PLANSCHADE SPECIALS, AFLEVERING 1: EISEN WAARAAN EEN PLANSCHADEVERZOEK MOET VOLDOEN EN DE PLANSCHADEPROCEDURE Deze eerste aflevering heeft betrekking op de vraag waaraan een verzoek om planschade dient te voldoen en verder wordt stilgestaan bij de planschadeprocedure. De volgende afleveringen uit de serie zullen betrekking hebben op onder meer de onderstaande thema s: soorten schade (vermogensschade/inkomensschade en directe vs. indirecte schade) en de planologische vergelijking (wat wel meenemen in de vergelijking en wat niet); voorzienbaarheid; voordeelverrekening en vergoeding anderszins; normaal maatschappelijk risico; de planschadetaxatie en de vereisten die gesteld worden aan tegentaxaties. CURSUS Wilt u nog meer weten van het planschaderecht? Op donderdagmiddag 30 januari 2014 of donderdagmiddag 6 februari 2014 wordt door mr. Bram Lemmens en mr. Yuval Schönfeld een cursus planschade gegeven. Zie voor meer informatie Aanvraag om planschade In artikel 6.1, derde lid van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is vastgelegd dat een aanvraag om tegemoetkoming in planschade een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming moet bevatten. Van een motivering is sprake indien in de aanvraag wordt aangegeven ten gevolge van welke van de juridische oorzaken uit artikel 6.1, tweede lid Wro schade wordt geleden, waarom door die oorzaak schade wordt geleden, en van welke aard de schade is. De meeste gemeenten bevatten een aanvraagformulier dat ingevuld kan worden. Burgemeester en wethouders kunnen beleidsregels vaststellen waarin de verplichting kan worden opgenomen om de aanvraag in te dienen met gebruikmaking van een aanvraagformulier. In het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) worden in artikel 6.1.2.2 nog aanvullende vereisten aan een planschadeverzoek gesteld. De aanvraag moet verder het volgende bevatten: a. een aanduiding van de oorzaak, bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de wet, ter zake waarvan een tegemoetkoming in de schade wordt gevraagd; b. een aanduiding van de aard van de schade;
c. een omschrijving van de wijze waarop aan de schade naar het oordeel van de aanvrager tegemoet dient te worden gekomen indien hij geen vergoeding in geld wenst. De planologische besluiten die als schadeoorzaak kunnen gelden zijn weergegeven in artikel 6.1, tweede lid Wro. Genoemd worden: een bepaling van een bestemmingsplan; een bepaling van een inpassingsplan; een bepaling van een beheersverordening; een bepaling van een wijzigingsplan; een bepaling van een uitwerkingsplan of een nadere eis; een omgevingsvergunning voor planologisch afwijken (artikel 2.1, eerste lid, onder c Wabo); de aanhouding van een besluit omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning; bepalingen in algemene regels van provinciale verordeningen of Amvb s en exploitatieplannen, voor zover die bepalingen een weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning bevatten; een koninklijk besluit als bedoeld in artikel 10.4 Wro (ten behoeve van de landsverdediging). In artikel 6.1, tweede lid Wro worden dus alleen planologische besluiten genoemd. Een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten ex artikel 2.1, eerste lid, onder a Wabo (de vroegere bouwvergunning) is dus géén planschadeoorzaak, aangezien in de opsomming van schadeoorzaken in artikel 6.1, tweede lid Wro de bouwvergunning niet wordt genoemd (Rb Amsterdam 14 augustus 2012, LJN BY0456). De opsomming van schadeoorzaken uit artikel 6.1, tweede lid Wro is limitatief, zo blijkt uit de jurisprudentie (AbRvS 4 april 2012, nr. 201109892/1/A2). Voor tegemoetkoming in planschade buiten de in die bepaling limitatief opgesomde gevallen is géén plaats. De vraag kan rijzen of het bevoegd gezag zich kan beperken tot de door de verzoeker in de aanvraag genoemde schadeoorzaken of dat hij ambtshalve andere mogelijke schadeoorzaken bij de beoordeling van het planschadeverzoek dient te betrekken. In de jurisprudentie is bepaald dat een aanvraag beperkt opgevat kan worden en dat niet in de aanvraag genoemde schadeoorzaken niet hoeven te worden meegenomen (zie AbRvS 29 augustus 2012, nr. 201111413/1/A2 en Rb Utrecht 4 december 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:BY4984). In de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013 (AbRvS 28 augustus 2013, nr. 201211656/1/A2) heeft verzoeker alleen om planschade verzocht naar aanleiding van een verleende ontheffing van het bestemmingsplan en niet op grond van het onderliggende bestemmingsplan. Slechts de ontheffing is als schadeoorzaak genoemd in het aanvraagformulier. Het feit dat verzoeker in het vakje in het formulier ook artikel 6.1, tweede lid, onder a Wro (de schadeoorzaak bepalingen van het bestemmingsplan) heeft aangekruist doet niet ter zake. Bij het geven van de in het aanvraagformulier gevraagde korte omschrijving van de maatregel waardoor schade wordt geleden is slechts de ontheffing vermeld. Krachtens artikel 6.1, vierde lid Wro moet een verzoek om tegemoetkoming in planschade worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop de schadeoorzaak onherroepelijk is geworden. Een verzoek om vergoeding van planschade hoeft dus pas in behandeling te worden genomen vanaf het moment waarop de
planologische maatregel onherroepelijk is geworden. Na het onherroepelijk worden van de maatregel heeft een belanghebbende nog vijf jaar de tijd om een verzoek om tegemoetkoming in planschade in te dienen. Laat een belanghebbende dat na, dan is de vordering verjaard en kan hij dus géén aanspraak meer maken op een tegemoetkoming van de planschade. Planologische schade komt vanaf het moment van inwerkingtreding van de planologische maatregel voor vergoeding in aanmerking (AbRvS 15 januari 2003, AB 2003/121, m. nt. G.M. v.d. Broek en JB 2003, 67, m. nt. R.J.N. Schlössels). Voor de beantwoording van de vraag of planschade wordt geleden, dienen de planologische regimes onmiddellijk vóór en ná de inwerkingtreding van het gestelde schadeveroorzakende besluit met elkaar te worden vergeleken. Onder onmiddellijk na wordt verstaan de datum waarop het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit in werking is getreden (AbRvS 18 juni 2003 BR 2004, 24 m. nt. J.W. van Zundert). De schade moet aldus worden vastgesteld aan de hand van de omstandigheden (waaronder het prijsniveau) zoals die golden op het moment van het wijzigen van het planologisch regime. Recht op vergoeding van de planschade ontstaat echter pas op het moment dat de planologische maatregel onherroepelijk is geworden. In artikel 6.4, eerste lid Wro is geregeld dat b en w van de indiener van de aanvraag een recht heffen. B en w wijzen de indiener van de aanvraag op de verschuldigdheid van het recht en delen hem mee dat het verschuldigde bedrag binnen vier weken na de dag van verzending van de mededeling dient te zijn bijgeschreven op de rekening van de gemeente dan wel op de aangegeven plaats dient te zijn gestort. Indien het bedrag niet binnen deze termijn is bijgeschreven of gestort, verklaren zij de aanvraag niet-ontvankelijk, tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Het recht bedraagt volgens artikel 6.4, derde lid Wro 300, welk bedrag bij verordening van de gemeenteraad met ten hoogste twee derde deel kan worden verhoogd of verlaagd. Indien op de aanvraag geheel of ten dele positief wordt beslist, storten burgemeester en wethouders aan de indiener het door hem betaalde recht terug (artikel 6.4, vierde lid Wro). Belanghebbendheid en planschade In de Wro wordt weliswaar niet meer gesproken van belanghebbende, maar van degene die schade lijdt of zal lijden. Dit heeft echter geen invloed op de kring van degenen die een planschadeclaim kunnen indienen. Uit de rechtspraak (AbRvS 12 september 2001, AB 2002, nr. 172 en AbRvS 29 augustus 2000, AB 2000, nr. 477) kunnen voor het vaststellen van de belanghebbenden twee criteria worden afgeleid, te weten het nabijheidsen het zichtcriterium. Het gaat er daarbij om dat de belanghebbende in de nabijheid van het plangebied woont, respectievelijk of iemand zicht heeft op het plangebied, waarop de schadeveroorzakende maatregel betrekking heeft. Alleen degene die op de peildatum de eigenaar is, kan door een planologische wijziging rechtstreeks in zijn vermogen worden getroffen. Indien een verzoeker op de peildatum (de datum van inwerkingtreding van het schadeveroorzakende besluit) nog géén eigenaar is van het onroerend goed, dient het verzoek om planschadevergoeding te worden afgewezen (AbRvS 16 april 2008, nr. 200706636/1, AbRvS 13 augustus 2008, nr. 200708255/1 en AbRvS 7 januari 2009, nr. 200801417/1).
