5. Samenvattende conclusies en beleidsaanbevelingen 5.1 Opbouw van het hoofdstuk Hoofdstuk 5 geeft een samenvatting van de conclusies en de beleidsaanbevelingen van de raad inzake de adviesaanvraag van het kabinet over de meting van koopkrachtmutaties. In 5.2 wordt een relatie gelegd tussen koopkrachtoverzichten (kengetallen voor de koopkracht) en de doelstellingen van het inkomensbeleid. In 5.3 wordt stilgestaan bij de beperkingen die het gebruik van kengetallen met zich meebrengt. In 5.4 en 5.5 evalueert de raad de gebruikswaarde van de verschillende typen koopkrachtkengetallen. Tenslotte wordt in 5.6 nader ingegaan op de vraag in hoeverre de overheid verantwoordelijk is voor het realiseren van koopkrachtramingen en wat dit betekent voor de omgangsvormen en de communicatie naar de burgers. 5.2 Inkomensbeleid en koopkrachtcijfers De vraag naar informatie over koopkracht en inkomensverdeling hangt samen met één van de centrale doelstellingen van het sociaal-economisch beleid: de bevordering van de totstandkoming van een redelijke inkomensverdeling. De overheid heeft op dit gebied blijkens de Grondwet een expliciete verantwoordelijkheid. Artikel 20, eerste lid, stelt: De bestaanszekerheid der bevolking en de spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid. Het inkomensbeleid staat niet op zich, maar heeft een nauwe relatie met de overige doelstellingen van sociaal-economisch beleid. Bij de primaire inkomensverdeling komt deze samenhang duidelijk tot uiting. In zijn advies Convergentie en overlegeconomie noemt de raad de mate waarin de doelstellingen 'evenwichtige economische groei' en een 'zo groot mogelijke arbeidsparticipatie' kunnen worden verwerkelijkt, van doorslaggevend belang voor de mogelijkheden om een redelijk te achten inkomensverdeling te verwezenlijken. Daarbij heeft de raad onderkend dat beleidsinstrumenten voor de bevordering van arbeidsparticipatie kunnen rivaliseren met onmiddellijke doeleinden van inkomenspolitieke aard. Dit komt onder meer tot uitdrukking bij de vaststelling van het wettelijk minimumloon. 123
De uitkomsten van de primaire inkomensverdeling worden bepaald door de markt, door sociale partners en door de overheid. De primaire inkomens omvatten de lonen, de winsten en de inkomsten uit vermogen. Daarbij berust de verantwoordelijkheid voor de loonvorming bij de partijen die betrokken zijn bij collectieve en individuele arbeidsovereenkomsten. In de secundaire inkomensverdeling staat de herverdeling van primaire inkomens centraal. Deze herverdeling loopt via de belastingen, de premies en de ongebonden inkomensoverdrachten en beslaat als zodanig een beleidsterrein waar politieke opvattingen zwaar wegen. Toch berust de verantwoordelijkheid voor de secundaire inkomensverdeling en het beleid dat daarop van invloed is niet alleen bij de overheid. Naar het oordeel van de raad geldt voor de premies werknemersverzekeringen het principe dat deze kostendekkend en derhalve min of meer autonoom moeten worden vastgesteld. Verder ligt de verantwoordelijkheid voor bijvoorbeeld de vut- en pensioenpremies bij de sociale partners. Ook bij de secundaire inkomensverdeling geldt dat maatregelen van inkomenspolitieke aard niet automatisch in het verlengde liggen van de doelstellingen op het gebied van de arbeidsparticipatie en de economische groei. De tertiaire inkomensverdeling, tenslotte, baseert zich op de secundaire, maar houdt voorts rekening met het profijt dat individuen en huishoudens hebben van (semi)collectieve goederen en voorzieningen, zoals huursubsidie, studiefinanciering en culturele voorzieningen. Het uiteenlopende gebruik dat de verschillende inkomensgroepen van deze voorzieningen maken, bepaalt