EEN REUS OP LEMEN VOETEN Jan Peeters Uit allerlei tewerkstellingsprojecten in de kinderopvang leerde het VBJK dat schijnbaar goedkope systemen zoveel bijsturing nodig hebben, dat ze uiteindelijk duur worden. En dat het efficiënter is kinderopvang lokaal te laten uitbouwen door gesubsidieerde socialprofitorganisaties met volwaardige arbeidsstatuten. Kinderopvang staat de laatste tijd hoog op de politieke agenda. De vorige ministerpresident vermeldde kinderopvang in zijn overzicht van de sterke kanten van het Vlaamse beleid en de wachtlijsten in de kinderopvang waren een belangrijk thema in de laatste verkiezingsstrijd. Het is ooit anders geweest, maar de kering is niet verwonderlijk. Voor bijna alle jonge gezinnen is een pedagogisch verantwoorde kinderopvang onontbeerlijk. Ook voor het bedrijfsleven is kinderopvang een must, want zonder een uitgebreid net van kinderopvangvoorzieningen zouden zij heel wat vrouwelijke arbeidskrachten verliezen, waarin veel geïnvesteerd werd. Toch blijven er heel wat knelpunten, zoals blijkt uit onze vorige bijdrage in dit nummer. In dit artikel focussen we op de achterliggende oorzaken daarvan en zetten we meteen enkele bakens voor een toekomstgericht kinderopvangbeleid. Opvang en school: twee maten en twee gewichten In Vlaanderen bestaat er een groot onderscheid tussen de kinderopvang voor onze min 2,5-jarigen, die onder Welzijn ressorteert, en de kleuterschool (Onderwijs) voor onze plus 2,5-jarigen. Opleidingsvereisten, subsidiëring, ouderbijdragen, statuut van het personeel, toegankelijkheid; voor al deze aspecten bestaan er andere criteria voor de kinderopvang dan voor de kleuterschool. Voor onze kleuters vanaf 2,5 jaar worden kleuterleid(st)ers met een diploma van hoger onderwijs ingeschakeld en iedereen vindt het normaal dat zij goed betaald worden. Ze krijgen hetzelfde loon als onderwijzers en regenten en uiteraard hebben ze een normaal werknemersstatuut. De medewerkers van private kinderdagverblijven of minicrèches en de onthaalouders, die voor iets jongere kinderen werken, hebben volgens de overheid helemaal geen opleiding nodig. De onthaalouders doen bovendien hun werk, ondanks de recente verbetering van hun statuut, nog steeds als een soort vrijwilligers met slechts een minimum aan sociale zekerheid. Daarnaast heeft in de kleuterscholen elk kind recht op een plaats, terwijl er in de kinderopvang lange wachtlijsten bestaan. Nog merkwaardiger is dat de goed georganiseerde en dure kleuterscholen gratis worden aangeboden, terwijl kinderopvang een groot deel van het budget van jonge gezinnen opslorpt. Michel Vandenbroeck (2004) gaat in zijn boek In verzekerde bewaring op zoek naar een verklaring voor dit grote verschil. Volgens hem is de discrepantie tussen school en opvang historisch te verklaren: kinderopvang is in België opgericht vanuit de opvatting dat het een noodzakelijk kwaad was. Het vroegere Nationaal Werk voor Kinderwelzijn was er heilig van overtuigd dat jonge kinderen door hun moeder opgevoed dienden te worden. Die visie heeft het discours over kinderopvang tot op heden bepaald. Maar vandaag zijn tweeverdieners meer en meer de norm bij gezinnen met jonge kinderen. Kinderopvang is niet langer een noodzakelijk kwaad voor een kleine minderheid die uit werken gaat, maar is in 20 jaar tijd een voorziening geworden waaraan de overgrote meerderheid van de gezinnen nood heeft. Ook de aanbevelingen van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) zijn duidelijk: zij stellen onomwonden dat de kloof tussen kinderopvang en school, die typisch is voor landen als België, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk, weggewerkt moet worden (Bennet 2003).
