdat het een kaderrichtlijn is, die bedoeld is voor alle economische sectoren, is de concrete toepasselijkheid en toepasbaarheid op de zeehavensector onduidelijk. De precieze gevolgen van diverse bepalingen voor havenactiviteiten zijn vaak moeilijk in te schatten. Het richtlijnvoorstel hanteert begrippen en termen die niet specifiek zijn afgestemd op de feitelijke en juridische praktijken die gangbaar zijn in de havensector. 3.5. De richtlijn bevat veel onduidelijkheden en vaagheden In het geval de richtlijn van toepassing zou zijn op de havensector, dan zouden heel wat bepalingen in de richtlijn leiden tot grote rechtsonzekerheid bij de diverse actoren in de havensector. De onduidelijkheden en vaagheden in de ontwerprichtlijn zijn talrijk. Enkele voorbeelden: In het raam van de Havenrichtlijn werd ervan uitgegaan dat het begrip vergunning ook sloeg op vergunningen of overeenkomsten betreffende het gebruik van haventerreinen of - gebouwen (zoals de domeinconcessies in Vlaamse havens). De verlening van dergelijke vergunningen en overeenkomsten door havenbesturen aan goederenbehandelaars en andere havenondernemingen, viel dus principieel onder de Havenrichtlijn. Het is echter betwijfelbaar of de verlening van dergelijke vergunningen en overeenkomsten in havens ook onder de bepalingen over vergunningen zouden vallen die zijn opgenomen in de voorgestelde richtlijn betreffende diensten op de interne markt. De nieuw voorgestelde richtlijn definieert een vergunning bovendien als een besluit van de overheid betreffende de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit; dit wijst op een eenzijdige overheidsbeslissing zodat de vraag rijst of contracten tussen havenbesturen en havenondernemingen (zoals domeinconcessies en concessies van openbare dienst) wel onder de regels voor vergunningen vallen. In de aanhef van het richtlijnvoorstel wordt gesteld dat de bepalingen over de vrijheid van vestiging (inclusief deze over vergunningen) alleen van toepassing zijn voor zover de betrokken activiteiten voor concurrentie opengesteld zijn, zodat bestaande monopolies kunnen worden behouden; in de richtlijntekst zelf is deze restrictie blijkbaar niet opgenomen. 10
De voorgestelde richtlijn bevat bepalingen over verboden of beoordelingsplichtige eisen. De lidstaten mogen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk stellen van o.m. de toepassing, geval per geval, van economische criteria. In dergelijke economische criteria wordt de verlening van de vergunning afhankelijk gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat of wordt nagegaan of de activiteit in overeenstemming is met de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van de economische planning. Voor de Vlaamse havenbesturen is de onmogelijkheid om in hun beleid en bedrijfsvoering met de economische behoeften van de havenontwikkeling rekening te houden, bijzonder problematisch. De voorgestelde regel druist in tegen de autonomie van de Vlaamse havenbesturen en ontneemt hen elke bewegingsruimte om een optimale economische ontwikkeling van het havengebied te realiseren. Dit geldt niet alleen voor domeinconcessies in de mate dat die onder de regeling over vergunningen zouden vallen maar ook voor andere vergunningen en contracten, zoals ook concessies van openbare dienst. In de Havenrichtlijn daarentegen werd wel rekening gehouden met de mogelijkheid voor havenbesturen om, in functie van hun strategische planning, bepaalde dienstverleners een vergunning te weigeren. De praktische draagwijdte van het oorsprongslandbeginsel is onduidelijk. Het betekent dat dienstverrichters alleen moeten voldoen aan de nationale bepalingen van hun lidstaat van oorsprong betreffende de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit, de kwaliteit of inhoud van de dienst, reclame, de contracten en de aansprakelijkheid van de dienstverrichter. Welke Belgische, Vlaamse en lokale havenregelgeving precies haar gelding zou verliezen ten voordele van de regelgeving van het oorsprongsland, kan niet met zekerheid worden vastgesteld. De Vlaamse Havencommissie neemt zich voor om, in het geval de richtlijn van toepassing zou zijn op de havensector, in een latere aanbeveling, artikelsgewijs in te gaan op de ontwerprichtlijn. 11
4. Conclusie De Vlaamse Havencommissie vraagt aan de SERV om in zijn standpunt deze aanbeveling van de VHC integraal over te nemen voor wat de Vlaamse havensector betreft. De Vlaamse Havencommissie stelt vast dat het voorstel van Richtlijn van het Europese Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt zeer ingrijpende gevolgen heeft voor de gehele economie. Volgens het Directoraat-generaal Interne markt van de Europese Commissie valt de havensector niet onder de richtlijn of was het minstens niet de bedoeling de havensector onder de richtlijn te laten vallen. Uit de tekst valt dit echter niet op te maken. De Vlaamse Havencommissie vraagt met aandrang aan de Vlaamse en Belgische beleidsverantwoordelijken om er bij de Europese instanties op aan te dringen dat er duidelijkheid komt rond het toepassingsgebied van de richtlijn en dat de intentie van deze instanties om de havensector buiten het toepassingsgebied te laten vallen, onverwijld wordt gematerialiseerd in een nieuw tekstvoorstel. Dit moet gebeuren door o.m. in artikel 2c de havens uitdrukkelijk uit te sluiten. Zolang er geen aangepaste en verduidelijkte tekst wordt gepubliceerd door de Europese Commissie, gaat de Havencommissie ervan uit dat de havensector wel onder de richtlijn valt. De Havencommissie vraagt met aandrang aan de beleidsverantwoordelijken erop toe te zien dat de Europese Commissie inderdaad de tekst herschrijft en er zeker voor zorgt dat de havensector integraal buiten de richtlijn valt, ongeacht het voorhanden zijn van specifieke Europese regelgeving voor de havens. Omdat de ontwerprichtlijn een kaderrichtlijn is, is de concrete toepasselijkheid en toepasbaarheid op de zeehavensector onduidelijk. De precieze gevolgen van diverse bepalingen voor havenactiviteiten zijn vaak moeilijk in te schatten. Het richtlijnvoorstel hanteert begrippen en termen die niet specifiek zijn afgestemd op de feitelijke en juridische praktijken gangbaar in de havensector. De ontwerprichtlijn bevat een groot aantal onduidelijkheden en vaagheden. 12
De wijze waarop de Vlaamse havens georganiseerd zijn, is het product van vele decennia opbouw van ervaring en knowhow, zowel bij de havenbesturen, de bedrijven in de haven, de werknemers in de havengebieden (havenarbeiders en andere) en de overheid. Deze ontwikkelingen hebben geleid tot goed functionerende havens met hoge veiligheidsnormen, efficiënte arbeid, hoge productiviteit en een hoog niveau van sociale vrede. Het oorsprongslandbeginsel en andere principes uit de richtlijn brengen de veiligheid, de efficiëntie, de productiviteit en de sociale stabiliteit in de Vlaamse havens ernstig in gevaar. 13