de tertiaire inkomensverdeling. Omdat de overheid de hoofdverantwoordelijke is voor het aanbod en de prijs van collectieve goederen en diensten, draagt zij een grote verantwoordelijkheid voor de resulterende tertiaire inkomensverdeling. Ook hier is dus de vraag aan de orde of het beleid terzake bijdraagt aan de doelstelling van een redelijke inkomensverdeling. Bij het voeren en beoordelen van het inkomensbeleid maken velen, inclusief de SER, sinds jaar en dag gebruik van koopkrachtoverzichten. Het waarschijnlijk eerste koopkrachtoverzicht dateert van 1968 1 en betrof 'de ontwikkeling van het reëel besteedbare inkomen van werknemers met een loon juist beneden de laagste premiegrens der sociale verzekeringen (met twee kinderen)'. Deze koopkrachtberekening werd door de SER gebruikt in een analyse over een verantwoorde loonontwikkeling: de loonraming van het CPB, de groei van de arbeidsproductiviteit en de groei van het nationaal inkomen 1 Sociaal-Economische Raad, 13de halfjaarlijks economisch rapport 1968-II, Den Haag 1968, p. 15. 124
werden afgezet tegen de (destijds achterblijvende) koopkrachtontwikkeling van de modale werknemer. Koopkrachtberekeningen beogen in een belangrijke informatiebehoefte te voorzien. Beleidsmakers willen weten wat de gevolgen zijn voor de koopkracht van voorgenomen beleidsmaatregelen voor verschillende huishoudenstypen en inkomensgroepen. Als zou blijken dat een beleidspakket de inkomensverdeling op een ongewenste manier zou beïnvloeden, kunnen tijdig alternatieve of compenserende maatregelen overwogen worden. Koopkrachtkengetallen zijn er in verschillende soorten en maten en kunnen antwoord geven op uiteenlopende vragen. Zo zijn er kengetallen die informatie geven over het effect van afzonderlijke beleidsmaatregelen op de koopkracht van verschillende groepen huishoudens en inkomenscategorieën. Soortgelijke kengetallen kunnen behulpzaam zijn bij het maken van een meer algemene raming van de koopkrachtontwikkeling in het komende jaar. In dat geval geven de koopkrachtcijfers een beeld van de verwachte effecten van het voorgenomen overheidsbeleid en van enkele algemeen werkende factoren als de contractloonstijging en de prijsontwikkeling. Andere koopkrachtkengetallen geven inzicht in de feitelijke ontwikkeling van het reëel besteedbare inkomen in de loop van de tijd. Daarbij gaat het niet om ramingen van de koopkrachtmutaties voor verschillende groepen van huishoudens, maar om gerealiseerde ontwikkelingen. Deze kengetallen richten zich niet op het apart in beeld brengen van afzonderlijke invloeden, maar om de presentatie van een totaaleffect, inclusief de invloed van persoonlijke omstandigheden als werkaanvaarding, ontslag, verhuizing en gezinsuitbreiding. Op deze manier ontstaat een beeld van de dynamiek in het inkomensgebouw. Naast dit inhoudelijke gebruik voor het voorbereiden en evalueren van beleid, spelen koopkrachtoverzichten in de praktijk ook een rol bij de communicatie tussen beleidsmakers en burgers. Beleidsmakers maken van de cijfers gebruik om (algemene) uitspraken te doen over het koopkrachtbeeld in het volgende jaar. De vraag of, en zo ja in welke mate, van koopkrachtoverzichten gebruik wordt gemaakt bij de presentatie en beoordeling van overheidsbeleid, betreft een politieke afweging. Door contractpartijen worden bij het voeren van loononderhandelingen op een gelijksoortige wijze afwegingen gemaakt. 5.3 Beperkingen van koopkrachtoverzichten Het inkomensbeleid omvat meer dan de ontwikkeling van het reëel besteedbare inkomen. Koopkrachtoverzichten kunnen derhalve slechts in een deel van de voor het inkomensbeleid benodigde informatie voorzien. Maar ook 125
