Juridische beoordeling mogelijk demonstratieverbod op de Dam in Amsterdam Van: mr. dr. M.L. (Michiel) van Emmerik, universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht Universiteit Leiden Datum: 31 oktober 2012 Aanleiding: manifestatie Sharia4Holland bij het Nationaal Monument op de Dam op 25 mei 2012. In reactie daarop laat burgemeester Van der Laan onderzoeken of er mogelijkheden zijn voor een algemeen demonstratieverbod in de directe nabijheid van het nationaal monument op de Dam. Hoe zou een dergelijk verbod juridisch (grondrechtelijk) moeten worden beoordeeld? Juridisch kader Grondwet en Wet Openbare Manifestaties (WOM) In de Grondwet wordt de demonstratievrijheid beschermd door artikel 9. Dit artikel heeft sinds de grondwetsherziening van 1983 een plaats in de Grondwet en heeft zowel betrekking op vergaderingen als betogingen. Het luidt als volgt: 1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet 2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Bij de betogingsvrijheid staan drie elementen centraal: gemeenschappelijkheid/collectiviteit (ten minste twee personen), openbaarheid (een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor publiek, zie art. 1 lid 1 sub b WOM), meningsuiting (het gaat om het uiting geven aan gevoelens of wensen). Het gaat om een meningsuiting die uitdrukkelijk onder de aandacht van anderen, het publiek, de media, het bestuur etc. wordt gebracht. Uit de totstandkoming van de WOM valt af te leiden dat deze wet geen betrekking heeft op optochten of bijeenkomsten die niet of niet primair het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, zoals Sinterklaasen carnavalsoptochten, bloemencorso s en openluchttheatervoorstellingen. Dergelijke uitingen worden vanzelfsprekend beschermd door artikel 7 van de Grondwet, de vrijheid van meningsuiting. Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)
De vrijheid van vergadering en betoging wordt eveneens beschermd door artikel 11 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens: 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. 2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat de demonstratievrijheid ruimhartig moet worden geïnterpreteerd en dat beperkingen erop eng moeten worden uitgelegd. Bovendien vloeien er uit dit artikel ook positieve verplichtingen voort: de overheid zal zich terdege moeten inspannen om een demonstratie doorgang te laten vinden, bijvoorbeeld door het zorgen voor voldoende politie teneinde de betoging niet uit de hand te laten lopen. Mogelijke beperkingen op de demonstratievrijheid Uit het stelsel van de Grondwet en de WOM blijkt dat inhoudelijke beperkingen aan de betogingsvrijheid slechts kunnen worden gesteld door de formele wetgever (volgens artikel 81 Grondwet: regering en Staten-Generaal). Hierbij valt te denken aan bepalingen inzake strafbare belediging en bedreiging uit het Wetboek van Strafrecht. Tijdens of na een demonstratie zou de overheid van bevoegdheden op dit terrein gebruik kunnen maken. Zo werd een van de deelnemers aan de demonstratie van sharia4holland wegens strafbare bedreiging van Geert Wilders door de politierechter te Amsterdam op 11 juli 2012 veroordeeld tot een geldboete van 750 euro en een voorwaardelijke celstraf van een maand (zie diverse media). Ingevolge ditzelfde stelsel kunnen door de gemeentelijke overheid (in het bijzonder de burgemeester) slechts beperkingen worden gesteld ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. De burgemeester kan echter nooit beperkingen stellen aan de inhoud van de voorgenomen demonstratie. Bovendien gelden bij het aanbrengen van dergelijke beperkingen zeer strenge eisen. Zo zal de burgemeester zich tot het uiterste moeten inspannen om voldoende politie (eventueel van andere korpsen) op de been te brengen, teneinde verstoring van de openbare orde te voorkomen, bijvoorbeeld vanwege de vrees voor
