ACTIVERING BINNEN DE BELGISCHE OCMW S

ACTIVERING BINNEN DE BELGISCHE OCMW S Op zoek naar duurzame trajecten en goede praktijken Peter Raeymaeckers Laurent Nisen Danielle Dierckx Jan Vranken Marie Thérèse Casman November 2009 In opdracht van POD Maatschappelijke Integratie 1

INLEIDING EN ONDERZOEKSVRAGEN Sinds de jaren 1990 blijkt activering op alle beleidsniveaus door te dringen als hét instrument bij uitstek om de strijd tegen armoede aan te gaan. Op het Federale beleidsniveau werd met het Recht op Maatschappelijke Integratie de activering van de leefloongerechtigde centraal geplaatst. De wet op RMI had belangrijke gevolgen voor het lokale niveau, en meer specifiek voor de opdracht van de OCMW s. Daar waar er in de vroegere Wet op het bestaansminimum al aandacht was voor de werkbereidheid van de cliënt, legde de RMI-wet meer druk op OCMW s om een traject te voorzien met als doelstelling de activering van de cliënt. De betekenis van activering blijkt echter aan verandering onderhevig te zijn. Deze kan variëren van een strenge, disciplinerende tot een emancipatorische, cliëntgerichte visie. Bij de eerste staan de plichten van de cliënt centraal. De laatste visie verlegt de verantwoordelijkheid van het individu naar de samenleving in zijn geheel. Op het Europese niveau blijkt de Europese Commissie in het kader van active inclusion de tweede, emancipatorische visie te onderschrijven. Het systeem van Open Methode van Coördinatie wordt namelijk benut om de lidstaten ertoe aan te zetten de active inclusion van kansengroepen op de arbeidsmarkt waar te maken. Door het Peer Review systeem worden de lidstaten immers geëvalueerd op hun inspanningen om de actieve inclusie te verwezenlijken van personen die ver van de arbeidsmarkt zijn verwijderd (European Commission, 2009). Ook de RMI-wetgeving leunt eerder aan bij de tweede, emancipatorische visie. Dit wil zeggen dat niet alleen de cliënt inspanningen moet leveren. De OCMW s hebben de plicht om de activering van de leefloongerechtigde te stimuleren. In dit onderzoeksproject gaan we in op de rol van Belgische OCMW s wat betreft één van hun belangrijkste opdrachten: het bevorderen van de duurzame activering van de leefloongerechtigde. Zoals we in voorliggend rapport zullen beschrijven, blijkt dat de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn over verschillende instrumenten kunnen beschikken om de cliënten te activeren. Hermans (2005) toont echter aan dat de OCMW s deze op verschillende wijze benutten. Hij ontwikkelt een typologie van OCMW s die we in het theoretisch kader verder zullen bespreken. De vraag blijft echter welke de goede praktijken zijn, waardoor activering duurzame effecten oplevert. In een eerste onderzoeksvraag gaan we na op welke manier de Belgische experten in beide landsdelen, op verschillende beleidsniveaus en verbonden aan een grote variatie van organisaties activering definiëren. We verbinden deze visie aan de beschikbare literatuur en kijken of er eensgezindheid bestaat over de invulling van activering. De onderzoeksvraag luidt hier: Welke definitie hanteren de Belgische experten over activering? In een tweede stap gaan we in op duurzame activering en hoe we dit concept kunnen operationaliseren. We maken gebruik van de data van de Kruispuntbank (de datawarehouse arbeidsmarkt en sociale bescherming) en reconstrueren de loopbanen van OCMW-cliënten na de beëindiging van een activeringsmaatregel. We gaan op zoek naar een typologie van loopbanen. Door welke loopbaanpatronen worden geactiveerde cliënten van de Belgische OCMW s gekenmerkt? Ten slotte identificeren we goede praktijken binnen de Belgische OCMW s. We maken een selectie van OCMW s op basis van de typologie van loopbanen en bekijken welke de goede praktijken zijn op het niveau van de OCMW s die de duurzame activering van de cliënt kunnen bevorderen. Twee vragen staan hier centraal. Op welke manier organiseren 2

de Belgische OCMW s hun activeringsbeleid? Welke beleidsacties worden naar voor geschoven als goede praktijken? We gaan als volgt te werk. In het eerste deel bekijken we de beleidscontext van de OCMW s. Meer concreet gaan we kort in op de historiek van de OCMW s en de financiële steun verstrekt door het OCMW (RMI en maatschappelijke dienstverlening). We focussen daarnaast op de activeringsvereiste, de verschillende definities over activering en de visie van onze experten. Daarna focussen we ons op de activeringstrajecten. We analyseren de datawarehouse arbeidsmarkt en sociale bescherming en identificeren een typologie van loopbanen. Op basis daarvan stellen we een selectie van OCMW s voor waarvan we in een laatste kwalitatieve fase het activeringsbeleid beschrijven. In een laatste hoofdstuk bespreken we de resultaten van deze bevraging. We sluiten af met een conclusie en enkele beleidsaanbevelingen. 3

DEEL 1 : BELEIDSCONTEXT, THEORETISCH KADER EN EXPERTINTERVIEWS In dit eerste deel zoomen we allereerst in op de beleidscontext van de OCMW s. We focussen op de historiek rond de RMI-wetgeving en bekijken verschillende definities en visies over activering. Daarnaast bekijken we de visie van enkele Belgische experten over deze materie. In een laatste hoofdstuk behandelen we enkele sociologische inzichten over de werking van organisaties in het algemeen en passen we deze toe op de werking van OCMW s. 1.1 Historiek De inrichting, structuur en opdracht van de OCMW s zoals we die nu kennen is een resultaat van een historische evolutie. Zo kunnen de Burgerlijke Godshuizen en de Burelen van Weldadigheid in de achttiende eeuw als een soort van voorloper worden beschouwd. Hoewel de gemeentebesturen in deze tijdsperiode een zekere mate van vrijheid verkregen om deze voorzieningen al dan niet te organiseren, kreeg de armenzorg vanaf de invoering van de gemeentewet van 30 maart 1836 voor het eerst een verplicht karakter. Deze wet voorzag in elke gemeente de oprichting van een Bureel van Weldadigheid en gaf deze laatste een ruime bevoegdheid door het gemeentebestuur het recht te ontzeggen om zich rechtstreeks met de armenzorg te bemoeien (Luyten, 2008). Ongeveer een eeuw later, op 10 maart 1925, werden de Burgerlijke Godshuizen en de Burelen van Weldadigheid vervangen door de COO s (Commissie van Openbare Onderstand). De opdracht van deze COO s werd wettelijk vastgelegd als: Elke onderstand wordt verstrekt in de vorm en in de mate die het best geschikt zijn om de behoeftige weer in staat te stellen in zijn onderhoud en in dat van zijn gezien te voorzien (W.O.O, art 68, lid 2). Deze bepaling had twee belangrijke gevolgen. Een eerste is dat hier duidelijk wordt verwezen naar de arbeidsverplichting van de behoeftige (Vranken, 2005). Er werd namelijk nadruk gelegd op het feit dat de cliënt in zijn eigen onderhoud moet kunnen voorzien. Een tweede gevolg van deze wet was dat de COO s over een grote mate aan handelingsvrijheid beschikten betreffende de invulling van deze opdracht. De gerechtigdheid van de cliënt en de mate waarin hij of zij beroep kon doen op de diensten van de COO s was namelijk sterk afhankelijk van het aanbod en de manier waarop de commissies de situatie van de cliënt evalueerden. De overgang naar de oprichting van de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn werd genomen in 1976 met de wet van 8 juli. Het fundament ligt vervat in de veel geciteerde taakomschrijving zoals bepaald in artikel 1: Elke persoon heeft recht op maatschappelijke dienstverlening. Deze heeft tot doel eenieder in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid. Er worden openbare centra voor maatschappelijk welzijn opgericht die, onder de door deze wet bepaalde voorwaarden tot opdracht hebben deze dienstverlening te verzekeren. Volgens Hermans (2005) betekende deze wet een drievoudige verschuiving. Eerst en vooral werd de dienstverlening vanuit het OCMW aanzien als een afdwingbaar recht. Ten tweede verruimde deze wet de opdracht van het OCMW van de traditionele armoedebestrijding tot 4

