Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

www.rotterdam.nl Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam Maart 2012

Voorwoord Deze Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops is tot stand gekomen naar aanleiding van de raadsvergadering op 8 september 2011. In deze raadsvergadering zijn de aangekondigde maatregelen van het kabinet ten aanzien van coffeeshops besproken. Een belangrijk onderdeel van het kabinetsbeleid is het aangekondigde afstandscriterium van 350 meter tussen coffeeshops en scholen van voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs. Binnen het huidige Rotterdamse coffeeshopbeleid kennen wij een verplaatsingsverbod voor coffeeshops. Consequentie van de invoering van dit landelijke afstandscriterium is dat een aantal coffeeshops de exploitatie dient te staken. Naar aanleiding van de genoemde raadsvergadering heeft het college aan verschillende deskundigen/wetenschappers gevraagd hun visie over de mogelijkheid en wenselijkheid van het verplaatsen van coffeeshops in Rotterdam in een essay vast te leggen. Het resultaat ligt hier voor u, vier afzonderlijke essays vanuit het perspectief van recht, ruimtelijke ordening, criminologie en volksgezondheid. Ik vertrouw erop dat de inhoud bijdraagt aan uw menings- en oordeelsvorming. Ahmed Aboutaleb, Burgemeester

Inhoud 1. Het verplaatsen van coffeeshops: juridische vragen en 5 bestemmingsplannen Prof. mr. Lodewijk Rogier 2. Wenselijkheden en mogelijkheden van verplaatsen van 17 coffeeshops vanuit juridisch perspectief Mr. Jannetje Bootsma 3. Het verplaatsen van coffeeshops en volksgezondheid 27 Dr. Marianne van Ooyen-Houben Dr. Thaddeus Müller Prof. dr. Henk van de Bunt 4. Het verplaatsen van coffeeshop vanuit een criminologisch 45 perspectief Dr. Thaddeus Müller Dr. Marianne van Ooyen-Houben Prof. dr. Henk van de Bunt Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam 3

4 Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

Het verplaatsen van coffeeshops: juridische vragen en bestemmingsplannen Prof. Mr. Lodewijk Rogier 1. Aanleiding Het gemeentebestuur van Rotterdam wil coffeeshops sluiten dan wel verplaatsen als gevolg van het aangescherpte landelijke beleid en vraagt vier wetenschappers op het gebied van Recht, Ruimtelijke Ordening, Criminologie en Volksgezondheid hun visie te geven over de wenselijkheid en mogelijkheid tot verplaatsing van coffeeshops. 2. Vooraf: drugshandel en drugsgebruik is en blijft strafbaar Bij beantwoording van de gevraagde verkenning staat het volgende voorop: drugshandel en druggebruik is en blijft strafbaar ingevolge de Opiumwet. Dat geldt voor harddrugs evenzeer als voor sofdrugs. Daar verandert een gedoogbeleid van justitie of van het gemeentebestuur niets aan. Aan gedogen kunnen geen andere rechten worden ontleend dan dat het gedoogbeleid consistent wordt toegepast. Drugshandel en drugsgebruik worden daarmee niet legaal. Dat betekent ook dat elke actieve bemoeienis van de overheid bij het reguleren van handel in en gebruik van drugs in strijd is met de Opiumwet. Het verlenen van een vergunning voor een coffeeshop, voor zover deze vergunning de handel in drugs toestaat, maar ook het reguleren van het gebruik van drugs, bijvoorbeeld door middel van een blowverbod in de APV of het opnemen van een coffeeshop in een bestemmingsplan, is derhalve uitgesloten (ABRvS 21 april 2004, ABRvS 4 juni 2008, ABRvS 29 juni 2011, 1 ABRvS 13 juli 2011). Bestuurlijke regulering van de handel in drugs kan dan ook alleen indirect of achteraf plaatsvinden. Indirect, door middel van het verlenen van een exploitatievergunning voor een coffeeshop. Deze exploitatievergunning kan alleen betrekking hebben op de horeca-activiteiten van de desbetreffende coffeeshop en niet op drugshandel of druggebruik. Achteraf, door middel van sluiting van de coffeeshop door de burgemeester op grond van artikel 13b Opiumwet, indien de exploitant van de coffeeshop zich niet houdt aan de door de burgemeester vastgestelde gedoogcriteria. Deze bestuurlijke gedoogcriteria zijn in Rotterdam neergelegd in de nota Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007. 1 Annotator Schutgens bij deze uitspraak in JB ziet echter geen doorkruising van de Opiumwet als het motief van de gemeentelijke regeling van het blowverbod overlastbestrijding is. Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam 5

