Knowledge Portal M en R 2013/142 Aflevering M en R 2013, afl. 10 Publicatiedatum 10-12-2013 Rolnummer 201206406/1/T1/A4. Instantie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 26 juni 2013 (Van Kreveld, Van den Broek, Hoogvliet) Annotator A. Collignon ECLI ECLI:NL:RVS:2013:28 Wetsbepaling (art. X Besluit van 14 september 2012 tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (agrarische activiteiten in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer); art. 2.2a Bor; art. 1.2 lid 3 Invoeringswet Wabo) Titel Overgangsrecht agrarische activiteiten bij overgang van milieuvergunning naar OBM. Anders dan het college stelt, kan deze zaak niet op één lijn worden gesteld met nr. 201011900/1/A4, waarin de Afdeling op 2 mei 2012 uitspraak heeft gedaan. In dat kader is van belang dat na die uitspraak artikel X van het besluit van 14 september 2012 in werking is getreden. Uit het tweede lid van dat artikel kan worden afgeleid dat de besluitgever uitdrukkelijk heeft beoogd dat onder de daarin vermelde omstan... Samenvatting Anders dan het college stelt, kan deze zaak niet op één lijn worden gesteld met nr. 201011900/1/A4, waarin de Afdeling op 2 mei 2012 uitspraak heeft gedaan. In dat kader is van belang dat na die uitspraak artikel X van het besluit van 14 september 2012 in werking is getreden. Uit het tweede lid van dat artikel kan worden afgeleid dat de besluitgever uitdrukkelijk heeft beoogd dat onder de daarin vermelde omstandigheden op een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder e Wabo het voorheen geldende recht van toepassing blijft. Hoewel artikel X van het besluit van 14 september 2012 betrekking heeft op een omgevingsvergunning krachtens artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder e Wabo, brengt een redelijke toepassing van dit artikel mee dat het daarin bepaalde ook geldt voor vergunningen krachtens de Wet milieubeheer. Partijen Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen: [appellant] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Garmerwolde, gemeente Ten Boer, appellanten, en het college van burgemeester en wethouders van Ten Boer, verweerder. Tekst Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2012 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een inrichting door het oprichten van een pluimveehouderij bij een bestaande melkrundveehouderij aan de [locatie] te Garmerwolde, gemeente Ten Boer. Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend. [ ] Overwegingen Bestuurlijke lus 1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze wet luidde ten tijde van de bekendmaking van het bestreden besluit, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Ingetrokken beroep 2. [appellant] heeft ter zitting het beroep, voor zover ingesteld door [appellanten], ingetrokken. Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) 3. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat geen beroepsgronden kunnen worden aangevoerd over besluitonderdelen waarover geen zienswijzen naar voren zijn gebracht, overweegt de Afdeling als volgt. 3.1 Ingevolge artikel 6:13 van de Awb, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht. Uit artikel 6:13 vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning die vóór 1 april 2011 bekend zijn gemaakt, worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt. Bij besluiten die op of na 1 april 2011 zijn bekendgemaakt, worden dergelijke beslissingen voor de toepassing van artikel 6:13 niet langer als besluitonderdelen aangemerkt (zie de uitspraak van 9 maart 2011 in zaak nr. 201006983/1/M2, www.raadvanstate.nl). Nu het bestreden besluit dateert van 16 mei 2012, bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellant] bepaalde beroepsgronden niet kan aanvoeren, omdat hij ter zake geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Procesbelang 4. Het college stelt dat [appellant] vanwege de wijzigingen per 1 januari 2013 in onder meer het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en het Activiteitenbesluit milieubeheer geen belang meer heeft bij een verdere behandeling van zijn beroep. 4.1 Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. Op 1 januari 2013 is het Besluit van 14 september 2012 tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (agrarische activiteiten in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer; Stb. 2012, 441) in werking getreden. Met artikel II, onderdeel A, is artikel 2.2a van het Bor
