Staten-Generaal 1 augustus 2002-1 oktober 2002 BERT BOMERT* Begroting 2003 Op de begroting van het Ministerie van Defensie (voor het jaar 2003 ongeveer 7,3 miljard euro) moet in de komende vier jaar ruim achthonderd miljoen euro worden bezuinigd. 1 Deze bezuinigingen vloeien deels voort uit het Strategisch akkoord dat aan de kabinetsformatie van de CDA-LPF-VVD-coalitie ten grondslag lag en waarvan de gevolgen voor het eerst op de begroting drukken. In het kader van de zogenoemde ontstaffing en ontbureaucratisering worden met name de personeelslasten de komende jaren flink aangepakt. Op de loonkosten van het militair personeel moet bijna 250 miljoen euro worden bezuinigd, terwijl het burgerpersoneel voor ruim tweehonderd miljoen wordt aangeslagen. Het enige krijgsmachtdeel dat wat dat betreft de dans ontspringt, is de Koninklijke Marechaussee. Als gevolg van de in het Strategisch akkoord afgesproken efficiencykorting van vier procent voor burger- en militair personeel, gevoegd bij een volumekorting van vijf procent voor het burgerpersoneel, dient het aantal functies bij Defensie met ruim drieduizend af te nemen. Dergelijke ingrijpende bezuinigingen op het personeel kunnen naar verwachting niet met natuurlijk verloop worden opgebracht, zodat gedwongen ontslagen onvermijdelijk lijken. Andere bezuinigingsmogelijkheden worden gezocht in beperkingen van de prijsbijstelling (ter waarde van 221 miljoen euro, met mogelijke gevolgen voor de investering in nieuw materieel, terwijl de investeringsquota toch al verontrustend laag zijn, zeker bij de Koninklijke landmacht), van door het ministerie verleende subsidies en van de inhuur van externe deskundigheid. De begroting geeft overigens nog geen inzicht in de concrete invulling van specifieke bezuinigingsplannen. Ook in de beantwoording * De rubriek Staten-Generaal signaleert aspecten van defensie- en veiligheidsbeleid, voor zover terug te vinden in stukken van de Tweede en Eerste Kamer. Dr H.W. Bomert is verbonden aan het Centrum voor Internationaal Conflict - Analyse & Management (CI- CAM), Faculteit der Managementwetenschappen van de KU Nijmegen. VREDE EN VEILIGHEID 31 (2002) 4
Staten-Generaal 501 van naar aanleiding van de begroting gestelde schriftelijke vragen hielden de bewindslieden zich nog op de vlakte. 2 Voor nadere invulling van de bezuinigingsplannen wordt verwezen naar een brief die de Kamer in november, aan de vooravond van de plenaire begrotingsbehandeling, tegemoet kan zien. Wel kondigde minister Korthals eind augustus een tijdelijke investeringsstop (tot 1 november) voor het Ministerie van Defensie af; met het oog op de invulling van de bezuinigingen mochten even geen nieuwe verplichtingen worden aangegaan. 3 Ondanks de forse bezuinigingen is toch geld gevonden om nieuw beleid te initiëren. Net als het kabinet-kok-ii stelt ook het kabinet- Balkenende extra financiën beschikbaar voor het zogeheten EVDB-fonds, waaruit investeringen ten behoeve van een versterking van de Europese defensiecapaciteit kunnen worden bekostigd. In vier jaar tijd wordt hiervoor in totaal 130 miljoen euro uitgetrokken. Uit dit EVDB-fonds moet overigens ook de Nederlandse bijdrage aan het NAVO-initiatief Prague Capability Commitments (projecten ter opvulling van hiaten in de defensiecapaciteit van Europese NAVObondgenoten) worden betaald. 4 In het kader van de bestrijding van het internationaal terrorisme blijkens de Memorie van Toelichting het belangrijkste nieuwe speerpunt van beleid krijgt Defensie de komende vier jaar ongeveer negentig miljoen euro extra te besteden. Voor 2003 gaat het om een bedrag van ruim twintig miljoen, ingezet voor de versterking van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de Koninklijke Marechaussee en de Bijzondere Bijstandseenheden van het Korps mariniers. Een bezuiniging van een andere orde betreft de tijdens de kabinetsformatie gemaakte afspraak de Nederlandse bijdrage aan internationale vredes- en crisisbeheersingsoperaties terug te brengen van vier naar maximaal drie operaties op bataljonsgrootte of equivalenten daarvan (zoals een squadron jachtvliegtuigen of twee fregatten). Aan deze maatregel lagen volgens de bewindslieden overigens geen militair-operationele overwegingen ten grondslag, maar betrof het primair een politiek besluit. 