Tweede Kamer der Staten Generaal 2 Vergaderjaar 1988-1989 20 339 Werkgelegenheidsbeleid etnische minderheden bij de rijksoverheid Nr. 6 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 13 oktober 1988 Conform eerdere toezeggingen doe ik u hierbij de eerste rapportage over de uitvoering van het beleidsplan «Werkgelegenheid voor etnische minderheden bij de rijksoverheid» (EMO-plan) toekomen. Het betreft een rapportage over de periode 1 september 1987 tot 1 juli 1988. Er zal nu halfjaarlijks over de uitvoering van het plan gerapporteerd worden. De tweede rapportage, over de periode 1 juli 1988 tot 1 januari 1989, kunt u februari/maart 1989 verwachten. De Minister van Binnenlandse Zaken, C. P. van Dijk Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 339, nr. 6 1
Eerste rapport over de uitvoering van het werkgelegenheidsbeleid voor etnische minderheden bij de rijksoverheid (EMOplan) periode 1 september 1987 tot 1 juli 1988 1. Het EMO plan Het beleidsplan «Werkgelegenheid voor etnische minderheden bij de rijksoverheid» (EMO-plan) beoogt in de periode 1987-1990 het percentage leden van etnische minderheidsgroepen in dienst van de rijksoverheid met 1 procentpunt te verhogen. Over de uitvoering van het plan wordt vanaf nu halfjaarlijks gerapporteerd. Feitelijk loopt het plan tot 31 december 1990, doch in 1990 zal de eind-evaluatie plaatsvinden met het oog op een eventueel vervolgplan per 1 januari 1991. De uitvoering van het EMO-plan is in september 1987 gestart, na overleg met de landelijke Advies- en Overlegstructuur Minderheidsbeleid (LAO) en de vaste Commissie voor het Minderhedenbeleid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In november 1987 is het beleid aangescherpt. Daarbij is de inspanningsverplichting van de ministeries om instroom van minderheden te realiseren omgezet in een taakstelling. Er wordt naar gestreefd 70% van de leden van minderheidsgroepen aan te stellen in salarisschaal 1-4 en 30% in schaal 5 en hoger. De rijksoverheid heeft op zich genomen om binnen het EMO-plan met voorrang 300 werkloze Molukkers te laten instromen. Dit gebeurt in het kader van het 1000-banenplan voor Molukkers, dat zich ten doel stelt in 1987 en 1988 in totaal 1000 werkloze Molukkers te laten instromen bij de rijksoverheid, provincies en gemeenten, semi-overheidsbedrijven en instellingen in de gepremieerde en gesubsidieerde sector (g +g-sector). Dit rapport is opgesteld op basis van rapportages van de ministeries en betreft de uitvoering van het EMO-plan van 1 september 1987 tot 1 juli 1988; de weergegeven instroom van werkloze Molukkers beslaat de periode 1 januari 1987 tot 1 juli 1988. Elk ministerie heeft een concrete taakstelling. De ministeries zijn zelf verantwoordelijk voor de realisering van de instroom en stellen daartoe positieve actieplannen op. Het ministerie van Binnenlandse Zaken ondersteunt onder meer het door de ministeries gevoerde beleid. Hieronder wordt daar nader op ingegaan. 2. De uitvoering centraal 2.1. Servicepunt Het Ministerie van Binnenlandse Zaken ontwikkelt het beleid, coördineert waar nodig de uitvoering en zorgt voor centrale rapportage en evaluatie. Daarnaast heeft het bij de uitvoering een ondersteunende rol. In maart 1988 is binnen het ministerie het Servicepunt gestart, dat ondersteuning biedt bij de verbetering van de positie van vrouwen, gehandicapten en etnische minderheden in overheidsorganisaties. Taken van het servicepunt zijn onder meer informeren, adviseren en voorlichten. Ook biedt het de ministeries voor drie jaar een volledige vergoeding van de loonkosten van