Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1995 1996 24 587 Justitiële Inrichtingen Nr. 4 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Zoetermeer, 1 mei 1996 Hierbij ontvangt u onze reactie op het advies van de commissie Onderwijs in Justitiële Jeugdinrichtingen (jji) over de afstemming van opvang, behandeling en onderwijs in justitiële jeugdinrichtingen. Dit advies is op 31 oktober 1995 aan u aangeboden. In deze reactie wordt een onderscheid aangebracht tussen maatregelen die direct gestart kunnen worden en maatregelen die een langere voorbereidingstijd vergen, omdat zij in samenhang met andere beleidsontwikkelingen worden meegenomen. Op 23 november 1994 hebben de toenmalige Minister van Onderwijs en Wetenschappen en de toenmalige Minister van Justitie, naar aanleiding van problemen bij de afstemming van behandeling en onderwijs in enkele justitiële jeugdinrichtingen, de Kamer toegezegd de positie van onderwijs binnen de justitiële jeugdinrichtingen nader te zullen bezien. Onder justitiële inrichtingen moeten particuliere en rijksinrichtingen worden verstaan, gericht op opvang en behandeling. Op 13 februari 1995 is door de verantwoordelijke bewindslieden van de betrokken departementen een commissie Onderwijs in Justitiële Jeugdinrichtingen geïnstalleerd, onder voorzitterschap van dhr. W. Etty, met als opdracht vóór 1 juli 1995 advies uit te brengen over: a. de wijze waarop in praktische en inhoudelijke zin het onderwijs kan worden geïntegreerd in de justitiële jeugdinrichtingen, rekening houdend met de verschillende eisen die aan het onderwijs worden gesteld in respectievelijk de opvang- en behandelinrichtingen. b. de meest wenselijke organisatievorm van een geïntegreerd behandelings/opvang- en onderwijstraject. In juli 1995 heeft de commissie haar advies getiteld «Perspectief 1999» uitgebracht, waarin een reeks van aanbevelingen voor toekomstig beleid worden opgenomen. De commissie baseert haar aanbevelingen op een 6K1300 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 1996 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 587, nr. 4 1
verkenning van de huidige praktijksituatie, en de beleidsreactie voor beide sectoren. Samenvatting advies Samengevat komt de commissie tot de volgende bevindingen. In de praktijk constateert de commissie grote verschillen tussen organisatie- en samenwerkingsvormen van rijks- en particuliere inrichtingen. Binnen inrichtingen is sprake van verschillen in vormgeving van het onderwijs. Daarnaast ontbreekt een uniforme praktijk over de positie van onderwijs in relatie tot opvang en behandeling. Het advies maakt inzichtelijk dat de situatie complex is en dat er in de samenwerking tussen internaat en school nog heel wat te verbeteren valt. De commissie heeft bij gebrek aan gemeten effecten en vastgestelde resultaten geen basis aangetroffen om op dit moment een inhoudelijke of organisatorische voorkeur uit te spreken voor één onderwijsmodel dat optimaal is afgestemd op de categorie jeugdigen in justitiële jeugdinrichtingen. In het veld is hiervoor op dit moment ook onvoldoende draagvlak. Bovendien is het op dit moment niet mogelijk uitspraken te doen over een optimaal bestuurlijk-organisatorisch model. De hoogste prioriteit dient volgens de commissie dan ook te worden gelegd bij een inhoudelijke kwaliteitsbenadering, waarbij kaders worden aangegeven die leiden tot het meer naar elkaar toegroeien van de verschillende benaderingen. Daarbij kan volgens de commissie het beste worden aangesloten bij het in 1993 door de toenmalige directie Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen en de justitiële jeugdinrichtingen in gang gezette traject voor kwaliteitsverbetering, genaamd «kwaliteitszorg sector justitiële jeugdinrichtingen». Dit traject omvat drie fasen: inventarisatie van het aanbod van justitiële jeugdinrichtingen, het formuleren van voorstellen voor kwaliteitsverbetering, en uitwerking en implementatie. Het project bevindt zich in de derde fase. De commissie bepleit de nadruk te leggen op een kwaliteitsbenadering, die gericht is op stroomlijning in aanpak en structuur tussen de verschillende instellingen, waarbij meer zicht komt op het rendement van het onderwijs. Tegelijkertijd moet er voldoende ruimte overblijven voor bestuurlijk/organisatorische initiatieven van instellingen zelf. De voorgestelde kwaliteitsbenadering zal de komende vier jaar moeten leiden tot de volgende concrete resultaten: 1. een uniform toegepaste didactische diagnosemethodiek 2. algemeen gebruikte lespakketten (modules) met bijbehorende certificaten en 3. onderling vergelijkbare meting van de bereikte resultaten per leerling en per instelling, extern getoetst. Vanuit die ontwikkelingen zal in de praktijk zichtbaar moeten worden welke inhoudelijke benadering(en) en organisatievorm(en) het beste rendement opleveren. De commissie doet de volgende aanbevelingen: 1. In de inhoudelijke kwaliteitsbenadering onderscheidt zij de volgende onderdelen: a) de ontwikkeling van een eenduidig diagnose-instrument dat in alle inrichtingen kan worden toegepast. Hierdoor kunnen de onderwijsmogelijkheden van de jeugdige meteen na plaatsing in een justitiële jeugdinrichting goed in kaart gebracht (nulpuntmeting) worden. b) een verplicht onderwijs(handelings)plan voor elke jongere. Mede op basis van die diagnose dient in het kader van een voor de jeugdige op te Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 587, nr. 4 2
stellen verblijfs- en behandelplan expliciet aangegeven te worden wat de voorgestane onderwijsaanpak inhoudt. c) ontwikkeling van modules en certificaten voor de meest voorkomende vakken. Gezien de relatief korte verblijfsduur van veel jeugdigen in inrichtingen worden kortdurende modules bepleit (leerblokken van een week tot een maand). d) uitwisseling en overdracht van kennis en ervaringen tussen de medewerkers met collega-instellingen om de eiland-cultuur te kunnen doorbreken. e) resultaatmeting, vergelijking en externe toetsing. bijdrage kunnen leveren aan het bepalen van het rendement van een methodiek. 2. Voor de uitwerking van de aanbevelingen stelt de commissie voor gebruik te maken van reeds elders bestaande kennis en externe deskundigen, tussen instelling en school tot uitwisseling van personeel over te gaan en een visitatiecommissie in te stellen voor het vergelijken en beoordelen van de bereikte resultaten. 3. Daarbij formuleert de commissie als randvoorwaarde dat er een convenant wordt gesloten tussen internaat en school om de samenwerking te regelen. Vertrekpunt daarbij is dat de taakopdracht van de inrichting tot behandeling en opvang het primaat heeft boven onderwijs. 4. Voorts doet zij aanbevelingen om de wet- en regelgeving (ISOVSO) aan te passen. Een aantal regels binnen het onderwijs verbonden aan justitiële internaten wordt als knellend ervaren, terwijl ze geen betekenis hebben voor deze specifieke groep jongeren. Als voorbeelden worden onder andere genoemd de teldatum en een onderwijsaanbod van 40 weken. In dat verband bepleit de commissie de teldatum als basis voor de personeelsformatie te vervangen door een regeling waarbij de capaciteit van de inrichting maatgevend is voor de bekostiging. En het hele jaar onderwijs aan te bieden in plaats van 40 weken per jaar. De behandeling in een inrichting is immers een continu proces. Verder bepleit zij gesloten inrichtingen niet langer open te stellen voor externe leerlingen. 5. Tevens adviseert de commissie in de nieuwe Beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen het recht op onderwijs op te nemen en een formele basis te leggen voor een collectieve regeling voor vervangende leerplicht voor jeugdigen in rijksinrichtingen. In een Algemene maatregel van Bestuur zou een onderwijsstatuut geformuleerd kunnen worden dat organisatorisch en inhoudelijk waarborgen biedt voor de rijksinrichtingen. 6. Tenslotte doet de commissie nog enkele aanbevelingen van financiële aard, namelijk om per leerling in rijks- en particuliere inrichtingen een gelijk budget beschikbaar te stellen en een financiële impuls te geven voor het inrichten van meer aparte vaklokalen en werkruimtes. Reactie Geconstateerd kan worden dat de commissie Etty op basis van een analyse van de huidige praktijk de problematiek helder in kaart heeft gebracht. Wij onderschrijven het cruciaal belang van onderwijs voor deze groep jongeren met het oog op de resocialisatie en reïntegratie in de samenleving. Juist deze jongeren zijn gebaat met een adequate behandeling, waar onderwijs een essentieel onderdeel van uit maakt. De commissie heeft inzichtelijk gemaakt dat er kwalitatief gezien nog heel wat Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 587, nr. 4 3
te verbeteren valt en dat daaraan prioriteit dient te worden gegeven, alvorens tot bestuurlijk-organisatorische maatregelen over te gaan. Wij nemen de aanbeveling van de commissie om prioriteit te geven aan een kwaliteitsimpuls over en zullen daartoe op korte termijn de volgende maatregelen treffen. 1a/b Er zal een gezamenlijk diagnose-instrument en een gezamenlijk onderwijs(handelings)plan worden ontwikkeld. Voor de ontwikkeling van bovengenoemde instrumenten kan aangesloten worden bij het reeds in gang gezette kwaliteitsverbeterings-programma bij het ministerie van Justitie. Dit programma valt uiteen in de 4 deelprojecten selectie, kwaliteit van tenuitvoerlegging, kwaliteitsborging en middelentoewijzing. 1d/e Voor de ontwikkeling van een eenduidig diagnose-instrument en een gezamenlijk onderwijs(handelings)plan kan aangehaakt worden bij het deelproject kwaliteit tenuitvoerlegging. Als onderdeel van dat deelproject zal een werkgroep onderwijs opgestart worden, waarin vertegenwoordigers van de justitiële inrichtingen en vertegenwoordigers van de scholen zitting hebben. Dit zal tot gevolg hebben dat er uitwisseling en overdracht van kennis en ervaring plaatsvindt. Tevens maken deze instrumenten resultaatmeting en vergelijking mogelijk. Inhoudelijk zal deze werkgroep ondersteund worden door het KPC. Hierbij kan aangesloten worden bij het in de praktijk bestaande netwerk van directeuren van justitiële jeugdinrichtingen en de daaraan verbonden scholen. Beide departementen zijn bereid hiervoor gedurende een periode van 2 jaar extra middelen in te zetten. 1c Voor de aanbevelingen rond modulair onderwijs en certificaten zal aangehaakt worden bij de voorstellen van de commissie Van Veen rond de 4 leerwegen binnen mavo en vbo (een theoretische leerweg, een beroepsgerichte leerweg, een gemengde leerweg en een arbeidsmarktgerichte leerweg). Waar mogelijk en wenselijk kunnen elementen, zoals de opbouw in exameneenheden, een modulair opgebouwd leerplan en certificering ook toegepast worden binnen het onderwijs van de justitiële inrichtingen. De vormgeving van de arbeidsmarktgerichte leerweg biedt eveneens aanknopingspunten voor het internaats-onderwijs om een arbeidsmarktgerichte leerweg te realiseren. Door aan te sluiten bij ontwikkelingen in het reguliere onderwijs kan de maatschappelijke reïntegratie van justitiële pupillen immers worden versterkt. Het ligt in de bedoeling om deze leerwegen per 1 augustus 1998 wettelijk in te regelen. De zogenoemde hulpstructuur en de arbeidsmarkt-gerichte leerweg zullen via pilotprojecten ontwikkeld worden. Wij zijn bereid financiële middelen beschikbaar te stellen voor het