op dat terrein moet rekening worden gehouden met een aantal beperkingen. Voor een deel vloeien deze voort uit eigenschappen die alle kengetallen eigen zijn. Andere beperkingen hangen samen met het type koopkrachtkengetal (zie 5.5). Een kengetal dient een veelheid aan informatie op een adequate manier samen te vatten. Informatie die niet of onvolledig beschikbaar is (schenkingen, erfenissen, inkomsten uit vermogen, zwart werk) kan logischerwijs niet of nauwelijks bij het opstellen van een koopkrachtoverzicht meegenomen worden. Daarnaast zal de samentrekking die in het kengetal plaatsvindt altijd verlies aan informatie opleveren, doordat wordt gewerkt met gemiddelden en abstracties. Bij abstracties wordt een deel van de werkelijkheid bewust buiten beschouwing gelaten. Een goed voorbeeld hiervan is het huishouden van Jan Modaal in het traditionele koopkrachtoverzicht. Jan Modaal heeft een niet werkende partner en twee kinderen van 6 en 11 jaar oud. De factoren die de koopkracht van dit huishouden kunnen beïnvloeden, zijn vooraf limitatief vastgesteld. Overige invloeden, tot en met het ouder worden van de kinderen, blijven per definitie buiten beeld. Werkelijke huishoudens met een modaal inkomen, die in de praktijk wel met alle overige invloeden te maken hebben, zullen zich dus maar gedeeltelijk in de familie Modaal kunnen herkennen. Ook het werken met gemiddelden levert verlies aan informatie op. Veel koopkrachtoverzichten werken met gemiddelden voor de huurstijging, de geldontwaarding, de loonontwikkeling, de lokale lasten, de ziektekostenpremies en de indexering van pensioenen. Bovendien worden koopkrachtcijfers altijd gepresenteerd voor het gemiddelde of mediane huishouden van de desbetreffende groep. En wat voor een gemiddeld huishouden geldt, hoeft niet voor individuele huishoudens op te gaan. Op het oog zou deze beperking ondervangen kunnen worden door overzichten op te stellen voor vele tientallen inkomensgroepen (minimumloon, 1,2,3 en 4 keer modaal etc.), sociaal-economische categorieën (uitkeringsgerechtigd, werknemer, zelfstandig, gepensioneerd) en huishoudtypen (alleenverdiener, tweeverdiener, alleenstaand; met en zonder kinderen). Het bezwaar van deze benadering ligt niet alleen op het vlak van de sterk toenemende onoverzichtelijkheid 2. Even bezwaarlijk is dat de indruk zou kunnen ontstaan dat het resulterende koopkrachtoverzicht wel goed op de werkelijkheid aansluit, terwijl dit, gegeven de complexiteit van de samenleving en de nog steeds gehanteerde abstracties, ook dan maar gedeeltelijk het geval zal zijn. 2 In bepaalde gevallen kan de presentatie met behulp van grafieken worden verhelderd. 126
Bij koopkrachtkengetallen die de verandering in het reëel besteedbare inkomen in het komende jaar voorspellen gelden uiteraard de onzekerheidsmarges die alle ramingen eigen zijn. Naast de problemen uit hoofde van niet-beschikbare informatie, het werken met gemiddelden en abstracties en de onzekerheidsmarges bij koopkrachtramingen geldt de kanttekening dat koopkrachtoverzichten doorgaans betrekking hebben op veranderingen van jaar op jaar. Dit is een andere meetbasis dan die van maand op maand, zoals burgers onder meer ervaren aan de hand van hun loonstrookjes of maandelijkse pensioenoverzichten. Het verschil in benadering kan aanleiding geven tot verwarring. Zo kan een positieve koopkrachtraming voor het hele jaar samengaan met een achteruitgang van het netto loon 3 of aanvullend pensioen 4 in januari. Het is daarom noodzakelijk om bij de presentatie van koopkrachtramingen te benadrukken dat de ramingen betrekking hebben op een heel jaar en dat de mutatie in het netto maandloon van januari over het algemeen niet maatgevend behoeft te zijn 5. 