extern aan te trekken medewerkers, te recruteren uit de etnische minderheden, die de uitvoering van de positieve actie ondersteunen. Daarnaast krijgen de ministeries gedurende de looptijd van het EMO-plan financiële ondersteuning bij de positieve actie voor etnische minderheden. Hiervoor is f 300 000 op jaarbasis ter beschikking. De afgelopen periode heeft het Servicepunt onder meer door voorlichting over de uitvoering van het plan en van registratie, door werving via banenmarkten en door aansluiting te zoeken bij concrete Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 339, nr. 6 2
arbeidsmarktprojecten als het Project Informatica Omscholing Nederland, in samenwerking met de ondersteuningsmedewerkers, een bijdrage geleverd aan de instroom. In het kader van de instroom van de 300 werkloze Molukkers brengt het Servicepunt in samenwerking met het eind 1987 gevormde Molukse ondersteuningsteam het aanbod in kaart en helpt het de ministeries bij het vervullen van concrete vacatures met werkloze Molukkers. 2.2. Instrumenten Bij de ontwikkeling van plannen om leden van kansarme groepen te laten instromen bij de overheid bleek, dat een aantal arbeidsmarktinstrumenten niet op de overheid van toepassing is of minder aantrekkelijk is voor de overheid (bijv. Vermeend-Moor). In haar reactie op het WRRrapport «Activerend arbeidsmarktbeleid» (d.d. 28 april 1988) heeft de regering daarom besloten dat arbeidsmarktmaatregelen in beginsel in gelijke mate moeten gelden voor markt- en collectieve sector en dat verschillen in toegankelijkheid van deze regelingen zullen worden weggenomen. Inmiddels is tussen BiZa en SZW overleg geopend over de uitwerking. Uitvoering van dit besluit betekent, dat de overheid gebruik zal kunnen gaan maken van de Kaderregeling Scholing. De minderhedencomponent van de BVJ (Bijdrageregeling Vakopleiding Jeugdigen) zal ook van toepassing moeten worden voor de overheidswerkgever. Tevens zullen in het kader van de integratie van drie maatregelen gericht op de langdurig werklozen (MLW, maatregel langdurig werklozen, MOA, maatregel ter ondersteuning arbeidsinpassing, en JOB, jeugdontplooiingsbanen) de verschillen in toegankelijkheid van deze maatregelen voor de overheid zoveel mogelijk weggenomen worden. Hierdoor zal ook ten behoeve van etnische minderheden een ruimer gebruik van de maatregelen gemaakt kunnen worden. In 1986 werd in de Subsidieregeling Bevordering Leerlingwezen (SBL) de minderhedentoeslag geïntroduceerd. Deze toeslag wordt voor elke nieuwe leerlingwerknemer afkomstig uit een etnische minderheidsgroep eenmalig toegekend en bedraagt f 2000. In 1987 is de minderhedentoeslag voor 71 leerlingen uitbetaald. Ook via het inmiddels opgerichte Arbeidsmarkt" en Opleidingsfonds wordt een bijdrage geleverd aan het werkgelegenheidsbeleid voor minderheden. 2.3. Psychologisch onderzoek In een aantal gevallen waarbij psychologisch onderzoek deel uitmaakt van een gefaseerde collectieve selectieprocedure, werken de Rijks Psychologische Dienst en de betreffende werkgevers aan aanpassing van de werving en selectie met het oog op een grotere instroom van leden van etnische minderheidsgroepen. De aanpassing is voor wat betreft de selectie voor de politie in een vergevorderd stadium. De selectieprocedure werkt nu volgens een vangnetprincipe: allochtonen volgen de gewone procedure tot het moment waarop zij buiten de boot dreigen te vallen. Vanaf dat moment kan vrijwillig een procedure worden gevolgd met individueel onderzoek en eventueel aanvullende testen. De psychologische tekst heeft zo geen negatief effect op de instroom van allochtonen, maar een positief effect: met behulp van de psychologische test worden hiaten in de kennis en vaardigheden opgespoord, die door middel van extra scholing en opstapprogramma's worden opgevuld alvorens men in functie treedt. Het aantal allochtonen bij de gemeentepolitie vertoont, onder andere als gevolg van deze aangepaste procedure, de laatste jaren een sterke stijging. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 339, nr. 6 3