Kinderen opvangen, dat kan toch elke vrouw! In tegenstelling tot sectoren als onderwijs of welzijnswerk is de Vlaamse kinderopvang niet uitgegroeid tot een volwaardige professionele sector. Dat is wel zo in alle Scandinavische landen en in Noord-Italië: kinderopvang wordt daar beschouwd als een belangrijk opvoedingsmilieu tussen gezin en samenleving. De Vlaamse kinderopvang vertoont de laatste jaren wel een grotere dynamiek, maar de aanpak van opleidingsvereisten en personeelsstatuut zou in andere sectoren ondenkbaar zijn. Voor nog geen 20% van de jobs in de Vlaamse kinderopvang is een getuigschrift of diploma vereist. De opleiding van de opvanggezinnen duurt in het beste geval 5 dagen en in de buitenschoolse opvang kun je na 2 maand al aan de slag. In de minicrèches, de sector die nu het meest groeit in Vlaanderen, heb je helemaal geen opleiding nodig. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het OESO-rapport Starting Strong (2002, p. 151), dat een doorlichting maakt van de voorzieningen voor kinderen in verschillende geïndustrialiseerde landen, de lage scholingsgraad van de begeleiders als een knelpunt ziet in de Vlaamse kinderopvang. Goedkoop voor wie? Michel Vandenbroeck (2004) schrijft in In verzekerde bewaring dat de opeenvolgende Vlaamse regeringen de laatste decennia vooral hebben geïnvesteerd in goedkope vormen van kinderopvang: onthaalouders, initiatieven voor buitenschoolse opvang en minicrèches. Laten we deze vormen van kinderopvang, die inderdaad op het eerste gezicht goedkoop zijn, eens van naderbij bekijken. Wat als we niet alleen hun prijs, maar ook hun leefbaarheid, duurzaamheid en rendabiliteit onderzoeken? Bijna de helft van alle medewerkers kinderopvang zijn onthaalouders, die tot vorig jaar in een veredeld vrijwilligersstatuut werkten. Dit statuut is weliswaar door de ministers Vandenbroucke, Vogels en Byttebier verbeterd, maar het staat nog veraf van een normaal werknemersstatuut. Recent publiceerde Walter Van Dongen van het Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudies van de Vlaamse Gemeenschap een interessante studie (zie verder in dit nummer). Hij toont daarin aan dat de opvang door onthaalouders - in tegenstelling tot de veronderstelling van de Vlaamse overheid - niet de goedkoopste vorm van kinderopvang is. Onthaalouders zijn weliswaar goedkoop voor de Vlaamse Gemeenschap, maar vele kosten worden in feite doorgeschoven naar de federale overheid, bv. het verlies aan belastinginkomsten en sociale zekerheidsbijdragen. De studie toont ook aan dat de rendabiliteit van een onthaalouder (gemiddeld 4 kinderen) lager ligt dan die van een begeleider in een kinderdagverblijf (gemiddeld 6 à 7 kinderen). Onthaalouders gezocht en niet gevonden In Vlaanderen wordt het steeds moeilijker om nieuwe opvangouders te vinden. De Vlaamse regering voert de ene campagne na de andere om onthaalouders te werven, maar toch blijft het aantal dalen. Lucy Ongenaert, medestichtster van de Belangenvereniging voor Opvanggezinnen en zelf al 25 jaar onthaalouder, geeft in een interview in KIDDO (juli 2004) een voor de hand liggende verklaring: In je eigen huis voor andermans kinderen zorgen, zonder collega s, is niet meer zo populair bij jonge vrouwen. Bovendien zijn ze niet geïnteresseerd om te werken zonder sociaal werknemersstatuut. Lucy Ongenaert verwijst naar sommige van haar generatiegenoten die dertig jaar en langer met veel inzet onthaalouder waren en die bij ziekte of scheiding in grote problemen komen. Onthaalouders, die hun hele beroepsloopbaan voor onze kinderen hebben gezorgd, hebben immers ook geen recht op een volwaardig pensioen. Voor haar is het duidelijk dat dit alleen maar kan omdat het hier om een traditioneel vrouwelijk beroep gaat, dat in de nog steeds door mannen gedomineerde arbeidswereld niet voor vol aanzien wordt. Jonge vrouwen die niet in dit soort statuut willen stappen, hebben volgens deze ervaren onthaalouder overschot van gelijk.