5.4 De gebruikswaarde van koopkrachtoverzichten Met inachtneming van de bovengenoemde kanttekeningen en beperkingen kunnen koopkrachtoverzichten nuttig zijn bij het formuleren en beoordelen van het inkomensbeleid. Het spreekt voor zich dat koopkrachtcijfers deze rol alleen kunnen waarmaken als hun kwaliteit, binnen de aangegeven beperkingen, onomstreden is. Alleen dan kunnen bepaalde koopkrachtoverzichten desgewenst een rol spelen bij de afstemming tussen verschillende partijen (overheid, sociale partners) bij de vormgeving van het sociaal-economische beleid en meer in het bijzonder het inkomensbeleid. 3 Een grote verlaging van belastingen of premies in december betekent een aanmerkelijke koopkrachtverbetering in het komende jaar ten opzichte van het afgelopen jaar. Dit blijkt echter op geen enkele manier uit het loonstrookje van januari. Een kleine belasting- of premieverhoging per 1 januari kan dan ten onrechte de indruk van koopkrachtverlies wekken. 4 Gemiddeld gaan AOW-ers met een klein aanvullend pensioen in 1998 er als huishouden in koopkracht op vooruit. Als gevolg van de PEMBA-operatie slaat de vooruitgang geheel neer in het AOW-pensioen, terwijl het aanvullend pensioen een achteruitgang laat zien. Gepensioneerden kunnen deze achteruitgang direct aflezen op de maandelijkse specificatie van hun pensioenfonds. Aldus kan ten onrechte de indruk van koopkrachtverlies ontstaan. 5 Dit geldt te meer doordat maar een deel van de aanpassingen van lonen en uitkeringen per 1 januari plaatsvindt. Voor de uitkeringen vindt een tweede aanpassing plaats per 1 juli. Het moment waarop de aanpassing van de lonen plaatsvindt, wordt bepaald door de collectieve of individuele arbeidsovereenkomst. 127
Met name door de ervaringen met de loon- en pensioenstrookjes van januari 1998, waarbij veel burgers een lager netto maandinkomen niet konden rijmen met de op Prinsjesdag aangekondigde positieve koopkrachtontwikkeling, is aan de orde of de sinds jaar en dag gebruikte koopkrachtoverzichten nog wel aan de eisen voldoen die men aan een koopkrachtkengetal zou mogen stellen. In zijn adviesaanvraag spreekt de minister van mogelijke aanvullingen op de bestaande systematiek in de vorm van bestaande of nieuw te ontwikkelen kengetallen. De raad is van mening dat de problematiek van de loonstrookjes een specifiek karakter heeft. Zolang de standaard koopkrachtoverzichten worden gebruikt waarvoor ze bedoeld zijn, lijken ze geen grote bezwaren op te roepen. Bij majeure operaties (het plan-simons, WULBZ en PEMBA) geldt wel dat de koopkrachtoverzichten bijzondere aandacht vragen op het gebied van de communicatie naar de burger over de specifieke gevolgen van de operatie en de relatie tot het meer algemene koopkrachtbeeld. Voor de raad staat derhalve niet centraal welke aanvulling op de bestaande koopkrachtoverzichten zinvol kan zijn, maar in welke informatiebehoefte koopkrachtoverzichten nu eigenlijk moeten voorzien. Daartoe heeft de raad de verschillende beschikbare kengetallen voor de koopkracht (statisch aan de hand van fictieve huishoudens en inkomensgroepen, statisch en comparatiefstatisch op basis van micro-simulatie, dynamisch op basis van een inkomenspanel) onderling vergeleken aan de hand van de criteria representativiteit, voorspelkwaliteit, verifieerbaarheid, overzichtelijkheid en operationaliteit. Het relatieve gewicht van deze criteria is mede afhankelijk van de onderliggende informatiebehoefte. Om een voorbeeld te noemen: bij het volgen van de koopkrachtontwikkeling in de tijd is de representativiteit (zoveel mogelijk huishoudens in beeld, het meenemen van zoveel mogelijk invloeden) belangrijker dan de voorspelkwaliteit. Als het de bedoeling is het recente verleden in beeld te brengen, speelt de voorspelkwaliteit geen enkele rol. Een ander voorbeeld betreft het doorrekenen van de gevolgen voor de koopkracht van een nieuw belastingstelsel. Ook hier zal representativiteit naar inkomensbronnen (inclusief allerlei aftrek- en bijtelposten), inkomenscategorieën (inclusief groepen rond belasting- en premiegrenzen) en huishoudenstypen (inclusief tweeverdieners) voorop staan. De methodiek van het standaard koopkrachtoverzicht, dat uitgaat van een beperkt aantal fictieve huishoudens met een beperkt aantal van te voren vastgestelde inkomenscomponenten, schiet hier tekort. Voor een dergelijke exercitie is micro-simulatie op basis van de gegevens van een groot aantal werkelijk bestaande huishoudens de aangewezen benadering. 128
Uit de confrontatie tussen de informatiebehoefte, de beschikbare kengetallen en de gehanteerde criteria komt volgens de raad naar voren dat er geen ideaal, allesomvattend koopkrachtkengetal bestaat. Afhankelijk van de te beantwoorden beleidsvraag kunnen verschillende kengetallen worden gebruikt, ieder met hun sterkere en zwakkere punten. De raad heeft bij zijn advisering gebruik gemaakt van de expertise van het Centraal Planbureau, het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Sociaal en Cultureel Planbureau en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Aan deze instellingen zijn in de loop van het adviestraject verschillende vragen voorgelegd. De daarop ontvangen antwoorden zijn opgenomen als bijlagen bij dit advies. Daarbij is het de raad gebleken dat de producenten van koopkrachtkengetallen voortdurend bezig zijn om hun overzichten te verbeteren. Bij het Centraal Planbureau zijn bijvoorbeeld koopkrachtoverzichten op basis van microsimulatie in ontwikkeling die op het belangrijke criterium van de representativiteit beter zullen voldoen dan de standaard koopkrachtoverzichten. Samenvattend kan worden gesteld dat alle beschikbare kengetallen aan hoge eisen voldoen, mits het gebruik van het kengetal aansluit bij het doel waarvoor het ontwikkeld is. Van groot belang is dat de gebruikers zich steeds voldoende rekenschap blijven geven van de beperkingen van koopkrachtkengetallen in het algemeen, en van een gekozen systematiek in het bijzonder. Daarom verdient het aanbeveling dat de producenten van koopkrachtcijfers bij elke presentatie daarvan een korte toelichting verschaffen die aangeeft wat de mogelijkheden, beperkingen en onzekerheden van het gepresenteerde overzicht zijn en wat daaruit derhalve wel en niet kan worden afgeleid. 5.5 Welk koopkrachtkengetal in welke situatie? In het voorgaande is aangegeven dat er geen ideaal allesomvattend koopkrachtkengetal bestaat. Voor alle onderzochte kengetallen geldt dat ze aan hoge eisen voldoen, maar ook beperkingen kennen waar gebruikers zich permanent rekenschap van moeten geven. Uiteindelijk is de onderliggende beleidsvraag bepalend voor de vraag welk kengetal de meest bruikbare informatie biedt. Als het gaat om het in beeld brengen van jaar-op-jaareffecten van algemeen beleid (overheid, sociale partners) dan lijkt de recent ontwikkelde statische micro-simulatie van het Centraal Planbureau een interessante aanvulling te zijn op de huidige systematiek. De voordelen ten opzichte van het sinds 1968 gehanteerde standaard koopkrachtoverzicht zijn vooral gelegen in de hogere 129
representativiteit. Deze hogere representativiteit wordt verkregen doordat micro-simulatie niet uitgaat van fictieve huishoudens, maar van een databestand met de gegevens van een groot aantal werkelijk bestaande huishoudens. Bezwaren van micro-simulatie doen zich onder meer voor bij de relatie koopkrachtcijfer-terugkoppeling naar beleid (het operationaliteitscriterium). De samenvattende categorieën in het koopkrachtoverzicht bevatten immers huishoudens die in verschillende omstandigheden verkeren, zoals huishoudens met en zonder kinderen. Dit bezwaar kan echter worden ondervangen door als beleidsregel te hanteren dat opvallende effecten, die wellicht in de gepresenteerde mediaan niet tot uitdrukking komen, afzonderlijk in kaart worden gebracht. Op basis daarvan kunnen beleidsmakers zo nodig passende maatregelen treffen 6. Een ander bezwaar van de CPB-microsimulatie is dat het CPB, anders dan het Centraal Bureau voor de Statistiek, niet gerechtigd is om de meer actuele en volledige gegevens van de Belastingdienst te gebruiken 7. Dit beïnvloedt de kwaliteit van de ramingen nadelig. Bovendien bemoeilijkt het feit dat verschillende instellingen met verschillende bestanden werken de verifieerbaarheid van de gepresenteerde uitkomsten. Het zou wenselijk zijn, zo meent de raad, dat alle betrokken instellingen over zo recent en volledig mogelijke bestanden kunnen beschikken. Overigens zullen beleidsmakers de behoefte blijven voelen te kunnen beschikken over de resultaten van de standaard koopkrachtoverzichten die gebaseerd zijn op (fictieve) huishoudens en inkomensgroepen. Ook bij het in kaart brengen van de koopkrachteffecten van afzonderlijke beleidsmaatregelen lijkt de microsimulatie een interessante aanvullende systematiek. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen ex ante effecten, effecten inclusief macro-economische doorwerkingen en effecten inclusief de kwantificering van gedragsreacties op individueel niveau. De statische microsimulatie, zoals die door het CPB wordt gebruikt, beperkt zich tot de eerste twee effecten. Hiermee kan in het algemeen een goed 6 Het koopkrachtoverzicht van het CPB maakt bij de categorie werknemers geen onderscheid tussen werknemers in de marktsector en werknemers in de zorgsector en bij de overheid. Doorgaans zal dat geen probleem opleveren. Als dat wel het geval is, dan zal dat al snel blijken uit een relatief grote spreiding rond de gepresenteerde mediane werknemer. Nader onderzoek kan dan uitwijzen of er met een afzonderlijke categorie, bijvoorbeeld de ambtenaren, iets bijzonders aan de hand is. 7 Hetzelfde probleem doet zich voor bij de andere instellingen die met microsimulatie werken, waaronder het SCP. 130
inzicht worden verkregen in de primaire koopkrachteffecten van maatregelen. De benadering die doorgaans wordt gevolgd door het SCP houdt ook rekening met gedragseffecten op microniveau, met name bij determinanten van de tertiaire inkomensverdeling, zoals de consumptie van overheidsdiensten. De effecten met en zonder gedragsreacties geven een indruk van de minimale en maximale welvaartseffecten. Maatregelen die cohortsgewijs worden ingevoerd hebben geen directe koopkrachteffecten, omdat bestaande gevallen worden ontzien en nieuwe gevallen geen koopkrachtverlies ervaren. Door middel van een comparatiefstatische vergelijking kan met microsimulatie inzicht worden verkregen in de effecten op lange termijn op de relatieve inkomenspositie van bepaalde categorieën huishoudens. Bij het beoordelen van de ontwikkeling van de inkomensverhoudingen in het verleden biedt de dynamische koopkrachtberekening van het Centraal Bureau voor de Statistiek een interessante benadering. Statische koopkrachtoverzichten houden onvoldoende rekening met gedragseffecten en wijzigingen in persoonlijke omstandigheden. Dergelijke invloeden op individueel niveau zijn echter niet alleen van groot belang voor de feitelijke koopkrachtontwikkeling, maar ook relevant in het kader van het participatiebeleid en de armoedebestrijding. Met behulp