Krachtens artikel 6.4a, tweede lid Wro is de initiatiefnemer die met het bevoegd gezag een planschadeverhaalsovereenkomst heeft gesloten een belanghebbende bij een besluit ten aanzien van een planschadeverzoek naar aanleiding van dat initiatief. Een veelgestelde vraag is of huurders en verhuurders ook, net als eigenaren van een pand, een verzoek om planschadevergoeding kunnen indienen. Uit de jurisprudentie (AbRvS 23 november 2011, nr. 201104987/1/H2) blijkt dat een huurder géén rechtstreeks belang heeft bij een verzoek om planschade. Alleen een eigenaar kan rechtstreeks in zijn belang worden getroffen door een waardedaling van zijn woning als gevolg van een planologische verandering. Een verhuurder kan als gevolg van een planologische mutatie wel planschade lijden, maar dan zal hij aannemelijk moeten maken dat door de planologische wijziging minder huuropbrengsten worden gegenereerd of dat daardoor leegstand ontstaat (AbRvS 9 april 2003, nr. 200202645/1 en AbRvS 30 juni 2010, nr. 200907504/1/H2). Procedure behandeling planschadeverzoek Het bestuursorgaan is op grond van artikel 6.1.3.1, eerste lid Bro bevoegd de aanvraag binnen 4 weken na ontvangst, onderscheidenlijk binnen 8 weken nadat de termijn verstreken is gedurende welke de aanvrager de aanvraag kon aanvullen, af te wijzen, indien de aanvraag kennelijk ongegrond is. Ingevolge artikel 6.1.3.2 Bro wijst het bevoegd gezag een adviseur aan die een advies uitbrengt over de op aanvraag te nemen beslissing. In gemeentelijke procedureverordeningen (of provinciale verordeningen dan wel regeling van de minister) is de procedure met betrekking tot de behandeling van een planschadeverzoek uitgewerkt. Meestal is in de procedureverordeningen de volgende procedure vastgelegd: binnen 12 weken na het verstrijken van de termijnen als bedoeld in artikel 6.1.3.1 Bro verstrekt het bevoegd gezag opdracht aan de adviseur; er wordt, indien partijen hier behoefte aan hebben, een hoorzitting georganiseerd waarin het planschadeverzoek kan worden toegelicht; binnen 16 weken na het door het bevoegd gezag aanwijzen van de planschadeadviseur dient een conceptadvies aan alle partijen worden uitgebracht (verzoeker, het bevoegd gezag en eventuele derden-belanghebbenden met wie een planschadeverhaalsovereenkomst is afgesloten); partijen krijgen 4 weken de tijd om een zienswijze in te dienen tegen het conceptadvies; binnen 4 weken na verloop van de termijn om een zienswijze in te dienen wordt het definitieve advies, waarin de zienswijzen worden betrokken, uitgebracht door de planschadeadviseur. Op grond van artikel 6.1.3.6 Bro beslist het bestuursorgaan binnen 8 weken na ontvangst van het definitieve advies op het verzoek om planschadevergoeding en maakt dit besluit binnen deze termijn bekend aan de aanvrager. Het bestuursorgaan kan deze beslissing, onder opgaaf van redenen, eenmaal voor ten hoogste 4
weken verdagen. De Afdeling heeft recentelijk een interessante uitspraak gedaan over wanneer in het kader van de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen in een planschadezaak een dwangsom wegens niet tijdig beslissen wordt verbeurd (AbRvS 2 oktober 2013, nr. 201301712/1/A2). Volgens de Afdeling is in het Bro en in de Procedureverordening de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, als bedoeld in artikel 4:13 Awb, opgenomen waarbinnen op de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade moet worden beslist. Het bevoegd gezag dient, als het verzoek om planschade niet als kennelijk ongegrond wordt afgewezen, op grond van artikel 6.1.3.1, eerste lid, van het Bro, gelezen in verbinding met de Procedureverordening, in beginsel binnen (4+12=) 16 weken na ontvangst van de aanvraag een opdracht aan een adviseur te verstrekken om ter zake van de aanvraag een advies uit brengen. Vervolgens is in