gewijzigd. Ingevolge artikel 2.2a, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bor wordt als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet zijnde een inrichting waarin zich een gpbv-installatie bevindt, aangewezen de activiteit, bedoeld in categorie 14, van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, in de gevallen waarin ten minste 2.500 en ten hoogste 40.000 stuks pluimvee behorend tot de diercategorieën genoemd in kolom 2, onder 1, van categorie 14, worden gehouden, met dien verstande dat deze aanwijzing niet van toepassing is in de gevallen waarin artikel 7.18 van de Wet milieubeheer van toepassing is. Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder a, sub 4, wordt als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet zijnde een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de wet, tevens aangewezen het oprichten of wijzigen van een dierenverblijf voor het houden van landbouwhuisdieren of het uitbreiden van het aantal landbouwhuisdieren in een of meer diercategorieën als bedoeld in de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij voor zover sprake is van het houden van ten minste 1.500 stuks pluimvee behorend tot de diercategorieën E1 tot en met E5, F1 tot en met F4, G1, G2 en J1, 500 gespeende biggen behorend tot de diercategorie D.1.1, of 500 landbouwhuisdieren anders dan pluimvee en gespeende biggen indien binnen de inrichting landbouwhuisdieren van meer dan een hoofdcategorie als bedoeld in de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij worden gehouden. 4.2 Er is vergunning gevraagd voor het houden van 39.900 leghennen (RAV-code E2.11.1), 105 melk- en kalfkoeien (RAV-code A 1.100.1), 76 stuks jongvee (RAV-code A3) en 5 schapen (RAV-code B1). Binnen de inrichting vinden activiteiten plaats als bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 2.2a, vijfde lid, aanhef en onder a, sub 4º, van het Bor, zodat voor de inrichting sinds 1 januari 2013 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo nodig is. Ingevolge artikel 5.13b, eerste en zesde lid, van het Bor kan deze omgevingsvergunning slechts worden geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt of indien de activiteit leidt tot overschrijding van de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10), bedoeld in voorschrift 4.1 van bijlage 2, van de Wet milieubeheer, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd bij of krachtens artikel 5.16 van die wet. Verder worden aan een dergelijke vergunning ingevolge artikel 5.13a van het Bor geen voorschriften verbonden. 4.3 Het college stelt zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2012 in zaak nr. 201011900/1/A4 op het standpunt dat, nu een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 5.13b van het Bor ontbreekt, de vergunning onder het sinds 1 januari 2013 geldende recht niet geweigerd kan worden. Het stelt verder dat het op grond van artikel 5.13a van het Bor geldende verbod om voorschriften aan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo te verbinden, betekent dat de aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning verbonden voorschriften vervallen zodra de vergunning onherroepelijk wordt. Gelet hierop heeft [appellant] geen belang meer bij een beoordeling van het door hem ingestelde beroep, aldus het college. 4.4 Ingevolge artikel 1.2, derde lid, van de Invoeringswet Wabo wordt een vergunning op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit op het tijdstip waarop de betrokken beschikking onherroepelijk is geworden. Ingevolge artikel X, eerste lid, van het Besluit van 14 september 2012 wordt een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, die van kracht en onherroepelijk was onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel A, voor zover die omgevingsvergunning een activiteit betreft die in artikel II, onderdeel A, is aangewezen, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor die activiteit op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van die wet. Ingevolge het tweede lid blijft, onverminderd artikel 6.4, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, op een aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo voor zover die aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit die in artikel II, onderdeel A, is aangewezen, het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel A, indien: a. die aanvraag is ingediend voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel A, en b. op die aanvraag vóór het tijdstip, bedoeld in onderdeel b, nog niet onherroepelijk is beslist.
