EUROPEES PARLEMENT 2009-2014 Commissie juridische zaken 24.9.2009 WERKDOCUMENT over de bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties Commissie juridische zaken Rapporteur: Raffaele Baldassarre DT\791109.doc PE428.299v01-00 In verscheidenheid verenigd
Achtergrond Uw rapporteur, Raffaele Baldassarre, behandelt een breed scala van opties om dit voorstel te verbeteren en legt dit werkdocument voor om de weg te effenen voor de eerste gedachtewisseling over dit onderwerp in de Commissie juridische zaken. In antwoord op een resolutie van het Parlement van 1994 over het MKB en de ambachtelijke sector 1 stelde de Commissie een aanbeveling op over de betalingstermijnen bij handelstransacties 2. Het Parlement verzocht de Commissie toen om haar aanbeveling zo spoedig mogelijk om te zetten in een voorstel 3. De daaruit volgende Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand, die is aangenomen na de bijeenroeping van het Bemiddelingscomité, is sinds 8 augustus 2002 van kracht 4. De richtlijn heeft alleen betrekking op handelstransacties en transacties met consumenten vallen er dus buiten 5. De Commissie heeft twee studies over de werking van de richtlijn gefinancierd, in 2006 en 2008 6, heeft bedrijven geraadpleegd via haar Europees toetsingspanel van het bedrijfsleven 7 en heeft in 2008 een peiling onder het brede publiek gehouden met "Uw stem in Europa" 8. Het nieuwe voorstel van de Commissie, een herschikking, is gepubliceerd op 8 april 2009, tezamen met een samenvatting voor de burgers en een effectbeoordeling 9. Het voorstel is door het Parlement officieel ontvangen op maandag 14 september 2009. De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 95 van het EG-Verdrag en daarom geldt, net als voor de oorspronkelijke richtlijn, de medebeslissingsprocedure. De Werkgroep concurrentievermogen en groei van de Raad houdt zich sinds 12 mei met dit onderwerp bezig en is sindsdien verscheidene malen bijeengekomen. In dit stadium lijkt sprake te zijn van een zeker voorbehoud bij alle delegaties. Vele nationale parlementen hebben de Commissie opmerkingen over het voorstel doen toekomen en doen dit nog steeds 10. Inhoud van het Commissievoorstel Het voorstel zet geen vraagtekens bij de praktijk van uitgestelde betaling voor goederen en diensten, maar constateert wel dat veel betalingen bij handelstransacties tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven en overheidsinstanties zeer lang na de levering plaatsvinden en vaak later dan is overeengekomen of is vastgelegd inde algemene handelsvoorwaarden. Dit is 1 PB C 323 van 21.11.1994, blz. 19. 2 PB L 127 van 10.6.1995, blz. 19. 3 PB C 21 van 22.7.1996, blz. 43. 4 Richtlijn 2000/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2000 betreffende bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties, PB L 200, Vol. 43, 8.8.2000, blz.35. 5 Overweging 13 van de Richtlijn bestrijding betalingsachterstand. 6 De eerste studie, het "verslag-hoche" (2006), is te vinden onder: http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/late_payments/doc/finalreport_en.pdf 7 Een samenvatting van de resultaten en het verslag zijn te vinden onder: http://ec.europa.eu/yourvoice/ebtp/consultations/pay/pay_en.pdf en http://ec.europa.eu/yourvoice/ebtp/consultations/pay/pay-report_en.pdf. 8 De bevindingen van het onderzoek worden opgesomd in Bijlage I van de effectbeoordeling (blz. 54-57). 9 COM(2009)0126, SEC(2009)0315, SEC(2009)0316. De opmerkingen van de Raad voor effectbeoordeling zijn te vinden onder http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/cia_2009_en.htm#entr. 10 http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/documents/dossier_cod20090054 Zowel de Duitse Bundesrat als het Griekse parlement zetten bijvoorbeeld vraagtekens bij het onderscheid tussen overheidsinstanties en bedrijven. PE428.299v01-00 2/7 DT\791109.doc