de Procedureverordening bepaald dat de termijn die is gemoeid met het uitbrengen van een conceptadvies, de reacties daarop en het uitbrengen van een advies waarbij die reacties zijn betrokken in beginsel (16+4+4=) 24 weken bedraagt. Tot slot dient het college ingevolge 6.1.3.6, eerste lid Bro binnen 8 weken na ontvangst van het definitieve advies op de aanvraag te beslissen. Uit het vorenstaande volgt dat moet worden uitgegaan van een totale beslistermijn van in beginsel (16+24+8=) 48 weken. In de meeste procedureverordeningen wordt eerst, na een termijn van 16 weken, een conceptadvies uitgebracht. Het principe dat eerst een conceptadvies wordt uitgebracht leidt er toe dat het definitieve advies kan afwijken van het conceptadvies, ook in voor verzoeker nadelige zin (AbRvS 15 december 2010, nr. 201005531/1/H2). Het bevoegd gezag mag op het definitieve rapport van een planschadecommissie afgaan, tenzij dat rapport onzorgvuldig tot stand is gekomen of daaraan anderszins ernstige gebreken kleven (AbRvS 30 juni 2010, nr. 200908037/1/H2). Een bestuursorgaan mag een besluit op een aanvraag om vergoeding van planschade baseren op het advies ven aan door het bestuursorgaan benoemde deskundige, indien uit dat advies blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (AbRvS 28 november 2012, nr. 201202389/1/A2). In de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2012 (AbRvS 22 februari 2012, nr. 201105086/1/A2) is zelfs overwogen dat het bevoegd gezag, krachtens artikel 3:49 Awb, ter motivering van zijn besluit mag volstaan met een verwijzing naar het advies van de deskundige. Als er bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit tot toekenning van een tegemoetkoming in planschade, moet er in het kader van de volledige heroverweging in de bezwaarprocedure opnieuw naar de zaak worden gekeken. Het kan zijn dat naar aanleiding van de beslissing op bezwaar de bij het primaire besluit reeds uitgekeerde planschadevergoeding wordt teruggevorderd als zijnde onverschuldigd betaald (AbRvS 29 februari 2012, nr. 201104750/1/A2). Indien in bezwaar of beroep blijkt dat een planschadevergoeding ten onrechte is uitgekeerd is er, als er door een derde-belanghebbende bezwaar wordt gemaakt, geen sprake van reformatio in peius (het principe dat je niet in een slechtere positie terecht moet komen dan als je geen bezwaar zou hebben ingesteld). Dit is bevestigd door de rechtbank Breda (Rb Breda 27 augustus 2012, ECLI:NL:RBBRE:2012:BY2926).
Uit de rechtspraak blijkt ook dat de Afdeling (AbRvS 24 november 2010, nr. 201000554/1/H2) vrij coulant omgaat met procedurefouten. Zo blijkt dat een besluit tot toekenning van planschadevergoeding niet door de Afdeling werd vernietigd wanneer het conceptadvies niet aan de derde-belanghebbende is toegezonden. De derde-belanghebbende is hierdoor niet in zijn belangen geschaad omdat deze in bezwaar voldoende gelegenheid heeft gehad om alsnog zijn onderbouwde zienswijze daarop te geven dan wel een tegenrapport over te leggen. Ook het feit dat een derde-belanghebbende niet vóór het uitbrengen van het conceptadvies is gehoord, is geen reden om het besluit te vernietigen. Doordat de derde-belanghebbende in een tweede hoorzitting alsnog zijn zienswijze over het conceptadvies naar voren heeft kunnen brengen is hij niet in zijn belangen benadeeld ( AbRvS 1 augustus 2012, nr. 201113201/1/A2). Slot In de volgende aflevering van de serie over planschade wordt ingegaan op het verschil tussen vermogensschade en inkomensschade en tussen directe en indirecte planschade. Bovendien wordt uitgebreid stilgestaan bij de planologische vergelijking. Wat dient daarin als gevolg van de maximale invulling van de planologische regimes wel worden meegenomen en wat niet? De volgende special verschijnt over circa 3 maanden in de Tonnaer Nieuwsbrief.