Onderstaand zijn voor de politie, de belastingdienst en het project Medewerker versterking overheidsmanagement (MVO) selectieresultaten opgenomen. Het aantal allochtone sollicitanten dat in 1987 bij het Landelijk Selectiecentrum voor de Gemeentepolitie werd aangemeld, bedroeg 425 (324 mannen en 101 vrouwen). Hiervan werden 43 sollicitanten aangesteld (30 mannen en 13 vrouwen), waarvan een aantal eerst werd geplaatst in een Korps of een zgn. «opstapcursus» alvorens in te stromen in de politieopleiding. Het aanstellingspercentage voor allochtonen gerelateerd aan het bruto-aanbod ligt hiermee rond de 10% (mannen 9,3% en vrouwen 12,8%). Ter vergelijking: over de totale groep sollicitanten ligt het aanstellingspercentage gerelateerd aan het bruto-aanbod rond de 12% (mannen 11,6% en vrouwen 12,3%). Voor sollicitanten aangeleverd door de grote steden (Amsterdam, Den Haag en Rotterdam) ligt het aanstellingspercentage echter ook op circa 10%. Voor alle duidelijkheid: de gemeentepolitie doet als zodanig niet mee met het plan voor de rijksoverheid, doch gelet op het belang van de positieve actie bij de politie voor het EMO-plan en de samenhang daarmee worden de resultaten vermeld. Via de afdeling Personeelsvoorziening rijkspolitie nam het LSC in 1986 40 allochtone sollicitanten in behandeling, resulterend in 7 aangestelden bij het Korps in 1987. Het Selectiecentrum van de Belastingdienst heeft het Actieplan etnische minderheden ontwikkeld en dit tot nu toe in twee functiegroepen uitgevoerd. Bij de selectie van adjunct-accountants waren op het moment van rapportage 22 allochtone kandidaten getest. Uit deze groep zijn 10 kandidaten voorgedragen voor een functie (42% van de geteste kandidaten). In de procedure van autochtone kandidaten is het percentage dat een positief advies krijgt ongeveer 32%. Bij de selectie van inspecteurs waren 18 allochtone kandidaten getest en 10 kandidaten voorgedragen. Dit voorjaar is het MVO-project gestart. Er zijn inmiddels 37 werkloze academici geselecteerd, die gedurende één jaar een stage volgen op het gebied van het management bij de overheid. In totaal namen 281 personen aan de psychologische selectie deel, waarvan 21 leden van etnische minderheidsgroepen. Daarvan kregen 56 kandidaten een positief advies, waarvan 6 leden van etnische minderheidsgroepen. De mentoren die de stagiaires gaan begeleiden maakten uit de 56 kandidaten een keuze. 4 van de 376 gekozen kandidaten behoorden tot een etnische minderheidsgroep. Uiteindelijk is dus 13% van de geteste autochtonen en 20% van de geteste etnische minderheden gekozen. 3. De uitvoering decentraal Bij de decentrale uitvoering tot nu toe valt op, dat de start van werkelijke actie bij de ministeries vaak laat was. Het vertalen van plannen en circulaires naar de eigen situatie van een ministerie vergt in het algemeen al de nodige tijd. Het EMO-plan heeft daarnaast de nodige consequenties voor het personeels- en organisatiebeleid en beheer. Dit betreft met name de verhouding met afslanking en herplaatsing en met het werkgelegenheidsbeleid voor andere categorieën. Nadat de ministerraad had besloten tot een taakstelling en reserveren van vacatures en de uitvoeringsrichtlijnen daarover waren opgesteld, kwam de uitvoering goed op gang. Dat was in 1988. De late start komt tot uiting in de aanstellingsdatum van de inmiddels met gebruikmaking van de subsidie van het ministerie van Binnenlandse Zaken aangestelde ondersteuningsmedewerkers. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 339, nr. 6 4
