RAPPORT VAN EEN SPECIFIEK ONDERZOEK

RAPPORT VAN EEN SPECIFIEK ONDERZOEK NAAR DE ONDERWIJSSITUATIE EN RECHTMATIGHEID VAN DE BEKOSTIGING VAN DE SCHOLEN DIE GEVESTIGD ZIJN OP DE LOCATIE DROSTENBURG: MYTYLSCHOOL (20WU), TYLTYLSCHOOL (20WV), CORONELSCHOOL (20WW) EN NOTEBOOMSCHOOL (20WX) Utrecht, augustus 2016 Nummer: 289225

Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van een specifiek onderzoek naar de onderwijssituatie en bekostiging van de scholen die gevestigd zijn op de locatie Drostenburg: Mytylschool (20WU), Tyltylschool (20WV), Coronelschool (20WW) en Noteboomschool (20WX). Deze scholen zijn gevestigd op het adres Drostenburg 1 te Amsterdam en vallen onder het bestuur van de Stichting Orion (bestuursnummer 41479). De Inspectie van het Onderwijs (inspectie) heeft het specifiek onderzoek op 18 april 2016 aangekondigd per brief met kenmerk 4787477/41479 en uitgevoerd in de periode april - mei 2016. Het conceptrapport met nummer 4840310 is op 13 juni 2016 aan het bestuur toegezonden voor hoor en wederhoor. Het bestuur heeft een reactie ingezonden op 24 juni 2016 en een aanvullende reactie op 8 juli 2016, die voor zover nodig zijn verwerkt in het definitieve rapport. Het definitieve rapport met nummer 4903135 is op 01 augustus 2016 te Utrecht vastgesteld door dr. Marc Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken. Het onderzoeksrapport wordt in de vijfde week na vaststelling openbaar gemaakt via www.onderwijsinspectie.nl. SPECIFIEK ONDERZOEK Naast regulier onderzoek op grond van artikel 11 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), kan de inspectie uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap specifiek onderzoek verrichten op grond van artikel 15 van de WOT. Hieronder worden alle niet-reguliere vormen van onderzoek verstaan. De inspectie kan op grond van artikel 3 van de WOT een onderzoek instellen naar, onder meer, de financiële rechtmatigheid en de naleving van, bij of krachtens onderwijswetten gegeven voorschriften. Voor een specifiek onderzoek wordt steeds per onderzoek een onderzoeksvraag of meerdere onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard en onderwerp van het onderzoek. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. De bevindingen naar aanleiding van een specifiek onderzoek worden vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.

INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 Opdracht en werkwijze 9 2 Bevindingen en conclusies 11 3 Bijlage Overzicht combinatiegroepen 14 4 Bijlage zienswijze bevoegd gezag 15