heftige tegendemonstraties. Een beroep op bestuurlijke overmacht zal niet snel slagen bij de rechter. Bij voorschriften over tijdstip en route van de demonstratie, moet tevens gebruik van enige betekenis van de uitoefening van het demonstratierecht overblijven. Het toestaan van een demonstratie van extreemrechts zaterdagochtend van 10-11 uur op een afgelegen bedrijventerrein in Zuidoost bijvoorbeeld zal de grondrechtelijke toets door de rechter niet doorstaan. Voor ambassades is er in de WOM (art. 9) een bijzondere voorziening. Op basis van internationale afspraken worden ambassades e.d. aangeduid als beveiligd object. Hierdoor kunnen beperkingen van de demonstratievrijheid op gronden van veiligheidsredenen worden toegestaan. Voor het Binnenhof in Den Haag geldt ook een beperking van de demonstratievrijheid. Op basis van een aanwijzing tot permanent rijksveiligheidsgebied gelden strengere eisen met betrekking tot de openbare orde en veiligheid bij het inhoudelijk toetsen van individuele demonstraties. De burgemeester heeft op basis van de Gemeentewet (art. 175, 176 en 176a) een aantal noodbevoegdheden om de openbare orde en veiligheid te handhaven (noodbevel, noodverordening en bestuurlijke ophouding). Voor zover het gaat om openbaar toegankelijke plaatsen (zoals de Dam) biedt het wettelijk kader van de WOM hiervoor echter voldoende mogelijkheden. Een beperking van de demonstratievrijheid kan alleen worden gegrond op veiligheidsoverwegingen niet op de inhoud of waardigheid van een individuele demonstratie. Vanuit de eisen van het EVRM en de Straatsburge jurisprudentie kan nog worden toegevoegd dat beperkingen op de demonstratievrijheid noodzakelijk en proportioneel moeten zijn. De eis van proportionaliteit omvat ook het element van subsidiariteit, hetgeen inhoudt dat het nastreven van het legitieme doel dient te geschieden op een wijze die geen of een zo gering mogelijke inmenging in de grondrechtenuitoefening oplevert. In de Straatsburgse jurisprudentie is een heel enkel voorbeeld terug te vinden van zaken in het Verenigd Koninkrijk waarin vanwege de zeer bijzondere omstandigheden van het geval een demonstratieverbod op een bepaalde plaats gerechtvaardigd was. Zo meende de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens, het voormalige voorportaal van het EHRM, in 1995 dat een specifiek verbod om op Trafalgar Square in Londen te demonstreren over de situatie in Noord-Ierland aanvaardbaar was (voldeed volgens de Commissie aan de beperkingsclausules van artikel 11, tweede lid). In deze zaak liet de Commissie de autoriteiten tamelijk veel vrijheid, maar ook daar wordt benadrukt dat de maatregel bedoeld was om geweldsuitbarstingen te voorkomen. Bovendien mochten de demonstranten wel betogen in Hyde Park. De wettelijke basis kon in EVRM-termen overigens gevonden worden in de beleidsbeslissing om alle demonstraties over Noord-Ierland op Trafalgar Square te verbieden teneinde geweldsuitbarstingen te voorkomen (minder bescherming dus dan de Nederlandse Grondwet op dit punt, die immers een (formeel) wettelijke grondslag eist). Dit betreft echter een op een zeer specifieke context gebaseerde zaak, die absoluut niet vergelijkbaar is met een eventueel demonstratieverbod op de Dam. De burgemeester zal veel sterkere argumenten moeten aanvoeren over de noodzaak, blijkend uit voorbeelden
van eerdere demonstraties bij het monument op de Dam waarin de zaak enorm uit de hand is gelopen. Het gaat om een uitspraak van 6 april 1995, Milan Rai, Gill Allmond en "Negotiate Now" tegen het VK (klachtno. 25522/94). In een enigszins vergelijkbare zaak gaat het om een tijdelijk demonstratieverbod (van vier dagen) bij Stonehenge, maar dat had ook alles te maken met het feit van eerdere openbare ordeverstoringen, die op deze manier voorkomen konden worden (ECieRM 19 oktober 1998, klachtno. 31416/96). Kijkje over de grens Duitsland Sinds 2005 kent de federale Duitse Versammlungsgesetz na een behoorlijk turbulent maatschappelijk en parlementair debat de mogelijkheid om voor de omgeving van het Holocaustmonument in Berlijn en andere door de Duitse deelstaten bij wet aan te wijzen gevoelige locaties een preventief demonstratieverbod uit te vaardigen vanwege het extremistische karakter van de organiserende groepering en de te verwachten inhoud van de uitingen bij de demonstratie, mits die inhoud afbreuk zou doen aan de waardigheid van de slachtoffers van het naziregime. Daar al veel discussie en in Duitsland extra reden voor dergelijke beperking. Vraag of we dat in Nederland ook zouden moeten invoeren en als dat al zo is, dan na uitvoerig nationaal maatschappelijk en parlementair debat, zeker niet alleen op gemeentelijk niveau. Een dergelijke beperking zou dan een formeel wettelijke basis moeten krijgen en kan dus zeker niet op gemeentelijk niveau worden geregeld Grondrechtelijke waardering van een mogelijk demonstratieverbod op de Dam Een mogelijk algeheel demonstratieverbod op de Dam kan naar mijn oordeel niet door de grondrechtelijke beugel om de volgende redenen: - In feite is toch sprake van een beperking vanwege de inhoud, indien de burgemeester dit zou koppelen aan de waardigheid van het nationaal monument. Dit mag dus niet op grond van de Grondwet en de WOM. - Mogelijke tegenwerping: het verbod geldt zonder onderscheid voor een ieder: dan nog steeds is een beperking slechts toegestaan als er kort gezegd vrees bestaat voor verstoring van de openbare orde. Dat is hier niet het geval. De Dam is goed toegankelijk en heeft diverse uitvalswegen. Dus zeker bij een kleine manifestatie als die van sharia4holland hoe verwerpelijk een dergelijke manifestatie ook mag zijn is deze vrees ongegrond. - Bovendien vereist dit stelsel - Grondwet en WOM een afweging in ieder individueel geval of er eventueel redenen zijn voor de burgemeester om tot beperkende maatregelen over te gaan. - Daarnaast is er ook de bescherming op grond van art 11 EVRM: in het bijzonder moet de beperking op de demonstratievrijheid noodzakelijk en proportioneel zijn. Dat kan ten sterkste worden betwijfeld bij het voorgenomen verbod: op basis van
(een zeker verwerpelijk) incident besluit de burgemeester mogelijk tot een zeer vergaande maatregel (namelijk een algeheel demonstratieverbod in de nabijheid van het Nationaal Monument op de Dam). - Uit de Straatsburgse jurisprudentie volgt bovendien dat de vrijheid van meningsuiting en demonstratievrijheid bij uitstek ook gelden in geval van voor velen schokkende uitingen. - Uiteraard bestaat wel de mogelijkheid om via het strafrecht te reageren op tijdens demonstratie gedane strafbare uitingen, zoals ook is gebeurd bij de op de Dam gedane uitingen door sharia4holland - Het EVRM stelt niet de eis van een beperking in een wet in formele zin (de term wet ( law ) is ruimer in Straatsburgse termen. Op dit punt wordt dan ook verdergaande bescherming geboden door Grondwet die immers de eis stelt van een formeelwettelijke grondslag voor eventuele inhoudelijke beperkingen aan de betogingsvrijheid. In een dergelijk geval gaat volgens art. 53 EVRM de meest gunstige bepaling, in dit geval de nationale bescherming, voor. Conclusie: Het voornemen van burgemeester Van der Laan om een algeheel demonstratieverbod bij het nationaal monument op de Dam uit te vaardigen stuit op grondrechtelijke bezwaren. Het vormt een te vergaande inbreuk op de zowel grondrechtelijk als verdragsrechtelijk gegarandeerde demonstratievrijheid. Voorafgaand aan een voorgenomen betoging kunnen door de burgemeester op grond van artikel 9 Grondwet en de daarop gebaseerde Wet op de Openbare Manifestaties (WOM) alleen en onder strenge voorwaarden beperkingen worden gesteld aan de demonstratievrijheid wegens kort gezegd ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde. Er kunnen dus voorafgaand geen beperkingen aan de inhoud van de voorgenomen demonstratie worden gesteld. Dat zou het geval zijn, indien de burgemeester een dergelijk algemeen verbod, los van de openbare orde, zou gronden op de aantasting van de waardigheid van het nationaal monument. Bovendien vergt het stelsel van de Grondwet en de WOM een op de specifieke casus toegesneden individuele afweging waarbij de burgemeester moet beoordelen of er een reëel gevaar is voor een ernstige verstoring van de openbare orde. Een algeheel en voorafgaand verbod past niet in een dergelijk stelsel. Als er al besloten zou worden tot de mogelijkheid van een algeheel verbod op het houden van demonstraties bij bepaalde bijzondere plaatsen (ter nagedachtenis aan de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog bijvoorbeeld), dan zou een dergelijke beperking bovendien ten minste in een wet in formele zin (tot stand gekomen in de samenwerking tussen regering en de volksvertegenwoordiging) moeten worden opgenomen. Duitsland biedt hier een voorbeeld van, zij het dat de totstandkoming van de federale wet die deze mogelijkheid biedt (demonstratieverbod bij onder meer het Holocaustmonument) met veel heftige discussie gepaard ging. Ook dan zal aan de strenge
EVRM-eisen moeten worden voldaan, in het bijzonder de noodzakelijkheid van een dergelijk verbod.