Inmiddels hebben een ondersteuningsmedewerker in dienst: - Binnenlandse Zaken (per 1 januari 1988) - Sociale Zaken en Werkgelegenheid (per 15 april 1988) - Financiën (per 1 juni 1988) - Buitenlandse Zaken (per 1 juli 1988) - Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (per 15 augustus 1988) - Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (per 1 september 1988) - Defensie (per 1 oktober 1988) Stand van zaken andere ministeries: - Justitie: heeft ondersteuning anderszins geregeld en EMO-beleid geïntegreerd in P-beleid - Verkeer en Waterstaat: afhankelijk gesteld van behoeften diensten - Algemene Zaken: niet nodig in verband met omvang ministerie - Onderwijs en Wetenschappen: niet passend in verband met niet specifieke karakter personeelsbeleid - Economische Zaken: uitvoering met gebruikmaking reguliere wervings- en selectiekanalen (centraal/decentraal) - Landbouw en Visserij: niet passend in de verhouding centraal/decentraal De getroffen maatregelen per ministerie lopen sterk uiteen. Hieronder volgt een niet uitputtende opsomming van de wijze waarop departementen de taakstelling invullen: - Het doorvertalen van de taakstelling van het ministerie naar de onderdelen. - Het integreren van positieve actieplannen voor vrouwen, gehandicapten, jongeren en minderheden. - Het opzetten van een sollicitantenbank. - Het adverteren met vacatures uitsluitend voor Molukkers. - Het uitbrengen van een speciale vacaturekrant. - Het adverteren in minderhedenbladen. - Het deelnemen aan banenmarkten en manifestaties. - Het eerst bezien van potentieel extern aanbod uit de minderheden voordat verder extern wordt geworven. - Het via leerarbeidsplaatsen minderheden laten instromen. 4. De instroom van etnische minderheden Deze paragraaf bevat gegevens over de instroom van leden van etnische minderheidsgroepen tot nu toe bij het Rijk. De taakstelling van de ministeries betreft de totale instroom die gerealiseerd moet worden in de periode 1 september 1987 t/m 31 december 1990. De aangegeven instroom betreft de gerealiseerde instroom tot 1 juli 1988. De brutoinstroom is het aantal leden van etnische minderheidsgroepen dat nieuw in dienst is getreden. De netto-instroom is bruto-instroom minus het aantal leden van de groepen dat is uitgestroomd. De Hoge Colleges van Staat hebben gelet op hun zelfstandige positie geen taakstelling in eigenlijke zin. De totale taakstelling bedraagt 1452 wat overeenkomt met 1% van de personeelsbezetting in 1990. Door wijziging van de bestuurlijke structuur van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds valt deze organisatie nu buiten de taakstelling en is de taakstelling in absolute termen lager dan in het EMO-plan (in relatieve termen is hij gelijk). Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 339, nr. 6 5
