150 DE STELLING APRIL 2015 TVCR De stelling in deze aflevering van TvCR luidt: Opkomen bij verkiezingen moet worden verplicht. Dr. H. van der Kolk is voorstander van deze stelling. Mr. M. Duchateau reageert hierop. Een zichzelf respecterende democratische rechtsstaat heeft een opkomstplicht H. VAN DER KOLK* Opkomstplicht * Dr. Henk van der Kolk (1965) is als politicoloog werkzaam aan de Universiteit Twente. Hij publiceerde onder meer over deliberatieve democratie, kiesgedrag, kiesstelsels en lokale democratie. Meer informatie is te vinden op http://www.utwente.nl/bms/pa/ staff/kolk/. 1 Verschillende versies van de grondwet kunnen fraai worden vergeleken op http://www.denederlandsegrondwet.nl (versies grondwet). 2 Zie voor een kort overzicht, onder meer ook over de discussie rond de afschaffing van de opkomstplicht, zie onder meer: K. Aarts. Dertig jaar later: De empirische houdbaarheid van argumenten voor en tegen opkomstplicht, Beleid en Maatschappij 28, 2001, p. 80-94. Tussen 1918 en 1970 was opkomst bij verkiezingen In Nederland verplicht. In de grondwet van 1917 stond: De uitoefening van het kiesrecht is verplicht volgens regels door de wet te stellen. Daarmee was zelfs de verplichting te stemmen ingevoerd, maar die verplichting was in 1922 alweer verdwenen: het was immers moeilijk te controleren of iemand daadwerkelijk een stem had uitgebracht zonder het grondwettelijke stemgeheim te schenden. De invoering van de opkomstplicht hing samen met de gedachte die ook achter het ook in 1917 ingevoerde evenredige kiesstelsel lag: als het kiesstelsel moet bijdragen aan de afspiegeling van de Nederlandse bevolking, moet het volk zich massaal laten spiegelen: De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk. 1 Hoewel partijen als de ARP en de SGP en partijen aan de linkerkant van het politieke spectrum, zoals de PvdA, herhaaldelijk probeerden de verplichting te schrappen, bleef de opkomstplicht tot 1970 gehandhaafd. 2 Aan het afschaffen ervan ging een rapport van een breed samengestelde commissie vooraf. In dat rapport werd onder meer betoogd dat niet-naleving van de opkomstplicht onvoldoende kon worden afgedwongen, dat kiesgerechtigden inmiddels mondig genoeg waren waardoor de opkomstplicht niet meer nodig was ze naar de stembus te bewegen, en dat de afwezigheid van een plicht de opkomst tot graadmeter maakte van het gepercipieerde belang van de verkiezingen. Die graadmeter zou politieke partijen vervolgens prikkelen hun standpunten zo uit te dragen, dat kiezers toch wel naar de stembus zouden gaan. In het Kamerdebat naar aanleiding van het rapport werd de vrees uitgesproken dat de Kamer na afschaffing van de opkomstplicht geen afspiegeling meer zou zijn van de gehele samenleving omdat specifieke groepen
TVCR APRIL 2015 DE STELLING 151 zouden besluiten niet langer te stemmen. Die vrees werd echter op de koop toe genomen. Bovendien vonden sommige partijen dat autonome burgers niet verplicht konden worden hun stem uit te brengen: de staat was slechts een dienaar van de samenleving en burgers konden niet verplicht worden deel te nemen aan de collectieve besluitvorming. Nederland nam aan het begin van de twintigste eeuw geen unieke positie in. In 1893 was België ons voorgegaan. En ook in Liechtenstein en Luxemburg bestond in die tijd al een opkomstplicht. Maar de opkomstplicht bij democratische verkiezingen is niet massaal ingevoerd. Tussen 1862 en 1998 hebben tussen de 20 en 30 democratische landen in (voornamelijk) West-Europa en Latijns Amerika (ooit) een opkomstplicht gehad. 3 En veel landen hebben die plicht al vrij snel na invoering alweer afgeschaft, is het niet de jure, dan toch wel de facto. Op dit moment hebben niet alleen België, Liechtenstein en Luxemburg, maar ook bijvoorbeeld Australië, Brazilië en Turkije een zekere vorm van opkomstplicht. De moderne discussie over de (her)invoering van een opkomstplicht 3 Voor recente en betrouwbare informatie over dit onderwerp: http://www.idea.int/vt/compulsory_voting.cfm#practicing. Een van de redenen waarom het de stelling Hoewel de discussie over de (her)invoering en het afschaffen van de opkomstplicht nooit is gestopt, kan vooral de toespraak die de van oorsprong Nederlandse politicoloog Arend Lijphart in 1996 als president van de American Political Science Association (APSA) worden gezien als een nieuw startpunt voor het debat over herinvoering. 