Kind en Gezin heeft sinds kort ingezien dat het niet meer mogelijk is om het aantal opvangouders nog te vermeerderen, het objectief is nu om het gelijk te houden. De campagnes van de laatste jaren hebben trouwens ook een nadeel: er worden nu mensen aangespoord om onthaalouder te worden die niet over de juiste vaardigheden beschikken. Gezien de zeer beperkte opleiding die zij krijgen, betekent dit een groot risico voor de kinderen. Heeft gezinsopvang nog een toekomst? In de meeste Europese landen staat de opvang bij onthaalouders slechts in voor 5 tot 8% van de kindplaatsen. Het aandeel van de gezinsopvang voor min-driejarigen is alleen in Denemarken, Finland en Vlaanderen groter dan dat van de groepsopvang. Na Finland is in Vlaanderen het percentage dat de gezinsopvang inneemt het grootst: 53% in Vlaanderen tegenover 45% in Denemarken en 54% in Finland. Het hoge cijfer in Finland is te verklaren doordat Finland zo dun bevolkt is dat alleen gezinsopvang een oplossing biedt. In Denemarken en Finland hebben opvangouders wel een werknemersstatuut en moeten ze een opleiding volgen. De Toekomstgroep - een groep van experts uit verschillende disciplines die vorig jaar de toekomst van de Vlaamse kinderopvang onder de loep nam in opdracht van de minister van Welzijn en Gezondheidszorg - stelde zich de vraag of Vlaanderen dit hoge percentage onthaalouders kan blijven aanhouden. Bij de zelfstandige onthaalouders is de tendens al een tijdlang dalend: van 1 643 in 1999 tot 1 433 in 2002 of een daling van 12,78% in drie jaar tijd, ondanks het feit dat de opvang in groepsverband van 6 en 7 kinderen sinds 2001 bij de opvanggezinnen wordt geteld. Ook bij de diensten voor opvanggezinnen zijn de cijfers niet hoopgevend: van 7 892 in 2000, over 7 656 in 2001, naar 7 348 in 2002. Bij de invoering van het nieuwe statuut in april 2003 zien we dat het aantal nog verder is gedaald tot 6 947. Een daling met 945 onthaalouders of bijna 12% in drie jaar tijd. Sindsdien kunnen we een licht herstel vaststellen: een jaar na het invoeren van het nieuwe statuut zijn er 7 280 aangesloten onthaalouders. Het effect van de mediacampagne die Kind en Gezin begin 2004 voerde, is nog niet bekend. Eigentijdse opvanginitiatieven De Toekomstgroep benadrukte dat de overheid op korte termijn keuzes zal moeten maken. Gezien de recente daling met 12% lijkt het realistisch om ervan uit te gaan dat het hoge aandeel van de gezinsopvang in Vlaanderen in de toekomst zal teruglopen tot zo n 40% van het aantal kindplaatsen, zelfs met het recent ingevoerde statuut. Daarbij komt nog dat de onthaalouders op korte termijn een volwaardig werknemersstatuut zullen eisen, waardoor dit soort opvang duurder zal worden. Het ziet er dus naar uit dat de overheid beter een pro-actief beleid voert en alternatieven uitwerkt voor de te verwachten daling van het aantal plaatsen bij onthaalouders. De nieuwe opvanginitiatieven zullen meer aansluiting moeten vinden bij de nieuwe maatschappelijke rol die kinderopvangvoorzieningen in de toekomst dienen te vervullen: gendersegregatie doorbreken, werken rond diversiteit, opvoedingsondersteuning, inclusie, participatie van de ouders, De expertise die opvangouders hierin hebben opgebouwd, moet maximaal benut worden. Een mogelijkheid daartoe is de uitstappende opvangouders opleidingen te laten volgen om aan de slag te gaan in kleine crèches met grote ouderbetrokkenheid. Het nieuwe systeem van Eerder Verworven Competenties biedt in dit verband interessante mogelijkheden voor deze doelgroep. Diensten voor opvanggezinnen zouden een rol kunnen spelen in het coachen van die opvangouders, en ondersteuning bieden bij het ontwikkelen van nieuwe voorzieningen. Goedkope modellen Een goedkoop opvangmodel van Vlaamse makelij zijn de Initiatieven voor Buitenschoolse opvang (IBO s), die vijftien jaar geleden zijn opgericht als tewerkstellingsmaatregel. Ook hier blijkt het nodig om de medewerkers een degelijke opleiding te geven, zowel om de kwaliteit te verbeteren als om de kansen op de arbeidsmarkt van de begeleiders veilig te