Ingevolge het derde lid wordt, in gevallen als bedoeld in het tweede lid, een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van die wet, op het tijdstip waarop de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden. De voorschriften die aan die omgevingsvergunning zijn verbonden, worden overeenkomstig artikel 6.1, eerste of derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer aangemerkt als maatwerkvoorschriften. 4.5 Anders dan het college stelt, kan deze zaak niet op één lijn worden gesteld met zaak nr. 201011900/1/A4, waarin de Afdeling op 2 mei 2012 uitspraak heeft gedaan. In dat kader is van belang dat na die uitspraak artikel X van het Besluit van 14 september 2012 in werking is getreden. Uit het tweede lid van dat artikel kan worden afgeleid dat de besluitgever uitdrukkelijk heeft beoogd dat onder de daarin vermelde omstandigheden op een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo het voorheen geldende recht van toepassing blijft. Hoewel artikel X van het Besluit van 14 september 2012 betrekking heeft op een omgevingsvergunning krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, brengt een redelijke toepassing van dit artikel mee dat het daarin bepaalde ook geldt voor vergunningen krachtens de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 1.2, derde lid, van de Invoeringswet Wabo wordt de bij het bestreden besluit verleende vergunning, op het moment dat deze onherroepelijk wordt, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. Ingevolge artikel X, derde lid, van het Besluit van 14 september 2012 worden de voorschriften van deze vergunning overeenkomstig artikel 6.1, eerste of vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedurende drie jaar onderscheidenlijk zes maanden aangemerkt als maatwerkvoorschriften. Reeds hierom heeft [appellant] nog belang bij de beoordeling van zijn beroep tegen de bij het bestreden besluit verleende vergunning. Overgangsrecht Wabo 5. Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In het vervolg van deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd. Voorbereidingsprocedure 6. Bij besluit van 4 augustus 2010 heeft het college aan [partij 2] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van de inrichting door het oprichten van een pluimveehouderij bij een bestaande melkrundveehouderij. Dit besluit is door de Afdeling bij uitspraak van 23 maart 2011 in zaak nr. 201009208/1/M2 vernietigd, omdat in het akoestisch onderzoek het aantal vrachtwagenbewegingen onjuist was gemodelleerd waardoor niet zeker was of de in de vergunning gestelde geluidgrenswaarden konden worden nageleefd. Verder was in voorschrift 6.2 van die vergunning voor de geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau ten onrechte niet vermeld op welke beoordelingspunten de geluidgrenswaarden gelden. 7. [appellant] betoogt dat het college voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit ten onrechte geen nieuw ontwerpbesluit heeft opgesteld en ter inzage heeft gelegd. Hij stelt dat het bestreden besluit ten opzichte van het besluit van 4 augustus 2010 dermate ingrijpend is gewijzigd dat afdeling 3.4 van de Awb opnieuw had moeten worden toegepast. 7.1 Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 1 juni 2011 in zaak nr. 201003842/1/M1, staat het het bevoegd gezag in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter in beginsel vrij om bij het opnieuw in de zaak voorzien terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit het oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en de ernst van de gebreken die tot de vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerste procedure, en niet een nieuw ontwerpbesluit ter inzage legt. 7.2 Na voormelde uitspraak van de Afdeling zijn nieuwe geluidberekeningen uitgevoerd, die zijn neergelegd in het akoestisch rapport Akoestisch onderzoek voor een rundvee- en pluimveehouderij gelegen aan de [locatie] te Garmerwolde van G&O Consult van 16 maart 2012, projectnummer 2760ao3709, waarmee de aanvraag is aangevuld. In deze geluidberekeningen is het aantal vrachtwagenbewegingen gewijzigd. De bevindingen in het nieuwe akoestisch onderzoek hebben niet geleid tot een wijziging van de in de vergunningvoorschriften opgenomen geluidgrenswaarden. In vergunningvoorschrift 6.3, in welk voorschrift de geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau zijn opgenomen, zijn voorts de beoordelingspunten