Samenvatting Bij de inspectie zijn vragen gerezen over de onderwijssituatie van de scholen die gevestigd zijn op de locatie Drostenburg: Mytylschool (20WU), Tyltylschool (20WV), Coronelschool (20WW) en Noteboomschool (20WX). Bedoeling van het onderzoek is vast te stellen of de onderwijssituatie in overeenstemming is met relevante wet- en regelgeving en of op basis daarvan sprake is van rechtmatige bekostiging. De vier genoemde scholen voor speciaal onderwijs zijn sinds het schooljaar 2014-2015 onder de naam Drostenburg gehuisvest op het adres Drostenburg 1 te Amsterdam. De scholen vallen onder het bestuur Stichting Orion (bestuursnummer 41479). Met besluit van 28 juli 2015 is door het ministerie van OCW goedkeuring verleend aan de institutionele fusie tussen Noteboomschool (20WX) en Tyltylschool. Uit de registratie in BRON blijkt dat deze fusie nog niet is doorgevoerd. Wij hebben een specifiek onderzoek ingesteld naar de onderwijssituatie in relatie tot de bekostiging met als vragen: 1. Voldoet de onderwijssituatie op de locatie Drostenburg aan de vereisten van de Wet op de expertisecentra (Wec) en is op basis daarvan sprake van rechtmatige bekostiging? 2. Is de door het ministerie van OCW goedgekeurde institutionele fusie tussen Noteboomschool (20WX) en Tyltylschool (20WV) geëffectueerd? Uit het onderzoek blijkt dat de vier scholen in het schooljaar 2015-2016 als één school functioneren. In het schooljaar 2014-2015 was sprake van drie scholen die als één school functioneerden. De scholen, gehuisvest aan Drostenburg 1 te Amsterdam, voldoen namelijk aan de volgende kenmerken van samenwerking: Het onderwijs wordt voor de schooljaren 2014-2015 en 2015-2016 verzorgd aan gemengde groepen van leerlingen van de scholen. Voor het schooljaar 2014-2015 is er voor leerlingen van Coronelschool geen sprake geweest van een gemengde groep met leerlingen van de andere drie scholen. De scholen presenteren zich naar de buitenwereld als één school via de website www.drostenburg.nl. De scholen hebben vanaf het schooljaar 2015-2016 één schoolgids. Voor het schooljaar 2014-2015 hebben alleen de Mytylschool en de Tyltylschool een gezamenlijke schoolgids. Bij de scholen is vanaf het schooljaar 2015-2016 sprake van één medezeggenschapsraad. Voor het schooljaar 2014-2015 had Coronelschool nog een eigen medezeggenschapsraad. In de voorgaand beschreven samenwerkingsvorm ontvangen leerlingen van de vier genoemde scholen van de Stichting Orion gezamenlijk onderwijs op de locatie Drostenburg. Volgens artikel 70, eerste lid, van de Wet op de expertisecentra, vindt er geen bekostiging plaats indien groepen van leerlingen van verschillende scholen al dan niet van hetzelfde bevoegd gezag gezamenlijk onderwijs ontvangen. De ontvangen bekostiging is derhalve onrechtmatig verkregen. De rijksbekostiging voor de materiële instandhouding over de kalenderjaren 2015 en 2016 en de rijksbekostiging voor de personele lasten over de schooljaren 2015-2016 en 2016-2017 is op grond van voorgaande voor 719.323,24 te hoog vastgesteld.

Het is aan de hoofdinspecteur Primair en speciaal onderwijs om aan de bevindingen en conclusies in dit rapport (financiële) gevolgen te verbinden.

1 Opdracht en werkwijze 1.1 Aanleiding Stichting Orion heeft vier scholen voor speciaal onderwijs : Mytylschool (20WU), betreft een speciaal onderwijs voortgezet speciaal onderwijs (sovso) school voor lichamelijk gehandicapten en langdurig zieke kinderen (LG en LZK); Tyltylschool (20WV), betreft een sovso school voor meervoudig gehandicapten (MG); Coronelschool (20WW), betreft een sovso school voor langdurig zieke kinderen (LZK); Noteboomschool (20WX), betreft een speciaal onderwijs (so) school voor langdurig zieke kinderen (LZK). Per 1 januari 2013 vestigden de Mytyl-, Tytyl- en Noteboomschool zich op de nieuwe locatie Drostenburg aan de Drostenburg 1 te Amsterdam. Op 1 augustus 2014 vestigde zich daar tevens Coronelschool. Drostenburg heeft één schoolgids, één directeur en één medezeggenschapsraad. Wij hebben op 23 februari 2015 een signaal ontvangen dat de Stichting Orion een adreswijziging met ingang van 1 augustus 2014 voor de Coronelschool heeft ingediend bij DUO. Door deze wijziging zijn in totaal vier scholen op hetzelfde adres gevestigd. Echter, op basis van informatie op de internetpagina van Stichting Orion en Drostenburg lijkt er sprake te zijn van één school. In dat geval is er sprake van onverschuldigde bekostiging; het bestuur ontvangt bekostiging voor meer brinnummers dan er scholen zijn. Hierover is op 2 april 2015 informatie opgevraagd bij de bestuurder van Stichting Orion. Deze gaf aan dat de Noteboomschool zou fuseren met de Tyltylschool. De fusietoets daarvan was per 1 juni 2015 in behandeling genomen door de Commissie fusietoets Onderwijs (CFTO). De positieve uitkomst hiervan, ontvangen voor aanvang van het schooljaar 2015-2016, is met besluit van 28 juli 2015 goedgekeurd door het ministerie van OCW. Uit de bekostigingsbrieven van DUO blijkt echter dat de fusie niet is doorgevoerd in BRON. Om die reden is een specifiek onderzoek ingesteld. Dit gegeven heeft geleid tot het instellen van het specifiek onderzoek. Het onderzoek is op 18 april 2016 aangekondigd per brief met kenmerk 4787477/41479. 1.2 Onderzoeksvragen en werkwijze In dit onderzoek staan twee hoofdvragen centraal: 1. Voldoet de onderwijssituatie op de locatie Drostenburg aan de vereisten van de Wet op de expertisecentra (Wec) en is op basis daarvan sprake van rechtmatige bekostiging? 2. Is de door het ministerie van OCW goedgekeurde institutionele fusie tussen Noteboomschool (20WX) en Tyltylschool (20WV) geëffectueerd? Pagina 9 van 16

