1 Synthese HIVA-rapport: Lokaal sociaal beleid: de intenties onder de loep. Beleidsplananalyse 2008-2014 Leen Sannen o.l.v.tine Van Regenmortel Tine Van Regenmortel februari 2009 In opdracht van het Departement Welzijn, Volksgezondheid en Gezin van de Vlaamse gemeenschap werden de lokale sociale beleidsplannen 2008-2014 geanalyseerd onder begeleiding van het Hoger Instituut voor de Arbeid (HIVA-K.U.Leuven). Deze analyse betreft de intenties van lokale besturen en andere betrokken actoren. Liefst 298 plannen (97%) konden bij deze analyse betrokken worden. Naast een beschrijvende rol heeft de analyse ook een inspirerende rol. Een aantal opmerkelijke voorbeelden en initiatieven doorkruisen dan ook het rapport. Tabel 1 Beschikbare plannen per provincie op 1 juni 2008 Antwerpen Limburg Oost- Vlaanderen Vlaams- Brabant West- Vlaanderen Totaal Aantal ingediende 70 43 65 60 60 298 plannen Aantal gemeenten 70 44 65 65 64 308 Percentage ingediende plannen (%) 100 98 100 92 94 97 Het meerjarenplan vormt een verplicht onderdeel van het lokaal sociaal beleidsplan. De meeste besturen nemen in hun meerjarenplan doelstellingen en acties op. Twee op drie geven een timing aan voor de realisatie van deze. De inschatting van de nodige middelen en het formuleren van indicatoren of meetinstrumenten wordt door een kleinere groep aangegeven. Tabel 2 Elementen in het meerjarenplan Doelstellingen Acties Timing Inschatting middelen Indicatoren of meetinstrumenten Andere Aantal 285 278 194 108 72 76 % 96 93 65 36 24 26 In de analyse van de lokale sociale beleidsplannen werd nagegaan welke inhoudelijke thema s en doelgroepen worden aangegeven. Belangrijke thema s zijn huisvesting (98%), welzijn (93%), gezin (88%), communicatie (87%), werk (84%), cultuur, sport en vrije tijd (80), gezondheid (72%), toegankelijkheid (68%) en mobiliteit
2 (62%). Beduidend minder in het lokaal sociaal beleidsplan komen ontwikkelingssamenwerking (8%), gezond leefmilieu (16%) en justitie (19%) aan bod. Er werden in totaal 17 hoofdthema s afgebakend. De volgende figuur stelt de cijfers voor deze hoofdthema s visueel voor. 120 100 80 60 40 20 0 Figuur 1 Hoofdthema s in lokale sociale beleidsplannen 1. werk 2. gezin 3. welzijn 4. gezondheid 5. justitue 6. huisvesting 7. cultuur, sport, vrije tijd 8. onderwijs, vorming 9. gezond leefmilieu 10. mobiliteit 11. toegankelijkheid 12. communicatie 13. veiligheid 14. diversiteit 15. wijk- en buurtontwikkeling 16. vrijwilligerswerk 17. ontwikkelingssamenwerking Als belangrijke subthema s zien we bij huisvesting bv. sociale huisvesting en wonen voor ouderen, bij welzijn bv. maatschappelijke dienstverlening, thuiszorg en mantelzorg en bij gezin bv. kinderopvang. Welke doelgroepen in deze thema s centraal staan, was een volgend punt in de analyse. Voor het thema werk richten de lokale besturen zich vooral naar de algemene burger. Bij het thema gezin is er weinig aandacht voor specifieke doelgroepen. Het thema welzijn toont een divers plaatje. De senioren komen bij het thema gezondheid duidelijk in het vizier. Justitie is vooral een zaak van de doorsnee burger. Bij huisvesting zijn de kansengroepen ondervertegenwoordigd. Dit ligt anders bij het thema cultuur, sport en vrije tijd waar ook kansengroepen (bv. personen met een handicap, personen met een laag inkomen, kinderen) expliciet aan bod komen. Initiatieven op vlak van onderwijs en vorming richten zich vooral op de modale burger en jongeren. Ook bij het thema gezond leefmilieu staat jan modaal op de voorgrond. Opvallend is dat initiatieven rond mobiliteit zich in hoofdzaak richten naar ouderen en personen met een handicap. Naast de grootste aandacht voor de globale burger is er ook bij het thema toegankelijkheid aandacht voor de ouderen en personen met een handicap. Bij communicatie staat opnieuw de globale burger centraal, maar opvallend is ook hier de sterke gerichtheid op ouderen. Ouderen vormen bij het thema veiligheid zelfs de belangrijkste groep. Diversiteit is niet alleen een zaak voor allochtonen, maar richt zich in de eerste plaats naar de globale bevolking. Dit is ook het geval voor de wijk- en buurtontwikkeling, waar er opvallend weinig aandacht is voor personen met een laag inkomen. Vrijwilligerswerk richt zich, naast de globale bevolking, in sterke mate naar de doelgroep ouderen. Dit betreft zowel vrijwilligerswerk door als voor ouderen. Tot slot richt ontwikkelingssamenwerking zich voornamelijk naar de globale burger.