De burgemeester stemt in het driehoeksoverleg zijn bestuurlijke beleid af met het justitiële beleid van de officier van justitie. Het kader daarvoor wordt gevormd door de strafwet en de strafrechtelijke AHOJG+ criteria 2. Daarbij is van belang dat het bestuurlijke beleid niet soepeler is dan de strafrechtelijke AHOJG+ 2 criteria. Het bestuurlijk beleid kan echter wel strenger zijn dan het justitiële beleid. Zie bijvoorbeeld hoofdstuk 4, paragraaf 4.4, van de nota Coffeeshopbeleid 2007, waarin onder meer is bepaald dat de drugsinrichting een open en transparant karakter dient te hebben en voldoende duidelijk zichtbaar dient te zijn van de straatzijde (geen afscherming van het raamoppervlak). Beleidsmatig is het zelfs mogelijk dat er helemaal geen coffeeshops worden toegestaan wanneer de burgemeester, het openbaar ministerie en de politie dat in het driehoeksoverleg hebben bepaald (de nuloptie; zie ABRvS 18 juni 2003 en ABRvS 4 februari 2004). Het landelijke justitiële gedoogbeleid verplicht de gemeenten derhalve niet om coffeeshops toe te staan. Er kan in die gevallen strafrechtelijk en bestuurlijk tegen coffeeshops worden opgetreden, ook zonder dat de gedoogcriteria zijn overtreden (ABRvS 20 oktober 2010, BO1169 en ABRvS 20 oktober 2010, BO1170). Een nuloptiebeleid is thans niet aan de orde, want deze rapportage gaat over de mogelijke verplaatsing van coffeeshops. 3. Vragen De strafrechtelijke AHOJG+ criteria zijn (zie de Aanwijzing Opiumwet) uitgebreid met een landelijke verplichting voor coffeeshops per 1 januari 2013 (in Limburg, Noord- Brabant en Zeeland reeds per 1 mei 2012) om een besloten bestand te hebben van maximaal 2000 meerderjarige klanten (B-criterium) die ingezetenen zijn van Nederland (I-criterium). Per 1 januari 2014, zo is het beleidsvoornemen (zie de brief van minister Opstelten van 22 december 2011) zal de afstand tussen coffeeshops en scholen minimaal 350 meter dienen te bedragen (een extra A-criterium). Gegeven het voorgaande dient te worden onderzocht welke juridische gevolgen de aanscherpingen van het landelijk beleid heeft voor het bestuurlijk beleid m.b.t. coffeeshops. Gevraagd is om een verkenning van de mogelijkheid en wenselijkheid van verplaatsing van coffeeshops in Rotterdam binnen dit landelijke kader. Ten aanzien van het lidmaatschapsvereiste (de wietpas), dat gestalte krijgt door de nieuwe B- en het I-criteria, merk ik op dat het uitsluiten van niet-ingezetenen (Belgen, Fransen, Duitsers etc.) van het lidmaatschap juridisch gezien niet (langer) problematisch is, gelet op de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 16 december 2010 en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 april en 29 juni 2011 over de Maastrichtse coffeeshop Easy Going. 2 Geen Affichering, Harddrugs, Overlast, verkoop aan Jeugdigen en geen Grote hoeveelheden en een handelsvoorraad van maximaal 500 gram. Pluscriterium: uitsluitend in alcoholvrije horeca-inrichtingen. 6 Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

Verder is van belang dat het bestuurlijk beleid op dat punt niet gebonden is aan het, in het justitiële beleid, genoemde aantal van maximaal 2000 leden. Het bestuurlijk aanhouden van een hoger aantal leden lijkt niet verstandig, omdat daardoor het bestuurlijke en justitiële beleid botsen. Maar het bestuurlijke beleid kan zoals dat op dit moment in Rotterdam reeds op andere punten het geval is (zie hiervoor) wel strenger zijn dan het justitiële beleid. Het aanhouden van een lager aantal leden in het bestuurlijke beleid, bijvoorbeeld om overlast door grote aantallen klanten tegen te gaan, lijkt daarom niet onmogelijk. Voor het overige lijkt het lidmaatschapsvereiste (de wietpas) voor het bestuurlijk beleid en voor de juridische vragen rond de verplaatsing van coffeeshops niet van groot belang. De wietpas zal naar verwachting wel feitelijke effecten hebben op de omvang van het klantenbestand van de coffeeshops en daarmee op (het afnemen van) mogelijke overlast. Maar gegeven de onbekendheid van het aandeel nietingezetenen in het klantenbestand van coffeeshops in Rotterdam is een inschatting van die effecten niet eenvoudig te geven (zie voor de effecten in andere steden het rapport van de Sectie Criminologie van de Erasmus Law School). Het lidmaatschapsvereiste laat ik hierbij verder buiten beschouwing. Ik leg de focus op het afstandscriterium. Op basis van een eerste computerberekening van de gemeente Rotterdam kan met de nieuwe 350m-eis en het huidige Rotterdamse coffeeshopbeleid worden geconcludeerd dat van de 43 coffeeshops, die op dit moment in Rotterdam gevestigd zijn, er 8 zouden moeten verdwijnen. 3 Daarnaast bevindt zich in de deelgemeente Charlois een concentratie van coffeeshops die afzonderlijk geen overlast veroorzaken, maar in gezamenlijkheid een dusdanige druk leggen op de woon- en leefomgeving, dat in deze deelgemeente de wens bestaat om deze coffeeshops te verplaatsen. Concreet levert dit de volgende vragen op: 1. Is het binnen het huidige coffeeshopbeleid mogelijk om de 8 coffeeshops te sluiten, die als gevolg van de 350m-eis zouden moeten verdwijnen? Of dient de voorkeur te worden gegeven aan verplaatsing en dient het beleid daarvoor te worden gewijzigd? 2. Welke mogelijkheden zijn er om coffeeshops te verplaatsen, die zich bevinden in een geconcentreerd gebied in de deelgemeente Charlois? 3. Welke rol kan het bestemmingsplan spelen bij de vestiging van coffeeshops of de sluiting daarvan? 4. Beantwoording van de vragen De jurisprudentie over het gedogen van coffeeshops wijst uit dat veel afhangt van 3 Een feitelijke meting zal nog plaatsvinden en scholen zouden nog kunnen worden verplaatst, waardoor het aantal te verdwijnen coffeeshops kan wijzigen. Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam 7