nog steeds aan de orde van de dag in de EU" 1, en de waarde van de jaarlijkse omzet die in de EU te laat wordt betaald wordt geraamd op 1 864 miljard euro 2. De Commissie maakt zich, vooral in tijden van economische neergang, zorgen over de gevolgen die dit heeft voor a) de handelstransacties op de interne markt en b) de kasstroom en soms zelfs het overleven van KMO s. De Commissie stelt tevens vast dat er in de EU grote verschillen zijn wat betreft de neiging van schuldeisers om rente in rekening te brengen bij te late betaling 3. Volgens de Commissie zijn er diverse redenen voor betalingsachterstanden, die nauw met elkaar samenhangen. Het betreft onder meer de relatieve machtspositie van marktdeelnemers, de recessie, de toegang tot kapitaal, de financiële beheerspraktijken van schuldenaren en het ontbreken van doeltreffende rechtsmiddelen om dit aan te pakken. Het voorstel maakt een centraal onderscheid tussen: ondernemingen als schuldenaar, die de richtlijn wil aanpakken met facultatieve rechtsmiddelen en overheidsinstanties als schuldenaar, die worden aangepakt met automatische middelen waarop schuldeisers kunnen vertrouwen. De Commissie wijst erop dat veel overheidsinstanties 4 niet dezelfde financieringsproblemen hebben als bedrijven en dat betalingsachterstanden voor hen niet onvermijdelijk zijn. Daarom moeten zwaardere sancties gelden voor betalingsachterstanden van overheidsinstanties dan voor die van bedrijven. De Commissie wijst erop dat overheidsinstanties er in een aantal lidstaten een bijzonder slechte betalingsmoraal op na houden" 5. Er zij in dit verband op gewezen dat overheidsopdrachten door lidstaten volgens de nationale rekeningen in 2006 iets meer dan 1 943 miljard euro bedroegen 6. Nadat een aantal beleidsopties al na eerste schifting is afgevallen 7 en diverse andere als gevolg van de effectbeoordeling 8, stelt de Commissie vier beleidsopties voor die de positie van de schuldeiser verbeteren zowel in het contractenrecht als in het burgerlijk procesrecht. De Commissie heeft ook een nuttige tabel opgesteld waarin de uitkomsten van de effectbeoordeling worden samengevat 9. Het voorstel wil een aantal belangrijke wijzigingen in de richtlijn aanbrengen die niet in de effectbeoordeling worden besproken en hieronder worden uiteengezet, met name ten aanzien van onbillijke contractbepalingen en rechtsmiddelen, twee gebieden die de 1 Toelichting, blz.3; effectbeoordeling, blz.7. 2 Effectbeoordeling, blz. 13. 3 Effectbeoordeling, blz. 12. In 2007 eisten bijvoorbeeld 52% van de Duitse ondernemingen, maar slechts 12% van de Franse en 22% van de Britse ondernemingen rente voor te late betaling. 4 Het voorstel definieert overheidsinstanties als: elke aanbestedende dienst zoals omschreven in Richtlijn 2004/18/EG. In artikel 1, lid 9, van die richtlijn worden aanbestedende diensten gedefinieerd als "de staat, de territoriale lichamen, publiekrechtelijke instellingen en verenigingen gevormd door een of meer van deze lichamen of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen". Deze richtlijn geeft een definitie en voorbeelden van publiekrechtelijke instellingen in een bijlage (de meest recente lijst is te vinden in Bijlage XI van Beschikking 2008/963/EG van de Commissie waarin onder meer deze lijst wordt gewijzigd). 5 Toelichting, blz. 4. Voor enkele cijfers voor de lidstaten, zie effectbeoordeling, blz. 60-61 en 68-71. Overweging 17 van het voorstel. 6 Effectbeoordeling, blz. 68. 7 Deze opties en de redenen om ze af te wijzen worden gegeven in Bijlage 5 van de effectbeoordeling (blz. 86-94) 8 Vooral de volgende opties worden als ondoelmatig, inefficiënt of inconsistent beschouwd: a) niets doen, b) bewustmakingsactiviteiten organiseren voor bedrijven en organisaties die kleine en middelgrote ondernemingen vertegenwoordigen, c) informatie over wanbetalers publiceren, d) de betalingstermijnen tussen de diverse marktdeelnemers harmoniseren, e) de "marge" van de interestvoet verhogen, en f) de rol van vertegenwoordigende organisaties vergroten. 9 Samenvatting van de effectbeoordeling, SEC(2009)0316, blz. 6-8. DT\791109.doc 3/7 PE428.299v01-00