3 In de beleidsplannen komt tevens aan bod met welke actoren de lokale besturen een intentie tot samenwerking hebben in het kader van het lokaal sociaal beleid. Een ruime meerderheid (79%) maakt melding van samenwerking tussen het gemeentebestuur en het OCMW. Een gevarieerde samenwerking tussen lokale besturen en de zogenaamde derden valt op. De meest genoemde samenwerkingspartners zijn tewerkstellingsdiensten en huisvestingsactoren. Tabel 3 Intentie tot samenwerking Actor Aantal % (N=298) 1. Tussen lokale besturen Tussen gemeentebestuur en OCMW 234 79 Tussen OCMW s onderling 37 12 Tussen gemeentebesturen onderling 43 14 2. Tussen lokale besturen en derden CAW 65 22 CGGZ 20 7 Comité Bijzondere Jeugdzorg 5 2 Riso 23 8 Voorzieningen voor personen met een handicap 18 6 Voorzieningen voor senioren 46 15 Thuiszorg 74 25 Allochtonen 15 5 Verenigingen waar armen het woord nemen 12 4 Tewerkstellingsdiensten 133 45 Opleidingscentra 46 15 Huisvesting 131 44 Mutualiteiten 30 10 Ziekenhuizen 12 4 Justitiële diensten 18 6 Dienstencentra 16 5 Buurtcentra 7 2 Andere 180 60 Een aantal opmerkelijke initiatieven rond samenwerking werden apart geregistreerd. Deze kunnen anderen inspireren. Een dergelijk voorbeeld op vlak van intragemeentelijke samenwerking is de gemeente Haaltert waar personeel wordt uitgewisseld tussen de gemeente en het OCMW. Het regionaal sociale beleidsplan o.l.v. IMSIR van de gemeenten Boom, Hemiksem, Niel en Rumst is een illustrerend opmerkelijk voorbeeld van intergemeentelijke samenwerking. Als inspirerend voorbeeld van samenwerking met derden is er de gemeente Buggenhout rond de afstemming van de wachtlijsten voor sociale huisvesting. Dit gebeurt door netwerkvorming rond het huisvestingsbeleid met de drie sociale huisvestingsmaatschappijen en de diensten van de gemeente en het OCMW. Hoe de coördinatie van het lokaal sociaal beleid gebeurt, was een volgend punt van analyse. Bij nagenoeg vier op tien gebeurt dit door het gemeentebestuur en het OCMW samen. Het gebeurt ook afwisselend. Wanneer de coördinatie van het lokaal sociaal beleid door één actor wordt opgenomen, is dit vooral het OCMW. De gemeente neemt zelden alleen deze coördinatierol op zich.
