De nieuwe Natuurbeschermingswet Geldt vanaf 1 oktober 2005
De Natuurbeschermingswet 1998 in Drenthe In oktober 2005 is de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998 in werking getreden. Deze wet regelt onder meer de aanwijzing en bescherming van natuurgebieden van internationaal belang, de zogenaamde Natura 2000-gebieden. Natura 2000 is de nieuwe, Europese naam voor wat al enkele jaren wordt aangeduid met Vogel- en Habitatrichtlijngebieden (VHR-gebieden). Activiteiten in en nabij deze gebieden die negatieve gevolgen voor de natuurwaarden kunnen hebben, mogen niet plaatsvinden zonder vergunning. Iedereen die zo n activiteit wil uitvoeren moet dus een vergunning aanvragen. Het kan dus gaan om burgers, bedrijven, organisaties, gemeenten, waterschappen, enzovoorts; in deze brochure worden ze aangeduid met de term initiatiefnemer. In de meeste gevallen is het College van Gedeputeerde Staten verantwoordelijk voor de vergunningverlening. Omwille van de leesbaarheid wordt het College van Gedeputeerde Staten hierna aangeduid als de provincie. In deze brochure leest u: om welke gebieden in Drenthe het gaat; hoe de vergunningverlening verloopt en op grond van welke criteria een vergunning wordt verleend of geweigerd; wat de relatie is met andere wet- en regelgeving.
De gebieden Veertien Natura 2000-gebieden liggen geheel of gedeeltelijk op Drents grondgebied. Daarnaast kent Drenthe nog twee beschermde natuurmonumenten ; deze vallen ook onder de Natuurbeschermingswet 1998, maar hebben een ander beschermingsregime (zie tekst onder kopje Beschermde natuurmonumenten ).
Natura 2000-gebieden a 9 14 7 12 13 b 3 4 2 6 8 5 10 11 1 EG-Vogelrichtlijngebied 1979-2000 EG-Habitatrichtlijngebied 2003 Natura 2000-gebied Beschermde natuurmonumenten 1. Bargerveen 2. Drents-Friese Wold en Leggelderveld 3. Drentsche Aa 4. Drouwenerzand 5. Dwingelderveld 6. Elperstroom 7. Fochteloërveen en Esmeer 8. Havelte - Oost 9. Leekstermeergebied 10. Mantingerbos 11. Mantingerzand 12. Norgerholt 13. Witterveld 14. Zuidlaardermeergebied Beschermde natuurmonumenten: a. Elzenbroek b. Overcingel
Vergunningverlening Het uitgangspunt van de Natuurbeschermingswet is dat schade aan de te beschermen natuur moet worden vermeden. Dat betekent dat voor alle activiteiten die schade zouden kunnen veroorzaken een vergunning moet worden aangevraagd. Dat geldt ook voor activiteiten buiten een Natura 2000-gebied die invloed (kunnen) hebben op de natuur daarbinnen; denk aan een grondwaterwinning in de omgeving die van invloed is op de grondwaterstromen naar het natuurgebied. De provincie is in de meeste gevallen de instantie die verantwoordelijk is voor het wel of niet verlenen van de vergunningen. In sommige gevallen gaat de Minister van LNV daarover, onder meer voor militaire activiteiten, de winning van diepe delfstoffen (gas, olie, zout) en provincieoverschrijdende infrastructurele werken. Stappenplan vergunningverlening Stap 1 Stap 2 Stap 3 Stap 4 Stap 5 Oriëntatiefase, vooroverleg tussen initiatiefnemer en provincie uitkomst: vergunning vereist Vergunningsaanvraag wordt ingediend, inclusief aanvullende informatie over effecten op gebieden / passende beoordeling Toetsing van de aanvraag, provincie verricht nader onderzoek Provincie neemt beslissing: vergunning wordt wel / niet verleend Toezicht op naleving van de beslissing Oriëntatiefase De vergunningprocedure begint met een oriëntatiefase. Daarin gaat de provincie samen met de initiatiefnemer van de activiteit na of de Natuurbeschermingswet van toepassing is en of er kans is op een negatief effect. Daarbij wordt met name gekeken naar de instandhoudingsdoelstellingen voor dat bepaalde gebied. Alleen wanneer negatieve effecten bij voorbaat kunnen worden uitgesloten is geen vergunning nodig. Als een negatief effect niet kan worden uitgesloten, bepalen de partijen vervolgens welk type toets nodig is. Er zijn twee typen. Als er kans is op een significant negatief effect, moet een passende beoordeling worden uitgevoerd. Dit is een zware toets die lang niet altijd tot vergunningverlening zal leiden. Is er wel kans op een negatief effect, maar staat vast dat dit effect niet significant is, dan volstaat de lichtere verslechterings- en verstoringstoets. In beide gevallen moet worden aangetoond dat de voorgenomen activiteit geen schade aanricht. Hier
zijn de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied maatgevend. In dat onderdeel van het aanwijzingbesluit staat immers waarom het gebied het beschermen waard is. De bewijslast ligt bij de initiatiefnemer; die is verplicht om de benodigde informatie te leveren. De provincie beoordeelt of de informatie voldoende is en of de gegevens de conclusies kunnen dragen. project of handeling oriëntatiefase / voorfase is er een kans op een negatief effect? nee, zeker niet mogelijk wel een effect maar zeker niet significant ja, wellicht significant geen vergunningplicht vergunningaanvraag via verslechterings- en verstoringstoets vergunningaanvraag via passende beoordeling Passende beoordeling In een passende beoordeling worden systematisch en op wetenschappelijke wijze alle mogelijke gevolgen van de activiteit voor de instandhoudingsdoelstellingen geïnventariseerd. Daarbij moeten ook de effecten worden bekeken die kunnen optreden in combinatie met andere activiteiten of plannen ( cumulatieve effecten ). Verschillende activiteiten die elk afzonderlijk beperkte gevolgen hebben, kunnen immers samen wel een significant effect opleveren. Er is géén kans op een significant effect wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel over bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor het Natura 2000-gebied. Uit deze omschrijving blijkt wel dat significant een moeilijke term is. Als er significante effecten mogelijk zijn, kan in bepaalde gevallen toch een vergunning worden verleend. Het gaat dan om activiteiten waarvoor geen alternatieven zijn en die om dwingende redenen van groot openbaar belang moeten doorgaan. Mogelijke alternatieven zijn bijvoorbeeld een andere locatie, aanpassing van de doelstelling (bijvoorbeeld minder huizen bouwen) of een andere oplossing (bijvoorbeeld een brug in plaats van een tunnel). Is er geen alternatief en is er wel sprake
van een groot openbaar belang, dan moet de initiatiefnemer, om een vergunning te kunnen krijgen, voldoende maatregelen nemen om het natuurverlies te compenseren. De provincie kan aan de vergunning voorwaarden verbinden om de schade voor de natuur zoveel mogelijk te beperken (bijvoorbeeld uitvoeren werkzaamheden buiten het broedseizoen of het voorschrijven van een bepaalde werkwijze). Is er kans op een significant effect? alternatieven, dwingende redenen, compensatie (ADC-criteria) A: alternatievenonderzoek geen alternatief D: dwingende reden van groot openbaar belang wel alternatief geen dwingende redenen alternatief uitwerken en habitattoets herhalen geen vergunning wel dwingende redenen C: compensatieplan niet voldoende/correcte compensatie geen vergunning voldoende/correcte compensatie wel vergunning Verslechterings- en verstoringstoets Bij deze toets brengt de initiatiefnemer gedetailleerd de risico s van de activiteit in kaart voor verslechtering van natuurlijke habitats en verstoring van soorten. Hierbij hoeft hij geen rekening te houden met cumulatieve effecten. Ook geeft hij aan welke maatregelen hij wil nemen om de effecten te verzachten (mitigeren). De provincie geeft een vergunning als de verslechtering of verstoring in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen aanvaardbaar is. Alternatievenonderzoek is niet verplicht en compensatie hoeft niet aan de orde te komen. Wanneer een passende beoordeling, wanneer een verslechterings- en verstoringstoets? Het is niet mogelijk in algemene zin
exact aan te geven wanneer effecten wel of niet significant zijn, met andere woorden: in welke gevallen een passende beoordeling moet plaatsvinden en in welke gevallen een verslechterings- en verstoringstoets voldoende is. In grote lijnen komt het erop neer dat de verslechterings- en verstoringstoets aan de orde is bij lichtere activiteiten. Als de effecten van de activiteit tijdelijk en niet structureel zijn, bijvoorbeeld bij een excursie in een afgesloten gebied of een veldonderzoek, zal deze toets volstaan. De plaatsing van een zendmast of een gemaal daarentegen kan blijvende effecten hebben en zal dus een passende beoordeling vereisen. Beschermde natuurmonumenten Behalve de Natura 2000-gebieden telt Drenthe nog twee kleine beschermde natuurmonumenten in de zin van de Natuurbeschermingswet: Elzenbroek en Overcingel. Ook voor deze gebieden geldt dat activiteiten alleen mogen plaatsvinden met vergunning. En ook hier wordt die vergunning alleen verleend als vaststaat dat de activiteit de beschermde natuur niet aantast (tenzij er een dwingende reden van groot openbaar belang is om hiervan af te wijken). Het verschil is dat de procedure voor de vergunningverlening minder zwaar is. Zo is een passende beoordeling niet nodig en hoeven er geen alternatieven te worden onderzocht. Handhaving en toezicht Zoals bij alle wetten en regels, controleert het bevoegd gezag meestal de provincie, soms het rijk of de regels in de praktijk worden nageleefd. Dat houdt in: Controle op de naleving van de voorwaarden waaronder de vergunning is verleend. Wanneer men zich niet houdt aan de voorwaarden, kan dat leiden tot wijziging of intrekking van de vergunning. Opsporen van en optreden tegen activiteiten waarvoor geen vergunning is verleend, terwijl wel een vergunning is vereist. Dit kan resulteren in een boete (dwangsom) en stilleggen van de activiteit (bestuursdwang). Ook strafrechtelijke vervolging is niet uitgesloten. Wanneer ondanks correct gebruik van vergunningen toch habitats verslechteren of soorten worden verstoord, zal het bevoegd gezag eerst proberen in overleg met betrokkenen het probleem op te lossen. Zonodig kan de vergunning worden gewijzigd of ingetrokken. Ook kan het bevoegd gezag maatregelen nemen die nodig zijn om de situatie te herstellen. Toetsing van plannen Bij concrete activiteiten wordt via vergunningverlening getoetst of ze geen schade toebrengen aan het betreffende Natura 2000-gebied. Daarnaast moeten ook plannen getoetst worden op hun gevolgen voor de Natura 2000-gebieden. Dat gebeurt door een goedkeuringsbesluit, te nemen door de provincie waar het gaat om plannen van gemeenten en waterschappen. Voorbeelden daarvan zijn bestemmingsplannen, waterhuishoudingsplannen en milieubeleidsplannen.
Hoe concreter het plan, des te concreter zal ook de toetsing zijn. Plannen van de provincie moeten ter goedkeuring aan de Minister van LNV worden voorgelegd. Beheerplan voorkomt veel rompslomp Op het eerste gezicht lijkt de beschreven procedure te leiden tot een hoop gedoe met vergunningen. In de praktijk zal veel rompslomp worden voorkomen wanneer er eenmaal beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden zijn vastgesteld. De Natuurbeschermingswet schrijft voor dat voor elk Natura 2000-gebied een beheerplan wordt gemaakt binnen drie jaar na de aanwijzing. In zo n plan wordt onder meer beschreven welke activiteiten in en nabij het gebied niet schadelijk zijn voor de te beschermen natuur. Voor deze activiteiten is dan geen vergunning (meer) nodig. Het plan wordt opgesteld in overleg met eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden. Eenmaal vastgesteld geldt het voor een periode van zes jaar. Het beheerplan beschrijft met welke maatregelen de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied kunnen worden gerealiseerd, waarbij ook aandacht wordt besteed aan bestaand gebruik en concrete nieuwe plannen in of vlakbij het Natura 2000- gebied. Voor beschermde natuurmonumenten is een beheerplan niet verplicht. Relatie en coördinatie met andere regelgeving Naast de vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet kunnen voor een activiteit in of nabij een Natura 2000-gebied ook nog andere vergunningen of ontheffingen nodig zijn. Om de besluitvorming in dergelijke situaties te stroomlijnen bevat de wet een coördinatiebepaling. Die houdt onder meer in dat de provincie met de initiatiefnemer meedenkt over welke andere vergunningen of ontheffingen eventueel nodig zijn. De initiatiefnemer kan bovendien verzoeken om coördinatie van de besluitvorming. Dan komt er een coördinerend bestuursorgaan dat zorgt voor een doelmatige en samenhangende besluitvorming. Hier is ook een belangrijke taak weggelegd voor de gemeenten en waterschappen. Bij de aanvraag