bijzondere belangstelling van de Commissie juridische zaken hebben. 1. Harmonisatie van termijnen voor betalingen door overheidsinstanties. De Commissie stelt voor dat de betalingstermijn voor overheidsopdrachten tot een maximum van 30 dagen wordt beperkt, waarbij de partijen een beperkte mogelijkheid blijven houden om het eens te worden over een langere termijn. Er kan een uitzondering op de termijn van 30 dagen worden gemaakt als a) "de schuldenaar en de schuldeiser uitdrukkelijk een langere termijn overeenkomen en b) er bijzondere omstandigheden zijn, zoals een objectieve noodzaak om de betaling over een langere periode te spreiden, die dit rechtvaardigen" 1. 2. Invoering van diverse boetes voor te late betaling. Het voorstel wil betalingsachterstanden ontmoedigen en bevorderen dat schuldeisers gebruik maken van de rechten in de richtlijn door te bepalen dat de schuldeiser recht heeft op een forfaitaire vergoeding naast de interest voor betalingsachterstand. Deze vergoeding is te zien als vergoeding voor de eigen invorderingskosten van de schuldeiser" 2 en bedraagt: voor alle betalingsachterstanden die onder de richtlijn vallen 3 : o 40 euro: voor een schuld van minder dan 1 000 euro o 70 euro: voor een schuld van 1 000 tot 10 000 euro o een bedrag dat overeenkomt met 1% van het bedrag waarover interest voor betalingsachterstand verschuldigd is: voor een schuld van 10 000 euro of meer bovendien 4, als de schuldenaar een overheidsinstanties is: o een forfaitaire vergoeding ter hoogte van 5% van het verschuldigde bedrag. 3. Extra vergoeding voor de invorderingskosten. Naast bovengenoemde vergoedingen bij betalingsachterstand wil het voorstel de mogelijkheid invoeren van een redelijke schadeloosstelling voor alle overige invorderingskosten 5. 4. Afschaffing van de ondergrens voor rente. Het voorstel wil een eind maken aan een facultatieve drempel die in de Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand bestaat. Als een lidstaat deze drempel toepast, dan vallen vorderingen inzake interestbedragen van minder dan 5 euro buiten de richtlijn 6. Hoewel de Commissie toegeeft dat de afschaffing van deze drempel op zich waarschijnlijk geen effect zal hebben - op dit moment passen slechts vier lidstaten deze drempel toe 7 - ziet zij duidelijke voordelen voor KMO s, die betalingsachterstanden eerder zouden kunnen aanpakken, vooral als het gaat om kleinere bedragen 8. 1 Artikel 5, lid 4, van het voorstel. 2 Artikel 4, lid 2, van het voorstel. 3 Artikel 4, lid 1, van het voorstel. 4 Artikel 5, lid 5, van het voorstel. Het aanvullende karakter van deze forfaitaire vergoeding ter hoogte van 5% blijkt uit blz. 5 van de toelichting bij het voorstel. 5 Artikel 4, lid 3, van het voorstel. 6 Artikel 6, lid 3, letter c) van de Richtlijn bestrijding betalingsachterstand. 7 Effectbeoordeling, blz. 97: Ierland, Italië Litouwen, Malta. 8 Effectbeoordeling, blz. 36. Bij een schuld van 1000 euro en een rentevoet van 11% berekent de Commissie bijvoorbeeld dat de drempel betekent dat een onderneming met de invordering van de schuld bijna 17 dagen moet wachten (tot de rentedrempel van 5 euro is bereikt). PE428.299v01-00 4/7 DT\791109.doc
5. Andere aspecten die niet in de effectbeoordeling aan de orde komen. A. Kennelijk onbillijke contractbepalingen Om "misbruik van contractvrijheid" te bestrijden bepaalt de Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand al 1 : Bepaalde contractbepalingen zijn niet afdwingbaar of geven aanleiding tot een vordering tot schadevergoeding indien zij worden beschouwd als een kennelijke onbillijkheid jegens de schuldeiser. o Een niet-volledige lijst van criteria waarmee rekening gehouden moet worden: alle omstandigheden van het geval, met inbegrip van goede handelspraktijken en de aard van het product, de vraag of de schuldenaar objectieve redenen heeft om af te wijken van de standaardbepalingen inzake betalingsachterstand en rentepeil 2, de vraag of de overeenkomst hoofdzakelijk tot doel heeft de schuldenaar aanvullende liquide middelen te verschaffen" 3, de vraag of de hoofdaannemer zijn leveranciers en onderaannemers betalingsvoorwaarden oplegt die niet gerechtvaardigd zijn gelet op de voorwaarden die hij voor zichzelf heeft gekregen". o Wanneer een beding als kennelijk onbillijk wordt aangemerkt, stelt ofwel de nationale rechter billijke voorwaarden vast of zijn de wettelijke termijnen en rente van toepassing. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat "adequate en doeltreffende middelen voorhanden zijn om te voorkomen dat bedingen die een kennelijke onbillijkheid behelzen, verder worden gebruikt. De richtlijn noemt één verplichte methode: o een organisatie die de belangen van kleine en middelgrote ondernemingen vertegenwoordigt, kan in overeenstemming met de nationale wetgeving actie ondernemen op grond van het feit dat contractuele bedingen die voor algemeen gebruik zijn opgesteld een kennelijke onbillijkheid behelzen in de zin van de richtlijn 4. Het voorstel verduidelijkt de formulering van deze bepaling in artikel 6. Bovendien bepaalt het dat bedingen die de betaling van interest voor betalingsachterstand uitsluiten, altijd kennelijk onbillijk worden geacht 5. Het voorstelt verandert de definitie van organisaties die KMO s vertegenwoordigen (hierna "vertegenwoordigende organisaties genoemd 6 ) en verbreedt hun mogelijkheden om alle kennelijk onbillijke bepalingen aan te vechten voor de nationale rechter. De samenhang van het communautaire acquis op het gebied van het contractenrecht blijft een constante zorg van de Commissie juridische zaken. In dit verband kunnen twee opmerkingen worden gemaakt. Om te beginnen lijken de Richtlijn oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten (die alleen geldt voor overeenkomsten met consumenten 7 ) en de Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand (die alleen geldt voor handelstransacties, met de nadruk op KMO s) 1 Overweging 19 van de Richtlijn bestrijding betalingsachterstand. 2 Artikel 3, lid 3, van de Richtlijn bestrijding betalingsachterstand. 3 Overweging 19 van de Richtlijn bestrijding betalingsachterstand. 4 Artikel 3, leden 4 en 5, van de Richtlijn bestrijding betalingsachterstand. 5 Artikel 6, lid 1, tweede streepje van het voorstel. 6 Artikel 6, lid 3, van het voorstel. 7 Artikel 1, lid 1, van Richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten, PB L 95 van 21.4.1993, blz. 29. DT\791109.doc 5/7 PE428.299v01-00
gebieden te bestrijken die elkaar uitsluiten, omdat elke richtlijn een eigen ingang tot het contractenrecht geeft. De twee instrumenten verschillen in de wijze waarop beoordeeld moet worden of een contractbepaling oneerlijk of kennelijke onbillijk is. De Richtlijn oneerlijke bedingen, die verwijst naar een begrip als goede trouw en de onderhandelingspositie van elk van de partijen, bevat een indicatieve lijst van 17 bedingen die "als oneerlijk kunnen worden aangemerkt" 1. Het voorstel tot herziening van de Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand noemt echter slechts één beding (de volledige uitsluiting van interest bij betalingsachterstand) dat altijd kennelijk onbillijk is. Ten tweede moet het onderhavige voorstel worden gezien in de context van de langdurige bemoeienis van de Commissie juridische zaken met het Europese contractenrecht en de specifieke bepalingen inzake betalingsachterstand in het academisch ontwerp voor een gemeenschappelijk referentiekader ("Draft Common Frame of Reference", hierna DCFR genoemd) 2, hoewel hiernaar niet wordt verwezen in het voorstel of in de effectbeoordeling. Ten aanzien van de berekening van de betalingstermijn en van de rente komt het DCFR in grote lijnen overeen met de Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand 3. In andere opzichten zijn er evenwel verschillen: het DCFR is minder expliciet dan de richtlijn over de vraag op welke schadeloosstelling aanspraak gemaakt kan worden, het DCFR spreekt van "oneerlijke bedingen" terwijl het Commissievoorstel uitgaat van de formulering van de Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand en een nieuw artikel "kennelijk onbillijke contractbepalingen" bevat, waarin sprake is van bedingen die een kennelijke onbillijkheid jegens de schuldeiser behelzen, om vast te