vermeld waarop de geluidgrenswaarden gelden. 7.3 De wijzigingen ten opzichte van het eerdere akoestische onderzoek en het vergunningvoorschrift waarin de grenswaarden voor het maximale geluidniveau zijn opgenomen, noopten niet tot het opnieuw ter inzage leggen van een ontwerpbesluit. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het niet passend is terug te vallen op de eerder plaatsgevonden voorbereidingsprocedure. De beroepsgrond faalt. Algemeen toetsingskader 8. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk bij voorkeur bij de bron te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt. Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe. [ ] Gezondheidsrisico s 21. [appellant] vreest voor gezondheidsrisico s voor omwonenden als gevolg van het in werking zijn van de inrichting en verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar het rapport Mogelijke effecten van intensieveveehouderij op de gezondheid van omwonenden: onderzoek naar potentiële blootstelling en gezondheidsproblemen van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) en anderen van 7 juni 2011. 21.1 Indien door het in werking zijn van een inrichting risico's voor de volksgezondheid kunnen ontstaan, moeten deze risico's gelet op artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer als gevolg voor het milieu bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken. 21.2 [appellant] heeft niet gewezen op algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten op grond waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat het in werking zijn van de inrichting zodanige risico's voor de volksgezondheid kan opleveren dat de vergunning om die reden had moeten worden geweigerd, dan wel dat daaraan nadere voorschriften of beperkingen hadden moeten worden verbonden. De niet onderbouwde verwijzing van [appellant] naar het rapport van het RIVM en anderen leidt niet tot een ander oordeel, omdat naar aanleiding van de conclusies in dit rapport niet kan worden geoordeeld dat de hier aan de orde zijnde veehouderij voor de gezondheid van omwonenden onaanvaardbare risico s oplevert. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in zoverre geen noodzaak bestond tot het weigeren van de vergunning of het stellen van nadere voorschriften of beperkingen.
De beroepsgrond faalt. Bestuurlijke lus 22. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze wet luidde ten tijde van de bekendmaking van het bestreden besluit, op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. Het college dient met inachtneming van overweging 16.3 vergunningvoorschrift 6.4 te wijzigen. Het college dient verder met inachtneming van overweging 20.3 alsnog aan de hand van de NeR te beoordelen of maatregelen nodig zijn ter voorkoming van hinder van totaal stof, en zijn oordeel daaromtrent toereikend te motiveren. Indien het college tot het oordeel komt dat nadere maatregelen nodig zijn, dient het, om te waarborgen dat die maatregelen worden getroffen, het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Indien een wijzigingsbesluit of een nieuw besluit wordt genomen, behoeft daarbij geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en medegedeeld. Slotoverweging 23. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt het college van burgemeester en wethouders van Ten Boer op om binnen 6 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 22: 1. de gebreken in het besluit van 16 mei 2012, nummer 7798-21879, te herstellen door dat besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt en medegedeeld; 2. de Afdeling de uitkomst mede te delen. Noot Noot 1. Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker. Deze belastingslogan geeft ook de wil weer van de wetgever voor milieuregelgeving. Minder vergunningen en meer algemene regels zouden moeten leiden tot een verlaging van de druk op bedrijven. Uit de praktijk kan ik zeggen dat eerder het tegendeel wordt bereikt. Wijziging op wijziging van wetten en onderliggende regelgeving maken het woud er niet doorzichtiger op. Bovendien is het doornemen (om niet te zeggen, doorworstelen) van het Activiteitenbesluit milieubeheer om te achterhalen welke algemene regels op het specifieke bedrijf van toepassing zijn, niet een makkelijke opgave. Zeker niet voor een niet-getrainde jurist, zoals bijvoorbeeld een agrariër. 2. De hier opgenomen uitspraak illustreert de problematiek bij de overgang van wettelijke stelsels. Ook de wetgever heeft, zo blijkt, niet alle situaties doorzien. De ABRvS vult hierom het overgangsrecht aan. Op dit overgangsrecht ga ik in alinea 5 e.v. nader in. Ik geef eerst een korte schets van de situatie en een formeel gevoerd verweer in de alinea s 3 en 4. Ik sluit af met enkele beschouwingen over twee andere aspecten van de uitspraak, te weten de voorbereiding van een besluit na een eerdere vernietiging (alinea 13) en de beoordeling van gezondheidsrisico's (alinea 14). 3. De situatie is als volgt. Het college van de gemeente Ten Boer in de provincie Groningen heeft op 16 mei 2012 een milieuvergunning verleend aan vergunninghouder. Aan de bestaande melkveehouderij wordt een pluimveehouderij toegevoegd. Omdat de aanvraag vóór de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend is het oude recht van de Wm nog van toepassing en is er een Wm-vergunning verleend. Een derde kan zich niet vinden in de vergunningverlening. Het college probeert met formele argumenten de behandeling van dit beroep te voorkomen. 4. Ten eerste wordt betoogd dat appellant niet-ontvankelijk is, omdat hij geen zienswijze heeft ingediend
tegen het eerdere ontwerpbesluit op de besluitonderdelen waar hij nu tegen in beroep gaat. Dat verweer gaat niet op. De ABRvS hanteert voor besluiten die na 1 april 2011 zijn bekendgemaakt, de nieuwe lijn dat een milieuvergunning niet meer verschillende besluitonderdelen bevat. Als er een zienswijze is ingediend, dan kunnen vervolgens in beroep tegen alle categorieën milieugevolgen gronden worden gericht (ABRvS 9 maart 2011, M en R 2011/87, m.nt. J.H.G. van den Broek). Dit is gedaan om tot een uniforme lijn te komen met de omgevingsvergunningen die op grond van de Wabo worden verleend, en waarbij de ABRvS slechts de verschillende Wabo-toestemmingen als besluitonderdelen ziet; een besluitonderdeel is dus bijvoorbeeld de vergunning voor zover die ziet op bouwen, en een ander besluitonderdeel is dan de vergunning voor zover die ziet op de milieuactiviteit. 5. Het tweede formele verweer van het college en het oordeel van de ABRvS op dat punt is de voornaamste reden voor deze noot. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant geen belang meer heeft bij de uitspraak, omdat de vergunningplicht inmiddels is komen te vervallen. Naast de invoering van de Wabo is namelijk ook een andere wijziging in de regelgeving geweest. Diverse agrarische activiteiten zijn per 1 januari 2013 onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer gebracht. Dit is gedaan met het Besluit van 14 september 2012 tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (agrarische activiteiten in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer). Daardoor is de vergunningplicht voor inrichtingen zoals opgenomen in artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo komen te vervallen. Voor bepaalde inrichtingen is wel een andere vergunningplicht ontstaan; de vergunningplicht zoals opgenomen in artikel 2.1 lid 1 onder i Wabo. Deze vergunning is ook bekend onder de naam 'Omgevingsvergunning beperkte milieutoets', afgekort 'OBM'. Dit is een vergunning die kan worden verkregen door het doorlopen van de reguliere procedure (standaard 8 weken doorlooptijd) in plaats van de uitgebreide procedure (26 weken) voor de omgevingsvergunning voor milieu ex artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo. Ook zijn de weigeringsronden voor de vergunning aanzienlijk beperkter (er kan uitsluitend worden geweigerd op de grond dat een milieueffectrapport dient te worden opgesteld), en kunnen er geen voorschriften aan de vergunning worden verbonden (artikel 5.13a Bor). 