Tabel 1: Instroom van leden van etnische minderheidsgroepen bij de rijksoverheid in de periode 1 september 1987 tot 1 juli 1988 en taakstelling per organisatie Organisatie taakstelling t/m bruto instroom netto instroom per 1990 per 1 juli 1988 1 juli 1988 Algemene Zaken 3 2 2 Hoge Colleges van Staat 10 15 13 BuiZa 25 4 4 SoZaWe 26" 52" 45" BiZa 29 14 12 O&W 33 12 4 EZ 54 14 7 WVC 65 24 23 VROM 71 39 29 LaVi (incl. Kab. Ned. Ant.) 104 8 8 V&W 140 51 43 Def (burgerpersoneel) 245 58 51 Fin 318 46 41 Justitie 329 170 65 Totaal 1452 509 347 exclusief Arbeidsvoorziening inclusief Arbeidsvoorziening Tabel 2: De bruto instroom per 1 juli 1988 naar geslacht, leeftijd en salarisschaal mannen : 48% leeftijd t/m 24 jaar : 33% sal. schaal 1 t/m 4 (bij instroom) : 64% vrouwen : 52% vanaf 25 jaar : 67% 5 en hoger : 36% totaal : 100% totaal : 100% totaal : 100% Tabel 3: De bruto instroom per 1 juli 1988 naar etnische minderheidsgroep Surinamers 39 Molukkers 29 Antillianen, Arubanen 12 Spanjaarden, Italianen, Portugezen, Grieken, Joegoslaven, Tunesiërs, Kaapverdianen 10 Vluchtelingen 5 Turken 3 Marokkanen 3 Totaal 100% 5. De instroom van werkloze Molukkers Hieronder volgt een overzicht van de instroom van werkloze Molukkers bij de rijksoverheid. Tabel 4 betreft een andere periode dan tabel 1 (namelijk 1 januari in plaats van 1 september 1987) en een andere categorie Molukkers dan tabel 3 (namelijk alleen werklozen). Bovendien betreft het hier uitsluitend de bruto instroom en niet zoals bij tabel 1 netto instroom. Onderstaande tabel is dus niet zonder meer vergelijkbaar met tabel 1. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 339, nr. 6 6
Tabel 4: Instroom werkloze Molukkers bij de rijksoverheid in de periode 1 januari 1987 tot 1 juli 1988 en taakstelling per organisatie Organisatie taakstelling werkloze resultaat per 1 juli Molukkers t/m eind 1 988 1988 Algemene Zaken 0 Hoge Colleges van Staat 2 BiZa 4 ABP 6 BuiZa 6 O&W 6 EZ 10 WVC 10 VROM 12 SoZaWe 12" LaVi (incl. Kab. Ned. Ant.) 22 V&W 32 Def (burgerpersoneel) 40 Fin 68 Justitie 70 0 2 6 * 4 7 4 9 11 33"" 7 4 21 41 47 Totaal 300 196 " Het ABP heeft geen taakstelling meer in verband met wijziging van de bestuurlijke structuur. Hieruit zal een geringe verhoging van taakstelling van de ministeries voortvloeien. " Exclusief Arbeidsvoorziening. "* Inclusief Arbeidsvoorziening. 6. Bespreking van het resultaat, knelpunten en oplossingen Bij een beoordeling van de resultaten van het EMO-plan tot nu toe moet allereerst aangegeven worden dat de betrouwbaarheid van de weergegeven cijfers nog niet optimaal is. Onder meer door een late start met de registratie, onvolkomen registratiemethoden en de moeilijkheid om alle leden van etnische minderheidsgroepen als zodanig te identificeren is onderschatting waarschijnlijk. Een aantal ministeries i!= bezig de huidige handmatige ad hoc administratie te vervangen door een geautomatiseerde administratie die continu vanuit het beheer wordt gevoed. Dat zal een aanmerkelijke verbetering betekenen. De cijfers laten zien dat nadat 10 maanden om zijn van de 40 maanden dat het EMO-plan loopt, 24% van de taakstelling met betrekking tot de netto instroom van leden van etnische minderheidsgroepen is gerealiseerd. Voor wat betreft het onderdeel werkloze Molukkers is nadat 18 van de 24 maanden om zijn 65% van de taakstelling gehaald. De voorrang die de regering aan de instroom van Molukkers heeft gegeven blijkt daarmee ook in de praktijk te kunnen worden uitgevoerd. Bijna 30% van de instroom van etnische minderheden betreft Molukkers. Bij de rapportage per 1 januari 1989 zal moeten blijken of de instroom van werkloze Molukkers conform het 1000-banenplan is gelopen. De ministeries hebben desgevraagd niet alleen gerapporteerd hoe groot de instroom was, maar ook wat de knelpunten bij de uitvoering zijn. Het grote knelpunt blijkt een tekort aan passende vacatures voor het beschikbare aanbod. Gelet op het opleidingsniveau moet een belangrijke meerderheid van de werkzoekende leden van etnische minderheidsgroepen het hebben van de vacatures in schaal 1-4. De ministeries signaleren dat er onder meer in verband met de afslanking en herplaatsing maar weinig externe vacatures in die schalen zijn. Voor de hogere en specialistische functies die wel voor werving vrijkomen is weinig aanbod uit de groepen op de arbeidsmarkt aanwezig. Bepaalde Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 339, nr. 6 7