4 Lijphart richtte zijn pijlen vooral op de ongelijke opkomst van onderscheiden sociaal economische groepen. Die ongelijke opkomst leidt er toe dat grote groepen niet meer vertegenwoordigd zijn in het parlement. Als gevolg daarvan is politieke invloed ook ongelijk verdeeld over verschillende groepen en is het beleid meer afgestemd op groepen die de gang naar de stembus wel maken. Lijphart vindt dit laatste ongewenst. Daarom wil hij de verplichting naar de stembus te komen (opnieuw) invoeren. In zijn presidential address, in 1997 verschenen in druk, onderbouwt Lijphart zijn belangrijkste stellingen met een groot aantal verwijzingen naar empirisch onderzoek, waaruit inderdaad blijkt dat sommige groepen vaker gaan stemmen dan andere groepen. Dat sommige groepen massaal hebben besloten niet langer te stemmen, blijkt ook uit onderzoek naar de opkomst in Nederland. Die opkomst bij alle verkiezingen lag tot de afschaffing van de opkomstplicht boven de 90 procenten daalde daarna bij de Tweede Kamerverkiezingen weliswaar niet zo dramatisch en continu als sommige mensen lijken te denken (de opkomst kwam pas in 1994 onder de 80 procent, en had al in 1998 een aantal landen met een opkomstplicht zo moeilijk is te geven is dat lang niet overal de opkomst plicht ook formeel wordt afgedwongen. Een andere reden is dat niet altijd duidelijk is welke landen we democratisch moeten noemen. Een goed beginpunt voor degenen die zich willen verdiepen in het onderwerp is het boek van Sarah Birch, Full Participation: A Comparative Study of Compulsory Voting, Manchester University Press, Manchester, 2009. 4 Arend Lijphart, Unequal Participation: Democracy s Unresolved Dilemma, The American Political Science Review, Vol. 91, No. 1 (Mar., 1997), p. 1-14.
152 DE STELLING APRIL 2015 TVCR voorlopig dieptepunt met 73 procent), maar ging bij de provinciale statenverkiezingen en de gemeenteraadsverkiezingen wel degelijk gestaag omlaag. En alleen de eerste twee verkiezingen voor het Europees Parlement trokken nog meer dan de helft van het aantal kiesgerechtigden naar de stembus. Daarna werd dat ook minder. De opkomst is bovendien niet gelijk verdeeld onder verschillende groepen. En in weerwil van hetgeen sommigen lijken te denken zijn het niet de tevreden mensen die de stembus massaal mijden. Het zijn vooral de ontevredenen, mensen die het gevoel hebben dat zij niet worden gehoord, lager opgeleiden en jongeren die de gang naar de stembus niet maken. Deze groepen beslissen relatief vaak dat ze liever thuis blijven. Ook in Nederland gaat het beeld dus op dat Lijphart meer in het algemeen schetst. Tegengeluiden 5 Dit wordt beargumenteerd in Chris Ballinger, Compulsory Turnout: A Solution to Disengagement?, in: Chris Ballinger (Red.), Democracy and Voting, London: Hansard Society Democracy Series 2006, p. 5-22. Hoewel de opkomst ontegenzeggelijk ongelijk is, hebben de argumenten van Lijphart niet iedereen kunnen overtuigen. Globaal zijn er drie soorten tegenargumenten ingebracht tegen zijn gelijkheidsargumentatie: (a) het is niet zo dat als iedereen gaat stemmen, de ongelijkheid van representatie en de vertekening in beleid ook automatisch afnemen (een hogere opkomst leidt niet altijd tot betere representatie), (b) een opkomstplicht leidt niet automatisch tot een hogere en bredere opkomst (het middel (de invoering van een opkomstplicht) leidt niet tot een hogere opkomst) en (c) de oplossing werkt wellicht en kan wellicht ook worden ingevoerd en gehandhaafd, maar is moreel onaanvaardbaar (het middel mag niet worden ingevoerd). In de literatuur zijn allerlei varianten te vinden op deze drie (tegen)argumenten. Het is niet onomstreden dat als iedereen gaat stemmen de ongelijkheid van representatie en de vertekening in beleid vervolgens afnemen. Zoals gezegd zijn veel mensen die momenteel de gang naar de stembus niet maken ongeïnformeerd en ongeïnteresseerd. Als deze mensen zouden gaan stemmen, stemmen ze niet per definitie op vertegenwoordigers die zich richten op hun belangen. Niet-stemmers weten bijvoorbeeld in relatief geringe mate welke politieke partijen dat zouden zijn. 5 Dat neemt niet weg dat uit de antwoorden op de enquêtevraag in het Nationaal Kiezersonderzoek naar de stemintentie van niet-stemmers, indien zij verplicht zouden worden een stem uit te brengen, wel degelijk naar voren komt dat zijn andere voorkeuren hebben: in 2010 zouden bijvoorbeeld SP en PVV garen hebben gesponnen bij een opkomstplicht.