6. Welke inrichtingen een OBM nodig hebben is opgenomen in artikel 2.2a Bor. In dit artikel zijn, tegelijk met de wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer, diverse agrarische activiteiten ondergebracht. In r.o. 4.1 van de uitspraak staat uitgebreid weergegeven voor welke categorieën deze OBM geldt voor zover relevant voor de onderhavige zaak. Ik volsta ermee op te merken dat de onderhavige inrichting valt onder de OBM. 7. Het college meent dat appellant geen belang meer heeft bij zijn beroep tegen de vergunning vanwege de hiervoor besproken wijzigingen. Het beroep van appellant is volgens het college niet meer ter zake doend omdat voor de inrichting vanaf 1 januari 2013 geen vergunningplicht meer geldt voor een omgevingsvergunning voor milieu als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo, maar voor een OBM die slechts op zeer beperkte gronden mag worden geweigerd, welke weigeringsgronden in casu niet aan de orde zijn. Ook kunnen de voorschriften aan de bestreden milieuvergunning vanwege de wijzigingen in de regelgeving niet voortleven, omdat de nieuw benodigde OBM geen voorschriften kent. 8. Om voorgaande redenering van het college te beoordelen heeft de ABRvS in r.o. 4.4 het relevante overgangsrecht uiteengezet. Op grond van het besluit van 14 september 2012 waarmee de agrarische activiteiten uit de werkingssfeer van sub e zijn gehaald geldt het volgende overgangsrecht: - Ten eerste wordt een vóór 1 januari 2013 van kracht zijnde en onherroepelijk omgevingsvergunning voor milieu gelijkgesteld met een OBM (artikel X lid 1 van het besluit). Dat is in casu niet aan de orde, omdat er nog een beroep aanhangig was en er bovendien nog sprake was van een Wm-vergunning, en niet een omgevingsvergunning. - Als er sprake is van een nog aanhangige aanvraag om een omgevingsvergunning voor milieu is het oude recht van toepassing indien de aanvraag vóór 1 januari 2013 is ingediend en op die aanvraag nog niet onherroepelijk is beslist (artikel X lid 2 van het besluit). - Zodra de hiervoor bedoelde omgevingsvergunning voor milieu waarvoor de aanvraag is ingediend voor 1 januari 2013 onherroepelijk wordt, wordt deze omgevingsvergunning voor milieu gelijkgesteld met een OBM. De voorschriften van de omgevingsvergunning voor milieu worden dan aangemerkt als maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze maatwerkvoorschriften gelden zes maanden of 3 jaar, afhankelijk van het soort voorschrift (artikel X lid 3 van het besluit). Dat is in casu ook niet aan de orde, omdat er sprake was van een Wm-vergunning, en niet een omgevingsvergunning voor milieu. 9. Het overgangsrecht voorziet derhalve niet in de situatie die in de hiervoor opgenomen uitspraak aan de orde was. Er was immers niet een Wabo-aanvraag, maar een Wm-aanvraag vóór 1 januari 2013 ingediend. De ABRvS oordeelt evenwel dat een redelijke toepassing van het overgangsrecht maakt dat voor een eerder ingediende Wm-aanvraag hetzelfde overgangsrecht moet gelden. Na het onherroepelijk worden van de Wmvergunning wordt deze vergunning ook gelijkgesteld met een OBM, en worden de voorschriften van de vergunning aangemerkt als maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De ABRvS betrekt hierbij dat op grond van het overgangsrecht van de Wabo een Wm-vergunning na het
onherroepelijk worden van de vergunning gelijkgesteld wordt met 'een omgevingsvergunning' (artikel 1.2 lid 3 Invoeringswet Wabo). Hieronder valt ook een OBM. 10. Omdat de vergunningvoorschriften gaan gelden als maatwerkvoorschrift is er dan ook procesbelang bij de beoordeling van het beroep. De ABRvS heeft deze uitleg van het overgangsrecht herhaald in een latere uitspraak (ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:283). 