stellen. Komt daarbij dat door de korte scholing van deze mensen het aantal kinderen per opvoeder laag is gehouden, wat de productiviteit van de IBO s sterk hypothekeert. De sterkste stijging van het aantal plaatsen in de Vlaamse kinderopvang zien we in de zogenaamde minicrèches: van 8 697 kindplaatsen in 2001 tot 9 585 in 2002. Dit nieuw soort kleinschalige kinderopvang krijgt een kleine tegemoetkoming van om en bij de 400 euro per kind per jaar, tenminste als de minicrèche aan enkele kwaliteitsvoorwaarden voldoet. Er worden overigens geen opleidingsvereisten gesteld en de kwaliteitsnormen zijn lager dan in de gesubsidieerde kinderdagverblijven. De Toekomstgroep vindt dat het kwaliteitssysteem in dit soort opvang hetzelfde zou moeten zijn als in de gesubsidieerde kinderdagverblijven. De minicrèches kampen ook met duurzaamheidsproblemen. Na dure campagnes komen er veel nieuwe minicrèches bij, maar tegelijkertijd zijn er ook veel die stoppen omdat dit soort kinderopvang financieel niet rendabel is. Zo gingen in 2001 al 305 plaatsen verloren (jaarverslag Kinderopvang, 2001). De leefbaarheid van kinderdagverblijven die uitsluitend met bijdragen van de ouders betaald worden en slechts een geringe overheidssteun krijgen, is niet evident. Monsterverbond De Toekomstgroep stelde dat de komende jaren een belangrijke financiële input in de sector van de kinderopvang zal moeten gerealiseerd worden. Niet alleen om de te verwachten groei te financieren, maar ook om de sector duurzamer te ontwikkelen. De Vlaamse kinderopvang is, zoals de Nederlandse onderzoekster Kremer (2000) het stelde een monsterverbond tussen moeders. Onze kinderopvang is voornamelijk gebaseerd op de grootmoeders en de onthaalmoeders, terwijl er duidelijke aanwijzingen zijn dat beide groepen vrouwen minder geneigd zijn om deze taak op zich te blijven nemen. Om het aantal plaatsen dat nu door de onthaalouders wordt ingevuld de komende jaren te vrijwaren zal in ieder geval veel geld nodig zijn: om de opvanggezinnen een veel duurder werknemersstatuut te geven én voor het oprichten van nieuwe initiatieven, die het teruglopend aantal plaatsen bij opvanggezinnen kunnen compenseren. Het Hof van Beroep stelde in juni 2004 een aantal onthaalouders in het gelijk die een werknemersstatuut eisten. Door dit arrest wordt de vraag actueel of het toekennen van een werknemersstatuut aan alle onthaalouders wel betaalbaar is. Concrete berekeningen van wat dat zou kosten, zijn er nog niet, maar het staat vast dat het de opvang bij onthaalouders zeer duur zou maken. Depanneren via tewerkstelling Een ander probleem is dat de kinderopvang voortdurend bestookt wordt met allerlei tewerkstellingsinitiatieven, die niet geïntegreerd zijn in een duurzaam en doordacht kinderopvangbeleid. Het laatste salvo dat vanuit het departement Tewerkstelling op de kinderopvang werd afgevuurd, zijn de dienstencheques voor de kinderopvang. Vlaanderen heeft ervoor gekozen om de dienstencheques te reserveren voor opvang bij de ouders thuis. Een begeleider kinderopvang komt dan in ruil voor de cheque thuis de kinderen opvangen. Meestal zullen dat de eigen kinderen zijn, maar daar kan ook het kind van de buren of vrienden bijkomen. De kritiek op de invoering van de dienstencheques was groot, er ontstond zelfs een front van vakbonden, werkgeverskoepels van gesubsidieerde opvang en de pedagogen van de universiteiten van Gent, Leuven en Brussel. Zij vonden het systeem duur voor de overheid (19 euro per uur), elitair (alleen rijkere ouders kunnen de 6,5 euro per uur betalen) en bovendien risicovol (de begeleiders werken alleen). Bovendien wou de minister de opleiding van deze mensen, die helemaal alleen in het huis van de ouders, zonder toezicht van derden, hun baan moeten vervullen, bijzonder kort houden (225 uur), wat aanleiding gaf tot nog meer ongenoegen in de sector. Toch zijn er in afwachting dat de hele kinderopvang een beter statuut krijgt, misschien nog mogelijkheden voor de dienstencheques. In opdracht van Kind en Gezin heeft het VBJK de toepassing van dienstencheques in de kinderopvang bekeken in Frankrijk, waar het
systeem al een achttal jaren bestaat. De cheques worden er gebruikt om de opvangouders een werknemersstatuut te geven. Misschien zou de Vlaamse regering het geld voor de dienstencheques ook beter gebruiken om die onthaalouders die het wensen een werknemersstatuut te geven. Toch is tewerkstelling (economische functie) best te verzoenen met de pedagogische en sociale functie van de kinderopvang. Als de overheid een beleid uitstippelt waarin deze drie functies harmonisch zijn samengebracht, dan zou dit mooie resultaten kunnen geven. Kinderopvang kan namelijk unieke kansen bieden aan mensen uit kansengroepen om door te groeien tot een zinvolle en boeiende baan. Via een procedure van Eerder Verworven Competenties zouden laaggeschoolden een opleidingsparcours kunnen volgen dat zou leiden tot een getuigschrift of diploma. Tewerkstellingsinitiatieven kunnen dus perfect worden ingepast in een coherent beleid, maar dan moeten de ministers van Welzijn en Tewerkstelling dit samen waarmaken, en niet zoals in het verleden elk tegengestelde prioriteiten vastleggen. Rol van de bedrijfswereld De enige partner die in het debat over kinderopvang afwezig blijft, is het Vlaamse bedrijfsleven. Financiële ondersteuning van kinderopvanginitiatieven door bedrijven zou nochtans de levensvatbaarheid, de duurzaamheid en de kwaliteit van de voorzieningen kunnen vergroten. Maar het heeft ook nadelen, want bedrijven zijn alleen geïnteresseerd in kinderopvang voor werkenden. In Nederland zien we dat kansarmen en mensen die een opleiding willen volgen daardoor uit de boot vallen. Nederland heeft de kinderopvang ook als een van de eersten in Europa vraaggestuurd gefinancierd. Dit betekent dat de ouders centen krijgen en niet de voorzieningen. Deze maatregel heeft vérstrekkende gevolgen gehad. Er zijn commerciële concerns van kinderopvangbedrijven ontstaan, bestuurd door dure managers. Er werd zeer veel geïnvesteerd om de concurrentiepositie van de kinderdagverblijven op de vrije markt te verbeteren. Prof. Plantinga, hoogleraar in economische aspecten van kinderopvang, heeft berekend dat deze operatie de prijs per kindplaats met 50% verhoogd heeft. Hierdoor is kinderopvang voor alleenstaande vrouwen en mensen met een bescheiden inkomen te duur geworden. Het gevolg is dat deze vrouwen er opnieuw voor kiezen om niet meer uit werken te gaan. Gevolg: er zijn nu in Nederland te veel kindplaatsen en heel wat kinderopvangondernemingen raken in moeilijke financiële papieren. Dit verhaal spreekt dus de stelling tegen dat privatisering de kinderopvang goedkoper maakt. Toekomst verder verkennen Kinderopvang heeft naast een economische rol (ouders de kans geven te werken en werk verschaffen aan anderen) en een pedagogische rol (kinderen een stimulerende omgeving aanbieden) ook een belangrijke sociale functie (alle kinderen en ouders kansen geven, middelen en mogelijkheden herverdelen, cohesie binnen buurten versterken, ). De rol van de kinderopvang zal veel ruimer worden dan het louter oppassen van kinderen terwijl de ouders werken. De toegankelijkheid voor kinderen met een handicap en voor allochtone en kansarme kinderen zal actief gestimuleerd moeten worden. Kinderopvang zal ook een belangrijke rol moeten spelen als sociale leerplek waar kinderen leren respectvol om te gaan met de grote diversiteit in etnische achtergrond, religie, gezinssamenstelling, seksuele voorkeur en fysieke mogelijkheden. Deze diversiteit zal in de samenleving nog toenemen en dat zou ook in dit derde opvoedingsmilieu weerspiegeld moeten worden, zodat kinderen er actief mee leren omgaan vanuit een houding van respect voor elkaar. Overal in Vlaanderen zien we dat er in het kader van de buurt- en nabijheidsdiensten initiatieven ontstaan waar kinderopvang een plek wordt waar ouders (ook kansarme en allochtone mensen) en professionele opvoeders samen kunnen zoeken naar oplossingen voor nieuwe opvoedingsvragen. De gesubsidieerde kinderdagverblijven zijn ongetwijfeld
het best uitgerust om die nieuwe maatschappelijke taken in te vullen. Door hun omkadering met o.m. paramedische en sociale of pedagogische staffuncties en door hun schaalgrootte zijn kinderdagverblijven beter in staat om een beleid te voeren waarin het positief omgaan met diversiteit centraal staat (inclusie van kinderen met een handicap, het aantrekken van mannelijke begeleiders, het openstellen van de werking voor kansarmen en allochtonen). Maar voorlopig is de diversiteit van de bestaande opvangmodellen nog te beperkt. Volgens de Toekomstgroep moeten daarom die kinderopvangmodellen voorrang krijgen, die de segregatie van kansrijken en kansarmen (de duale samenleving) vermijden. Ook ouders zouden de mogelijkheid moeten krijgen om met kleinschalige formele kinderopvanginitiatieven te starten. Lokale kinderopvangorganisaties zouden hen daarbij kunnen ondersteunen. Lokaal sociaal beleid Vanuit zijn ervaring weet het Expertisecentrum voor Opvoeding en Kinderopvang dat de grote steden een belangrijke rol kunnen spelen in het promoten van creatieve oplossingen voor nieuwe noden. Hun pioniersrol in het opzetten van buitenschoolse opvang, buurtcrèches, flexibele opvang en atypische opvang werd niet altijd gehonoreerd door de centrale overheid. Die laat zich inspireren door het vernieuwende beleid van Gent, Antwerpen of Brussel en gaat gelijkaardige vernieuwingen in kleinere steden en gemeenten subsidiëren. De grote steden vallen op die manier uit de subsidieboot omdat de voorzieningen er al bestaan op basis van lokale middelen en de overheid vooral nieuwe plaatsen wil creëren. Er is met andere woorden nood aan een centraal kinderopvangbeleid dat meer rekening houdt met het lokaal sociaal beleid van de grote steden. Uit allerlei tewerkstellingsprojecten in de kinderopvang leerde het VBJK dat schijnbaar goedkope systemen van kinderopvang zoveel bijsturing nodig hebben, dat ze uiteindelijk duur worden. Uiteindelijk blijkt het toch efficiënter om een duurzame en door de belastingbetaler gesubsidieerde kinderopvang te laten uitbouwen door socialprofitorganisaties met geschoolde krachten, die een normaal sociaal statuut hebben. Natuurlijk kunnen werkgelegenheidsinitiatieven en de inbreng van het bedrijfsleven een stimulerende rol spelen in de uitbouw van een duurzaam systeem van kinderopvang, maar dan wel in het kader van een geïntegreerd beleid. Prof. Peter Moss, de vroegere voorzitter van het Netwerk Kinderopvang van de Europese Commissie, zei ooit: Als kinderopvang niet voldoende steun krijgt van de overheid, dan is altijd een van de drie betrokkenen daar het slachtoffer van: ofwel de ouders, voor wie opvang onbetaalbaar wordt, ofwel de kinderen omdat de kwaliteit laag is, ofwel de medewerkers omdat ze slecht betaald worden of een slecht statuut hebben. Moss zei ook: De Zweden betalen inderdaad veel belastingen, maar ouders in het Verenigd Koninkrijk betalen 6 keer meer voor een plaats in de kinderopvang. Hopelijk zullen de publieke opinie en de politieke verantwoordelijken in Vlaanderen ook ooit inzien dat een investering in het uitbreiden van een duurzame kinderopvang, zoals die in de Scandinavische landen bestaat, economisch én sociaal lonend is. Jan Peeters is algemeen coördinator van het VBJK, Expertisecentrum voor Opvoeding en Kinderopvang van de Universiteit Gent.