voor bijvoorbeeld een bouw-, milieu- of kapvergunning wijst de gemeente de aanvrager op het feit dat er misschien bij de provincie een aparte vergunning in het kader van de nieuwe Natuurbeschermingswet moet worden aangevraagd. Zo kan ook een peilbesluit van het waterschap vergunningplichtig zijn. Tijdige signalering en onderlinge afstemming van procedures is belangrijk om onnodige vertraging te voorkomen. De betrokken bestuursorganen kunnen dus ook zelf de onderlinge coördinatie regelen. Relatie met Flora- en faunawet De habitattoets komt niet in de plaats van de verplichtingen uit de Flora- en faunawet. Dus zelfs als een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet is verleend, kan ook nog een ontheffing op basis van de Flora- en faunawet nodig zijn! Waar de Natuurbeschermingswet de bescherming van gebieden regelt, zorgt de Flora- en faunawet voor de bescherming van soorten. Die bescherming geldt overal, dus óók binnen de Natura 2000-gebieden. Relatie met milieu-effectrapport Voor sommige activiteiten zal naast een vergunningaanvraag op basis van de Natuurbeschermingswet ook een milieu-effectrapportage (m.e.r.) vereist zijn, op basis van wat de Wet milieubeheer voorschrijft. Dit houdt in dat de gevolgen van de activiteit voor het milieu in brede zin, inclusief die voor de natuur, in beeld worden gebracht. Ze worden beschreven in een milieueffectrapport (MER). Als voor een activiteit zowel een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet als een milieuvergunning plus MER verplicht is, moet de m.e.r.-procedure altijd doorlopen zijn voordat de Natuurbeschermingswetvergunning kan worden verleend. Inhoudelijk is er overlap tussen de m.e.r.-procedure en de vergunningverlening op basis van de Natuurbeschermingswet: in beide procedures moeten de gevolgen van een activiteit of plan voor de natuur worden beschreven. Het ligt dan ook voor de hand beide procedures op dit punt te combineren. De passende beoordeling kan in het MER worden opgenomen, inclusief het alternatievenonderzoek, de vraag of er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang en de mogelijke compensatie. Daarbij blijven er tegelijk duidelijke verschillen tussen beide procedures. Zo is voor het bevoegd gezag (de gemeente of de provincie) de MER een hulpmiddel bij het verlenen van de milieuvergunning en zijn er ook leemten in de kennis mogelijk. Bij de passende beoordeling eist de Natuurbeschermingswet volledige en actuele onderzoeksgegevens voordat er eventueel een vergunning kan worden verleend.
Meer informatie Op de website van het ministerie van LNV (www.minlnv.nl/natuurwetgeving) vindt u informatie over alle beschermde gebieden, soorten en habitattypen, met kaarten en besluiten. Ook zijn hier alle publicaties van het ministerie over de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet te vinden. Via de website kunt u zich bovendien inschrijven voor de Natura 2000- nieuwsbrief waarmee u op de hoogte blijft van alle ontwikkelingen. Verder kunt u met vragen terecht bij het LNV-loket 0800-22 333 22. Via dit loket is ook een aantal publicaties in papieren vorm verkrijgbaar: Algemene Handreiking Natuurbeschermingswet 1998 Handreiking Beheerplannen Natura 2000-gebieden Flyers over: aanwijzen van Natura 2000-gebieden; vergunningverlening; beheerplannen. Voor specifieke informatie over Drenthe kunt u terecht op onze website: www.drenthe.nl Uw vragen kunt u op vier manieren aan ons kenbaar maken: - via de post: Provincie Drenthe Team Natuurbeschermingswet Postbus 122 9400 AC Assen - via de mail: nbw@drenthe.nl - telefonisch: (0592) 36 55 55 (algemeen) (0592) 36 52 18 (van 9-12 uur) - per fax: (0592) 36 56 88 Colofon Fotografie: Hans Dekker Cartoon: Lex Dirkse Grafische verzorging: Docucentrum provincie Drenthe