1.2.1 Hoofdvraag 1: Voldoet de onderwijssituatie op de locatie Drostenburg aan de vereisten van de Wet op de expertisecentra (Wec) en is op basis daarvan sprake van rechtmatige bekostiging? Leerlingen mogen slechts voor bekostiging in aanmerking worden gebracht als zij onderwijs ontvangen op de school van inschrijving. Bekostiging vindt alleen plaats als het ook daadwerkelijk afzonderlijke scholen betreft. Ter beantwoording van de hoofdvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Ontvangen groepen van leerlingen van de verschillende scholen gezamenlijk onderwijs (artikel 70, eerste lid van de Wec)? 2. Is er per school (brinnummer) één schoolgids beschikbaar (artikel 22, eerste lid van de Wec)? 3. Heeft elke school een afzonderlijke medezeggenschapsraad (artikel 3 van de Wet medezeggenschap)? 4. Is op grond van de antwoorden op voorgaande deelvragen de ontvangen bekostiging rechtmatig verkregen? Voor het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met de schooldirecteur en de voorzitter van het College van Bestuur van Stichting Orion. Van het bestuur hebben wij uit de leerlingenadministratie de telgegevens ontvangen van de in het onderzoek betrokken schooljaren. De juistheid van de gegevens is met een beperkte deelwaarneming getoetst aan de hand van leerlingendossiers uit de leerlingenadministratie. Voor het onderzoek is daarnaast gebruik gemaakt van overige documenten, schoolgidsen en de website van Drostenburg. 1.2.2 Hoofdvraag 2: Is de door het ministerie van OCW goedgekeurde institutionele fusie tussen Noteboomschool (20WX) en Tyltylschool (20WV) geëffectueerd? Ter beantwoording van de hoofdvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Wanneer is/wordt de voorgenomen fusie geëffectueerd? 2. Hoe is de in- en uitschrijfprocedure voor de leerlingen van de locatie Drostenburg verlopen? Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de registratie van de leerlingengegevens in BRON en de telgegevens uit de leerlingenadministratie. Pagina 10 van 16