5 De voortdurende bezuinigingen ook in voorgaande kabinetsperiodes werd immers geregeld fors het mes gezet in de defensiebegroting resulteren erin dat Nederland steeds minder aan defensie uitgeeft. De Nederlandse situatie is wat dat betreft niet uniek; ook bij de meeste andere NAVO-bondgenoten is de afgelopen vijf jaar sprake van een achteruitgang in de defensie-uitgaven (de uitzonderingen zijn Griekenland en Turkije, alsmede de nieuwe bondgenoten Hongarije en Tsjechië). Wel bevinden de Nederlandse uitgaven in 2001 1,7 procent van het bruto nationaal product zich ruim onder het NAVO-gemiddelde (2,5 procent) en ook onder het gemiddelde van
502 Bert Bomert de Europese NAVO-bondgenoten (2,0 procent). In 2002 is het Nederlandse percentage verder teruggelopen tot 1,6 procent, terwijl de nieuwe forse bezuinigingsrondes pas per 2003 in het percentage zijn terug te vinden. 6 Ontstaffing en ontbureaucratisering Weliswaar zouden de eerste bezuinigingen pas per november worden ingevuld, de eerste contouren werden al zichtbaar met de reactie van minister Korthals op de voorstellen van de door zijn voorganger De Grave ingestelde Commissie Opperbevelhebberschap, de commissie-franssen. 7 Conform de aanbevelingen van deze commissie wordt de positie van de Chef Defensiestaf (CDS) aanzienlijk versterkt. Zowel wat betreft de operationele inzet als het (materieel) planproces wordt hij hiërarchisch boven de bevelhebbers van de krijgsmachtdelen geplaatst. Per 2003 moet er, ter vervanging van de nu nog krijgsmachtdeelgerelateerde operatiecentra, één Joint Operatiecentrum Defensie operationeel zijn dat de Nederlandse eenheden kan aansturen. Tevens wordt er een top down, joint planproces ingevoerd, met de Chef Defensiestaf aan het hoofd. Hij krijgt de zeggenschap over de verdeling van het budget voor grote materieelprojecten die aan de afzonderlijke bevelhebbers wordt onttrokken. Uitvoering van deze reorganisatieplannen resulteert in ingrijpende wijzigingen in de personeelssamenstelling door samenvoeging van staven en diensten van afzonderlijke krijgsmachtdelen. 8 Om de welhaast onvermijdelijke onrust onder het personeel in goede banen te leiden, blijven enkele oudgedienden in de top van het ministerie langer dan voorzien in dienst. Zo krijgt Chef Defensiestaf luitenant-admiraal Kroon, zeer ongebruikelijk, een verlenging van zijn aanstelling tot 2004. Ook luitenant-generaal Van Baal, voormalig bevelhebber van de landstrijdkrachten, die in de nasleep van de Srebrenica-affaire op een zijspoor dreigde te belanden, keert terug in de militaire top van het ministerie. Hij is aan het bureau van de CDS toegevoegd, waar hij onder meer een sleutelrol krijgt in het invullen van de grootscheepse bezuinigingsoperaties. 9 Vredesoperaties In de begroting voor 2003 wordt een voorlopige raming opgesteld voor de Nederlandse bijdrage aan internationale crisisbeheersings- en vredesoperaties. Daarbij wordt uitgegaan van een substantiële militaire bijdrage aan de Stabilisation Force (SFOR) in Bosnië-Herzegovina (1.150 man), de International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan (circa 230 man; dit aantal kan oplopen als Nederland besluit om samen met Duitsland in het voorjaar van 2003 de rol als lead nation te gaan vervullen) en operatie Enduring Freedom (voorziene inzet van zes jachtvliegtuigen plus personeel). Daarnaast zal
