vw00000945 Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat s-gravenhage, 11 september 2000 Inleiding In het algemeen overleg van 18 mei 2000 met uw Commissie (referentie 1) over accijnzen op motorbrandstoffen, heb ik toegezegd een informatieve notitie toe te sturen over de verschillende systemen voor variabilisatie. Deze notitie is een weergave van de huidige inzichten. In de beleidsnotitie Bereikbaarheidsoffensief Randstad (referentie 2) die op 19 mei 2000 aan de Tweede Kamer is gezonden, is de invoering van het betalen voor het weggebruik onderdeel van een breed pakket van maatregelen. Het voorstel is om op korte termijn een proef met het spitstarief en pilots met betaalstroken uit te voeren, en plannen met tolwegen uit te werken. Een streven op langere termijn is verdergaande variabilisatie via een kilometertarief («kilometerheffing») waarbij de weggebruiker betaalt per afgelegde afstand. Uitgangspunt is om niet het autobezit, maar het autogebruik te belasten. In de Perspectievennota Verkeer en Vervoer (referentie 3) is ingegaan op de effecten van variabilisatie van motorrijtuigenbelasting en BPM (belasting op personenauto s en motorrijwielen). In het kader van het concept Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) wordt dit momenteel uitgewerkt. Als eindsituatie staat een beeld voor ogen waarbij wordt geheven met behulp van een geïntegreerd elektronisch systeem dat differentiatie mogelijk maakt naar de afgelegde afstand, naar plaats en tijd van het weggebruik en naar milieukenmerken (brandstofverbruik, emissies). Deze notitie gaat specifiek in op de stand van zaken rond de techniek van kilometerheffing. Hierbij is de centrale vraag: «Op welke wijze kan de door een voertuig afgelegde afstand op een betrouwbare manier worden vastgelegd ten behoeve van een naar afstand gedifferentieerde heffing?». Buiten het bestek van deze notitie vallen dus aspecten van kilometerheffing zoals juridische aspecten, de keuze van tarieven, invloed op mobiliteit, maatschappelijke acceptatie, aansluiting op andere diensten, hoogte van de uitvoeringskosten en uitwerking van het administratieve systeem. In deze notitie worden eerst vier realistische mogelijkheden voor systemen van kilometerheffing beschreven (hoofdstuk 2). Vervolgens wordt een aanzet gegeven voor het raamwerk dat bij het beoordelen van de verschillende mogelijkheden gebruikt kan worden (hoofdstuk 3). Hierna wordt ingegaan op de termijnen waarbinnen de verschillende mogelijkheden vanuit technisch oogpunt gerealiseerd kunnen worden (hoofdstuk 4). Dit alles leidt tot nadere onderzoeken en vervolgactiviteiten (hoofdstuk 5). De verschillende mogelijkheden moeten overigens verder uitgewerkt worden om tot een beoordeling te kunnen komen. Positie van het vrachtverkeer en de internationale context Zwitserland heeft zich voorgenomen per 1 januari 2001 een kilometerheffing voor vrachtwagens in te voeren. Een beschrijving van dit systeem staat in paragraaf 2.2. Duitsland is van plan per 1 januari 2003 een heffing voor vrachtwagens op de snelwegen in te voeren. Hierbij zal differentiatie naar plaats en milieukenmerken (emissies) vinden. Het initiatief voor de keuze van de technologie is in Duitsland bij de industrie gelegd. Eind 2000 zullen twee systemen uitgekozen worden om verder getest te worden. 1