van dynamische koopkrachtberekeningen is het mogelijk om de mobiliteit in het inkomensgebouw te volgen. Hieruit blijkt onder meer welke groepen slechts tijdelijk op het sociaal minimum zijn aangewezen en welke groepen (potentieel) tot de langdurige minima behoren. Dergelijke informatie is van belang naast het antwoord op de vraag of de inkomensverdeling al dan niet schever is geworden 8. Overigens is de operationaliteit gering omdat door de veelheid van betrokken factoren en de vaak grote spreiding binnen de onderscheiden groepen het niet eenvoudig is een relatie te leggen tussen de gepresenteerde koopkrachtmutaties en (onderdelen van) het beleid. 5.6 Verantwoordelijkheidsverdeling, omgangsvormen en communicatie De overheid is maar gedeeltelijk verantwoordelijk voor de veelheid aan factoren die de koopkracht beïnvloeden. De overheid is verantwoordelijk voor de belastingen en slechts gedeeltelijk verantwoordelijk voor de premies en de prijsontwikkeling. De invloed op de loonontwikkeling en op persoonlijke 8 Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid besteedt sinds 1985 op gezette tijden aandacht aan de dynamische koopkrachtontwikkeling. 131
keuzes en omstandigheden van huishoudens (werkaanvaarding, promotie, ontslag, verhuizing, gezinsuitbreiding en dergelijke) is hooguit indirect. Dit brengt met zich mee dat de algemene koopkrachtraming voor het komende jaar zoals die op Prinsjesdag wordt gepresenteerd niet enkel de invloed van overheidsbeleid weerspiegelt. Voor het overige gaat het om zo goed mogelijke aannames over de invloed van algemeen werkende factoren als de gemiddelde contractloonontwikkeling, de gemiddelde ontwikkeling van de ziektekostenpremies, de gemiddelde indexering van pensioenen en de gemiddelde prijsontwikkeling. Deze andere invloeden, die het koopkrachtbeeld mede bepalen, vallen niet onder de directe verantwoordelijkheid van de overheid. Een algemene niet-gespecificeerde koopkrachtraming zou ten onrechte de indruk kunnen wekken dat de overheid verantwoordelijkheid is voor het realiseren van de geraamde uitkomsten. Het is dan ook zaak dat over de verantwoordelijkheid van de overheid terzake in de communicatie naar de burgers duidelijkheid betracht wordt. Als door de overheid of door politici stellige uitspraken worden gedaan over de koopkrachtontwikkeling in het komende jaar, terwijl men zich in feite baseert op zo goed mogelijke ramingen (inclusief de veronderstelde invloed van derden), kan bij het publiek al snel de indruk ontstaan dat een koopkrachtgarantie wordt afgegeven, waarop men later kan worden aangesproken. Het staat een kabinet natuurlijk vrij om koopkrachtgaranties af te geven, afgezien van de vraag of dat verstandig is. Maar in dat geval moet het voor de burger wel duidelijk zijn dat het gaat om beloftes die de overheid ook inderdaad kan en wil waarmaken. Daarbij gaat het niet alleen om beloftes over de algemene koopkrachtontwikkeling, maar bijvoorbeeld ook om uitspraken over de koopkrachteffecten uit hoofde van specifieke veranderingen in wet- en regelgeving (PEMBA). Voor de onderkant van het inkomensgebouw (het minimumloon, de daarvan afgeleide uitkeringen, AOW) geldt dat de overheid een zeer grote invloed heeft op het resulterende koopkrachtbeeld 9. De overheid bepaalt hier zowel de hoogte van de bruto inkomens als de wijzigingen in de belasting- en premiesfeer. Met uitzondering van de prijsontwikkeling (waaronder de huurverhoging) speelt de invloed van derden een beperkte rol. Dit maakt dat beleidsmakers aan koopkrachtramingen voor inactieven met een wettelijke 9 Grosso modo geldt hetzelfde voor inactieven met een wettelijke WW- en/of WAO-uitkering. 132
uitkering alsmede voor actieven werkzaam tegen het minimumloon relatief veel houvast hebben 10. Voor de andere inkomenscategorieën geldt evenwel dat de koopkrachtraming in veel sterkere mate omgeven is met onzekerheden omtrent de invloed van niet door de overheid bepaalde factoren. Een goed voorbeeld van genoemde onzekerheden is de raming van de gemiddelde contractloonontwikkeling. Deze raming is gebaseerd op een veelheid aan individuele en collectieve arbeidsovereenkomsten die een grote spreiding vertonen qua loonontwikkeling, met name door de uiteenlopende fasering in de tijd. Veel van deze overeenkomsten zullen bovendien in de loop van het ramingsjaar worden herzien. Hierdoor kan de feitelijke uitkomst mee- of tegenvallen ten opzichte van de oorspronkelijke raming, zonder dat de overheid daar veel invloed op heeft. De spreiding in de tijd tussen de verschillende cao s betekent ook dat de raming voor de gemiddelde contractloonstijging op jaarbasis minder zeggingskracht heeft voor individuele huishoudens. Vergelijkbare problemen doen zich voor bij de ramingen van de gemiddelde indexering van de aanvullende pensioenen, de gemiddelde ontwikkeling van de pensioenpremies en de gemiddelde ontwikkeling van de particuliere ziektekostenpremies. Uitspraken door de overheid over de koopkrachtontwikkeling van de andere inkomensgroepen zijn met grotere onzekerheden omgeven, gezien de vele uiteenlopende effecten die het uiteindelijke beeld beïnvloeden en waarop de overheid hooguit een indirecte invloed heeft. Bovendien impliceert het doen van dergelijke uitspraken dat de overheid ervan uitgaat dat de veronderstelde effecten die voor verantwoordelijkheid van derden komen, ook inderdaad zullen optreden. Daaromtrent bestaat, gelet op de verschillende verantwoordelijkheden, echter geen enkele zekerheid. Uit het bovenstaande blijkt dat het zinvol kan zijn om bij de communicatie naar de burger een duidelijker onderscheid aan te brengen tussen factoren waarop de overheid (rijk en lagere overheden) wel en geen doorslaggevende invloed heeft. Bij de presentatie van de algemene koopkrachtraming zou het overheidsaandeel in de totale ontwikkeling in eerste instantie benaderd kunnen worden door de koopkrachtmutaties uit hoofde van belasting- en premiemaatregelen 11 en het aandeel van de overheid in de prijsontwikkeling 12. 10 De koopkrachtraming zal nog steeds gebaseerd blijven op gemiddelde ramingen voor bijvoorbeeld de huurstijging, de lokale lasten, de nominale ziekenfondspremie en de prijsontwikkeling. 11 Te weten het deel van de sociale premies dat door bewindslieden wordt vastgesteld of goedgekeurd. 12 Daarbij komt dat de koopkrachteffecten die voor rekening van de overheid komen (met name in de belasting- en premiesfeer) een veel kleinere onzekerheidsmarge hebben dan de raming van het algemene koopkrachtbeeld. De raming voor het algemene koopkrachtbeeld wordt immers sterk beïnvloed door de veel grotere onzekerheidsmarges rond de geraamde geldontwaarding en contractloonontwikkeling. 133
Deze ruwe benadering houdt nog geen rekening met de koopkrachtgevolgen van veranderingen op het gebied van de sociale zekerheid, die eveneens voor rekening van de overheid komen. Waar mogelijk zou de invloed hiervan ook afzonderlijk in de algemene koopkrachtraming moeten worden vermeld. Waar dit om (technische redenen) niet haalbaar is, verdient het aanbeveling om de koopkrachteffecten voor specifieke groepen duidelijk in beeld te brengen 13. Den Haag, 19 juni 1998 K.G. de Vries voorzitter N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris 13 Momenteel worden koopkrachteffecten die slechts voor enkele groepen gelden afzonderlijk gepresenteerd als bijlage bij de Sociale Nota. 134