4 Tabel 4 Coördinatie van het lokaal sociaal beleid Coördinatie lokaal sociaal beleid Aantal (*) % (N=298) OCMW 67 23 Gemeentebestuur 10 3 Samen 121 41 Afwisselend 81 27 Onduidelijk of niet beschreven 63 21 (*) Voor een aantal plannen zijn meerdere categorieën van toepassing. Het lokaal sociaal beleid is gericht op een maximale toegankelijkheid van de dienstverlening voor elke burger. Deze toegankelijkheid wordt geanalyseerd aan de hand van de zogenaamde 7 B s : bruikbaarheid, betrouwbaarheid, begrijpbaarheid, bekendheid, bereikbaarheid, beschikbaarheid en betaalbaarheid. Zowel thematisch als doelgroepspecifiek wordt aan deze toegankelijkheid gewerkt. De oprichting van een Sociaal Huis is inzake toegankelijkheid een belangrijk gegeven. Uit de plannen blijkt dat in 59 gemeenten (20%) een Sociaal Huis gerealiseerd is. Het gaat hierbij vooral (bij 41%, zijnde 24 gemeenten) om een fysiek Sociaal Huis. Tien gemeenten opteren voor een combinatie tussen een fysiek Sociaal Huis en een netwerk tussen organisaties. In 7 gemeenten betreft het Sociaal Huis een netwerk. Slechts één gemeente koos uitsluitend voor een digitaal Sociaal Huis. Tabel 5 Invulling gerealiseerde Sociale Huizen Sociaal Huis Aantal % op gerealiseerde Sociale Huizen (N=59) Enkelvoudig model Fysiek Sociaal Huis 24 41 Netwerk tussen organisaties (met balie) 7 12 Digitaal Sociaal Huis 1 2 Gecombineerd model Fysiek + netwerk 10 17 Fysiek + digitaal 5 9 Netwerk + digitaal 2 3 Fysiek + netwerk + digitaal 2 3 Andere invulling (*) 5 9 (*) Het betreft hier zowel een andere invulling als een combinatie van een eerder vernoemde vorm + andere. In het decreet betreffende het lokaal sociaal beleid worden aan het Sociaal Huis drie centrale functie toegeschreven: de informatiefunctie, de loketfunctie en de doorverwijsfunctie. Bijna de helft van de plannen waarin informatie over het Sociaal Huis te vinden is, beschrijft de loketfunctie. Vier op tien plannen geeft informatie over respectievelijk de informatiefunctie en de doorverwijsfunctie. Opvallend is ook dat bijna één op vijf gemeenten het Sociaal Huis nog een andere functie toedeelt. Dit laatste betreft onder meer hulp- en dienstverlenende functies in het algemeen en ontmoetingsfuncties. Zo spreek men bv. in Wervik over de vuurtorenfunctie : een callcenter neemt de wacht over wanneer de andere diensten van de stad en het OCMW gesloten zijn. Tevens wordt dit het enige centrale telefoonnummer.
5 Tabel 6 Beschrijving functies Sociaal Huis Beschreven functie Aantal % op plannen waarbij informatie over Sociaal Huis beschikbaar is (N=268) Informatiefunctie 111 41 Loketfunctie 131 49 Doorverwijsfunctie 112 42 Andere functie 50 19 In het rapport wordt een overzicht gegeven hoe deze functies concreet vertaald worden naar de praktijk. Zo gaat het bij de informatiefunctie immers niet alleen over informeren, ook bv. de begrijpbaarheid en de toegankelijkheid van de informatie zijn aan de orde. Ook waarover de burger informatie vindt en de vorm waarin men informatie verkrijgt komen aan bod in de analyse. Uit de analyse blijkt dat de loketfunctie verschillende ladingen dekt, afhankelijk van de functies die het loket vervult (bv. onthaal, intake, vraagverheldering, afspraak maken met hulpverleners, doorverwijzing) en de dienstverlening die er wordt versterkt. In sommige plannen worden verschillende loketfuncties in het kader van het Sociaal Huis beschreven naargelang de doelgroep of de thema s waarnaar men zich richt (bv. seniorenloket, jongerenloket, woonloket, werkwinkel, opvoedingswinkel). De balie vormt de centrale spil in de realisatie van de loketfunctie. Het belang van voldoende opgeleid baliepersoneel wordt hierbij onderstreept. In verschillende plannen wordt een onderscheid gemaakt tussen de zogenaamde front en backoffice. Bij de frontoffice gaat het doorgaans over de behandeling van eenvoudige vragen die onmiddellijk kunnen beantwoord worden aan het loket. Een backoffice omvat de achterliggende organisatie van hulp- en dienstverlening. Inzake de derde functie van het Sociaal Huis, de doorverwijsfunctie, wordt een onderscheid gemaakt tussen interne (tussen de partners ondergebracht in het fysiek Sociaal Huis) en externe doorverwijzing (actoren buiten het Sociaal Huis). Het belang van gerichte doorverwijzing wordt onderstreept: De tweede deur is de juiste (Herentals). De doorverwijzing wordt in diverse plannen in verband gebracht met integrale hulpverlening. Individueel cliëntoverleg kan een concrete methodiek zijn om tot integrale hulpverlening te komen. Als noodzakelijke randvoorwaarden voor een gerichte doorverwijzing worden terreinkennis en samenwerking genoemd. Diverse hulpmiddelen kunnen worden ingezet om deze doorverwijsfunctie te vergemakkelijken. Een inspirerend voorbeeld hiervan is de gemeente Ieper waar de productencatalogus wordt gekoppeld aan on-line aanvraagformulieren, de sociale kaart, Rechtenverkenner, een mailsysteem tussen de verschillende medewerkers van de loketten en op termijn ook een eigen outlookfunctie voor het maken van afspraken in andere loketten. Zodoende kan de medewerker bij een doorverwijzing reeds de nodige basisinformatie meegeven, aan afspraak maken en de cliënt inlichten over welke informatie hij eventueel dient mee te nemen. Andere opmerkelijke initiatieven rond het Sociaal huis vinden we onder meer in Begijnendijk, Halle, Kuurne en Aalter. De gemeente Begijnendijk doet aan pro-actieve dienstverlening: ze gaan actief op zoek naar ondergebruikte sociale voordelen bv. een bepaalde premie die niemand aanvraagt. In Halle maakt men in het kader van begeleide doorverwijzing gebruik van een digitaal formulier met het oog op elektronische dossieropvolging. In Kuurne is er een sms-dienst. Inwoners van Kuurne die aangeven regelmatig op de hoogte gebracht te willen worden van nuttige sociale informatie ontvangen een sms-je met nieuws. Voor cliënten van de sociale dienst wordt dit gebruikt als herinnering aan bv. een afspraak. Tenslotte worden in Aalter gewone diensten als bv. Academie voor Muziek, Woord en Dans, de Gemeentelijke Openbare Bibliotheek, de diensten buitenschoolse kinderopvang, cultuur en Jeugd en Sport, de ondersteunende dienstverlening inzake verenigingswerk) ondergebracht in het Sociaal Huis zodat het stigma zal verdwijnen.
6 In het lokaal sociaal beleidsplan dient aangegeven te worden op welke wijze de bevolking en lokale actoren werden betrokken en dit zowel bij de voorbereiding van het beleidsplan als bij de uitvoering en de voortgang van het plan. Uit onderstaande tabel blijkt dat vooral lokale actoren werden betrokken bij de voorbereiding van de plannen. Wat de doelgroepen betreft, valt de participatie van de ouderen op bij de voorbereiding. Tabel 7 Betrokkenheid bij de voorbereiding van het lokaal sociaal beleidsplan Betrokkenheid Aantal % (N=298) Bevolking 171 57 Lokale actoren 237 80 Doelgroepen of doelgroeporganisaties 117 39 Geen informatie beschikbaar (*) 45 15 (*) Het kan hier zowel gaan om gemeenten waarin geen werk gemaakt werd van participatie bij de voorbereiding van het lokaal sociaal beleidsplan als om gemeenten die niet rapporteerden over participatie in hun lokaal sociaal beleidsplan. Ook inzake de participatie bij de uitvoering en de voortgang van het lokaal sociaal beleidsplan zijn het in eerste instantie de lokale actoren die betrokken worden, gevolgd door de bevolking en doelgroepen of doelgroeporganisaties. Op te merken is evenwel dat in 61% van de plannen geen informatie te vinden is of en op welke manier de bevolking of lokale actoren betrokken zullen worden bij de uitvoering en voortgang van het plan. Tabel 8 Betrokkenheid bij de uitvoering en voortgang van het lokaal sociaal beleidsplan Betrokkenheid Aantal % (N=298) Bevolking 71 24 Lokale actoren 99 33 Doelgroepen of doelgroeporganisaties 53 18 Geen info beschikbaar (*) 183 61 (*) Het kan hier zowel gaan om gemeenten waarin geen werk gemaakt wordt van participatie bij de uitvoering en voortgang van het lokaal sociaal beleidsplan als om gemeenten die niet rapporteerden over participatie in hun lokaal sociaal beleidsplan. Ondanks de duidelijke onderkenning van het belang van participatie, blijkt uit de analyse van de plannen dat participatie bij diverse lokale besturen nog in de kinderschoenen staat. Participatie is een groeiproces. In sommige gemeenten dienden in de eerste plaats de banden tussen gemeente en OCMW te worden aangehaald alvorens een bredere participatie van andere lokale actoren vorm te kunnen geven. Anderen beschouwen het lokaal sociaal beleidsplan als een dynamisch instrument dat voortdurend dient bijgestuurd te worden, in overleg met diverse partners. Twee op drie gemeenten integreren andere lokale plannen in hun lokaal sociaal beleidsplan. Het gaat hier in de eerste plaats om het Ouderenbeleidsplan (12%), gevolgd door het Jeugdbeleidsplan (10%), het Cultuurbeleidsplan (6%) en het Sportbeleidsplan (5%). In 35 andere gemeenten worden nog andere dan de opgesomde plannen geïntegreerd. De lokale beleidsplannen kinderopvang werden hier niet bijgeteld aangezien deze verplicht werden geïntegreerd.
7 Op basis van de analyse van de lokale beleidsplannen 2008-2014 kunnen de volgende conclusies worden geformuleerd. Diversiteit en originaliteit Ten eerste is lokaal sociaal beleid een term die vele ladingen dekt. In het decreet van 19 maart 2004 werd lokaal sociaal beleid gedefinieerd aan de hand van de sociale grondrechten. Een gemeente kan evenwel zelf kiezen welke thema s in het lokaal sociaal beleidsplan worden opgenomen, wat een grote diversiteit mogelijk maakt. Uit de analyse van de plannen komt deze diversiteit duidelijk naar boven. De diversiteit uit zich onder meer in de thema s en doelgroepen die lokale actoren centraal stellen in het lokaal sociaal beleid, evenals in de waaier aan actoren waarmee men samenwerkingsverbanden wenst aan te gaan. Ook het concept Sociaal Huis wordt op verschillende manieren ingekleurd, afgestemd op de lokale noden en behoeften. Daarnaast krijgt ook coördinatie een invulling-op-maat. In de plannen zijn er vele goede en originele praktijken die inspiratie kunnen bieden voor andere gemeenten bij de verdere invulling van hun lokaal sociaal beleid. Lokaal sociaal beleid als proces Vorm geven aan lokaal sociaal beleid is een proces. De lokale sociale beleidsplannen dienen dan ook dynamisch te worden opgevat. Samenwerking, zowel tussen lokale besturen onderling als met derden, is een essentieel gegeven om lokaal sociaal beleid écht tot een sociaal beleid te maken. Het behalen van één van de doelstellingen van het lokaal sociaal beleid, namelijk het bevorderen van de samenwerking tussen gemeentebestuur en OCMW, lijkt in positieve zin te evolueren. Dit kwam onder meer tot uiting in het gezamenlijk opnemen van de coördinatie van het lokaal sociaal beleid. Samenwerking vraagt evenwel onderling vertrouwen en verder durven kijken dan de eigen strikte bevoegdheden. Vaak is hierrond, zowel op gemeentelijk niveau als op centraal niveau, nog heel wat voorbereidend werk te doen. Het feit dat lokaal sociaal beleid zoveel deelthema s omvat, maakt samenwerking op het terrein geen eenvoudige zaak. Hoewel we van mening zijn dat men samenwerking niet kan afdwingen, maar dat dit vooral van onderuit moet groeien, zijn bepaalde besturen vragende partij om hierrond meer slagkracht te krijgen. Dit blijkt ook uit onderstaand voorbeeld. Voor heel wat vraagstukken is de Vlaamse overheid bevoegd. En daar knelt wat ons betreft het schoentje. Het decreet op lokaal sociaal beleid geeft geen enkel dwingend instrument (zoals verplichte adviezen) dat kan bijdragen tot een betere sturing en afstemming van overheids- en particuliere initiatieven. Hierdoor blijft het sociale beleid een beleid van vooral het lokaal bestuur. Verder zien we dat de meeste extra financiële middelen (flankerend onderwijsbeleid, jongerenwerkloosheid, opvoedingsondersteuning, flexibele en occasionele opvang) vooral en in vele gevallen enkel naar de centrumsteden vloeien. Dit plaatst de gemeente in een zwakke concurrentiële positie. Vele welzijnsorganisaties kiezen dan ook om hun werkterrein vooral in die centrumsteden te ontwikkelen. (Willebroek) Een werkend lokaal sociaal beleid impliceert tevens dat actoren elkaar en elkaars aanbod voldoende kennen, dat er voldoende wordt overlegd en dat er voldoende tijd (i.e. geld) voor wordt vrijgemaakt. Ook dit blijkt niet steeds evident.