de bevordering van het welzijn van de totale bevolking. Ten slotte werd de dienstverlening geprofessionaliseerd aangezien de OCMW s verplicht werden om minstens één maatschappelijk werker aan te werven. Daarnaast belastte de wetgever de OCMW s met een uitvoerende opdracht met betrekking tot de wet op het bestaansminimum. Het bestaansminimum werd twee jaar voor de oprichting van de OCMW s in werking gesteld en voorziet, voor het eerst, de waarborg van een minimuminkomen voor iedereen. Samen met de OCMW-wet betekende ook de wet op het bestaansminimum van 1974 voor Geldof e.a. (1998) een cruciale historische gebeurtenis in de armoedebestrijding. Daar waar de oprichting van het OCMW een belangrijk eindpunt was in de hervormingen op het gebied van de armenzorg, werd met de bestaansminimumwet een belangrijke stap genomen inzake de finalisering van de sociale zekerheid. Voor het eerst werd namelijk voor elke burger een minimuminkomen voorzien. De inrichting van het bestaansminimum oefende een belangrijke invloed uit op de autonome positie van het OCMW. Daar waar de OCMW-wet een grote vrijheid toekende aan de OCMW s, werd deze met de invoering van de wet op het bestaansminimum in grote mate ingeperkt. Zo werden de bedragen, voorwaarden en doelgroepen wettelijk vastgelegd. De rol van het OCMW beperkt zich hier tot een louter uitvoerende functie. Met de OCMW-wet kregen de centra (net zoals de COO s) de bevoegdheid om hun cliënten te voorzien van nog andere vormen van dienstverlening. Deze laatste kan verschillende vormen aannemen: bijkomende financiële hulp (maatschappelijke dienstverlening), hulp in natura (stookolie, kolen, voedsel, ), of het leveren van een dienst of prestatie (warme maaltijden, poetsdienst, kinderopvang en gezinshulp). Deze laatste vormen van dienstverlening berusten op het subsidiariteitprincipe. Elk OCMW kan namelijk zelf de voorwaarden tot het verkrijgen van deze dienstverlening bepalen. Naast veranderingen op het gebied van de autonomie van de OCMW s voltrekt er zich een tweede belangrijke evolutie wat betreft de plichten van de cliënt. Het koppelen van het recht op financiële steun aan de activeringsplicht kwam namelijk meer en meer centraal te staan. De stelling die hierbij steeds werd benadrukt, onder meer door de Franse socioloog Pierre Rosanvallon (1995), is dat het huidige stelsel van sociale zekerheid de uitsluiting van bepaalde groepen in de hand werkte door te weinig bij te dragen tot een activering van de betrokkenen. Om te voldoen aan deze plicht tot activering, kregen de OCMW s meer en meer instrumenten ter beschikking. Geldof e.a. (1998) vermelden hier het belang van het Urgentieprogramme voor een meer solidaire samenleving en de daaruit afgeleide sociale integratiecontracten voor jonge bestaansminimumtrekkers (tussen 18 en 25 jaar). Hiermee werd telkens getracht om het zogenaamde nestelgedrag te voorkomen. Men wilde bestaansminimumtrekkers er namelijk toe aanzetten om zich te integreren in de maatschappij. Hierbij stond vooral het veroveren van een positie op de arbeidsmarkt centraal. Betekende de invoering van de wet op het bestaansminimum en de organieke wet op de oprichting van het OCMW een eindpunt in een evolutie die gekenmerkt wordt door een steeds verdere regulering van de armenzorg? Integendeel, de laatste jaren werd namelijk op verschillende beleidsniveaus verder gesleuteld aan de OCMW-formule. De recentste evolutie werd ingezet met de invoering van het wet op het Recht op Maatschappelijke Integratie. In de volgende paragraaf focussen we op deze wet. Daarna gaan we verder op de belangrijkste evolutie die deze wet heeft teweeggebracht, namelijk het streven naar activering. 5

1.2 Recht op Maatschappelijke Integratie en andere financiële hulpverlening De wet op het Recht op Maatschappelijke Integratie (afgekort: RMI) vervangt sinds 2002 de voormalige Bestaansminimumwet. De RMI omvat het leefloon of een tewerkstelling via artikel 60 7 of artikel 61 van de OCMW-wet of via een andere activeringsmaatregel. De voorwaarden om er een beroep op te doen bleven grotendeels dezelfde als die in de wet op het Bestaansminimum. Zo is er de verblijfsvoorwaarde (in België wonen), een leeftijdsvoorwaarde (meerderjarig zijn of daaraan gelijkgesteld) en een voorwaarde van behoeftigheid. Deze laatste voorwaarde wordt vastgesteld door een sociaal onderzoek naar de bestaansmiddelen. Verder moet de aanvrager ofwel Belg zijn, ofwel onderdaan van de EU, of het voordeel genieten als vreemdeling ingeschreven te zijn in het bevolkingsregister, of staatloos of vluchteling zijn. De gerechtigde moet tevens zijn of haar rechten op andere uitkeringen die hij of zij kan genieten volgens de Belgische of buitenlandse sociale wetgeving hebben uitgeput. Ten slotte wordt ook de werkgelegenheidsvereiste benadrukt. Zo moet de leefloontrekkende werkbereid zijn tenzij dit omwille van gezondheids- of billijkheidsredenen niet mogelijk is (De Boyser, 2006). Wat echter verschilt in vergelijking met de oorspronkelijke Bestaansminimumwet is de meer uitgesproken arbeidsplicht voor wie jonger is dan 25 jaar. Voor jongeren onder de 25 jaar ligt de nadruk op integratie via tewerkstelling. Het OCMW moet namelijk na drie maanden een arbeidsovereenkomst aan de jongere aanbieden. Indien dit niet mogelijk is, heeft de jongere recht op een leefloon dat gekoppeld wordt aan een geïndividualiseerd project voor sociale integratie. Hiermee wordt bedoeld dat er voor de jongere in kwestie een tewerkstelling wordt geregeld volgens het artikel 60 7 en artikel 61 van de OCMW-wet of via inschakeling in de sociale economie (zie verder). 1 Het is duidelijk dat met de invoering van het recht op maatschappelijke integratie de OCMW s een grote druk ondervinden om hun cliënten zo snel mogelijk te activeren. In een volgende paragraaf gaan we verder in op de definities over activering. 1.3 Activering In deze paragraaf bespreken we aan de hand van de literatuur verschillende visies over activering. We vergelijken deze definities met de meningen van de experten en ontwikkelen op basis daarvan een eigen invulling van activering. In vorige paragrafen benadrukten we het belang van het activeringsdiscours dat reeds ten tijde van de vroegere COO s op de achtergrond aanwezig was. Vanaf de jaren 90 werd het activeringsdiscours extra in de verf gezet onder de noemer van de actieve welvaartstaat of de actieve verzorgingsstaat. Deze hernieuwde aandacht naar de activering van uitkeringsgerechtigden ontstond als een kritiek op de klassieke sociale 1 Naast het RMI voorziet het OCMW ook andere maatschappelijke hulp. Een eerste vorm die het meeste aanleunt bij het RMI is het equivalent leefloon. Deze financiële hulp wordt verstrekt aan cliënten die niet beantwoorden aan een of meerdere voorwaarde van de RMI-wet, maar die wel behoeftig zijn. In deze gevallen wordt een bedrag verstrekt dat even hoog is als het leefloon. Deze vorm van financiële steun is bij wet bepaald op 2 april 1965. Verder is het OCMW bevoegd voor een aanvullende hulpverlening met als belangrijkste doelstelling de cliënten met een te lage uitkering (leefloon, inkomensgarantie voor ouderen enz ) te voorzien van extra hulp. De OCMW s verstrekken een waaier van verschillende vormen van dienstverlening die zowel financieel als materieel, eenmalig (huurwaarborgen), systematisch (premie uit het stookoliefonds) of tijdelijk (huurtoelage) kunnen zijn. Belangrijk om te vermelden is dat deze diensten geen afdwingbaar recht zijn, maar steeds afhankelijk zijn van de financiële mogelijkheden van het lokale beleid. De OCMW s ervaren met andere woorden een grote flexibiliteit in het bepalen van de toekenningsvoorwaarden, bereik en hoogte van de dienstverlening (De Boyser, 2006). 6