Zodra duidelijkheid bestaat welke techniek in Duitsland gebruikt gaat worden zal de Kamer hierover geïnformeerd worden. In deze notitie staat de kilometerheffing voor de personenauto centraal. Op een aantal plaatsen worden technische ontwikkelingen rond vrachtvervoer genoemd die ook voor de personenauto van belang zijn. 1. Realisatie mogelijkheden voor techniek van een kilometerheffing Belangrijk voor de techniek van kilometerheffing is dat de industrie momenteel fors investeert om nieuwe personenauto s standaard uit te rusten met intelligente voertuigapparatuur. Het merendeel van de nieuwe personenauto s zal bijvoorbeeld over enkele jaren boordcomputers of chips hebben voor: communicatie, gebruik makend van telecommunicatienetwerken op basis van GSM, GPRS of UMTS, plaatsbepaling, met behulp van satellieten (GPS en/of Galileo) of telecommunicatienetwerken, elektronische identificatie van het voertuig. Met deze apparatuur kan een scala van diensten aan de weggebruiker worden verleend. Hierbij kan gedacht worden aan gedetailleerde verkeersinformatie, verwachte reistijd, up-to-date reisadviezen, lokale parkeerinformatie, voorkoming van diefstal, hulpverlening bij ongevallen, enzovoorts. Tevens zullen motorvoertuigen de komende jaren standaard worden uitgevoerd met apparatuur die milieukenmerken (brandstofverbruik, emissies) registreert en corrigeert. Een voorbeeld hiervan is de apparatuur voor «On Board Diagnostics» die per 2001 in de Europese Unie verplicht wordt gesteld in het motor management systeem van nieuwe motorvoertuigen. In 2005 dient de On Board Diagnostics ook afstandsinformatie te geven, waarbij geen verdere eisen aan de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van de afstandsregistratie zijn gesteld. Bij bovenstaande apparatuur is het primaire belang van de automobiel- en telecommunicatie-industrie een betere dienstverlening aan de weggebruiker. De apparatuur kan wellicht ook worden benut voor kilometerheffing. Denkbaar is dat functionaliteit voor kilometerheffing wordt toegevoegd, mits hier bij de ontwikkeling tijdig op wordt ingesprongen. Wijziging van de apparatuur in een later stadium zal zeer kostbaar zijn. Er zijn momenteel vier systemen in beeld voor het realiseren van kilometerheffing. Allereerst is er een systeem op basis van een «kilometerteller nieuwe stijl» in onderzoek. Een combinatiesysteem van diverse apparatuur voor kilometerregistratie biedt een tweede mogelijkheid. Als derde mogelijkheid is een systeem denkbaar met registratie langs de wegkant. Kilometerheffing kan tenslotte plaatsvinden met behulp van Elektronische Voertuig Identificatie (EVI). Deze mogelijkheden worden in de volgende paragrafen uitgewerkt. 1.1. Kilometerteller nieuwe stijl Kilometerheffing is in theorie mogelijk op basis van het handmatig aflezen van de bestaande kilometerteller in het voertuig. Dit systeem is snel en goedkoop te realiseren, maar buitengewoon gevoelig voor fraude. De huidige kilometertellers zijn namelijk redelijk eenvoudig terug te draaien of los te koppelen. Achteraf is dit niet of nauwelijks meer te constateren. Effectieve controle en handhaving is in de praktijk dus niet mogelijk, zelfs niet met een groot opsporingsapparaat. Conclusie: de bestaande kilometerteller komt voor kilometerheffing nauwelijks in aanmerking. 2
Momenteel onderzoekt TNO in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de mogelijkheden van een «kilometerteller nieuwe stijl». Het onderzoek moet inzicht geven in methoden om de afgelegde afstand te meten, te registreren en uit te lezen. Dit varieert van (een verbeterde versie van) de huidige kilometerteller tot meer geavanceerde systemen. Het onderzoek brengt van een aantal realistische mogelijkheden de kosten, de invoeringswijze, de invoeringsplanning, de fraudekans en de controlemechanismen in kaart. Dit onderzoek is naar verwachting eind 2000 gereed. 