11. De uitleg van het overgangsrecht is niet onverkort van toepassing op alle activiteiten die onder de OBM zijn komen te vallen of in de toekomst gaan vallen. In een eerdere uitspraak ten aanzien van het plaatsen van windturbineparken onder de OBM heeft de ABRvS geoordeeld dat er geen procesbelang meer was bij een beroep tegen een vóór de invoering van de OBM voor windturbineparken verleende Wm-vergunning (ABRvS 2 mei 2012, BR 2012/137 ). Er was toen geen sprake van het specifieke overgangsrecht zoals bij de overgang van de hiervoor besproken agrarische activiteiten, dat de vergunningsvoorschriften van de oude vergunning gelijkstelt met maatwerkvoorschriften. 12. Voor een situatie waarin de ABRvS niet (ambtshalve) tot het oordeel kwam dat er geen procesbelang meer was ondanks het gedurende de procedure vervallen van de verplichting voor het hebben van een omgevingsvergunning voor milieu verwijs ik naar een uitspraak van 30 november 2011, geannoteerd door Arentz (ABRvS 30 november 2011, M en R 2012/28 ). Zoals Arentz opmerkt is het bijzonder dat in die uitspraak geen aandacht is besteed aan het procesbelang. Ook het algemene overgangsrecht van het Activiteitenbesluit milieubeheer gaat uit van het aanmerken van vergunningvoorschriften van een Wmvergunning of Wabo-vergunning voor milieu als maatwerkvoorschrift, als de vergunning vóór het van toepassing worden van het Activiteitenbesluit milieubeheer onherroepelijk was. Vergunningen waar beroep tegen is ingesteld vallen daardoor buiten de boot. Uit de hier besproken uitspraak volgt dat, met enige hulp van de ABRvS, de besluitgever voor agrarische activiteiten in een regeling heeft voorzien waardoor ook de voorschriften van een dergelijke vergunning nog enige tijd als maatwerkvoorschrift van kracht blijven. 13. Het oude recht van de Wm was nog van toepassing omdat de aanvraag vóór 1 oktober 2010 (inwerkingtreding Wabo) was ingediend. Het proces om tot een onherroepelijk besluit op de aanvraag te komen heeft vertraging opgelopen door een eerdere vernietiging van de ABRvS van een genomen besluit op de aanvraag (ABRvS 23 maart 2011, nr. 201009208/1). Na de vernietiging zijn nieuwe geluidberekeningen uitgevoerd die zijn neergelegd in een akoestisch onderzoek waarmee de oorspronkelijke aanvraag is aangevuld. In een nieuw vergunningvoorschrift zijn de beoordelingspunten voor de geluidgrenswaarden opgenomen Appellant betoogt dat vanwege deze wijzigingen het besluit opnieuw met toepassing van afdeling 3.4 Awb ter inzage had moeten worden gelegd. De ABRvS oordeelt onder verwijzing naar standaardjurisprudentie dat de betreffende wijzigingen niet nopen tot het opnieuw doorlopen van de voorbereidingsprocedure. Voor een uitgebreidere behandeling van deze jurisprudentie verwijs ik naar mijn annotatie bij ABRvS 8 september 2010, M en R 2011/44. 14. Bij de beoordeling van de aanvraag dienen ook eventuele risico's voor de volksgezondheid te worden betrokken gelet op artikel 1.1 lid 2 onder a Wm (zie r.o. 21 van de uitspraak). De ABRvS herhaalt hiermee een relatief nieuwe overweging die onder meer ook is gehanteerd in ABRvS 8 februari 2012, M en R 2012/71 met annotatie mijnerzijds. Opvallend is dat de ABRvS in deze overweging niet opneemt dat de vraag of zich besmettingsgevaar voordoet primair aan de orde komt in het kader van wetgeving betreffende de diergezondheid, en bij milieuvergunningverlening slechts ruimte is voor een aanvullende milieuhygiënische toets. De ABRvS heeft in andere uitspraken uit 2013 namelijk weer wel verwezen naar de slechts aanvullende functie van de milieuhygiënische toets (o.a. ABRvS 28 november 2012, StAB 2013-10, m.nt. V.M.Y. van 't Lam). Het is mij niet duidelijk waarom er de ene keer over een aanvullende toets wordt gesproken en de andere keer niet. Overigens is een aanvullende toets geenszins een teken dat de toets niet relevant is; in de hiervoor genoemde uitspraak van 28 november 2013 heeft de ABRvS geoordeeld dat het bevoegd gezag terecht een milieuvergunning heeft geweigerd voor het oprichten van een pluimvee- en varkenshouderij op een afstand van minder dan 300 meter van een nationaal onderzoeksinstituut op het gebied van besmettelijke dierziekten, vanwege het gevaar van verspreiding van dierziekten. A. Collignon copyright Kluwer last update: 2014-01-08