zekerheid en maatschappelijke dienstverlening die volgens Rosanvallon (1995) vooral resulteerden in een verdere verafhankelijking van de cliënt. In deze paragraaf bekijken we verschillende definities van activering. We maken hier gebruik van een literatuurstudie van Hermans (2005). Hij onderscheidt vier manieren waarop het activeringsdiscours kan gelegitimeerd worden. Ten eerste wordt activering bekeken als een remedie tegen uitkeringsafhankelijkheid. Deze invulling is in de Verenigde Staten beter bekend als workfare en heeft betrekking op een discliplinerend activeringsdiscours. Deze benadering werd in grote mate beïnvloed door Murray (1984) die met het begrip the culture of dependency de zogenaamde zelfversterkende werking van de uitkeringsafhankelijkheid aanklaagde. Volgens Murray bevorderen sociale voorzieningen de afhankelijheidscultuur van het bijstandscliënteel door ervoor te zorgen dat uitkeringstrekkers zich nestelen in hun situatie. Volgens hem mag de nadruk niet langer liggen op sociale rechten maar op de verplichtingen die bij het burgerschap horen, namelijk het werken in ruil voor het verkrijgen van steun. De oplossing voor de afhankelijkheidscultuur moet volgens Murray gezocht worden in het stimuleren van arbeidsparticipatie door een disciplinerend en dwingend activeringsdiscours. De werkloze wordt daarbij op een restrictieve manier aangezet tot het leveren van inspanningen om een professionele tewerkstelling te verkrijgen. Deze inspanningen van de cliënt binnen het disciplinerende discours kunnen zowel eng als ruim worden geïnterpreteerd (Hermans, 2005). De enge variant heeft betrekking op gemeenschapswerk, vrijwilligerswerk en andere maatschappelijke nuttige activiteiten. Indien de uitkeringsafhankelijke dit weigert, verliest hij of zij een deel van of zijn gehele uitkering. De ruime inspanningen hebben betrekking op opleidingsinitiatieven, on-the-job trainingen en begeleiding bij het zoeken naar een job. Volgens Hermans wordt in deze opvatting armoede geïndividualiseerd. Er wordt verwacht dat iedereen via de markt economische zelfstandigheid kan afdwingen. Diegenen die niet aan deze vereiste voldoen, worden zelf verantwoordelijk geacht voor hun situatie. In termen van Vranken e.a. (1997-2008) kunnen we stellen dat het individuele schuldmodel als een verklaring van armoede onderliggend is aan deze definitie van activering. Een tweede definitie beschouwt activering als een onderdeel van een ruimer macroeconomisch beleid. Deze visie is afkomstig van de OECD en kadert in het mensbeeld van de homo economicus. Het individu streeft voortdurend zijn of haar eigen nutsmaximalisatie na en weegt af welke handeling het meeste voordeel oplevert. Binnen deze visie wordt een gunstig ondernemingsklimaat beschouwd als een absolute prioriteit. Dit gaat ten koste van de kwaliteit van banen, het doorbreken van armoede, de grenzen aan flexibilisering en andere sociale overwegingen (Hermans, 2005) Ook hier vinden we een individueel schuldmodel (Vranken e.a. 1997) terug waarbij het individu zelf verantwoordelijk wordt geacht voor zijn of haar falen op de arbeidsmarkt. Volgens een derde benadering draagt activering bij tot een versterking van de sociale cohesie. Het vinden van een betaalde tewerkstelling staat volgens deze visie gelijk aan sociale integratie. Als een persoon getroffen wordt door werkloosheid dan wordt de sociale participatie gegarandeerd door het voorzien van een uitkering. Als iemand nog in staat is om te werken, dan kan er een opleiding worden aangeboden om de herinschakeling van de persoon in kwestie te garanderen. We kunnen stellen dat volgens deze visie het slagen van de activering, afhankelijk is van de graad van sociale participatie die bereikt wordt. Een laatste invulling bekijkt activering als een emancipatorisch project om de sociale grondrechten van elk individu te realiseren. Volgens deze visie moet elk individu dat moeilijkheden ondervindt om zich te handhaven op de arbeidsmarkt een geïndividualiseerde begeleiding aangeboden krijgen om een plaats te verkrijgen in de samenleving. We onderscheiden twee belangrijke verschillen in vergelijking met hogerstaande visies. Een eerste situeert zich op het gebied van het proces dat de 7

uiteindelijke activering voorafgaat. Een tweede heeft betrekking op de uiteindelijke einddoelstelling: de duurzame activering. 1.3.1 Proces: Het activeringstraject Volgens de aanhangers van de emancipatorische benadering staat de samenleving in voor het herinschakelen van het individu. Deze activeringstrajecten moeten aansluiten op de noden, capaciteiten en wensen van het individu. Omwille van deze meer structurele beschouwing op armoede en het benadrukken van de geïndividualiseerde trajecten op maat van de cliënt staat de emancipatorische visie in schril contrast met de eerste en tweede visie over activering. Deze visies vertrekken vanuit het uitgangspunt dat het individu zelf voor een oplossing moet zorgen. In de meeste gevallen wil men het individu hiertoe aansporen door het opleggen van sancties (zie ook: Dalrymple, 2001). Een hele reeks van empirische studies - vooral vanuit het economische perspectief - zoals Meyer (1995), Van den Berg, e.a. (2004) en Graversen & Ours (2008) komen tot de bevinding dat men met het sanctioneren van cliënten meer concrete resultaten kan boeken dan met een intensieve begeleiding. Of zoals Graversen & Ours (2008: 2032) het formuleren: From this we conclude that the effectiveness of the activation programs is driven more by the stick than by the carrot. De emancipatorische visie gaat hier tegen in. Deze spanning tussen beide visies, met aan de ene kant een emancipatorische visie en aan de andere kant het disciplinerende activeringsdiscours, wordt als volgt omschreven door Matthijssen (2008: 273): Er is argwaan nodig wanneer activeringsmaatregelen zich enkel op uitkeringsgerechtigden richten en uitgaan van het individuele schuldmodel. Zo wordt uitsluiting toegeschreven aan persoonlijk disfunctioneren, terwijl structurele belemmeringen niet geproblematiseerd worden. Maatschappelijke problemen van armoede en werkloosheid worden zo herleid tot individuele problemen van onaangepastheid die door gedrags- en mentaliteitsverandering en opleiding kunnen worden opgelost. Volgens de voorstanders van deze benadering ligt de verantwoordelijkheid voor het creëren van zinvolle activeringstrajecten op maat bij de samenleving en niet bij het individu. Daarnaast wordt benadrukt dat het individu inspanningen moet leveren om zijn of haar integratieproject te doen slagen. Deze inspanningen kaderen echter in dit geïndividualiseerde traject en moeten daarom ook op maat van de capaciteiten van het individu bepaald worden. Hierin ligt dan ook een verschil met de derde benadering die de nadruk legt op sociale cohesie als doelstelling van activering. In de visie op activering waar het belang van sociale cohesie wordt benadrukt, legt men minder nadruk op het proces dat de activering moet voorafgaan en wordt er minder aandacht besteed aan trajecten die aansluiten bij de mogelijkheden van het individu. Deze visie op maat wordt ook benadrukt door Vandermeerschen (2007) in een rapport van het Vlaams Netwerk van Verenigingen waar armen het woord nemen. De auteur benadrukt dat bij een activeringstraject eerst en vooral aandacht moet gaan naar het motiveren van het individu in kwestie. Daar waar de eerste en tweede visies nadruk leggen op het individu dat zelf inspanningen moet leveren om zijn of haar situatie te verbeteren (willen), stelt Vandermeerschen dat vooraleer men kan spreken van het willen van de cliënt, er enkele basisvoorwaarden moeten worden voldaan om de motivatie van de persoon te stimuleren. Dit moet op maat gebeuren door het versterken van het zelfvertrouwen, wegwerken van een isolement, het oplossen van andere welzijnsgerelateerde problemen, het bieden van perspectieven en het wegwerken van risico s en andere afstraffingsmechanismen. Hierdoor wordt al een eerste voedingsbodem gelegd voor het versterken van het kunnen willen. 8

De emancipatorische invulling van activeringstrajecten wordt samengevat in Steenssens e.a. (2008) W² Werk- en Welzijnstrajecten op maat. In dit rapport ontwikkelen de auteurs een totaalconcept van hoe Werk- en Welzijnstrajecten er moeten uitzien. Zij komen tot de volgende definitie: W² is een totaalconcept van breed ondersteunde processen van trajectbegeleiding, zowel op het vlak van werk als van welzijn. Deze trajectbegeleiding gebeurt op maat en is, vanuit een langetermijnperspectief, gericht op actieve (arbeids)participatie. Dit concept is gefundeerd op zes basisprincipes. Het gaat om een inclusieve, integrale, krachtgerichte, participatieve, gestructureerde en gecoördineerde trajectbegeleiding. (Steenssens e.a. 2008:127) Deze W²-trajecten zijn inclusief. Er mag niet gefocust worden op een beperkt aantal categorieën. Werk- en welzijnstrajecten moeten gericht zijn op al diegenen die ver van de arbeidsmarkt verwijderd zijn. Daarnaast moeten alle mogelijke actoren die een rol kunnen spelen bij de verwezenlijking van de arbeidsparticipatie van de doelgroep betrokken worden. Deze trajecten zijn ook integraal, krachtgericht en participatief omdat ze naast de activering van de betrokkene ook het algemeen welzijn moeten nastreven. Dit door op verschillende levensdomeinen ondersteuning en begeleiding te bieden, met aandacht voor het ontwikkelen van het zelfvertrouwen en het stimuleren van een vertrouwensrelatie. Verder zijn deze trajecten niet lineair maar dynamisch omdat tegenslagen moeten ingecalculeerd worden. Het bieden van meerdere kansen bij het optreden van mislukkingen is noodzakelijk. De W²-trajecten bieden daarnaast een langetermijnperspectief waarbij een kwalitatieve arbeidsparticipatie van belang is. W² is tevens gestructureerd omdat ze naast de activering, ook de ander welzijnsbehoeften moeten aanpakken. Hiermee moet op een gestructureerde manier worden omgegaan door het opnemen van zowel een vertrouwensfunctie, coachfunctie, makelaarsfunctie en een bemiddelaarsfunctie. Een laatste kenmerk van deze trajecten is dat de samenwerking met andere organisaties gecoördineerd moet verlopen. Deze visie op activeringstrajecten van Steenssens e.a. (2008) sluit aan bij wat Matthijssen (2008) definieert als een reflexieve begeleidershouding. Volgens haar moet de trajectbegeleider op een vaardige manier de waarden, normen en competenties overbrengen die nodig zijn voor de deelname aan de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd moeten zij tegemoet komen aan de complexe leefwereld van mensen in armoede, waarvan werkloosheid slechts één aspect is. Mensen in armoede worden namelijk geconfronteerd met een veelzijdig kluwen van problemen. Trajectbegeleiders moeten daarom oog hebben voor de vele persoonlijke, sociale, emotionele en materiële problemen die een duurzame activering in de weg staan en niet enkel blijven stilstaan op het deelaspect waarvoor ze concrete oplossingen kunnen bieden. Dit stelt ook Lacourt (2007) in een onderzoek naar de Brusselse OCMW s. Een cruciaal onderdeel van de trajectbegeleiding bestaat erin om cliënten te begeleiden tijdens hun individueel project. Het gaat niet enkel om een administratieve informatieverstrekking, maar om een continue afweging of het te volgen traject nog aansluit bij de noden van de cliënt: C est evaluer la consistance d un projet, c est rechercher les écoles de formation, c est aider l usager à rédiger des lettres de motivation, et ainsi de suite (Lacourt, 2007:14). Hierbij vult Lacourt aan dat de nood om het levensverhaal van het individu te reconstrueren tot gevolg kan hebben dat de cliënt zijn of haar verhaal zal aandikken of zal herformuleren om de nodige begeleiding te verkrijgen. In de praktijk blijkt het opnemen van een begeleidersrol binnen de Belgische OCMW s een moeilijke zaak te zijn. Peeters e.a. (2007) schrijven in een onderzoek over kwaliteitsvol maatschappelijk werk in de Belgische OCMW s dat de hulpverleners van een OCMW een begeleidende vertrouwensrelatie cruciaal achten. Toch blijkt terzelfdertijd dat zij zichzelf een hulpverleningsrol als redder of als ritualist aanmeten. Ze hebben het 9