onderdelen van de rijksoverheid kennen een meer of minder stringente vacaturestop. Privatisering van verzorgende functies betekent dat bepaalde nu veel benutte instroommogelijkheden buiten de rijksoverheid gaan vallen. De mobiliteitsstatistiek overheidspersoneel laat zien, dat de instroommogelijkheden bij de rijksoverheid inderdaad drastisch teruglopen. In 1986 stroomden ruim 15 000 mensen in, in 1987 11 000 en in 1988 gaat de instroom vooralsnog verder omlaag. Het aandeel van de schalen 1-4 in de instroom daalt daarbij ook, van rond 2/3 van de instroom in 1984 tot ongeveer de helft op dit moment. Het genoemde knelpunt is slechts in beperkte mate weg te nemen. Aan de vraagkant kunnen tijdelijke bijzondere plaatsen soelaas bieden. Verscheidene ministeries bevelen die oplossing aan. Daar het beleid gericht is op een structurele verhoging van het aantal leden van etnische minderheidsgroepen in dienst van de rijksoverheid, is toepassing van dit instrument alleen zinvol als tegelijk geanticipeerd wordt op doorstroom naar vaste formatieplaatsen. Naast bestaande maatregelen om extra plaatsen te creëren als de subsidieregeling bevordering leerlingwezen, is in overleg met de bonden van overheidspersoneel een nieuwe mogelijkheid geopend, die wordt gefinancierd uit de opbrengst van de verlaging van de jeugdsalarissen. Het gaat bij deze regeling om plaatsen voor jongeren van ten hoogste 26 jaar. Arbeidsplaatsen die aangeboden worden ten behoeve van jongeren uit etnische minderheden (en ten behoeve van gehandicapte jongeren) genieten de voorkeur. De komende periode moet bezien worden of hiermee voldoende ruimte kan worden geboden. Aan de aanbodkant moet om het knelpunt kleiner te kunnen maken, alles in het werk gesteld worden om het geschikte en beschikbare aanbod te vinden en te interesseren voor de hogere en meer specialistische functies bij de rijksoverheid. Contacten met gemeenten, arbeidsbureaus en de inspraakorganen zullen worden gelegd c.q. versterkt. Ook zal getracht worden mogelijk geschikte kandidaten die uitstromen uit het onderwijs te traceren. Een tweede knelpunt is van organisatorische aard. De instroom van etnische minderheden vindt voornamelijk plaats in afdelingen en diensten die verscheidene niveaus onder het centrale apparaat van de ministeries liggen. Die niveaus hebben vaak recent een zekere ruimte gekregen om zelf het personeelsbeleid en -beheer uit te voeren. Het doorgeven van taakstellingen vanuit de centrale personeelsafdeling, gekoppeld aan registratie en controle en het verkrijgen van daadwerkelijke medewerking van alle niveaus binnen een ministerie en van goede informatie over wat daar gebeurt blijkt een moeizame zaak. Het vanuit de top beklemtonen dat de taakstellingen gehaald dienen te worden, het inzetten van ondersteuningsmedewerkers, het inzetten van subsidies en andere instrumenten die zich aandienen en een goede voorlichting ter begeleiding van de uitvoering van het EMO-plan moeten de komende periode gelet op het tweede knelpunt de voortgang waarborgen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 339, nr. 6 8