het gedoogbeleid. Het bestuurlijk gedogen van coffeeshops is mogelijk, maar zoals hiervoor in paragraaf 3 opgemerkt, geen verplichting. Het gaat immers om illegale activiteiten. Er zijn 3 beleidsvarianten te onderscheiden met betrekking tot coffeeshops: 1. beleid waarbij geen coffeeshops zijn toegestaan (nuloptiebeleid); 2. beleid waarbij slechts een maximum aantal coffeeshops wordt toegestaan (maximumstelsel); 3. een stand still-beleid waarbij geen nieuwe vergunning worden verleend en beleid met een afnemend maximum, wat betekent dat wanneer de exploitatie van een coffeeshop wordt beëindigd er geen andere coffeeshop voor terug komt (vgl. ABRvS 11 mei 2005) In Rotterdam is sprake van een stand still-beleid èn een afnemend maximum-beleid in combinatie met een verplaatsingsverbod (verhuizen van coffeeshops is niet toegestaan). Vraag 1 Het is gelet op de gewenste eenheid van het bestuurlijke en justitiële handhavingsbeleid onwenselijk dat het het afstandscriterium in het bestuurlijke gedoogbeleid (250m) 4 afwijkt van het aangepaste afstandscriterium tot 350m in het strafrechtelijke gedoogbeleid. Het uiteenlopen van bestuurlijk en justitieel beleid ten aanzien van coffeeshops kan tot grote problemen leiden, die verlammend kunnen werken op de handhaving, zoals bijvoorbeeld gebleken is ten aanzien van de coffeeshop Checkpoint in Terneuzen. Bij de aanpak van deze coffeeshop zaten de burgemeester en de officier van justitie qua beleid niet op één lijn 5. Het is daarom verstandig om het Rotterdamse bestuurlijke beleid de nota Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 aan te passen aan het strafrechtelijke beleid door ook het bestuurlijke afstandscriterium te wijzigen in 350m. Dat zal in Rotterdam, zoals gezegd, volgens een voorlopige berekening leiden tot sluiting of verplaatsing van 8 coffeeshops. Er zijn bij een wijziging van het afstandscriterium dus twee opties: sluiting of verplaatsing. In beide gevallen dient zich de vraag aan of behalve het afstandscriterium ook andere aspecten van het coffeeshopbeleid dienen te worden aangepast. Sluiting van de 8 coffeeshops lijkt op zichzelf juridisch mogelijk, mits zorgvuldig 4 De minister van Veiligheid en Justitie stelt in zijn brief van 26 oktober 2011 dat het lokaal bestuur het coffeeshop beleid opstelt binnen de door de rijksoverheid gestelde algemene kaders, maar van een verplichting daartoe is strikt genomen geen sprake. De burgemeester heeft een eigen verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde. 5 Het Gerechtshof s-gravenhage verklaarde het openbaar ministerie niet-ontvankelijk in de vervolging van de exploitant van deze coffeeshop, omdat de officier van justitie geen afweging had gemaakt tussen het bestuurlijke en strafrechtelijke optreden. (Gerechtshof s-gravenhage 2 februari 2012, LJN BV2572). 8 Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

voorbereid en uitgevoerd. In 2009 is gebleken dat invoering van het afstandscriterium van 200 meter hemelsbreed en 250 meter loopafstand tussen scholen en coffeeshops tot de mogelijkheden behoort. Ook toen moest een aantal coffeeshops sluiten (zie de Monitor coffeeshopbeleid Rotterdam van het Bureau Intraval). Alle ingestelde beroepen tegen deze sluitingen zijn door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ongegrond verklaard. Daaraan kan het vertrouwen worden ontleend dat ook de nu voorgenomen wijziging van het afstandscriterium bij verder ongewijzigd beleid juridisch houdbaar zal zijn. Uit de jurisprudentie blijkt dat het wel van belang is dat een beleidswijziging, met betrekking tot het afstandscriterium, tijdig wordt aangekondigd en dat de exploitanten gedurende een ruime termijn de gelegenheid krijgen om hun bedrijfsvoering aan te passen. Deze termijn kan worden gekoppeld aan de periode, waarvoor de exploitatievergunning voor de desbetreffende coffeeshop van kracht is. In Rotterdam is het gebruikelijk dat een exploitatievergunning voor een coffeeshop gebonden is aan de termijn van één jaar. Uit de jurisprudentie blijkt voorts dat een mogelijke wijziging in het (gedoog)beleid met betrekking tot afstandscriteria een rechtvaardiging kan vormen voor het niet opnieuw verlenen van een exploitatievergunning (ABRvS 20 oktober 2010, BO1167, ABRvS 20 oktober 2010, BO1169 en ABRvS 20 oktober 2010, BO1170). Het blijkt zelfs mogelijk de exploitatievergunning te verlenen tot aan het tijdstip dat het gewijzigde beleid met betrekking tot afstandscriteria ingaat (ABRvS 21 juli 2010 en ABRvS 28 juli 2010). In zijn brief van 22 december 2011 schrijft minister Opstelten dat ervan wordt uitgegaan dat, voorafgaand aan de datum van invoering van het afstandscriterium van 350m per 1 januari 2014, door gemeenten in het kader van nieuw te verlenen vergunningen en verplaatsingen van coffeeshops al met dit afstandscriterium rekening wordt gehouden. Uit de jurisprudentie blijkt tevens dat de gemeente niet de plicht heeft coffeeshops de mogelijkheid te geven om te verhuizen, als zij moeten verdwijnen als gevolg van de aanpassing van het afstandscriterium 6. Deze coffeeshops hebben onder het huidige beleid geen recht op verhuizing en er bestaat geen noodzaak om het beleid op dat punt te wijzigen. Gelet op het Rotterdamse beleid van het afnemend maximum, het stand still-beleid en het verplaatsingsverbod kan worden volstaan met sluiting van de coffeeshops die binnen de nieuwe afstandscriteria vallen (ABRvS 10 februari 2010, LJN BL3306). Ook een vrijwillige verplaatsing, zoals wordt bepleit in de motie die op 26 september 2011 door de raad van de deelgemeente Charlois is aangenomen, valt onder dit gemeentelijke beleid. 6 Indien een coffeeshophouder door bijzondere omstandigheden onevenredig in zijn belang wordt geschaad dient volgens artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrechter echter altijd een uitzondering mogelijk te zijn van beleid. Zo ook van beleidsmatig vastgestelde verhuizingsverbod, bijvoorbeeld toen een coffeeshop moest verhuizen, omdat het pand waarin deze was gevestigd op instorten stond. Zie ABRvS 27 april 2011, BQ 2695. Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam 9