gevoel dat ze vooral op korte termijn en in crisissituaties werken. Een groot gedeelte van hun taak bestaat er verder uit om materiële hulpverlening aan te bieden en het verstrekken van minimumvoorzieningen. De auteurs stellen dat hierdoor weinig aanzet wordt gegeven tot de reïntegratie en autonomie van de cliënt (zie ook: van Dijck, 2009). Een belangrijke oorzaak ligt in een hoge werkbelasting door het grote aandeel administratief werk. Hierdoor ervaren veel maatschappelijk werkers dat ze binnen een OCMW te weinig tijd hebben om hun job te doen : het aanbieden van kwaliteitsvol maatschappelijk werk. De activiteiten die hierdoor als eerste wegvallen zijn het begeleiden van psychosociale problemen en het luisteren naar de hulpvragers. 1.3.2 De doelstelling: duurzame activering De emancipatorische visie op activering hanteert een zeer ruime invulling van wat er met het activeringstraject kan bereikt worden. Daar waar de andere benaderingen steeds de tewerkstelling in de reguliere arbeidsmarkt als het hoogste goed beschouwen, zijn de voorstanders van de vierde benadering van mening dat een duurzame activering ook naast de reguliere arbeidsmarkt kan bereikt worden. Vandermeerschen (2007) stelt allereerst dat een duurzame activering haalbaar moet zijn voor de persoon in kwestie. Dit wil zeggen dat de invulling ervan op maat van en voor mensen in armoede moet gebeuren. Elke vorm van activiteit kan als activering worden aanzien, zolang deze rekening houdt met de capaciteiten en behoeften van de persoon in kwestie. Daarnaast stelt de auteur dat een voldoende inkomen broodnodig is om een uitweg uit de armoede te betekenen. Steenssens e.a. (2008) stellen een duurzame activering gelijk aan een zinvolle maatschappelijke participatie waarbinnen kwalitatieve tewerkstelling een krachtig middel voor maatschappelijke integratie is. Dit wordt ook bevestigd door Lemaître (2002) na een onderzoek bij Waalse OCMW-cliënten. Hij stelt dat de respondenten niet alleen een terugkeer naar de arbeidsmarkt belangrijk vinden. Activering betekent voor de meesten ook een brede integratie in de maatschappij. Een cruciale voorwaarde om duurzame activering te bekomen is volgens Steenssens e.a. (2008) door tijdens het traject de klemtoon te leggen op zowel nazorg als levenslang leren. Vervolgens dient er volgens de auteurs ruimte te zijn voor mobiliteit binnen de loopbaan. Steenssens e.a. (2008) zien verschillende vormen van duurzame activering. De meest gangbare vorm die door elke benadering wordt verbonden met duurzame activering heeft betrekking op een betaalde tewerkstelling in het normaal economisch circuit (Steenssens e.a. (2008)). De jobs binnen dit circuit kunnen zowel variëren naargelang het arbeidscontract (deeltijds/voltijds, tijdelijk/vast) of arbeidsstatuut (loonarbeid of zelfstandige arbeid). Daarnaast kan ook een betaalde tewerkstelling in de sociale economie een duurzame activering betekenen. Hieronder verstaat men zowel een tewerkstelling in een beschutte of sociale werkplaatsen of in buurt of nabijheidsdiensten als bij plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA). Ook de tewerkstelling binnen allerhande tewerkstellingsmaatregelen zoals artikel 60 7 wordt onder deze noemer geplaatst. Toch blijkt volgens Vandermeerschen (2007) de sociale economie binnen sommige sectoren niet altijd een positief gevolg te hebben. Zo stelt zij dat in sommige gevallen de werkdruk in beschutte werkplaatsen hoog kan zijn en dat het werk soms wordt aanzien als minderwaardig. Ook de tewerkstelling binnen buurt- en nabijheidsdiensten wordt soms als negatief ervaren. Zo geven enkele respondenten aan dat er weinig verschil is met het werk in de reguliere sector en dat de kwaliteit van de jobs soms te wensen over laat. Een derde vorm van duurzame activering is een onbetaalde tewerkstelling in de arbeidszorg. Deze sector kan vanuit verschillende sectoren (geestelijke gezondheidszorg, 10

personen met een handicap, het algemeen welzijnswerk en sociale werkplaatsen) een perspectief bieden voor werkzoekenden die (nog) geen formele, betaalde tewerkstelling kunnen uitvoeren (Zie ook: Vranken & Frans (2000)). Een laatste vorm van duurzame tewerkstelling definiëren Steenssens e.a. (2008) als maatschappelijke aansluiting en ontwikkeling. Volgens de W² benadering kan deze vorm van duurzame activering worden ingevuld in de balans tussen draagkracht en draaglast. Dit wil zeggen dat men moet rekening houden met de capaciteiten en noden van de persoon in kwestie. De auteurs vermelden verschillende vormen van vrijwilligerswerk, activiteiten in de dagcentra, lidmaatschap van één of meerdere verenigingen. Daarnaast plaatsen zij ook het verrichten van zorgtaken in de eigen sociale context onder deze noemer. Na een bevraging van OCMW-cliënten in Wallonië stelt Lemaître (2002) vast dat er een grote nood is aan een gediversifieerd aanbod van activiteiten zoals informatiebijeenkomsten, socio-culturele activiteiten, ontmoetingsmomenten en andere expressievormen. Daarnaast zijn ook de zorg voor meerdere kleine kinderen, een gehandicapt kind of zorgbehoevende ouders belangrijke vormen van duurzame activering (Steenssens e.a., 2008). Deze laatste vorm van activering blijkt echter volgens Lemaître (2002) een beperkte sociale waarde te hebben. De cliënten die omwille van psychologische of fysische redenen geen tewerkstelling in de reguliere of sociale arbeidsmarkt kunnen uitvoeren, blijken deze activiteiten wel als een nuttige bezigheid te ervaren. Tegelijkertijd kampen ze met gevoelens van frustratie omdat ze geen echte tewerkstelling kunnen uitvoeren. 1.4 Wat zeggen de experten? In deze paragraaf bekijken we de definities van de experten over duurzame activering. We interviewden twaalf experten, waarvan zes in Vlaanderen en zes in Wallonië. We starten bij de definities die ze hanteren over duurzame activering en gaan daarna in op de betekenis van duurzame tewerkstelling. Ten slotte komt de rol van het OCMW aan bod. Globaal gezien merken we weinig verschillen tussen de Vlaamse en Waalse experten. Waar dit wel het geval is, geven we dit in de tekst duidelijk weer. 1.4.1 Definities over duurzame activering In een eerste gedeelte interviewden we de Vlaamse en Waalse experten over de manier waarop ze duurzame activering definiëren en/of afbakenen. Hoewel de bevraagde experten verbonden zijn aan verschillende beleidsniveaus en/of organisaties is het toch mogelijk om op basis van de interviews een gemeenschappelijke definitie over activering te construeren. Eerst en vooral zijn de experten het er over eens dat activering ruim moet worden gedefinieerd. Activering heeft volgens hen niet enkel te maken met een tewerkstelling in het reguliere arbeidscircuit, maar heeft betrekking op verschillende domeinen van het maatschappelijk leven. Enkele Waalse experten geven aan dat activering moet bijdragen tot het verwezenlijken van de grondrechten van het individu. Volgens deze visie wordt activering gelijkgesteld aan maatschappelijke integratie. Hiermee bedoelt men dat activering moet bijdragen aan de sociale inclusie van het individu, en dit op meerdere domeinen zoals het bevorderen van cultuurparticipatie, een deelname aan het verenigingsleven, vrijwilligerswerk en het opbouwen van sociale netwerken. Daarnaast wordt door één van de Vlaamse respondenten ook benadrukt dat activering tevens de gekwetste binnenkant van het individu moet versterken. Deze respondent stelt dat vooraleer men kan spreken van een succesvolle activering er moet gewerkt worden aan een sterk zelfvertrouwen, een positief zelfbeeld en het emotionele welzijn. 11

R1: Activering wil voor ons zeggen dat mensen actief deelnemen aan de samenleving. Dat kan tewerkstelling zijn, dat kan ook verschillende vormen zijn. Ik denk dat tewerkstelling omdat daar noodzakelijkerwijs ook een stuk hoger inkomen aan vasthangt, dat zo goed als iedereen dat toch als finaliteit beschouwt. Dat iedereen daar toch stappen naartoe wil zetten. Maar in eerste instantie gaat het om ja een stuk te vertrekken van de gekwetste binnenkant van mensen die er ook voor zorgt dat mensen heel moeilijk aansluiting vinden bij de rest van de samenleving. En om dus mensen te kunnen activeren of mensen te helpen, dat ze zichzelf activeren, dan moet daar eerst aan worden gewerkt in eerste instantie. I: Wat bedoelt u met versterken? R1: Dat er niet alleen, dat is de link met activering, dat er niet alleen een aantal zaken richting arbeidsmarkt versterkt worden, maar ik denk dat als we duurzaam activeren:, ik denk dat het dan heel belangrijk is dat er zowel aandacht wordt besteed aan het emotioneel welzijn, zeker het zelfgevoel, het zelfbeeld van mensen. Dat we die zaken ook versterken. R3: Activering slaat op de elementen die het leven organiseren, die het leven in een samenleving organiseren die moeten zorgen voor een voldoende financiële basis, maar die dus ook slaan op de maatschappelijke terreinen waar mensen samenkomen en samenwerken. Dat kan zijn via cultuur via energie, dat kan zijn via sport. Zaken die niet alleen toelaten om mensen de middelen te geven en te laten uitgroeien, dat ze zich collectief kunnen integreren. De sociale grondrechten zijn voor ons toch wel zeer richtinggevend hé. En dat slaat ook op terreinen waar de afhankelijkheid vrij groot is. De medische bijvoorbeeld, de gezondheid, waar men afhankelijk is van de aanwezige technische expertise. Maar ook daar vinden wij dat er op een activerende, emancipatorische manier moet gewerkt worden. Eén van de respondenten stelt dat alles wat mensen versterkt onder de noemer van activering kan geplaatst worden: I: Ik denk dat als ge hier iemand, we spreken in clichés, iemand die in een serieus armoedesituatie zit, ik denk dat er heel veel mogelijke parcouren zijn,maar dat vooral, noem het actieve deelname aan alle vormen van de samenleving. Alles wat mensen versterkt. R5: Activering is voor ons veel ruimer dan werk alleen. Voor ons is activering eigenlijk alles wat ertoe kan leiden, dat iemand die in een situatie van armoede zit., eruit geraakt en dat betekent niet alleen werk en een degelijk inkomen hebben, maar dat kan ook op een heel laag niveau al zijn. Gewoon al proberen contact te leggen met anderen. Dat hoeft niet direct over betaalde arbeid te gaan. Of toch niet in eerste instantie. Dat moet wel het doel zijn, maar als je ziet van hoe ver mensen moeten komen, hoe ver ze van de arbeidsmarkt staan, is er vaak een hele weg te gaan vooraleer ze effectief tot een betaalde job kunnen komen. Voor ons kunnen alle tussenstappen die tot werk kunnen leiden, en zelfs als we weten dat deze a la limite voor sommige mensen nooit zullen leiden tot werk, maar die wel bijdragen tot verder ontwikkeling en ontplooiing van de persoon is voor ons ook OK. Activering wordt ondanks dit ruime uitgangspunt door de experten ook gedefinieerd in termen van een uiteindelijke finaliteit, met name tewerkstelling. R6: Duurzame activering leidt tot een job die aangepast is aan de mogelijkheden, de capaciteiten en de interesses van de betrokkene, die bovendien kansen biedt tot emancipatie, en ontwikkeling, en die duurzaam in de tijd is en een zekere stabiliteit garandeert. Dus een kwalitatieve job met een redelijk loon daaraan gekoppeld De Waalse experten vullen hierbij aan dat activering moet bijdragen tot de veerkracht van een individu. Hiermee wordt bedoeld dat bij het voorkomen van tegenslagen men over voldoende vaardigheden beschikt om zichzelf te (her)oriënteren op de arbeidsmarkt. Een duurzame activering moet bijdragen tot het ontwikkelen van competenties die men kan inzetten om na een mislukking een nieuwe richting te kunnen ingaan. 12

Naast een ruime invulling van activering, vinden we bij de experten eensgezindheid over de stelling dat het activeringstraject moet aansluiten op de situatie van de cliënt. Bij de Waalse experten vinden we geen consensus over het belang van maatzorg. Sommigen van hen stellen dat het eindpunt van een traject steeds de professionele inschakeling van de cliënt moet zijn. De andere Waalse respondenten benadrukken het belang van een activeringstraject op maat. Zij vinden het belangrijk dat activering moet bijdragen tot een levensproject dat rekening houdt met de verwachtingen en noden van het individu. Voor de Vlaamse en Waalse voorstanders van een activering op maat moet het traject rekening houden met de specifieke capaciteiten, competenties, noden en behoeften van de cliënt. Een eerste stap van dit traject is het werken aan randvoorwaarden. Mensen in armoede kampen vaak met obstakels waardoor activering in grote mate wordt belemmerd. Het wegnemen van deze obstakels is dan een eerste voorwaarde om de mogelijkheden te scheppen die een duurzame activering kunnen mogelijk maken. Belangrijk hierbij is dat er een grondig zicht op wat sommige respondenten benoemen als de context van de cliënt wordt nagestreefd. Vooraleer er gewerkt wordt aan de obstakels moet men namelijk op een grondige manier analyseren welke deze zijn en op welke manier deze kunnen weggewerkt worden. De juiste invulling van deze obstakels zijn afhankelijk van het individu in kwestie. Door de meeste respondenten worden huisvestingsproblemen vernoemd, maar ook gezinsproblemen, de aanwezigheid van kinderen en ten slotte medische en/of psychologische problemen. Eén van de Vlaamse respondenten definieert dit als een holistische invalshoek op activering: R3: Het is een vrij holistische benadering, als er een problematiek is van gezinssituatie, van gezondheid als het allemaal daarin wordt geïntegreerd. Als het leidt tot een job, en kwaliteitsvol is en voldoende zeker is. Daarnaar toe groeien, in onze maatregelen hebben we dan ook veel aandacht voor de omkadering, voor de zaken die maken dat de toegang tot die activering voorbereid is. Als ge gewoon een leefloon hebt en ge moet werken na bepaalde tijd en dan wordt de draad doorgeknipt wordt. Dan blijkt het resultaat minder duurzaam te zijn, dan als het traject is ingebed in een manier van bijna toegroeien. Als er dan kinderen zijn, en dat moet ingepast worden in een schema. Deze randvoorwaarden worden door sommige respondenten benoemd als instrumentele voorwaarden waaraan moet worden voldaan om activering mogelijk maken. Daarnaast benadrukt men ook de expressieve component. Deze heeft betrekking op wat eerder gedefinieerd is als de gekwetste binnenkant. Naast het werken aan de randvoorwaarden, is het immers cruciaal om het emotionele welzijn van de cliënt te bevorderen. Het samengaan van deze expressieve en instrumentele component hebben volgens enkele respondenten tot gevolg dat het kunnen willen van de cliënt wordt versterkt. R1: We zijn ook heel hard gebotst op het feit dat mensen in een heel moeilijke situatie zitten, in extreme armoede of zeker generatiearmoede. Dat het kunnen willen zeer moeilijk is. Dat is evident hé, dat ge moet keuzes maken, bijvoorbeeld het kunnen dromen van een job, dat gaat niet alleen over competenties, dat gaat over de ruimte dat mensen niet hebben. Het hebben van een perspectief. Er zijn geen opties, ze zien geen opties, ge moet die eerst kunnen zien. Dat is de eerste stap van een duurzame activering. Eén van de Vlaamse respondenten spreekt hier over een vroegere werkervaring als arbeidstrajectbegeleider bij een OCMW. Hij is van mening dat de discussie over de cliënten die al of niet willen of kunnen activeren, voorbijgestreefd is. De motivatie van de cliënt is eerst en vooral afhankelijk van zijn of haar sociale context. Als de obstakels binnen deze context worden weggewerkt, dan pas kan het willen of kunnen van de cliënt bevorderd worden. 13

R2: Ik ben er wel van overtuigd dat heel veel mensen en ik ben zelf ook aan het werk geweest als inschakelingswerker. Ik ben ervan overtuigd dat de mensen die ik in de afgelopen vier jaar op bureau heb gekregen, het aantal mensen dat zegt van ik wil niet aan het werk en ik wil geen enkele inspanning leveren om de situatie te verbeteren. Ik denk dat we zo, ik kan er maar een aantal opnoemen, die zijn zo beperkt, ge komt snel in die discussie terecht, van die rechten en plichten dat is er ook aan gekoppeld hé. Ik denk dat er te weinig rekening wordt gehouden met het feit van: kijk, er zijn veel mensen naar mij gekomen die zeggen van ik wil niet werken, dat klopt maar als ge dan naar dat verhaal luistert, waaruit dat blijkt van het feit dat ik weinig sociale contacten heb, het feit dat ik niet aan het werk wil, dat heeft vaak niet te maken met niet willen maar met niet kunnen hé. Ik vind ook dat bij OCMW s, ik heb dat vaak van collega s gehoord hé, er wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen willen en niet willen en kunnen en niet kunnen. Maar ik heb altijd ervaren dat dat eigenlijk een onderscheid was dat voorbij gaat aan de cliënt zelf en waar ge niet verder kunt. De lijn tussen denken dat iemand niet wil en niet kan die is zo dun, en moeilijk om in te schatten dat ge eigenlijk niet verder kunt. We besluiten dat wat betreft de definities van activering onze experten de emancipatorische benadering van activering hanteren. Hoewel dit volgens de Waalse respondenten de ideale invulling van activering is, stellen sommigen dat in de praktijk de activering snel de gedaante krijgt van een professionele tewerkstelling. Ze zijn van mening dat activering een doel op zich wordt, zonder rekening te houden met de andere probleemdomeinen van het individu. In het slechtste geval wordt iemand door een OCMW geactiveerd om te voldoen aan de statistische quota betreffende de uitstroom van cliënten naar de arbeidsmarkt. De emancipatorische benadering die onze respondenten onderschrijven gaat in tegen deze ontwikkeling. Zoals beschreven in de vorige paragrafen legt deze visie de nadruk op de verantwoordelijkheid van de samenleving. Er moet een geïndividualiseerd traject op maat worden geconstrueerd dat aansluit bij de specifieke situatie van het individu. Hierbij moet er rekening worden gehouden met zowel instrumentele als expressieve componenten (huisvesting, kinderen, gezinsproblemen, enz.). Eén van de experten vat dit als volgt samen: R 7: Het is belangrijk om te kijken naar de balans tussen welzijn en werk. En welzijn is daarin zeer ruim te interpreteren. Dat gaat zowel over huisvesting, als over inkomen, als over gezondheid enzoverder. En werk gaat over zowel regulier werk als over andere vormen van menselijke activiteit. Daarbij wordt activering opgevat als een ruim concept dat betrekking heeft op verschillende domeinen van het maatschappelijke leven. We gaan verder in op één belangrijk domein van activering, namelijk een duurzame tewerkstelling. 1.4.2 Duurzame tewerkstelling De Vlaamse en Waalse experten zijn het er over eens dat, hoewel activering opgevat wordt als een ruim concept, het vinden van een betaalde job een belangrijke plaats inneemt. Eén van de Vlaamse experten stelt hierover dat een betaalde tewerkstelling in de veronderstelling dat deze als duurzaam kan worden beschouwd zowel de instrumentele functie als de expressieve functie van een duurzame activering combineert. R3: Wel vooral, op verschillende terreinen niet alleen instrumenteel, ook op een manier waarop arbeid toelaat om sociaal te integreren. En dus ook in contact bij te dragen tot zelfontwikkeling en de mogelijkheden die men in zich heeft, maximaal te ontplooien. Het (tewerkstelling) laat dus toe om verschillende doelstellingen te verwezenlijken. Ten eerste, ge neemt deel aan de maatschappij en ge komt in contact 14

met andere mensen. Daarnaast creëert ge een inkomen. Het creëert kansen en het laat u toe om die kansen uit te voeren. Ge creëert een meerwaarde door een inkomen te verwerven en ge produceert ook iets dat voor uzelf en anderen een meerwaarde is. Duurzame tewerkstelling is dus een zeer belangrijke poot van duurzame activering. Want ge treedt er mee in de samenleving en ge ontwikkelt uzelf en uw mogelijkheden. Daarnaast is het duurzaam omdat het u ook een tijdsperspectief biedt. Omdat het de planning en organisatie van uw toekomst mogelijk maakt. Een belangrijke vraag die we hierbij kunnen stellen is naar de duurzame kenmerken van een tewerkstelling. In eerste instantie vermelden de experten dat vooral een positieve subjectieve beleving cruciaal is. R3: Belangrijk is de subjectieve beleving, daar is het welslagen of het niet welslagen toch wel zeer afhankelijk van. Want als de kwaliteit slecht is, dan is de activering, tja dan riskeert de activering weinig duurzaam te zijn. Maar arbeidsrechterlijk en arbeidsveiligheid dan kan je dat wel inbouwen. Maar hier is dan wel de kritieke connotatie geslaagd en niet geslaagd van afhankelijk. R5: Wat voor mij primeert, is wat de betrokkene daar zelf van vindt. Voor een alleenstaande ouder met twee kinderen bijvoorbeeld, kan een deeltijdse job interessanter zijn omdat het op dat moment in haar leven eenvoudiger en gemakkelijker is om de combinatie met gezin te maken. Het komt er allemaal op aan wat de meerwaarde is voor de betrokken persoon en dat kun je niet lineair bepalen. Een andere expert benoemt dit als de latente functies van arbeid. R7: We moeten ook het concept van de doelstelling, tewerkstelling verruimen naar een ruimer concept van menselijke activiteit. Daarbij moet er meer gewicht gegeven worden aan de latente functies van arbeid, in plaats van aan de directe functies ervan. I: Kunt u specificeren wat u bedoelt met deze latente functies? R: Het gaat dan bijvoorbeeld over het breken uit sociaal isolement, zelfwaardering, psychisch welbevinden, dat soort dingen Een kwalitatieve job moet bijdragen tot het emotionele welzijn en laat een combinatie toe met de privé-sfeer. Verder draagt een duurzame tewerkstelling bij tot de ontwikkeling van competenties. Mensen moeten de mogelijkheden krijgen om te groeien in hun job. Vervolgens benadrukken sommige experten dat een goeie job rekening houdt met de beperkingen van mensen. Deze kunnen zowel fysisch, psychisch als verstandelijk zijn. De Waalse experten leggen nadruk op het bevorderen van competenties om de veerkracht van mensen te versterken tegen een onzekere arbeidsmarkt Een tweede belangrijk kenmerk van een duurzame tewerkstelling zijn de arbeidsvoorwaarden. De experten zijn het er over eens dat een voltijdse job met een contract van onbepaalde duur een belangrijk kenmerk is van de ideale loopbaan. Toch blijkt volgens de Vlaamse experten dat in sommige gevallen uitzonderingen moeten gemaakt worden. Voor sommige mensen is namelijk een voltijdse job niet haalbaar omwille van problemen in de privé-situatie. Voor deze groep is het daarom belangrijk dat ze gedurende een bepaalde periode hun arbeidsregime kunnen verminderen of een in tijd beperkte periode van inactiviteit inlassen. Toch kampen ook deeltijdse contracten met belangrijke nadelen. Er wordt gesteld dat een deeltijdse tewerkstelling iemand niet kan voorzien van voldoende financiële middelen om een menswaardig bestaan op te bouwen. R2: Ik denk ja deeltijds werken is voor veel mensen een goeie zaak en het is interessant. Maar ook hier zitten we met de aspecten van de mensen die onderaan de sociale ladder staan. Tja, deeltijds werk is fantastisch, maar op het einde van de maand moeten ze toch rondkomen. Als de randvoorwaarden gecreëerd zijn om deeltijds werk te promoten en er is een evenwicht tussen werk en privé, dan is dat 15