stellen of een voorwaarde oneerlijk is, let het DCFR op een grote afwijking van de gebruikelijke handelspraktijk, terwijl de Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand en het voorstel spreken van goede handelspraktijken, om vast te stellen of een voorwaarde oneerlijk is, gebruikt het DCFR de begrippen goede trouw en eerlijke handel, die in de richtlijn en het voorstel ontbreken. B. Invorderingsprocedures voor onbetwiste schulden De Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand geeft al een voor de hele Unie geldende definitie van "executoriale titel", namelijk "beslissing, uitspraak of bevel tot betaling van een rechter of andere bevoegde autoriteit ook voorlopig executoriale waarbij de schuldeiser wordt gemachtigd zijn vordering op de schuldenaar te doen innen door middel van gedwongen executie (...)" 4. Ook bepaalt de richtlijn dat normaliter binnen een periode van 90 kalenderdagen na de instelling van een onbetwiste vordering een executoriale titel kan worden verkregen. Vertraging die te wijten is aan de schuldeiser en de termijnen voor betekening en kennisgeving vallen niet onder de in lid 1 bedoelde periode van 90 kalenderdagen 5. 1 Artikel 3, lid 3, en de bijlage bij deze richtlijn. 2 Een academische studie opgesteld door de Studiegroep Europees burgerlijk wetboek en de Onderzoeksgroep privaatrecht van de EG (Acquis Group). Herziene uitgave, 2009. Zie met name: III - 3:708 Interest on late payments, t/m 3: 711 Unfair terms relating to interest. 3 Vergelijk artikel 3 van de richtlijn en het voorstel met III - 3:710 Interest in commercial contracts of the DCFR. 4 Artikel 2, lid 5, van de Richtlijn bestrijding betalingsachterstand. 5 Artikel 5 van de Richtlijn bestrijding betalingsachterstand. PE428.299v01-00 6/7 DT\791109.doc
De lidstaten dienen zich van deze los geformuleerde verplichting te kwijten op nietdiscriminerende wijze en "overeenkomstig hun respectieve nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen". De gedwongen executie van de titel wordt echter geheel overgelaten aan het nationale recht 1. Het voorstel maakt van deze periode van 90 kalenderdagen een absolute plicht voor de lidstaten 2. Dit artikel moet in de context van het volledige corpus van de Europese burgerlijke rechtsvordering worden gezien, in het bijzonder de Verordening Brussel I 3, de Europese betalingsbevelprocedure 4, de Europese executoriale titel 5 en de Europese procedure voor geringe vorderingen 6. De Commissie zegt dat het voorstel een aanvulling is op instrumenten die rechtsvorderingen in verband met betalingsachterstand reeds vergemakkelijken 7. C. Transparantie Nieuw in het voorstel is de bepaling dat de lidstaten volledige transparantie moeten bieden over de uit deze richtlijn voortvloeiende rechten en plichten, in het bijzonder door de toepasselijke wettelijke interestvoet te publiceren 8. D. Transponeringstabel Tot slot bevat het voorstel een transponeringstabel die de lidstaten verplicht de Commissie de tekst van hun uitvoeringsmaatregelen te doen toekomen, alsmede een tabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn 9. 1 Overweging 15 van de Richtlijn bestrijding betalingsachterstand. 2 Schrapping van het woord "normaliter", schrapping van de verwijzing naar nationale rechtsstelsel. 3 Verordening (EG) nr.44/2001 van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, PB L 12 van 16.1.2001, blz. 1. 4 Verordening (EG) nr.1896/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 tot invoering van een Europese betalingsbevelprocedure, PB L 399 van 30.12.2006, blz. 1. 5 Verordening (EG) nr. 805/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 tot invoering van een Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen, PB L 143 van 30.4.2004, blz. 15. 6 Verordening (EG) nr. 861/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 tot vaststelling van een Europese procedure voor geringe vorderingen, PB L 199 van 31.7.2007, blz. 1. 7 Overweging 4 van het voorstel. 8 Artikel 7 van het voorstel. 9 Artikel 11 van het voorstel. DT\791109.doc 7/7 PE428.299v01-00