Op basis daarvan dient niet alleen een exploitatievergunning te worden geweigerd voor de vestiging van een nieuwe coffeeshop elders ter vervanging van een bestaande coffeeshop die wegens de nieuwe afstandscriteria moet verdwijnen (ABRvS 10 februari 2010, LJN BL3305), maar ook voor een coffeeshop die zich vrijwillig zou willen verplaatsen. Bij ongewijzigd beleid is derhalve noch vervanging van een bestaande coffeeshop noch vrijwillige verhuizing van een coffeeshop mogelijk. Er lijkt bovendien geen feitelijke noodzaak te bestaan om tot verplaatsing over te gaan van de 8 coffeeshops die moeten verdwijnen.voor de door de gemeenteraad en de deelgemeenteraad Charlois uitgesproken vrees voor toename van overlast rond de overgebleven coffeeshops lijkt, gelet op de ervaringen in het verleden (zie de Monitor coffeeshopbeleid Rotterdam van het Bureau Intraval) en de verwachtingen uitgesproken in de rapportage van de sectie Criminologie van de Erasmus School of Law, geen grond te bestaan. Het is niet waarschijnlijk dat het aantal van 35 coffeeshops dat in Rotterdam na het verdwijnen van 8 coffeeshops overblijft te klein is om het huidige klantenbestand te bedienen. De drukte en overlast rond deze 35 coffeeshops zal gelet op ervaringen in het verleden naar verwachting dan ook niet of nauwelijks toenemen. Ten slotte wijs ik er op dat verplaatsing van een coffeeshop naar een andere locatie de gemeente geld zou kunnen gaan kosten. Een coffeeshop, gevestigd op een plek met horecabestemming kan overlast opleveren die vergelijkbaar is met de overlast die zou kunnen zijn veroorzaakt indien de horecabestemming ten volle zou zijn gerealiseerd (zie hierna 5, antwoord op vraag 3; ABRvS 4 juni 2008). Maar de vestiging van een coffeeshop kan ook een grotere verkeersaantrekkende werking hebben en daardoor voor de omwonenden een nadeel opleveren, dat niet voor hun rekening behoeft te blijven, omdat dit niet tot hun maatschappelijk risico behoort (ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8464). In dat geval dient de gemeente dat nadeel te compenseren, wanneer de vestiging van de coffeeshop aldaar wordt toegestaan. Vraag 2 Een andere vraag is of verplaatsing van coffeeshops vanwege een grote concentratie, zoals in de wijk Charlois, noodzakelijk en onder het huidige beleid vraag hangt in hoge mate af van de inrichting van het gedoogbeleid. Onder de huidige AHJOG+ criteria staat de O voor overlast en biedt een concentratie die overlast veroorzaakt derhalve aanknopingspunten voor sluiting. Indien er op basis van het huidige gedoogbeleid geen aanknopingspunten bestaan om de coffeeshops te sluiten, omdat de overlast bij een concentratie bijvoorbeeld niet aantoonbaar is, lijkt sluiting uitgesloten. Waar het gaat om het tegengaan van een concentratie van coffeeshops is het evenwel denkbaar dat het gedoogbeleid op dat punt wordt aangescherpt. Daar- 10 Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

voor dient te worden onderzocht welke beleidsmatige criteria op dat punt kunnen worden vastgesteld (wanneer is er sprake van een concentratie?) en of deze wijziging van beleid deugdelijk is te motiveren. Dat laatste lijkt niet eenvoudig, nu bij de huidige concentratie van coffeeshops kennelijk niet op voorhand van aantoonbare extra drukte of overlast sprake is. Denkbaar zijn echter maatregelen om mogelijke problemen bij een concentratie van coffeeshops te voorkomen. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld onderlinge afstandscriteria, aan een beperking van de sluitingstijden en aan een geringer aantal leden met een wietpas om de concentratie van drukte van klanten bij coffeeshops, die op een geringe afstand van elkaar zijn gevestigd, tegen te gaan. Deze beleidsmaatregelen vergen, in het bijzonder in het licht van het gelijkheidsbeginsel (coffeeshops elders in de stad), een goede motivering. Ook een vrijwillige verplaatsing van coffeeshops, zoals in de motie van de deelgemeente Charlois is bepleit, staat, zoals gezegd, haaks op het in de Coffeeshopnota vastgelegde verplaatsingsverbod. Wil er ruimte komen voor vrijwillige verplaatsing dan zal het beleid op dat punt dienen te worden aangepast. Al met al is niet aan te geven wat de voordelen zijn van een gewijzigd beleid om concentraties van coffeeshops tegen te gaan. Op voorhand is niet in te schatten of deze wijziging in beleid goed is te motiveren en of dit voordelen biedt boven het handhaven van het huidige beleid. Duidelijk is wel dat het huidige beleid houdbaar is gebleken. Vraag 3 Het bestemmingsplan biedt weinig mogelijkheden om de vestiging of sluiting van coffeeshops te reguleren. Een bestemmingsplan bevat regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daarop bevindende bouwwerken. 7 Het gebruik van een bouwwerk, pand of perceel in strijd met de bestemmingsregels is verboden. Dat betekent bijvoorbeeld dat drugshandel vanuit een woonhuis op grond van een bestemmingsplan kan worden tegengegaan. Immers, de verkoop van drugs kan niet worden begrepen onder het gebruik van een woning waarvoor volgens de voorschriften slechts gebruik ten behoeve van woondoeleinden is toegestaan (ABRvS 4 april 2007). Actieve regulering van de vestiging van coffeeshops bij bestemmingplan door middel van opname van de bestemming coffeeshop in een bestemmingsplan is uitgesloten. In 2001 werd aan een bestemmingsplan in Terneuzen, waarin voor een perceel de bestemming horeca, café/bar en parkeervoorzieningen H4/ Vw(p) was toegekend met de aanduiding mede bestemd voor coffeeshops voor deze laatste aanduiding de goedkeuring door Gedeputeerde Staten van Zeeland onthouden. 7 Art. 3.1 Wet ruimtelijke ordening. Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam 11