8 Door een niet optimaal planningstraject in de periode 2006-2007 moeten we nu wat tijd inhalen. We hebben als actoren elkaar niet voldoende leren kennen, er is geen grondig overleg geweest, er waren onvoldoende personele middelen beschikbaar. Deze tekortkoming onder ogen durven zien is meteen ook dé sterkte van dit plan. We gaan eerst werken ààn overleg om daarna te gaan samenwerken in overleg. (Zelzate) Maar ook de Vlaamse overheid gaat niet geheel vrijuit. Eén van de voornaamste gesignaleerde knelpunten is het gebrek aan initiatief om daadwerkelijk de planlast te verminderen, zoals meermaals werd beloofd. Het decreet LSB had initieel als doel om de planlast voor lokale besturen te verminderen. Sectorale plannen moesten opgenomen in of vervangen worden door het LSB plan en timing van deze plannen afgestemd op het LSB plan. Deze doelstelling van het decreet werd echter niet gehaald. Daar de timing en procedures van al deze plannen onderling verschillen, kan het zijn dat sommige doelstellingen geformuleerd in het LSB voorwaardelijk zullen zijn vermits ze afhangen van latere, definitieve uitwerking en goedkeuring binnen het betreffende sectorale plan. Bijsturingen kunnen nodig zijn. De opmaak van de volgende stedelijke clusters voor het LSB loopt parallel met de opmaak van die sectorale plannen: kinderopvang (lokaal plan kinderopvang), jeugdwelzijn (jeugdbeleidsplan), opvoedingsondersteuning, ouderen (ouderenbeleidsplan), allochtonen (minderhedenbeleidsplan), onderwijs (onderwijsplan in het kader van het decreet op het flankerend onderwijs). (Mechelen) Tot slot zijn er ook enkele hiaten te melden in thema s en doelgroepen die weinig of niet aan bod komen. Vooral de allochtonen blijven nog te vaak aan de kant staan. Ook blijkt binnen lokaal sociaal beleid weinig aandacht te gaan naar initiatieven gericht naar kansarme buurten. Van woorden naar daden Het blijft belangrijk om te onderstrepen dat de lokale sociale beleidsplannen in de huidige staat dienen gelezen en geïnterpreteerd te worden als intentieverklaringen. De uitdaging bestaat er nu voor de lokale actoren in om de vele acties en ideeën in de praktijk om te zetten. Pas na de eerste tussentijdse evaluatie zal duidelijk worden of en in hoeverre de lokale actoren er daadwerkelijk in slagen om hun woorden in daden om te zetten. De vele intenties zijn alleszins veelbelovend. Tot slot: lokaal sociaal beleid is iedere burger een stem geven; over de muur van de eigen dienst durven kijken; vertrouwen in plaats van wantrouwen; van drempels treden maken; zelf de eerste stap zetten als de cliënt aarzelt; van passieve naar proactieve dienstverlening; leemtes in sociale dienstverlening opsporen en wegwerken; het Sociaal Huis zien als draaischijf naar het welzijnsaanbod;