2 Bevindingen en conclusies 2.1 Bevindingen bij hoofdvraag 1: Voldoet de onderwijssituatie op de locatie Drostenburg aan de vereisten van de Wet op de expertisecentra (Wec) en is op basis daarvan sprake van rechtmatige bekostiging? 2.1.1 Deelvraag 1: Ontvangen groepen van leerlingen van de verschillende scholen gezamenlijk onderwijs (artikel 70, eerste lid van de Wec)? Uit het onderzoek blijkt dat in het schooljaar 2014-2015 combinatiegroepen voorkomen van drie verschillende scholen: Mytylschool (20WU), Tyltylschool (20WV) en Noteboomschool (20WX). Het gaat in totaal om 88 leerlingen die in een combinatiegroep gezamenlijk onderwijs ontvingen. Ook voor het schooljaar 2015-2016 is er sprake van combinatiegroepen, in dat jaar van vier verschillende scholen, van in totaal 129 leerlingen die in een combinatiegroep gezamenlijk onderwijs ontvangen. In de bijlage is een overzicht opgenomen van de combinatiegroepen. 2.1.2 Deelvraag 2: Is er per school (brinnummer) één schoolgids beschikbaar (artikel 22, eerste lid van de WEC)? Uit de website van het bestuur Stichting Orion blijkt dat de vier scholen zich presenteren via www.drostenburg.nl. Op deze website is de schoolgids voor het schooljaar 2015/2016 van Drostenburg te raadplegen. Uit de schoolgids blijkt dat er feitelijk sprake is van één school waarin de vier scholen in zijn opgegaan. Voor het schooljaar 2014/2015 was nog sprake van drie schoolgidsen. 2.1.3 Deelvraag 3: Heeft elke school een afzonderlijke medezeggenschapsraad (artikel 3 van de Wet medezeggenschap)? Vanaf schooljaar 2013/2014 is sprake van één medezeggenschapsraad voor de Mytylschool, Tyltylschool en Noteboomschool. Vanaf het schooljaar 2014/2015 is sprake van één medezeggenschapsraad voor de eerder genoemde scholen aangevuld met Coronelschool. Uit de jaarverslagen van de medezeggenschapsraad blijkt dat men op de hoogte is van de wettelijke verplichting om per brinnummer een medezeggenschapsraad in te stellen. De raad geeft aan dat de constructie gedoogd wordt door het bestuur met het oog op een toekomstige fusie in 2015. 2.1.4 Deelvraag 4: Is op grond van de antwoorden op voorgaande deelvragen de bekostiging rechtmatig verkregen? Uit het onderzoek blijkt dat de leerlingen van drie scholen met ingang van het schooljaar 2014-2015 gezamenlijk onderwijs ontvingen. Volgens artikel 70, eerste lid, van de Wec, vindt er geen bekostiging plaats indien groepen van leerlingen van verschillende scholen al dan niet van hetzelfde bevoegde gezag gezamenlijk onderwijs ontvangen. Voor het schooljaar 2015-2016 blijkt dat de leerlingen van vier scholen gezamenlijk onderwijs ontvangen. De aangetroffen onderwijssituatie is derhalve in strijd met de Wec. De hieraan verbonden bekostiging is onrechtmatig Pagina 11 van 16

verkregen. 2.2 Bevindingen bij hoofdvraag 2: Is de door het ministerie van OCW goedgekeurde institutionele fusie tussen Noteboomschool (20WX) en Tyltylschool (20WV) geëffectueerd? 2.2.1 Deelvraag 1: Wanneer is/wordt de voorgenomen fusie geëffectueerd? De voorgenomen institutionele fusie tussen Noteboomschool en Tyltylschool is niet door DUO verwerkt in de systemen. De bestuurder van Stichting Orion geeft aan dat de vertraging deels te maken heeft met het ontbreken van een licentie LZ bij de Tyltylschool. Dit betekent naar zijn zeggen dat de leerlingen van de Coronelschool daar niet geplaatst kunnen worden. De licentie is aangevraagd maar nam teveel tijd om de fusie tijdig door te kunnen zetten. Het is de bedoeling dat na de fusie één school (brinnummer) op de locatie Drostenburg overblijft voor het vso. Coronelschool en Mytylschool zijn beide sovso-scholen, de brinnummers van deze scholen worden herschikt en zullen gebruikt gaan worden voor het vso-onderwijs dat nu verzorgd wordt door nevenvestigingen van de Kingmaschool (21EN) van de Stichting Orion. De bestuurder geeft aan dat alles erop gericht is om de fusie en de volgens hem daarmee samenhangende en met DUO besproken herschikking van de brinnummers per 1 augustus 2016 formeel door te voeren in de registratie van DUO. De bestuurder van Stichting Orion geeft aan dat er sprake is geweest van vertraging in het besluitvormingsproces. Stichting Orion heeft op 24 september 2014 na bespreking met het ministerie van OCW de raad van de gemeente Amsterdam verzocht positief te adviseren over de juridische fusie van de Noteboomschool met de Tyltylschool, de Mytylschool en de Coronelschool, waarna op 26 mei 2015 het verzoek tot goedkeuring is ingediend bij de minister van OCW. De bestuurder van Stichting Orion geeft aan dat na ontvangst van het goedkeuringsbesluit op 28 juli 2015, Stichting Orion op 12 augustus 2015 aan DUO enkele vragen heeft gesteld van bekostigingstechnische en administratieve aard. Stichting Orion ontvang op die vragen op 18 november 2015 een reactie van DUO. Wij merken op dat Coronelschool weliswaar geregistreerd staat als sovso-school maar op grond van artikel 148 van de WEC geen recht meer heeft op de licentie vso. In dat artikel is opgenomen dat de gemeenteraad besluit tot beëindiging van het vso aan een openbare school voor sovso, indien het aantal leerlingen van het vso gedurende twee achtereenvolgende schooljaren in elk van die jaren minder heeft bedragen dan acht. Uit de leerlingentellingen vanaf teldatum 1 oktober 2012 blijkt dat op de school geen leerlingen staan ingeschreven voor vso. Voor de onderzochte periode heeft de status van de vso-licentie overigens geen financiële gevolgen. 2.2.2 Deelvraag 2: Hoe is de in- en uitschrijfprocedure voor de leerlingen van de locatie Drostenburg verlopen? Wij hebben vastgesteld dat leerlingen worden ingeschreven op de school (het brinnummer) die overeenkomt met de handicap van de leerling. Het is voor de ouders van de leerling niet duidelijk op welke onderliggende school van de locatie Drostenburg de leerling wordt ingeschreven. Op de aanmeldings- en registratieformulieren wordt het logo van het bestuur Orion Speciaal in onderwijs gebruikt met de vermelding van de naam Drostenburg. Pagina 12 van 16