belangrijk in het kader van die duurzaamheid. Maar zoals vandaag, dan is het wat betreft deeltijds werk toch moeilijk om van duurzaamheid te spreken. R3: Het ideale systeem, het contract onbepaalde duur dat voltijds is. Dat is het ideale. En daar moet dus denk ik genuanceerd worden dat naargelang de situatie van die persoon, de levensfase van die persoon ook deeltijds werk een oplossing kan zijn. Vooral ook de familiale situatie. Het aanwezig zijn van kinderen, dan zal dat voor die persoon subjectief ideaal zijn. maar er moet dan ook een volkomen inkomen zijn voor een menswaardig leven te garanderen. Het contract moet dan garanties bieden om dat te bereiken. R6: In de context van duurzame activering vind ik een contract van onbepaalde duur essentieel. Kijk maar naar wat er de laatste maanden gebeurt: mensen willen een stuk zekerheid en een contract van onbepaalde duur is een soort zekerheid. De crisis toont aan: wie gaat eruit? Alle interimmers die gaan er uit, diegenen met een contract van bepaalde duur die worden niet verlengd en dan pas gaat men naar diegenen met een contract van onbepaalde duur. Dat geeft ook geen absolute zekerheid maar het geeft toch wat meer stabiliteit en perspectief. Daarnaast zijn de meeste Vlaamse en Waalse experten het er over eens dat flexibele contracten in de vorm van interim werk of andere statuten van bepaalde duur geen echte duurzame tewerkstelling zijn omdat het een perspectief biedt op korte termijn. Men beschouwt het wel vaak als een mogelijk tussendoel of -station, waarbij het einddoel idealiter een meer reguliere vorm van tewerkstelling is. R7: Ik zou een onderscheid maken tussen einddoel en tussendoelen. Wanneer je het vanuit het perspectief van mensen in armoede bekijkt, is het einddoel negen kansen op tien een reguliere tewerkstelling. ( ) We weten goed dat op korte termijn dat voor heel wat mensen niet haalbaar is. Daarom moeten elke vorm van actief burgerschap of actieve inclusie in aanmerking nemen dat kan gaan over formeel of informeel vrijwilligerswerk, in de vorm van bijvoorbeeld mantelzorg of zelfs in het extreme geval wanneer iemand participeert aan één of ander netwerk. Eén van de Vlaamse experten is van mening dat deze contracten van bepaalde termijn een korte vakantie uit de armoede betekenen. Men bouwt gedurende een bepaalde periode een bepaalde levensstandaard op, maar komt na verloop van tijd opnieuw in een onzekere situatie terecht. Een laatste kenmerk van een duurzame tewerkstelling situeert zich binnen het type tewerkstelling. In eerste instantie stellen de experten dat een duurzame tewerkstelling in meerdere sectoren kan verwezenlijkt worden. Zo worden naast de jobs in de reguliere arbeidsmarkt, ook sociale tewerkstelling binnen de sociale economie ( beschutte, sociale tewerkstelling en arbeidszorg) vernoemd. Daarnaast blijken ook de buurt- en nabijheidsdiensten belangrijke functies te vervullen. Het interimwerk krijgt een eerder negatieve connotatie. Hoewel deze jobs volgens sommige Vlaamse experten meestal voor jongeren een tijdelijke oplossing kunnen betekenen en kunnen zorgen voor het opbouwen van ervaring, stellen ze dat dit type tewerkstelling op lange termijn geen duurzaamheid kan creëren. Enkele Waalse experten vermelden hier dat bepaalde sectoren moeten vermeden worden. Zo blijkt een tewerkstelling in de horeca sector geen duurzame activering te kunnen betekenen. I: Hoe staat u tegenover interimwerk? R3: Als opstap, denk ik kan dat zijn nut hebben. Als ge jong en open perspectief van diploma zijt, dan kunt ge daar wel een aantal jaar in verdienen. Als ge natuurlijk al 40 zijt en ge hebt drie kinderen. En ge zijt alleen maar afhankelijk van interim dan zijn de opties veel beperkter. Dan is dat zeker geen duurzame tewerkstelling. We moeten dat 16

genuanceerder bekijken dat interimwerk. Deze sector valt zeker niet samen met een duurzame activering of een duurzame tewerkstelling. R6: Voor mij kan duurzame activering niet leiden naar interimwerk als eindstation. Het zou wel kunnen een tussenstation zijn om ervaring op te doen, daar heb ik op zich geen probleem mee, op voorwaarde dat het goed omkaderd is. Op basis van de interviews besluiten we dat een duurzame tewerkstelling kan opgevat worden als een langdurige activiteit op zowel de sociale als reguliere arbeidsmark. Een belangrijke voorwaarde is dat deze tewerkstelling zowel een expressieve als instrumentele functie vervult. De expressieve component heeft betrekking op een subjectieve, positieve beleving. Wat betreft de instrumentele component moet een duurzame tewerkstelling voorzien in een voldoende inkomen voor het garanderen van een menswaardig bestaan. De meest ideale loopbaan is een voltijdse tewerkstelling met een contract van onbepaalde duur, maar enkel wanneer dit voor de betrokkene in de gegeven omstandigheden zelf ook het ideale scenario biedt. 1.4.3 Rol van het OCMW De rol en missie van het OCMW in termen van activering kunnen vooreerst worden beschouwd in termen van haar basisopdracht: het realiseren van menselijke waardigheid en de sociale grondrechten die daarmee samenhangen. R6: Op de eerste plaats is het de missie van het OCMW om de sociale grondrechten te helpen realiseren. Daartoe behoort ook het recht op werk en op een traject naar werk. Dat behoort tot de kern van de missie van OCMW s De Vlaamse en Waalse experten zijn het er over eens dat het OCMW een belangrijke rol kan spelen in de begeleiding naar een duurzame activering. De belangrijkste reden hiervoor is dat de OCMW s, meer dan de regionale diensten voor tewerkstelling (VDAB/Forem/actiris), een begeleiding kan aanbieden die betrekking heeft op meerdere levensdomeinen. R7: Wat OCMW s beter kunnen dan de klassieke arbeidsbemiddeling, met VDAB als schoolvoorbeeld, dat is een integrale ondersteuning van het individu bieden. De VDAB heeft daar noch de expertise, noch de tijd voor. Je merkt dat een doorsneecliënt meer ondersteund wordt bij het OCMW dan bij de VDAB. Die integrale ondersteuning is één van de essentiële voorwaarden voor een goed traject. Volgens de experten vormen de beschikbare activeringsmaatregelen voor de OCMW s een eerste instrumentarium om duurzame activering te garanderen. Toch blijken deze trajecten die via het OCMW worden aangeboden volgens de meeste experten op onvoldoende wijze de overgang naar een tewerkstelling in de reguliere arbeidsmarkt in te leiden. Eerst en vooral moet de cliënt voor het aflopen van een activeringsmaatregel begeleid worden om de stap te zetten naar een volgende tewerkstelling. Sommige respondenten pleiten hier voor het aanbieden van stages om de cliënt de kans te geven verschillende mogelijkheden uit te proberen: R3: En dan nog iets ja, die artikel 60, sommige mensen blijken na een tijd klaar te zijn voor de reguliere arbeidsmarkt. Ja en die artikel 60, daar zijn geen mogelijkheden om tijdelijk naar een ander bedrijf te gaan om misschien daar ook een stage te doen, wat misschien de kans op succes wel verhoogt. R7: Er is vooral de problematiek van de overgang van artikel 60 naar een meer definitief of een overgangsstatuut. Ik denk dat dat knelpunt nummer één is in heel de problematiek van activering van OCMW-cliënten. 17

Ten tweede stelt één van de Vlaamse experten dat de trajecten die de OCMW s aanbieden geen mislukkingen toelaten. In het geval dat een tewerkstelling binnen een artikel 60, een andere activeringsmaatregel of de reguliere arbeidsmarkt mislukt, is het belangrijk dat de cliënt niet het gevoel krijgt dat hij of zij van nul moet herbeginnen. De persoon in kwestie mag niet terechtkomen in een situatie van inactiviteit waardoor hij of zij opnieuw een leefloon of werkloosheidsuitkering moet aanvragen. In het beste geval komt hij of zij terug bij de arbeidsbegeleider terecht die een proces van (her) oriëntatie kan opstarten. R1: Een veel intensievere begeleiding is nodig, dat is afhankelijk van persoon tot persoon en competenties, maar ruim voor het contract afloopt, wat ik nu zeg is persoonlijk, maar er kan worden nagedacht over een artikel 60 met verlengingen totdat er een ander perspectief is. Lukt dat toch niet in een aantal gevallen. Een intensieve begeleiding, een heroriëntatie, dat mensen niet het gevoel hebben van nu val ik niet in een put, nu moet ik van nul terug beginnen. Dat mensen altijd kunnen verderbouwen, dat is één ding. Die ondersteuning moet afhankelijk zijn van een job en het individu. Dat dat artikel 60 deel uitmaakt van het parcours dat de mensen ontwikkeld hebben, maar dat kan zijn ondersteuning, persoonlijk, emotioneel, psychologisch vlak zijn dat kan ook cursussen doen volgen, als mensen merken dat ze geïnteresseerd in iets zijn, daar rond werken, dus eigenlijk echt op maat. Ten derde stellen enkele experten dat indien de cliënt dan toch een betrekking vindt binnen de reguliere arbeidsmarkt, bepaalde financiële incentieven zoals een verlaagde huishuur of een verhoogde kinderbijslag: van de ene dag op de andere worden afgeschaft. Eén van de experten pleit hier voor een uitdoofscenario: R2: Wat ik denk dat ook belangrijk is, dat is om veel van die maatregelen in een soort van uitdoofscenario te laten lopen. Want vandaag zitten daar echt tussenschotten tussen hé. Vanaf het moment dat ge naar een volgende maatregel zit, dan kunt ge niet naar de vorige. Die voordelen van artikel 60 stoppen van de één na de andere, bijvoorbeeld huurwaarborgen enzo, die stoppen als mensen naar de reguliere arbeidsmarkt gaan. Dus dan is dat niet meer voordelig om naar een echte job te gaan. Naast het aanbieden van activeringsmaatregelen, zijn de Vlaamse en Waalse experten ervan overtuigd dat ook de netwerken en samenwerkingsverbanden van OCMW s belangrijke instrumenten. Voor de hulpverleners van het OCMW is het onmogelijk om de cliënten gekenmerkt door een multidimensionele problematiek op een integrale manier te begeleiden. Door het aangaan van netwerken met andere organisaties kan in samenwerking met de betrokken hulpverleners op verschillende levensdomeinen het algemene welzijn van de cliënt bevorderd worden. Hierdoor legt men de eerste fundamenten om op een duurzame manier naar activering te streven. De Waalse experten benadrukken hier het belang van de mogelijkheid om de arbeidstrajectbegeleiding uit te kunnen besteden aan lokale vzw s. Belangrijk is om de actoren die rond welzijn bezig zijn, om die wat op elkaar af te stemmen. Het is af en toe een boutade en het is kort door de bocht. Maar het is logisch dat in dezelfde gemeente een CAW een budgetbegeleiding voorziet, terwijl het OCMW daar ook mee bezig is. Anderzijds zie ik dat ook op het niveau van de cliënt, voor mij gaat dat over het creëren van partnerschappen om beter tegemoet te komen aan de problemen die zich stellen aan de cliënt. ( ) Bepaalde experten stellen ook dat activeringstrajecten niet stoppen op het moment dat iemand aan het werk gaat. R5: Je hebt ook OMCW s die aan omkadering doen, zorgen voor opleiding, voor individuele begeleiding en coaching, en die zeggen: we doen dat ook nog op die 18