De bestemming coffeeshop is niet verenigbaar met het in de Opiumwet gegeven verbod op de verkoop van drugs (ABRvS 21 april 2004 en ABRvS 4 juni 2008). Al kan de vestiging van een coffeeshop (en daarmee de bestrijding van overlast door drugsactiviteiten) op die plaats niet met een beroep op het bestemmingsplan worden bestreden, het feitelijke gebruik van een perceel als coffeeshop is op zichzelf wel verenigbaar met de bestemming horeca in een bestemmingsplan. Zo oordeelde de gemeenteraad van Terneuzen in 2005 dat de overlast die door coffeeshops wordt veroorzaakt vergelijkbaar is met de overlast die zou kunnen zijn veroorzaakt, indien de horecabestemming voor het perceel waar een coffeeshop was gevestigd, ten volle zou zijn gerealiseerd. Dat oordeel werd door de rechter niet onjuist geacht (ABRvS 4 juni 2008). Maar bij de verlening van een omgevingsvergunning, waarbij wordt afgeweken van een bestemmingsplan ten behoeve van de vestiging van een horecagelegenheid, waarvan bekend is dat daarin feitelijk een coffeeshop wordt gevestigd, kan wel rekening worden gehouden met de (mogelijk extra) verkeersbewegingen. De vergunning kan weliswaar zelf niet voorzien in het gebruik van het desbetreffende perceel voor de verkoop van softdrugs, maar dat neemt niet weg dat bij dat besluit de, in planologisch opzicht relevante, gevolgen van de verkoop van softdrugs in een coffeeshop kunnen worden betrokken. 8 Conclusies De in paragraaf 3 geformuleerde vragen kunnen als volgt worden beantwoord. 1. Is het, gegeven het huidige coffeeshopbeleid, mogelijk om de 8 coffeeshops, die gelet op de 350m-eis zouden moeten verdwijnen, te sluiten? Of dient de voorkeur te worden gegeven aan verplaatsing en dient het beleid daarvoor te worden gewijzigd? Antwoord Weigering van een nieuwe vergunning voor en sluiting van de 8 coffeeshops is onder het huidige beleid mogelijk, mits de weigering en de sluiting zorgvuldig worden voorbereid en uitgevoerd. Er bestaat bovendien geen verplichting en er lijkt ook geen noodzaak te bestaan om tot verplaatsing van de 8 coffeeshops over te gaan om overlast elders tegen te gaan. Het beleid behoeft op dat punt niet te worden gewijzigd. Bij verplaatsing naar en vestiging van een coffeeshop op een nieuwe locatie loopt de gemeente het risico nadeelcompensatie te moeten betalen aan omwonenden. 8 Art. 2.12 lid 1 onder a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voorheen werd in deze gevallen vrijstelling verleend op grond van artikel 19 lid 2 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Zie ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8462. 12 Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

2. Welke mogelijkheden zijn er om coffeeshops die zich bevinden in een geconcentreerd gebied in de deelgemeente Charlois te verplaatsen? Antwoord Onder het huidige beleid bestaan er geen mogelijkheden om coffeeshops te verplaatsen. Ook een vrijwillige verplaatsing van coffeeshops, zoals in de motie van de deelgemeente Charlois is bepleit, staats haaks op het in de Coffeeshopnota vastgelegde verplaatsingsverbod. Wil er ruimte komen voor verplaatsing dan zal het beleid moeten worden aangepast. Een aanpassing van het beleid met het oog op concentraties van coffeeshops moet goed worden gemotiveerd wil deze wijziging kunnen stand houden. Op voorhand is niet in te schatten of dit voordelen biedt boven het handhaven van het huidige beleid zonder aparte regels voor concentraties van coffeeshops. 3. Welke rol kan het bestemmingsplan spelen bij de vestiging van coffeeshops of de sluiting daarvan? Antwoord Het bestemmingsplan biedt weinig mogelijkheden ten aanzien van de vestiging of sluiting van coffeeshops. Drugshandel vanuit een woonhuis kan wel worden tegengegaan op grond van strijdigheid met de gebruiksbepalingen van een bestemmingsplan. Het gebruik van een perceel als coffeeshop en de bestrijding van overlast door drugsactiviteiten op een plaats waar horeca is toegelaten, kan als zodanig echter niet met een beroep op het bestemmingsplan worden bestreden. Ook een actieve aanwijzing van percelen in een bestemmingsplan voor het gebruik als coffeeshop is uitgesloten. Dat neemt niet weg dat bij de verlening van een omgevingvergunning ten behoeve van de vestiging van een horecagelegenheid (waarvan bekend is dat daarin softdrugs zullen worden verkocht) de in planologisch opzicht relevante gevolgen van die vestiging, zoals (extra) verkeersbewegingen, in aanmerking kunnen worden genomen. Prof. Mr. Lodewijk Rogier Hoogleraar Staats- en Bestuursrecht Erasmus School of Law Erasmus University Rotterdam Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam 13