2.3 Conclusies Uit het onderzoek blijkt dat de leerlingen van drie scholen met ingang van het schooljaar 2014-2015 gezamenlijk onderwijs ontvingen. Volgens artikel 70, eerste lid, van de Wec, vindt er geen bekostiging plaats indien groepen van leerlingen van verschillende scholen al dan niet van hetzelfde bevoegde gezag gezamenlijk onderwijs ontvangen. Voor het schooljaar 2015-2016 blijkt dat de leerlingen van vier scholen gezamenlijk onderwijs ontvangen. De aangetroffen onderwijssituatie is derhalve in strijd met de Wec. De hieraan verbonden bekostiging is onrechtmatig verkregen. De rijksbekostiging voor de materiële instandhouding over de kalenderjaren 2015 en 2016 en de rijksbekostiging voor de personele lasten over de schooljaren 2015-2016 en 2016-2017 is op grond van voorgaande voor 719.323,24 te hoog vastgesteld. Het gaat dan om de zogenoemde vaste voeten voor personele bekostiging en materiële instandhouding die extra verkregen zijn op basis van de 1 oktobertellingen 2014 en 2015 die het bevoegd gezag indiende over de schooljaren 2014-2015 en 2015-2016. Het is aan de hoofdinspecteur Primair en speciaal onderwijs om aan de bevindingen en conclusies in dit rapport (financiële) gevolgen te verbinden. Pagina 13 van 16

3 Bijlage Overzicht combinatiegroepen Combinatiegroepen locatie Drostenburg teldata 1/10/14-1/10/15 Groepen Mytylschool Tyltylschool coronelschool noteboomschool combi combi 20WU 20WV 20WW 20WX 2014/20152015/20162014/20152015/2016 2014/2015 2015/2016 2014/2015 2015/2016 2014/2015 2015/2016 blauw 1 7 6 1 2 9 blauw 2 8 8 blauw 3 7 8 blauw 4 9 7 geel 1 5 2 7 geel 2 6 8 14 geel 3 9 3 12 geel 3a 5 5 2 12 geel 3b 5 4 1 10 geel 4 6 1 5 3 3 2 9 10 geel 5 4 9 1 13 geel 5a 4 7 11 geel5b 12 geel 5/6 1 geel 6 6 6 5 9 1 15 12 geel 6-7 2 7 1 10 geel 7 3 4 3 10 geel 7-8 6 5 1 12 geel 8a 1 5 6 12 geel 8b 5 2 4 11 rood 1 7 5 rood 1/2 4 2 6 rood 1/2a 4 rood 1/2b 3 1 4 rood 2 9 7 rood 3 7 9 2 9 rood 4 6 3 9 rood 5 1 groep 1/2 9 groep 3 4 groep 4 11 groep 5/6 11 groep 6 9 groep 7/8 13 groep 8 10 vso 1 9 8 vso 2 8 7 vso 3 9 9 vso 4 8 9 vso 5 9 9 49 4 91 141 67 54 41 33 88 129 Pagina 14 van 16