ontwikkelen van 2 pilots, een pilot zal worden uitgezet in het ZMOK-onderwijs, verbonden aan een particuliere inrichting, waaraan nu een school voor VBO gelieerd is en een pilot zal worden verbonden aan een rijksinrichting. Zoals het advies al aangeeft valt in de rijksinrichtingen aan onderwijs het nodige te ontwikkelen. Door collegiale consultatie kan via de pilots zowel in particuliere als in rijksinrichtingen een onderwijsaanbod worden ontwikkeld, dat aansluit bij het reguliere voortgezet onderwijs, waardoor reïntegratie gestimuleerd wordt. Modulair onderwijs en certificering hoeft zich niet te beperken tot mavo/vbo. In het internaatsonderwijs zitten immers ook jongeren die havo/vwo of een vorm van beroepsonderwijs volgen. Het ligt voor de hand, dat waar mogelijk, wordt aangesloten bij soortgelijke ontwikkelingen in het reguliere algemeen vormend, voortgezet wetenschappelijk en beroepsonderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 587, nr. 4 4
2. Deze kwaliteitsverbetering kan een eerste aanknopingspunt bieden voor de ontwikkeling van een integrale inrichtingsvisie op onderwijs, opvang en behandeling bij zowel rijks- als particuliere inrichtingen. Deze visie kan worden vastgelegd in een convenant waarin ruimte is voor praktische afspraken over de aanpak van pupillen, wederzijdse uitwisseling van kennis, de inzet van docenten ed. 3. De aanbevelingen, met name de aanbevelingen die tot wijziging van wet- en regelgeving leiden c.q. een meer structurele financiële impuls vergen moeten geplaatst worden in het perspectief van de beleidsontwikkelingen voor de zogenoemde 2/3-scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs. De knelpunten die de commissie Etty o.a. signaleert rond een onderwijsaanbod van 40 weken en de teldatum zijn immers niet alleen specifiek voor het internaats-onderwijs. Op dit moment beraad ik mij met name naar aanleiding van het advies van de commissie Rispens, op de organisatie en financiering van het (voortgezet) speciaal onderwijs, anders dan WSNS. Naar verwachting zal de beleidsreactie medio 1996 aan de Kamer worden aangeboden. In die reactie zal afzonderlijk worden ingegaan op de wijze waarop het onderwijs voor leerlingen met ernstige gedragsstoornissen, leerlingen met een psychiatrische problematiek en voor pupillen in justitiële jeugdinrichtingen in de toekomst zal worden georganiseerd en gefinancierd. Denkbaar is dat voor bovengenoemde categorie een afzonderlijk beleidstraject zal worden uitgezet. Aanbevelingen van de commissie zoals het laten vervallen van de teldatum en het continu aanbieden van onderwijs, zullen in dit verband worden meegenomen. 4. Ten aanzien van het naleven van de leerplicht in justitiële jeugdinrichtingen zijn in het voorontwerp van de beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen artikelen opgenomen met de strekking dat de justitiële jeugdinrichtingen gehouden zijn om een onderwijsaanbod te doen en dat jeugdigen verplicht zijn aan het geboden onderwijs deel te nemen. Hiermee wordt recht gedaan aan de intentie van de commissie om onderwijs voor alle jeugdigen die daar volgens de onderwijswetgeving recht op hebben, te garanderen. 5. De aanbeveling van de commissie om een gelijk bedrag per leerling beschikbaar te stellen voor onderwijs zal in het vervolgtraject worden bezien. Daarbij zal worden bekeken welke kosten daadwerkelijk gemoeid zijn met een in kwalitatieve zin vergelijkbaar onderwijsaanbod in particuliere en rijksinrichtingen. Het is mogelijk dat deze inzichten wijzen op de mogelijkheid dat inrichtingen hun budgetten herschikken ten behoeve van een beter onderwijsaanbod. De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Minister van Justitie, T. Netelenbos Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 587, nr. 4 5