Bijlagen Uitgangspunt voor deze rapportage vormt het beleidskader zoals geschetst in de hiervoor genoemde offerte. De volgende beleidsstukken vormen het kader voor deze rapportage: 1. Gemeente Rotterdam, Directie Veiligheid, Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007, oktober 2007. 2. Drugbeleid. Brief van de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Veiligheid en Justitie, Den Haag, 27 mei 2011 (Kamerstukken II, 24 077, nr. 256). 3. Bureau Intraval, Monitor coffeeshopbeleid Rotterdam, 0-, 1- en 2-meting, Groningen-Rotterdam, september 2011. 4. Aanwijzing Opiumwet van het College van procureurs-generaal aan de Hoofden van de parketten, 20 december 2011(2011A021, Stcrt. 2011, nr. 22936. 5. Brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 26 oktober 2011(Kamerstukken II, 24 077, nr. 265). 6. Brief van minister I.W. Opstelten van Veiligheid en Justitie aan de gemeenten en de korpschefs van de Regiopolitie inzake de invoering van het aangescherpte coffeeshopbeleid van 22 december 2011 (Directoraal-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving, Directie Veiligheid en Bestuur, kenmerk 208735). Overige geraadpleegde literatuur 1. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare-orderecht, Kluwer, Deventer 2007. 2. E.R. Muller, H.R.B.M. Kummeling en L.J.J. Rogier (red.), Bestuur recht en veiligheid, Boom Juridische uitgevers, Den Haag 2008. 3. Deborah Bruin, Onkruid vergaat niet, masterscriptie Nederlands Recht, Erasmus Universiteit Rotterdam, juli 2009. 4. F.R. Vermeer, Gedogen door bestuursorganen, dissertatie RU Groningen, Kluwer, Deventer 2010. 5. Motie van de Deelgemeenteraad van Charlois inzake de verplaatsing van coffeeshops, 26 september 2010 (aangenomen). 6. R.A. Noorhoff, Artikel 13b Opiumwet: wegwijs in gedogen en handhaven, Kluwer, Deventer 2011. 7. E.R. Muller, E.T. Brainich, L. Rogier en Th.A. de Roos (red.) Openbare orde en veiligheid, Tekst & Commentaar, Kluwer, Deventer 2011. 8. Brief van het Dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois betreffende motie inzake coffeeshops, 6 oktober 2011, kenmerk 11/02284. Aangehaalde jurisprudentie - ABRvS 4 februari 2004, 200302297/1 LJN AO2883, Gst. 2004, 142 m.nt. Rogier). - ABRvS 21 april 2004, zaaknr. 200304861/1. - ABRvS 11 mei 2005, nr. 200407385/1, Gst. 2006, 47 m.nt. Rogier. - ABRvS 4 april 2007, 200604748/1, LJN BA2199, Gst. 2007/123 m.nt. Rogier. - ABRvS 4 juni 2008, zaaknrs. 200707013/1 en 200707017/1, Kluwer Omgevingsrecht 2008/421. 14 Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

- ABRvS 8 april 2009, 200803357/1, LJN BI0424, Gst. 2011/80 m.nt. Rogier, JB 2009/131, NTBRSTRAF 2009/248. - ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8462 - ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8464, JB 2009/177. - ABRvS 10 februari 2010, LJN BL3306, 200904876/1/H3. - ABRvS 10 februari 2010, LJN BL3305, zaaknr. 200904141/1/H3. - ABRvS 21 juli 2010, BN1918, 200909632/1/H3. - ABRvS 28 juli 2010, BN2648, 200909632/1/H3. - ABRvS 20 oktober 2010, BO1167, 201001692/1/H3. - ABRvS 20 oktober 2010, BO1169, 201002716/1/H3, AB 2001/76 m.nt. Vermeer. - ABRvS 20 oktober 2010, BO1170, 201002778/1/H3. - HvJEU 16 december 2010, C-137/09, RvdW 2001/212, NJ 2011/290 m.nt. Klip, SEW 2011/126 (Josemans). - ABRvS 27 april 2011, BQ 2695. - ABRvS 29 juni 2011,200803357/1/H3-A, LJN BQ9684, NJB 2001/1134, Gst. 2011/81m.nt. Rogier, JB 2011/250 m.nt. Schutgens, JOM 2011/579. - ABRvS 13 juli 2011, 201009884/1/H3, LJN BR1425, NJB 2011/1594, Gst. 2011/ 84. m.nt. Rogier, AB 2011/250 m.nt. Brouwer en Schilder, JB 2011/190. - Gerechtshof s-gravenhage 2 februari 2012, LJN BV2572 (Checkpoint). Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam 15