TVCR APRIL 2015 DE STELLING 153 Bovendien zou men kunnen tegenwerpen dat het invoeren van een opkomstplicht er op termijn toe leidt dat niet-stemmers zich meer dan nu het geval is informeren over politieke onderwerpen en daar dan als vanzelf in geïnteresseerd raken. 6 In dat geval ontstaat er op termijn wel degelijk een relatie tussen een hogere opkomst enerzijds en betere representatie anderzijds. Een opkomstplicht leidt niet alleen tot een hogere opkomst, maar ook tot meer interesse en kennis en de combinatie van meer kennis en een hogere opkomst leidt er vervolgens toe dat representatie minder eenzijdig is. Het argument dat invoering van een opkomstplicht leidt tot een hogere opkomst is minstens zo omstreden. Dat in landen waar een opkomstplicht bestaat de opkomst ook hoger is, staat wel vast. 7 Maar betekent dit ook dat invoering van de plicht naar de stembus te gaan in een moderne democratische samenleving leidt tot een hogere opkomst? In de meeste landen is de plicht ingevoerd in een situatie met een klein electoraat dat relatief makkelijk was te controleren en ook door sociale banden nog redelijk makkelijk in het gareel was te houden. Dat men daarna de gewoonte heeft ontwikkeld naar de stembus te gaan en het systeem niet op de proef te stellen door massaal de opkomstplicht te negeren is niet onbegrijpelijk. Maar in de moderne massa-samenlevingen zal dat niet zo makkelijk meer gaan. Het is ook niet verwonderlijk dat de opkomstplicht juist werd afgeschaft omdat de regel steeds minder makkelijk te handhaven viel. In Fiji werd de opkomstplicht in 1997 ingevoerd, maar de opkomst was in 2001 minder dan tachtig procent en het afdwingen van de opkomstplicht bleek bijzonder lastig. 8 Fiji heeft recentelijk de opkomstplicht daarom weer afgeschaft en vervangen door opkomstbevorderende campagnes. Dat neemt niet weg dat er wel degelijk maatregelen zijn te nemen zonder de halve bevolking boetes op de leggen als ze geen stem uitbrengen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement. De maatregel de kiesregisters openbaar te maken bijvoorbeeld, zodat iedereen kan zien wie er wel heeft gestemd. Of het opleggen van een opkomstplicht aan de jongste groep kiezers (iets wat momenteel wordt overwogen in Groot-Brittannië), gecombineerd met de constatering dat stemmen bij verkiezingen een plicht is, zou al veel kunnen helpen. Ten slotte is er het derde, morele tegenargument, dat in Nederland het meest uitgesproken werd verdedigd door de ARP: de staat mag mensen niet verplichten tot het uitbrengen van de stem. Dus zelf als een opkomstplicht leidt tot een hogere opkomst en die hogere opkomst leidt vervolgens tot betere representatie, mag de staat dergelijke verplichtingen niet opleggen. Op die manier treedt de staat in de individuele keuzevrijheid van burgers. Maar die keuzevrijheid wordt wel vaker ingeperkt, zoals bij de 6 Dit wordt onderzocht in het paper Does Compulsory Voting Lead to More Informed and Engaged Citizens? An experimental test, gescbreven door Peter John Loewen, Henry Milner en Bruce M. Hicks (October 19, 2007). De resultaten van de zeer schaarse onderzoeken zijn op dit punt niet bemoedigend: er zijn vooralsnog geen aanwijzingen dat een opkomstplicht leidt tot meer geïnteresseerde of meer geïnformeerde burgers. Maar de onderzoeken zijn te beperkt om over dit onderwerp al harde conclusies te trekken. 7 Een meta-analyse van onderzoeken naar opkomst noemt compulsory voting als een van de minst omstreden opkomstbevorderende factoren in landenvergelijkend onderzoek: Kaat Smets, Carolien van Ham, The embarrassment of riches? A meta-analysis of individual-level research on voter turnout, Electoral Studies, Volume 32, Issue 2, June 2013, p. 344-359. 8 The Electoral Commission, Compulsory voting around the world, Research report, Electoral Commission, Londen 2006, p. 23.
154 DE STELLING APRIL 2015 TVCR verplichting een deel van het inkomen af te staan in de vorm van belastingen. Een hoge opkomst als collectief goed De argumentatie van Lijphart ter ondersteuning van de opkomstplicht is omstreden, maar niet compleet weerlegd. Als basis voor een invoering van de opkomstplicht lijkt ze echter te zwak. Het argument van Lijphart is uiteindelijk sterk individualistisch en wellicht zelfs paternalistisch: mensen moeten worden gedwongen voor hun eigen belangen op te komen. De plicht op te komen bij verkiezingen is uiteindelijk vooral in het belang van degenen die door die verplichting worden geraakt. De tegenargumenten zijn zowel empirisch (het werkt niet zo) als normatief (je mag mensen niet dwingen voor hun individuele belangen op te komen). En hoewel die tegenargumenten op zichzelf weer omstreden zijn, is dit ongelijkheidsargument toch te weinig overtuigend voor de invoering van een opkomstplicht. Om die reden denk ik dat de verdediging van de herinvoering van een opkomstplicht over een andere boeg moet worden gegooid: een hoge opkomst in een collectief goed en net als bij belasting betalen is het te rechtvaardigen dat mensen gedwongen worden bij te dragen aan een hoge opkomst. Wellicht kan zelfs betoogd worden dat het moreel onjuist is te free-riden op een collectief goed door niet te stemmen. Deze argumentatie heeft vooral betrekking op de positie van de volksvertegenwoordiging. Hoewel het simpele idee dat de staatsmacht moet zijn opgedeeld in een wetgevende en controlerende, een uitvoerende en een rechtsprekende macht geen recht doet aan de complexiteit van de collectieve besluitvorming, zal niemand ontkennen dat verschillende bestuurslagen, en verschillende organen binnen die bestuurslagen elkaar middels checks and balances moeten controleren, wil de staat niet op termijn worden gedomineerd door één van die bestuurslagen of bestuursorganen. Dat kan alleen als die organen en bestuurslagen kunnen bogen op een voldoende legitimatie, het idee dat de opvattingen van die organen er ook toe doen. Alleen een hoge opkomst bij de verkiezingen geeft legitimiteit aan beslissingen van het parlement. Een hoge opkomst is daarmee een noodzakelijke voorwaarde voor een effectief parlement, tegenover de regering. De analogie met andere collectieve goederen kan dit argument wellicht verhelderen. Het Nederlandse dijkenstelsel is een voorbeeld van een zuiver collectief goed: het is onmogelijk mensen uit te sluiten van de beschermende werking van dijken, ook niet als ze er niet financieel aan bijdragen, en als de ene persoon beschermd wordt door de dijk, gaat dat niet
TVCR APRIL 2015 DE STELLING 155 ten koste van de beschermende werking voor een ander. Dijken zijn echter niet gratis. Financiële bijdragen aan het maken en instandhouden van het dijkenstelsel zijn noodzakelijk. En op grond van het feit dat we te maken hebben met een zuiver collectief goed kan worden gerechtvaardigd dat collectief wordt besloten dat iedereen gedwongen wordt er aan bij te dragen. Op dezelfde manier als kan worden beargumenteerd dat dijken een zuiver collectief goed vormen waarover we kunnen besluiten dat iedereen er aan moet bijdragen, kunnen we beargumenteren dat een hoge opkomst een zuiver collectief goed is waarover we kunnen besluiten dat iedereen er aan moet bijdragen middels een gang naar de stembus. In een stelsel van checks and balances verschaft een wettelijk afgedwongen hoge opkomst legitimiteit aan de volksvertegenwoordigingen tegenover andere staatsmachten. Conclusie Mensen moeten verplicht worden naar de stembus te komen om daar hun stem uit te kunnen brengen. Alleen dat verschaft het parlement in de toekomst de legitimiteit om een zittende elite op vreedzame wijze aan de kant te zetten. De inperking van de individuele vrijheid om wel of niet naar het stembureau te komen, kan worden gerechtvaardigd met het oog op het in stand houden van de democratische rechtsstaat. Een zichzelf respecterende democratische rechtsstaat heeft daarom een opkomstplicht. Of de invoering van die plicht ook direct effectief zal zijn, valt te betwijfelen. Het verbod op het verkopen van alcohol aan 16- en 17-jarigen zal ook niet direct grote effecten hebben, maar maakt wel duidelijk waar de grens zou moeten liggen. En die grens ligt wat mij betreft ook bij het verzaken van de democratische plicht het parlement voldoende legitimiteit te verschaffen om een democratisch bestuur in stand te houden.