Staten-Generaal 503 Nederland in 2003 ook steeds enkele manschappen leveren voor een aantal kleinere operaties: het KFOR-hoofdkwartier in Kosovo; de United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE); de Bosnia Kosovo Air Component (BKAC); de European Union Police Mission (EUPM) als opvolger van de United Nations International Police Task Force (UNIPTF) en het Federation Mine Action Center (FEDMAC) in Bosnië-Herzegovina; de European Community Police Assistance Mission (ECPA) in Albanië; OVSE-missies in Albanië en Moldavië, de European Union Monitoring Missions (EUMM) op de Balkan; en, tot slot, de United Nations Truce Supervision Organisation (UNTSO) in Israël. 10 Macedonië Sinds medio 2002 fungeert Nederland als lead nation van de NAVOoperatie Task Force Fox, die in Macedonië de veiligheid van verkiezingswaarnemers moet garanderen. In het licht van een tijdelijke versterking in de aanloop naar de verkiezingen van september, heeft Nederland het contingent uitgebreid met landmachtmilitairen voor drie field liaison teams, alsmede twee Chinook-helikopters van de luchtmacht voor medische evacuatiedoeleinden beschikbaar gesteld. Ook zijn de verbindingseenheden uitgebreid. In totaal gaat het om een tijdelijke versterking met in totaal ruim zestig manschappen. 11 Nadat met instemming van de Macedonische autoriteiten het mandaat van Task Force Fox is verlengd tot eind december, verklaarde de Nederlandse regering zich op verzoek van de NAVO ook bereid de rol als lead nation voor een periode van maximaal twee maanden te verlengen tot uiterlijk 15 december. 12 Afghanistan en terrorismebestrijding Nederland zal, zo meldt de Memorie van Toelichting bij de begroting, zeker gedurende het jaar 2003 een bijdrage blijven leveren aan de door de Amerikanen geleide operatie Enduring Freedom. Ook verlenging van de Nederlandse bijdrage aan de International Security Assistance Force (ISAF) in en rond Kaboel ligt in de rede. Samen met de Duitsers onderzoekt Defensie de haalbaarheid en wenselijkheid van een gezamenlijke Duits-Nederlandse leiding over ISAF vanaf 2003, als Turkije als lead nation wordt vervangen. 13 En marge van de NAVO-vergadering in Warschau (september 2002) gaf te Amerikaanse minister van Defensie, Rumsfeld, te kennen een voorkeur te hebben voor een langere periode voor de nieuwe lead nation(s), één à twee jaar. In overleg met zijn Duitse collega liet minister Korthals echter weten dat een eventuele, nog in onderzoek zijnde Duits-Nederlandse leiding over ISAF voor maximaal zes maanden zal worden aangegaan. Vooruitlopend op de resultaten van het onderzoek gaf Korthals aan dat er hoe dan ook aan enkele voorwaarden zal moeten worden voldaan: naast de in tijd beperkte duur zal
504 Bert Bomert het mandaat ongewijzigd moeten blijven, moeten de grote landen hun bijdrage aan ISAF continueren en zal de regeling met de Amerikanen om in geval van nood te hulp te schieten moeten worden gehandhaafd. 14 Wapenexport Eind oktober stuurde de verantwoordelijke staatssecretaris van Economische Zaken het periodieke overzicht met de cijfers inzake de Nederlandse wapenexport naar de Kamer. Gedurende het eerste half jaar van 2002 heeft de overheid vergunningen afgegeven voor wapenexportorders ter waarde van in totaal 273 miljoen euro. De grootste afnemers gedurende die periode waren de Verenigde Staten (109 miljoen), Griekenland (43 miljoen), Taiwan (25 miljoen), Saoedi-Arabië (21 miljoen) en Duitsland (16 miljoen). 15 In het kader van een interpellatiedebat naar aanleiding van de situatie in het Midden-Oosten (Israël versus de Palestijnse Autoriteit) en Irak, bepleitte GroenLinks-fractievoorzitter Rosenmöller, gezien het stelselmatig negeren van Veiligheidsraadresoluties door Israël, de instelling van een wapenembargo tegen Israël. De regering wees niet alleen aanvaarding van deze motie volstrekt van de hand, maar verzette zich ook tegen iedere vergelijking tussen Irak en Israël. Ook de kritiek dat Nederland in dezen met twee maten zou meten wierp het kabinet verre van zich. Het kabinet werd door een ruime Kamermeerderheid gesteund. Alleen indiener GroenLinks en de Socialistische Partij spraken zich voor een embargo tegen Israël uit. 16 Het kabinet zag, anders dan GroenLinks wilde, evenmin een noodzaak de doorvoer van Amerikaanse wapens en onderdelen naar Israël via Schiphol en de haven van Rotterdam scherper te controleren, dan wel deze doorvoer te toetsen aan de criteria van het Nederlandse wapenexportbeleid. 17 Varia Enquête Srebrenica De enquêtecommissie die onder voorzitterschap van D66 er Bakker in november openbare verhoren met Nederlandse betrokkenen organiseert, heeft enige aanvullende onderwerpen van onderzoek op schrift gesteld. In het onderzoek en de uiteindelijke rapportage zullen specifiek aan de orde komen: invulling van het mandaat voor uitzending naar Bosnië-Herzegovina, lotsverbondenheid van Dutchbat met de lokale bevolking, uitvoering van de taken door Dutchbat, alsmede mogelijke verwijtbare onwil bij de landmachttop met betrekking tot het optreden in de nasleep van de val van Srebrenica. 18 De Commissie-Bakker hoopt het eindrapport in januari 2003 aan de Kamer te kunnen aanbieden. Mocht aan deze tijdsplanning inderdaad kunnen worden vastgehouden, dan verschijnt, na de publicatie van het NIOD-rapport in
Staten-Generaal 505 april 2002, andermaal een Srebrenica-rapport in verkiezingstijd. NAVO De Nederlandse regering staat positief tegenover de Amerikaanse plannen voor de oprichting van een NATO Response Force (NRF), een reactiemacht met een omvang van circa twintigduizend man, die in een tijdsbestek van een week tot een maand kan worden ingezet voor alle mogelijke missies binnen en buiten het NAVO-verdragsgebied. Nederland werd in zijn omarming van het NRF-concept niet gehinderd door enige twijfel over de vraag of de NAVO wel out-of-area zou mogen opereren. Wel heeft Nederland nog enige vraagtekens over de commandovoering en de besluitvormingsprocedure voor inzet van de NRF in het licht van het geldende Nederlandse toetsingskader, inclusief voorafgaande parlementaire instemming. 19 Noten 1. Zie: Tweede Kamer der Staten-Generaal, 28600-X, Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Defensie (X) voor het jaar 2003, nr. 2, Memorie van Toelichting, 17 september 2. Ibid., nr. 6, Verslag houdende een lijst van vragen en antwoorden, 25 oktober 3. Aanhangsel van de Handelingen, nr. 66, Antwoord van minister Korthals (Defensie) op vragen van het lid Timmermans (PvdA) over de investeringsstop bij Defensie, 27 september 2002, 135-136. 4. Zie: 28600-X, nr. 4, Brief van de minister van Defensie, 26 september 2002, en Ibid., nr. 6, vraag 51. 5. Ibid., nr. 6, vraag 28. 6. 21501-28, Defensieraad, nr. 9, Brief van de minister van Defensie, 28 oktober 7. Zie: Vrede en veiligheid, 31, 2002, 2, 242. 8. 26237, Functioneren van Defensie, nr. 14, Brief van de minister van Defensie, 10 oktober 9. Zie: Korthals zet Van Baal in legertop. Oudgedienden moeten onrust bezweren, de Volkskrant, 4 september 2002; ook: Aanhangsel van de Handelingen, nr. 60, Antwoord van minister Korthals (Defensie) op vragen van het lid Karimi (GroenLinks) over de voordracht van luitenant-generaal Van Baal als leidinggevende van de bezuinigingsoperatie Guts, 27 september 2002, 121. 10. 28600-X, nr. 2, 113-118. 11. 22181, De situatie in voormalig Joegoslavië, nr. 369, Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, 21 augustus 2002; Ibid., nr. 360, Brief van de minister van Defensie, 26 augustus 12. Ibid., nr. 362, Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, 11 oktober 13. 27925, Bestrijding internationaal terrorisme, nr. 68, Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, 24 september 14. 28600-X, nr. 4, Brief van de minister van Defensie, 26 september 15. 22054, Wapenexportbeleid, nr. 65, Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken, 25 oktober 16. Handelingen van de Tweede Kamer, 5 de vergadering, Interpellatie-Rosenmöller, gericht tot de minister-president en de minister van Buitenlandse Zaken over de inzet van VN-instrumenten ten aanzien van Israël en Irak, 284-307; 28618, Interpellatie inzake de inzet van VN instrumenten ten aanzien van Israël en Irak, nr. 1, Motie van het lid Rosenmöller, 25 september 2002; Handelingen, 7 de vergadering, Stem-
506 Bert Bomert mingen over moties, ingediend bij het debat over Israël en Irak, 1 oktober 2002, 376. 17. Zie: Aanhangsel van de Handelingen, nr. 71, Antwoord van minister De Hoop Scheffer (Buitenlandse Zaken), mede namens de staatssecretaris van Economische Zaken op vragen van het lid Karimi (GroenLinks) over wapenexport Israël, de VS en Nederland, 27 september 2002, 145-146. Zie ook: 22054, nr. 66, Verslag van een algemeen overleg (31 oktober 2002), 18 november 18. 28506, Enquête Srebrenica, nr. 1, Brief van de enquêtecommissie Srebrenica, 3 september 19. 28600-X, nr. 4.