16 Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

Wenselijkheden en mogelijkheden van verplaatsen van coffeeshops vanuit juridisch perspectief Mr. Jannetje Bootsma 1 Inleiding In het nu geldende Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 is een verplaatsingsverbod opgenomen, op grond waarvan het coffeeshops niet is toegestaan naar een andere locatie te verhuizen. In zijn vergadering van 8 september 2011 heeft de gemeenteraad van Rotterdam een motie aangenomen waarin het college wordt verzocht om de wenselijkheid en mogelijkheid van het verplaatsen van coffeeshops in Rotterdam te onderzoeken. In de vergadering van 26 september 2011 heeft de raad van de deelgemeente Charlois een motie aangenomen waarin, naar aanleiding van een cluster van coffeeshops in een klein gebied in de woonwijken Carnisse en Oud Charlois, de burgemeester wordt verzocht om de mogelijkheden te onderzoeken om op vrijwillige basis coffeeshops te spreiden. Naar aanleiding van deze moties is mij verzocht om de wenselijkheden en mogelijkheden, en onwenselijkheden en onmogelijkheden, van de verplaatsing van coffeeshops in Rotterdam te verkennen, bezien vanuit een juridisch perspectief. Voor die verkenning komen vier alternatieven in beeld: 1. Het huidige verplaatsingsverbod wordt gehandhaafd 2. Het huidige verplaatsingsverbod wordt geheel opgeheven 3. Op het verplaatsingsverbod wordt een uitzondering gemaakt voor de concentratie van coffeeshops in Carnisse en Oud-Charlois 4. Op het verplaatsingsverbod wordt een uitzondering gemaakt voor de coffeeshops die, als gevolg van de landelijke richtlijnen over de minimale afstand tussen coffeeshops en scholen, moeten sluiten. Voordat de voor- en nadelen per alternatief op een rij worden gezet, komen eerst enige meer algemene punten aan de orde, die voor de afwegingen ten aanzien van het te formuleren beleid van belang kunnen zijn. 2 Algemene aandachtspunten 2.1 Vertrekpunt: het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 Het huidige beleidskader voor coffeeshops is neergelegd in het in 2007 vastgestelde Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam 17

Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007. Belangrijke elementen in dat beleid zijn de doelstellingen kwetsbare jongeren te beschermen, het aanbod van softdrugs te beperken, overlast, verloedering en normvervaging in verband met softdrugs tegen te gaan en de scheiding van de markten tussen soft- en harddrugs. Deze doelstellingen hebben zich onder meer vertaald in het uitgangspunt dat het totale aantal coffeeshops moet worden teruggebracht. In het Coffeeshopbeleid 2007 is dan ook het zogenaamde stelsel van een afnemend maximum, dat ook voorafgaand aan 2007 als beleidsuitgangspunt werd gehanteerd, voortgezet. Dit stelsel houdt in dat als een coffeeshop moet sluiten, om wat voor reden dan ook, er geen nieuwe coffeeshop voor in de plaats komt. Het stelsel houdt voorts in dat er geen nieuwe coffeeshops bijkomen, en er dus geen verzoeken om nieuwe coffeeshops worden ingewilligd. Onderdeel van het beleid is voorts een verplaatsingsverbod: op een nieuwe locatie worden geen bestaande coffeeshops, die al op een andere locatie actief zijn en die locatie willen of moeten verlaten, toegestaan. In 2007 is voorts in het beleid vastgelegd dat coffeeshops binnen een straal van 200 meter en een loopafstand van 250 meter van scholen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs moeten sluiten, net als coffeeshops in de directe nabijheid van scholen voor speciaal primair onderwijs. Ook voor deze coffeeshops gold het verplaatsingsverbod. Deze coffeeshops hebben circa twee jaar de tijd gekregen zich op de nieuwe situatie in te stellen en tot sluiting van de coffeeshop over te gaan. Alle coffeeshops die op grond van deze criteria te dicht bij scholen lagen, zijn inmiddels gesloten. De besluiten daarover zijn door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in hoger beroep in stand gelaten. De minimale afstand tussen coffeeshops en scholen zal landelijk worden aangescherpt. De ministers Opstelten en Schippers hebben in een brief van 26 oktober 2011 aangekondigd dat per 1 januari 2014 de minimale afstand tussen coffeeshops en scholen 350 meter dient te bedragen. Volgens de eerste voorlopige berekeningen zal dat er in Rotterdam toe leiden dat 8 coffeeshops moeten sluiten. 2.2 Beleidswijziging Een gehele of gedeeltelijke opheffing van het verplaatsingsverbod impliceert een wijziging van het beleid. De overheid beschikt in dat verband over veel ruimte en is in beginsel vrij om binnen de grenzen van de betrokken wettelijke regelingen - haar beleid te wijzigen. De vier hiervoor opgesomde alternatieven passen zeker binnen deze ruimte. Dat wil niet zeggen dat aan beleid en wijzigingen van beleid door de rechter geen eisen worden gesteld. Zo zal beleid niet willekeurig of kennelijk onredelijk mogen zijn. Beleidswijzigingen ten nadele van belanghebbenden kunnen voorts in beginsel niet terugwerken, en in het algemeen zullen zij uitsluitend met inachtneming van een redelijke overgangstermijn kunnen worden ingevoerd. Gerechtvaardigde verwach- 18 Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