werkplek, en we proberen dat daar nog minstens zes maanden vol te houden. En dat is volgens mij, voor de doelgroep waarover we het hebben, absoluut noodzakelijk. Dat blijkt ook uit Europees onderzoek: van zodra mensen weggaan uit die beschermende en goed omkaderde cocon, dan worden ze vaak helemaal alleen geconfronteerd met een vaak bedreigende, veeleisende werkomgeving. Door enkele experten wordt hier benadrukt dat het OCMW niet automatisch de regisseursfunctie van deze netwerken moet opnemen. Het moet mogelijk zijn dat de rol van vertrouwensfiguur kan toebedeeld worden aan een hulpverlener van een andere organisatie. Naast de netwerken met andere organisaties vermelden enkele experten dat ook het aangaan van samenwerkingsverbanden met andere OCMW s een belangrijk instrument kan zijn. Zo kunnen de betrokken OCMW s hun financiële middelen bundelen en kan de ontwikkeling van een gemeenschappelijke visie gestimuleerd worden. Enkele Waalse experten vinden dat vooral de kleinere OCMW s, omwille van hun beperkte middelen, baat hebben bij het vormen van clusters met naburige OCMW s. De meeste respondenten zijn het er ten slotte over eens dat de OCMW s hun opdracht rond activering op verschillende manier uitvoeren. Aan de hand van de voorradige studies ter zake gaan we hier in een volgende paragraaf verder op in. R5: Je ziet dat OCMW s afhankelijk van wie er aan het bestuur zit, van welke visie die hebben, op korte of lange termijn, gefundeerd ja dan neen, anders daarmee omgaan. Je hebt nog altijd veel OCMW s die activeringsmaatregelen heel functioneel en limitatief bekijken, in de zin van: als ik van die maatregel gebruik maak, dan ben ik ervan af en zitten ze op de werkloosheid. Dus dat louter bekijken in functie van toetreden tot het sociale zekerheidssysteem en weg van de bijstand. Dat is nooit de bedoeling geweest. R7: Er zijn grote verschillen in de visies van raadsleden en voorzitters en ook van de figuren in de sociale dienst. Er is nood aan visie en aan deskundigheid. Als deze twee elementen niet aanwezig zijn, dan lukt het niet. 1.5 Tussen organisatie en beleid In de sociologische literatuur doen er verschillende opvattingen en definities over organisaties de ronde. Sinds de allereerste organisatiestudies in de jaren 60 was men het echter al eens dat organisaties samenlevingsverbanden zijn met een bepaalde doelstelling voor ogen. Lammers e.a. hanteren na een literatuurstudie de volgende definitie: Organisaties zijn samenlevingsverbanden met een min of meer hiërarchisch karakter die functioneren op basis van een formeel-rationeel ontwerp met betrekking tot functionalisatie-, coördinatie- en finalisatieprocessen. (Lammers, e.a.,1997:35) Volgens deze definitie is een organisatie een hiërarchisch samenlevingsverband dat gericht is op het coördineren en finaliseren van één of meerdere doelstellingen. Daar waar de organisatiesociologie van de jaren 60 de werking van de organisatie van binnenuit wilde bestuderen, richten recentere studies zich op het contingente karakter van organisaties. Dit wil zeggen dat ze ervan uitgaan dat de werking van organisaties in grote mate afhankelijk is van de omgeving (zie Ansoff, 1988). Het instutionalisme biedt hier een belangrijke invalshoek. Grondleggers van dit paradigma zoals Dimaggio en Powell (1983) stellen dat organisaties vooral worden gestructureerd door hun institutionele context, gedefinieerd als dominante waarden die door het geheel van wetten, regels en 19

classificaties worden opgelegd door de staat of worden doorgegeven via andere organisaties (zie ook: Hasenfeld, 1992; 2000). In het geval van een OCMW kunnen we aan de hand van deze auteurs stellen dat de werking en doelstelling ervan in grote mate is vastgelegd door de wet op het RMI en de wet op de oprichting van OCMW s. Het uitgangspunt van de grondleggers van deze stroming is dat instituties een zekere homogeniteit tussen de organisaties kunnen bewerkstelligen. Dit wil zeggen dat organisaties die onder invloed van dezelfde institutionele context staan, dezelfde kenmerken vertonen. Een belangrijke kritiek op het institutionalisme is echter dat deze auteurs geen rekening houden met de wisselwerking tussen institutie en actor (de organisatie). De mate waarin instituties een homogeniserend effect hebben op organisaties is namelijk afhankelijk van de mate waarin deze instituties worden geaccepteerd door de collectiviteit (Barley en Tolbert, 1997; Hasenfeld, 1992; 2000). Zo benadrukken Barley en Tolbert (1997) het belang van een benadering die er rekening mee houdt dat organisaties van elkaar verschillen wat betreft de manier waarop instituties worden gedeeld of ingevuld. Deze inzichten zijn door Hasenfeld (200) toegepast en onderzocht bij hulpverleningsorganisaties of wat algemeen gedefinieerd wordt als Human Service Organisations. Hij komt tot het besluit dat instituties met betrekking tot de hulpverlening en de waarde van de cliënt op vier niveaus kunnen worden bepaald en beïnvloed. Het eerste niveau bestaat uit politieke belangengroepen en elites die de beleidsmaatregelen ontwikkelen die het sociale beleid vormgeven. Op het tweede niveau staat het lokale beleidsniveau dat gekenmerkt wordt door verschillende welzijns- of armoedeplannen. Vervolgens stelt Hasenfeld (2000) dat op het niveau van de organisatie methodieken en procedures ontwikkeld worden die waardeoordelen kunnen introduceren en hierdoor een invloed hebben op de uitvoering van een beleidsmaatregel geïntroduceerd door de hogere niveaus (zie ook: Hermans, 2005). Het vierde en laatste niveau betreft de uitvoerende maatschappelijk werkers. Volgens Hasenfeld (2000) oefent ook dit laatste niveau een belangrijke invloed uit op de instituties en morele systemen van de hogere niveaus. Doordat ze in rechtstreeks contact staan met de eigenlijke doelgroep, is de uitvoering van beleid afhankelijk van de manier waarop de maatschappelijk werkers de regels van de organisatie interpreteren en toepassen op de probleemsituatie van de cliënt (zie ook: Lipsky, 1980). Of in de woorden van Hasenfeld: No matter how many rules the organisation promulgates, it is left to the line staff to gather and interpret the information about their clients (Hasenfeld, 2000). Deze conclusies van Hasenfeld tonen aan dat de verschillende hiërarchische beleidsniveaus elk een eigen invloed kunnen uitoefenen op de outcome van een beleidsmaatregel ontwikkeld op de hogere niveaus. Toegepast naar deze studie wil dit zeggen dat de activeringsvereiste op de verschillende niveaus een andere invulling kan krijgen. In deze studie staat het organisationele niveau van het OCMW centraal. In volgende paragraaf gaan we hier verder op in 1.6 Hoe wordt activering door de OCMW s uitgevoerd? In de vorige paragraaf zagen we dat hulpverleningsorganisaties en hulpverleners over een grote mate aan discretionaire macht kunnen beschikken. Deze actoren ontwikkelen zowel op het meso- als op het microniveau handelingsstrategieën om het hoofd te bieden aan de moeilijkheden waarmee ze geconfronteerd worden tijdens de alledaagse werkzaamheden (Lipsky, 1980). Verschillende studies bekeken deze strategieën en trachten de variaties ervan te beschrijven door het ontwikkelen van typologieën. Ruwweg 20