1.2. Combinatiesysteem Een combinatiesysteem bestaat uit verschillende soorten apparatuur die onderling gekoppeld zijn, bijvoorbeeld de bestaande kilometerteller en het GPS-systeem. Gekoppelde apparatuur kan elkaar in het voertuig aanvullen, controleren en vervangen, waardoor frauderen met het combinatiesysteem sterk wordt bemoeilijkt. De techniek lijkt op dit moment al voldoende betrouwbaar: een dergelijk systeem wordt per 1 januari 2001 in Zwitserland ingevoerd voor het vrachtvervoer. Kilometerheffing in Zwitserland In Zwitserland wordt per 1 januari 2001 kilometerheffing ingevoerd voor het vrachtvervoer over de weg. De maatregel heeft tot doel om de kosten van weggebruik direct door te berekenen aan de weggebruiker. Daarnaast dient het als stimulans voor vervoer van vracht per spoor. Voor registratie van de in Zwitserland afgelegde afstand dient een apparaat in het voertuig te worden ingebouwd. Dit apparaat leest de kilometerstand uit via een elektrische verbinding met de tachograaf. Als controle en aanvulling hierop voert het apparaat metingen uit met een GPS-systeem en met een trillingssensor. Deze laatste sensor controleert aan de hand van trillingen van het motorblok de snelheid van het voertuig. De kilometerregistratie wordt vastgelegd op een chipkaart die de Zwitserse weggebruiker regelmatig aan het administratiekantoor moet opsturen voor het opmaken van de rekening. Opsturen van de gegevens per e-mail is ook mogelijk. Bij grensovergangen wordt het systeem automatisch in- en uitgeschakeld met microgolf datacommunicatie. Ook controles onderweg vinden plaats met microgolf datacommunicatie. Het apparaat in het voertuig is verplicht voor het Zwitserse vrachtvervoer. Buitenlanders zonder apparaat kunnen zich bij binnenkomst in Zwitserland melden en opgeven wat de kilometerstand is. Als de te rijden route al bekend is kan direct worden afgerekend. Als dit niet bekend is wordt bij het verlaten van Zwitserland de kilometerstand opgegeven en wordt een rekening gestuurd. De opgegeven kilometerstanden worden steekproefsgewijs gecontroleerd. In Zwitserland is het tarief per kilometer afhankelijk van de emissiecategorie van het vrachtvoertuig. Voertuigen die het milieu zwaarder belasten betalen een hoger tarief. Ook is het tarief afhankelijk van het maximale laadgewicht. De weggebruiker moet zelf in het apparaat invoeren of het vrachtvoertuig een aanhanger heeft. Als controle hierop is in het apparaat voor kilometerheffing een sensor voor aanhangers ingebouwd. Het tarief is, afhankelijk van de emissiecategorie, 0.0142 0.02 Zwitserse franc per ton maximaal laadgewicht per kilometer. Een doortocht door Zwitserland van 300 kilometer met een 30-tonner vrachtwagen komt hiermee op 127.80 180 Zwitserse franc (180 255 gulden). 3
De kosten voor het voertuigapparaat bedragen 1300 Zwitserse franc (1843 gulden) plus rond 500 Zwitserse franc (709 gulden) voor montage in het voertuig, in totaal dus 1800 Zwitserse franc (2552 gulden). Het voertuigapparaat wordt tot 2004 gratis door de Zwitserse overheid ter beschikking gesteld; montage in het voertuig is voor kosten van de vervoerder. De website van de Zwitserse douane (referentie 6) geeft verdere informatie over kilometerheffing in Zwitserland. Het Zwitserse combinatiesysteem kan niet zonder meer voor personenauto s worden gebruikt, omdat personenauto s niet van een tachograaf zijn voorzien. Of het Zwitserse systeem kan worden aangepast aan gebruik voor personenauto s moet nog nader worden onderzocht. Mogelijk komt een koppeling aan de bestaande kilometerteller in aanmerking. Daarnaast zijn er bij toepassing in de Nederlandse situatie wellicht nog additionele wensen met betrekking tot fraudebestendigheid van de apparatuur en mogelijkheden voor communicatie. 1.3. Systeem met registratie langs de wegkant Kilometerheffing is tevens mogelijk met behulp van registratie van een elektronisch kenteken langs de wegkant. Onder dit elektronisch kenteken wordt een boordcomputer, chip of «tag» verstaan die in of aan het voertuig is gemonteerd. Dit kenteken kan op korte afstand van buitenaf worden uitgelezen om het voertuig te identificeren. Voor het uitlezen lijkt een simpele en bewezen techniek beschikbaar te zijn: sensoren in de weg. Deze techniek wordt bijvoorbeeld op dit moment al toegepast voor toegangscontroles in garages en voor het traceren van lading op goederenterminals. Voor kilometerheffing kan de techniek worden gebruikt door met een voldoende fijnmazig netwerk van registratiepunten (ontvangststations) op het hoofdwegennet en het volledige onderliggend wegennet het kenteken te registreren en zo het aantal gereden kilometers van een voertuig te bepalen. Uit de regelmatige registratie buiten het voertuig van een elektronisch kenteken kan in principe het verplaatsingspatroon van de weggebruiker bepaald worden. Hierdoor kan het gebruik van het kenteken voor kilometerheffing tot privacyproblemen leiden als geen aanvullende maatregelen worden genomen. Dit moet nog verder worden uitgewerkt. 1.4. Systeem met Elektronische Voertuig Identificatie Het ministerie van Verkeer en Waterstaat werkt aan de invoering van Elektronische Voertuig Identificatie (EVI). Als voertuigen op elektronische wijze geïdentificeerd kunnen worden, kan vervolgens via EVI een scala van diensten aan de weggebruiker ter beschikking worden gesteld, bijvoorbeeld het doorgeven van toegesneden verkeersinformatie. Een eerste versie van EVI (elektronisch kenteken) zal op zijn vroegst gereed zijn in 2005. Naar verwachting zal algemene invoering van EVI enkele jaren later mogelijk zijn, dus op zijn vroegst rond 2008. Momenteel wordt gewerkt aan de toepassing van EVI voor het bestrijden van fraude met kentekens: het elektronisch kenteken. Het elektronische kenteken uit de vorige paragraaf kan een technische uitvoering hiervan zijn. Hierbij wordt alle informatie opgeslagen buiten het voertuig. Bij EVI ligt de nadruk op geïntegreerde oplossingen die aansluiten bij de autonome ontwikkeling van intelligente voertuigapparatuur door de industrie. Door deze integratie van informatie binnen het voertuig is het 4
mogelijk om toepassingen zoals een elektronisch kenteken en kilometerheffing te combineren met diensten aan de weggebruiker. Kilometerheffing is mogelijk via EVI door gebruik te maken van één of meer geavanceerde EVI-technieken voor plaatsbepaling. Deze technieken werken bijvoorbeeld met satellieten, telecommunicatienetwerken of zendbakens langs de weg. Op basis van de plaatsbepaling met EVI kan vervolgens binnen het voertuig de afgelegde afstand worden geregistreerd. Momenteel loopt een aanbestedingsprocedure voor een demonstratie van een vorm van EVI. Deze demonstratie moet duidelijk maken welke technische mogelijkheden er zijn om te voldoen aan de hoge eisen van betrouwbaarheid, fraudebestendigheid en privacy. De resultaten van de demonstratie zullen naar huidig inzicht eind 2001 beschikbaar komen. 2. Afwegingskader Een keuze voor een technisch systeem voor kilometerheffing kan op dit moment nog niet gemaakt worden. De markt is nog sterk in ontwikkeling en de vier onderscheiden mogelijkheden voor realisatie zijn nog niet tot in een voldoende mate van detail uitgewerkt. Bovendien is een raamwerk voor beoordeling van de diverse mogelijkheden nog niet beschikbaar. Belangrijke aspecten voor het maken van een technische keuze zijn: Functionaliteit. De registratie van de afgelegde afstand moet kunnen worden gebruikt voor het in rekening brengen van een tarief voor het weggebruik. Weggebruikers die het systeem ontduiken moeten kunnen worden opgespoord. In een mogelijke vervolgstap kunnen wellicht verfijningen in het systeem worden aangebracht zoals integratie van het spitstarief en de kilometerheffing. Betrouwbaarheid, fraude en controle. Het technische systeem moet voldoende betrouwbaar zijn om geld te kunnen innen van de weggebruiker of kentekenhouder. Is de betrouwbaarheid onvoldoende, dan kan dit leiden tot fraude. Weggebruikers maken de registratie dan onmogelijk en claimen dat het niet aan hen maar aan de apparatuur heeft gelegen. Het systeem moet mogelijke fraude kunnen signaleren. Kosten en baten. De totale kosten van een systeem voor kilometerheffing moeten in een redelijke verhouding staan tot de baten. Naast financiële baten heeft het systeem als mogelijke baten een efficiënter verkeers- en vervoerssysteem en extra dienstverlening aan weggebruikers. Met bepaalde apparatuur kan bijvoorbeeld toegesneden verkeersinformatie worden verstrekt, waardoor tijdig een alternatieve route kan worden gekozen en verdere filevorming kan worden voorkomen. Privacy. De privacy-aspecten verschillen per systeem. Gegevens mogen alleen gebruikt worden voor het doel waarvoor ze zijn verzameld. Ook dienen ze met de vereiste zorgvuldigheid bewaard te worden. Systeem en organisatie zullen daarom ontwikkeld worden in overleg met betrokken organisaties zoals de Registratiekamer. Interoperabiliteit tol- en betaalsystemen. Op Europees niveau wordt gestreefd naar een zo groot mogelijke interoperabiliteit van de verschillende nationale tol- en betaalsystemen. Nederland heeft zich altijd ingezet om tot standaarden op Europees niveau te komen en zal dit blijven doen. 5
3. Technische realisatietermijnen Bij de technische realisatie van een systeem voor kilometerheffing is het mogelijk om verschillende systemen elkaar in de tijd te laten opvolgen. Kilometerheffing zou kunnen starten met een eenvoudig systeem, bijvoorbeeld een «kilometerteller nieuwe stijl», die alleen de afgelegde afstand registreert. Na verloop van tijd zou dit systeem kunnen worden vervangen door meer geavanceerde systemen die plaats en tijd van het weggebruik en milieukenmerken vastleggen. Dit soort mogelijkheden moet nog verder worden uitgewerkt. De kilometerheffing is nauw verbonden met het spitstarief, de betaalstroken en de tolwegen. Deze maatregelen veronderstellen immers de mogelijkheid om plaats- en tijdafhankelijk te heffen. Uitgangspunt is om toe te werken naar een geïntegreerd elektronisch systeem dat differentiatie mogelijk maakt naar de afgelegde afstand, naar de plaats en de tijd van het weggebruik en naar milieukenmerken (brandstofverbruik, emissies). Het spitstarief en de tarieven voor betaalstroken en tolwegen kunnen in een dergelijke heffing opgaan. Onderzocht moet worden in hoeverre de technische mogelijkheden van de systemen voor kilometerheffing hiervoor geschikt zijn. Systemen voor kilometerheffing kunnen in drie categorieën worden onderverdeeld. Omdat de categorieën niet van elkaar afhankelijk zijn en ieder een eigen ontwikkelingstempo hebben, zijn ze qua technische realisatietermijnen niet bij voorbaat oplopend. 1. Bestaande systemen die relatief kleine aanpassingen behoeven. De «kilometerteller nieuwe stijl» (indien realiseerbaar) behoort tot deze categorie. Met dit systeem is het nog niet mogelijk plaats en tijd van het weggebruik te registreren. Naar eerste inzichten vergen specificatie, ontwikkeling en productie van de apparatuur, gevolgd door de montage in het bestaande wagenpark, vier tot zeven jaar (zie referentie 4). Hierbij is alleen rekening gehouden met de doorlooptijd voor technische realisatie. 2. Bestaande systemen die nog verder ontwikkeld moeten worden. Het combinatiesysteem en het systeem met registratie langs de wegkant behoren tot deze categorie. De systemen moeten worden aangepast om plaats en tijd van het weggebruik en zo mogelijk de milieukenmerken vast te kunnen leggen. Gezien de tijd die benodigd is voor aanpassing en ontwikkeling van de apparatuur zal de realisatietermijn naar huidige inzichten een aantal jaren langer zijn dan onder 1. 3. Nieuwe systemen die inspelen op de autonome marktontwikkeling vanintelligente voertuigapparatuur. Het systeem met Elektronische Voertuig Identificatie behoort tot deze categorie. De specificatie van boordcomputers lijkt nog ten minste vier jaar te vergen, waarna voor de ontwikkeling van een systeem voor kilometerheffing met voldoende mogelijkheden nog ten minste vijf jaar wordt voorzien (zie referentie 4). Naar huidig inzicht lijkt de realisatietermijn dus ten minste negen jaar te zijn. 4. Vervolgactiviteiten De vervolgactiviteiten concentreren zich rond het verder technisch uitwerken van de vier mogelijkheden voor kilometerheffing en het nader bepalen van een afwegingskader voor het kiezen van een technisch concept. Hierna kan de techniek verder worden ingevuld. De volgende 6
technische onderzoeken lijken in ieder geval van belang voor het zetten van volgende stappen: 1. Het bezien of het traject van een «kilometerteller nieuwe stijl» verder doorgezet moet worden. Eind dit jaar zijn hiertoe de resultaten van het lopende onderzoek bekend. 2. Het onderzoeken hoe het combinatiesysteem, zoals dit per 1 januari 2001 in Zwitserland voor vrachtvervoer wordt ingevoerd, kan worden aangepast voor personenauto s. De ervaringen met het combinatiesysteem in Zwitserland dienen nauw te worden betrokken bij de concepten voor kilometerheffing in Nederland. 3. Het onderzoeken van de mogelijkheden om de privacy van de weggebruiker te waarborgen in een systeem met registratie van een elektronisch kenteken langs de wegkant. De parallelle trajecten kilometerheffing en elektronisch kenteken dienen zodanig op elkaar te worden afgestemd dat het systeem met registratie langs de wegkant gerealiseerd kan worden. 4. Het onderzoeken van en eventueel het participeren in de ontwikkeling van boordcomputers en telecommunicatie-apparatuur, zodat deze apparatuur kan worden benut voor kilometerheffing. De kosten van deze apparatuur zullen immers afnemen wanneer de industrie deze systemen standaard in voertuigen gaat monteren. 5. Het onderzoeken van de rol van de overheid bij de introductie van EVI en daarbij bezien of een versnelling van het autonome ontwikkelingstraject van toepassingen van EVI mogelijk is. Met vriendelijke groet, De Minister van Verkeer en Waterstaat, T. Netelenbos 7
Referenties 1. Kamerstuk 1999 2000, 26 800 IXB, nr. 39, Tweede Kamer. 2. Bereikbaarheidsoffensief Randstad. Kamerstuk 1999 2000, 27 165, nr. 2, Tweede Kamer. 3. Perspectievennota Verkeer en Vervoer. Kamerstuk 1998 1999, 26 428, nr. 1, Tweede Kamer. 4. Verkenning van de Technische Haalbaarheid van Kilometerheffing. CMG Public Sector, 25 juni 1999, versie 2.0. 5. Kilometerteller t.b.v. eerste fase Kilometerheffing. AVV, 1 maart 2000, versie 1.0. 6. Die «Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe/LSVA»: Hintergrunde Abgabe Tipps Alternativen. Ausgabe 3/2000. Internet: http:// www.zoll.admin.ch, document http://www.zoll.admin.ch/d/steuern/lsva/ lsvad.htm (ook beschikbaar in Engels, Frans en Italiaans). 7. Elektronische Voertuig Identificatie, EVI in relatie tot de ontwikkelingen in en rondom het voertuig. CMG Den Haag B.V., 26 augustus 1998, versie 2.0. 8