tingen met betrekking tot de oude situatie zullen in algemene zin zoveel mogelijk moeten worden gerespecteerd, wat er soms toe kan leiden dat een (financiële) compensatie moet worden geboden. Naarmate voor een kortere overgangstermijn wordt gekozen, zal eerder van een (financiële) compensatie sprake moeten zijn. Voor elk beleid en daarmee ook voor elke beleidswijziging geldt dat zij op een deugdelijke motivering en afweging moet berusten. Bij een gehele of gedeeltelijke opheffing van het verplaatsingsverbod, verdienen een aantal aspecten in het bijzonder de aandacht. De meeste hangen samen met het gegeven dat een verplaatsing van een coffeeshop met zich brengt dat die coffeeshop naar een nieuwe locatie zal verhuizen, waar hij door de betrokkenen als nieuw zal worden ervaren. Op deze aspecten wordt hieronder nader ingegaan. 2.3 Een nieuwe coffeeshop voor een bepaalde buurt en straat, met nieuwe omwonenden en bedrijven Van de vestiging van een coffeeshop in een nieuwe buurt of straat zijn effecten te verwachten. Te denken valt bijvoorbeeld aan een negatief effect op de uitstraling van een straat, een negatief effect op al dan niet reële gevoelens ten aanzien van overlast en veiligheid en een verkeersaanzuigende werking door de korte bezoeken van klanten aan de coffeeshop. Omwonenden en bedrijven die zich met een nieuwe coffeeshop geconfronteerd zien, staan daar geregeld negatief tegenover. Het ligt in de lijn der verwachting dat de vestiging van een coffeeshop op een nieuwe locatie leidt tot verzet van de nieuwe omwonenden van de coffeeshop, met mogelijke procedures tot gevolg. Die procedures zullen zich in hoofdzaak tegen de gemeente richten, die over de afgifte van de benodigde vergunningen en dergelijke beslist. Voor een gehele of gedeeltelijke opheffing van het verplaatsingsverbod is een goede afweging van belangen en motivering noodzakelijk, waarin in ieder geval ook de belangen van diegenen die met een nieuwe coffeeshop zullen worden geconfronteerd, een plaats krijgen. Dat geldt des te meer omdat het beleid van Rotterdam al jaren inhoudt dat er geen nieuwe coffeeshops bijkomen en er geen bestaande coffeeshops naar nieuwe locaties mogen verhuizen. De omwonenden en nabijgelegen bedrijven die na een opheffing van het verplaatsingsverbod met een verhuisde coffeeshop geconfronteerd worden, zullen over het algemeen met die mogelijkheid geen rekening hebben hoeven houden. In andere steden hebben belanghebbenden in soortgelijke situaties met succes aanspraak gemaakt op nadeelcompensatie. In de twee mij bekende gevallen (in Venlo en Woerden) stond het eerdere beleid overigens, voor zover valt na te gaan, niet aan vestiging van de nieuwe coffeeshop in de weg. De gemeente Venlo is vanwege de vestiging van een coffeeshop in een leegstaand wegrestaurant veroordeeld tot betaling van 10.000,- aan nadeelcompensatie per omwonende belanghebbende. De Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam 19

gemeente Woerden is eveneens veroordeeld tot betaling van 10.000,- aan nadeelcompensatie aan de buurman van een naast hem nieuw gevestigde coffeeshop. Er moet rekening mee worden gehouden dat de gemeente Rotterdam eveneens gehouden zal zijn nadeelcompensatie te verstrekken aan diegenen die direct met een nieuwe vestiging van een coffeeshop geconfronteerd worden. 2.4 Intensiteit rol gemeente ten aanzien van verplaatsing Voor een nieuwe vestiging van een coffeeshop zullen de burgemeester en het college over de verstrekking van de benodigde vergunningen en gedoogverklaringen moeten beslissen, en mogelijk zelfs over verzoeken om ruimtelijke medewerking. De burgemeester en het college zullen eveneens moeten beslissen op mogelijke bezwaren van omwonenden, nabijgelegen bedrijven en andere belanghebbenden die zich tegen de komst van een coffeeshop in hun straat of buurt verzetten. De besluitvorming hierover is, vanwege de hoeveelheid aan uiteenlopende belangen die daarbij betrokken zijn, niet eenvoudig. Dat geldt te meer als de gemeente het op zich zou nemen om zich actief met het vinden van een geschikte locatie voor een te verplaatsen coffeeshop te bemoeien. De rol van de gemeente kan bij een te verplaatsen coffeeshop uiteenlopen van een geheel afwachtende rol, waarbij alle inspanningen aan de coffeeshophouder worden overgelaten, tot een zeer intensieve rol, waarbij de gemeente de sluiting van een coffeeshop afhankelijk maakt van het vinden van een andere geschikte locatie en zich daarvoor geheel verantwoordelijk maakt. Het voordeel van een meer afwachtende rol is dat er dan voor kan worden gekozen om het risico van het niet vinden van een geschikte alternatieve locatie, geheel bij de coffeeshophouder te leggen. Als de coffeeshophouder er dan, al dan niet door succesvolle bezwaren van nieuwe omwonenden, niet in slaagt een andere geschikte locatie te vinden, hoeft dat niet aan sluiting op de oude locatie in de weg te staan. Van belang is dan wel dat de coffeeshophouder een redelijke termijn wordt gegund om zich op deze nieuwe situatie verplaatsing of sluiting in te stellen. De druk op de gemeente om steeds tot voor de coffeeshophouder positieve besluitvorming te komen, is geringer. Druk op de termijnen van de besluitvorming is dan wel aanwezig. Als de wens van de gemeente om tot vrijwillige verplaatsing van een coffeeshop over te gaan, sterk is, kan het overlaten van de organisatie daarvan aan de coffeeshophouder er echter ook toe leiden dat van die verplaatsing weinig terecht komt. Dat kan reden zijn om voor een meer intensieve rol van de gemeente te kiezen, waarin de gemeente meer verantwoordelijkheid voor het realiseren van een verplaatsing naar zich toetrekt. Dat zou met name kunnen spelen waar de wens tot verplaatsing van een of meerdere coffeeshops voortkomt uit problemen vanwege de concentratie van coffeeshops. Overigens hoeft de verplaatsing van een coffeeshop niet altijd de enige mogelijkheid 20 Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam