Aan de minister en staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Postbus 16375 2500 BJ DEN HAAG DEN HAAG, 17 november 2016 Ons referentienummer: CFTO/2016/008 Betreft: Reactie op uw brief van 17 oktober jl. aan de Tweede Kamer inzake Fusietoets in het onderwijs Mevrouw de Minister, Mijnheer de Staatssecretaris, De CFTO heeft met belangstelling kennis genomen van uw brief Fusietoets in het onderwijs, van 17 oktober jongstleden aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Op basis van onze lange praktijkervaring met de beoordeling van fusies, ontvangt u met deze brief een reactie van ons op hoofdpunten. U geeft aan dat de veldraadpleging leert dat een landelijke toets wenselijk blijft, zodat een buitenstaander meekijkt of een fusie voldoende draagvlak heeft en of het fusieproces correct is verlopen. Tegelijkertijd wil het onderwijsveld een eenvoudigere wet- en regelgeving. Daar spelen uw plannen op in. De CFTO heeft eerder oog gehad voor de mogelijkheden tot vereenvoudiging in haar evaluatierapport Praktijkervaringen 2011 2015 van de Commissie Fusietoets Onderwijs en voorstellen voor verbetering van vorig jaar. De verbetervoorstellen zijn daarmee gebaseerd op de beoordeling van alle fusieaanvragen in de eerste vier jaar van ons bestaan. Ze zijn mede betrokken in onze reactie op uw brief. Legitimatie en keuzevrijheid De CFTO ziet het als zeer belangrijk dat de pijlers legitimatie en keuzevrijheid van de Fusietoets in het onderwijs ook voor de toekomst geborgd blijven. Schaalvergroting en fusies in het onderwijs zijn, vanuit het oogpunt van publiek belang, niet onder alle omstandigheden aanvaardbaar. Ze kunnen zonder deugdelijke toetsing vooraf, onbedoeld en sluipenderwijs, tot vervreemding, ontworteling en uitholling van de menselijke maat leiden. Wij vinden het zorgelijk dat, volgens de door u voorgestelde aanpassingsprocedure van de fusietoets, een zware toets, uitgevoerd door de onafhankelijke CFTO, pas aan de orde is bij bestuurlijke fusies waarbij meer dan 30 scholen voor po of meer dan 10 scholen voor vo betrokken zijn. Of bij fusies waarbij de marktaandelen na fusie groter zijn dan 35 procent in een sterk stedelijk gebied en 50 procent in overige delen van het land. Gelet op de gemiddelde schoolgrootte kan dit leiden tot een doorgroeiscenario van circa 6.600 leerlingen per schoolbestuur in het po en circa 10.000 leerlingen per schoolbestuur in het vo, zonder dat daar onafhankelijke toetsing aan te pas komt. Hetzelfde geldt volgens uw brief voor scholenfusies po tot 500 leerlingen en scholenfusies vo tot 3000 leerlingen. Zorgplicht menselijke maat Een belangrijk onderdeel van de door u aangekondigde aanpassingen rond de fusietoets, betreft de wijze van borging van de menselijke maat in het onderwijs. Zodra de beoogde wijziging van de beleidsregels fusietoets van kracht wordt, gebeurt dit in een groot aantal gevallen niet langer met een 1
onafhankelijke fusietoets. In plaats daarvan moet een algemene wettelijke zorgplicht menselijke maat voor deze borging zorgen. Het valt ons op dat u, met het wijzigen van de beleidsregels per ministerieel besluit, vooruit loopt op de beoogde invoering van deze wettelijke zorgplicht menselijke maat. Wij pleiten voor een andere volgorde: eerst borging van de menselijke maat via een bij wet geregelde algemene zorgplicht en pas daarna een wijziging van de beleidsregels fusietoets. Daar hangt eveneens mee samen een wijziging van de Wet Medezeggenschap Scholen voor het regelen van een adviesbevoegdheid van de (g)mr voor de wijze waarop een schoolbestuur invulling geeft aan de zorgplicht menselijke maat. Eerst ná inwerkingtreding van deze wetswijzigingen is de zorgplicht menselijke maat, met inbegrip van het daarmee samenhangende inspectietoezicht, echt geborgd en is tevens de gang naar de Landelijke Commissie Geschillen WMS voor de (g)mr op dit vlak opengesteld. Het is goed om in het oog te houden dat de CFTO, met haar onafhankelijke fusietoets, de plannen van schoolbesturen op het punt van de menselijke maat beoordeelt naar het te verwachten resultaat. De aangekondigde wettelijke zorgplicht menselijke maat blijft echter beperkt tot een inspanningsverplichting. Wij stellen graag onze kennis en ervaring beschikbaar voor de uitwerking van uw beleidsvoornemens in nadere wet- en regelgeving. Wij willen dat in het bijzonder doen voor de invulling van de wettelijke algemene zorgplicht menselijke maat. Eerdere CFTO-aanbevelingen, waaronder fusies evalueren In de bijlage treft u de verbetervoorstellen uit ons evaluatierapport aan; zij sluiten nog steeds aan op actualiteiten zoals pseudofusies. U hebt op 11 november jongstleden de Tweede Kamer een brief gestuurd over pseudofusies, personele unies en holdings in het funderend onderwijs (Referentienr. 1099296). Wij hadden graag met u meegedacht over de beleidsvoorstellen en zullen in een aparte brief, vanuit onze praktijkervaringen, enkele zaken onder uw aandacht brengen. Wij vragen verder uw extra aandacht voor het na drie jaar evalueren van de effecten van een individuele fusie. Dat gebeurt nu nauwelijks, terwijl er wel veel fusies plaatsvinden. Maken initiatiefnemers waar wat zij met een fusie hebben bedoeld en in het vooruitzicht hebben gesteld? Dat zal blijken uit antwoorden op vragen als: is de onderwijskwaliteit behouden of verbeterd, is de doelmatigheid op orde, staan top en werkvloer goed met elkaar in contact, hoe ervaren leerlingen, ouders en leerkrachten de fusie? Huidige en toekomstige taak CFTO Over de eigen taak heeft de CFTO verschillende opmerkingen: 1. Uw brief spreekt van CFTO en ook van een onafhankelijke adviescommissie. Wij gaan ervan uit dat u met deze commissie de CFTO bedoelt. 2. U oppert de mogelijkheid dat de Commissie Macrodoelmatigheid mbo-adviezen gaat uitbrengen over de mbo-fusies. Wat is de achtergrond hiervan en staat dit voor u al vast? 3. Het valt de CFTO in het bijzonder op dat de brief nergens spreekt van haar huidige adviestaak voor de medezeggenschapsraden. Op nadrukkelijk verzoek van de Tweede Kamer (aangenomen motie Lucas en Van Meenen, Kamerstukken II, 2014/2015, 31288, nr. 371) heeft u in ons instellingsbesluit laten vastleggen, dat medezeggenschapsraden bij onze commissie advies over niet-toetsplichtige fusies kunnen inwinnen. Sinds die tijd gebeurt dat ook. Verder uiten medezeggenschapsraadleden in onze workshops op conferenties dat zij ook behoefte hebben aan juridisch deskundig en onafhankelijk advies over fusies. De CFTO gaat ervan uit dat deze adviestaak behouden blijft en vraagt om een herbevestiging hiervan. Dit is vooral belangrijk nu meer fusieaanvragen een lichte DUO-toets gaan krijgen en deskundige voorlichting aan mr en belangrijker wordt. 4. De CFTO beveelt het instellen van een voortoets aan. Signalen vanuit het onderwijsveld zijn voor de Tweede Kamer aanleiding geweest om daarom te vragen (aangenomen motie Veldman, Kamerstukken II, 2015/2016, 34 226, nr. 15). De leerlingenkrimp zet zich nog een paar jaar voort, hoewel die hier en daar al afneemt. Daarnaast is er lokaal ook sprake van groei. De behoefte aan een voortoets zal daarom groeien. De CFTO stelt voor om in afstemming met het ministerie en vertegenwoordigers van de betrokken onderwijssectoren de voortoets verder uit te werken. 2
Zware toets De CFTO heeft twee vragen over de zware toets: 1. Alleen risicovolle fusies in het po en vo krijgen een onafhankelijke zware inhoudelijke toets. In het mbo blijven alle fusies toetsplichtig. Uit de toelichting blijkt dat daarbij de omvang belangrijk is. De brief zegt ook dat uit een bredere toets moet blijken wat de fusiegevolgen zijn voor onder andere keuzevrijheid, gevarieerd onderwijsaanbod en de menselijke maat. Deze bredere toets lijkt alleen te kunnen plaatsvinden op basis van een kwantitatief criterium. Maar wat is een goed kwantitatief criterium? De CFTO gaat hierover graag met u in gesprek en ook over de omstandigheden waaronder fusies onwenselijk zijn. 2. De behandeltermijn van de zware inhoudelijke toets wordt fors ingekort: van maximaal 26 weken (2 x 13 weken) naar maximaal 10 weken. Onze vraag is of toetsing ook stil is te leggen als een fusieaanvraag onjuiste informatie bevat, of als essentiële informatie ontbreekt die later alsnog moet worden opgevraagd. Lichte toets Wij passen sinds 2015 de in uw brief genoemde criteria voor een lichte toets feitelijk toe bij de behandeling van fusieaanvragen. Over de voorgenomen lichte toets hebben wij drie opmerkingen: 1. De voorgestelde omlooptijd van vier weken voor een lichte toets en tien weken voor een zware toets zijn haalbaar. De huidige gemiddelde behandeltijd van een fusie-aanvraag bij de CFTO bedraagt nu zes weken of minder. 2. Helaas blijft het vooroordeel bij sommige besturen en scholen, dat de toets erg bureaucratisch is en een lange omlooptijd heeft, in uw brief doorklinken. Consequent transparant zijn over de inmiddels daadwerkelijk sterk verkorte behandeltermijn van fusieaanvragen, voorkomt onnodige misverstanden bij besturen en scholen. 3. Om de lichte toets straks snel en efficiënt te kunnen uitvoeren, helpt het om de Fusieeffectrapportage naar aanleiding van de vijf jaar opgedane ervaring te versterken en doelgerichter te maken. DUO heeft dan in een keer alle noodzakelijke informatie voor een snelle toets. Verhouding onafhankelijk advies CFTO en fusiebesluit minister Voor de minister blijft het mogelijk om een fusie af te wijzen of goed te keuren. Dat wijkt af van het advies van de CFTO. Uit de parlementaire behandeling van de Wet Fusietoets in het onderwijs en de reacties van het onderwijsveld komt naar voren dat onafhankelijke advisering belangrijk wordt gevonden. Het voorkomt dat besluitvorming over fusies teveel in de politieke ad-hoc sfeer terechtkomt. De staatssecretaris is enkele keren contrair gegaan aan CFTO adviezen. In het eerder vermelde evaluatierapport doet de CFTO aanbevelingen voor de toekomstige werking van de fusietoets op dit vlak. De commissie wil die graag met u bespreken. Gelet op de in januari 2017 voorziene parlementaire behandeling van uw brief, stelt de CFTO het zeer op prijs om nog dit jaar haar vragen, opmerkingen en ideeën met u te kunnen bespreken. Dat stemt overeen met de eerdere toezegging om de commissie tijdig bij relevante beleidsontwikkeling te betrekken. Wij zien uit naar een spoedige reactie. Met vriendelijke groet, namens de Commissie Fusietoets in het Onderwijs, de voorzitter, H.M.C.(Lenie) Dwarshuis van de Beek 3
Bijlage. Aanbevelingen CFTO ten behoeve van wetsevaluatie, zie rapport Praktijkervaringen 2011 2015 van de Commissie Fusietoets Onderwijs en voorstellen voor verbetering. Behoud pluriformiteit en keuzevrijheid 1 Pluriformiteit altijd en overal toetsen De commissie stelt voor in alle gebieden, ook in ernstige krimpgebieden, te blijven toetsen op aspecten van keuzevrijheid en legitimiteit. Daarbij voor krimpgebieden wel criteria vaststellen om goedkeuring van fusies te kunnen beoordelen. Gezamenlijk vastgestelde en geaccordeerde krimpplannen kunnen daar behulpzaam bij zijn. 2 Identiteit van scholen en besturen: regionaal akkoord De commissie stelt voor de beoordeling van de diversiteit in richting en in pedagogisch-didactische aanpak plaats te laten vinden via een regionaal akkoord. Als een dergelijk akkoord aanwezig is, vindt geen landelijke toetsing meer plaats naar richting en pedagogisch-didactische aanpak. Er vindt alleen een toetsing plaats of een keuze tussen openbaar en bijzonder onderwijs is gewaarborgd (dualiteitstoets). Schaalbeheersing 3 Toetsen van schaalgrootte: wettelijke normen De commissie stelt voor twee normen voor leerlingenaantallen (2500 en 5000 leerlingen) te hanteren als grens voor een landelijke toetsing, behoudens de toets op de grondwettelijke dualiteit. Invoering van een 2500/5000 norm kan naar twee kanten een werking krijgen. Aan de ene kant kan onder een dergelijke norm volstaan worden met een lichtere toetsing, en aan de andere kant kunnen hiermee de grenzen worden aangegeven waarboven nieuwe besturen niet zijn toegestaan. Dat is grotendeels in overeenstemming met een in de Tweede Kamer aangenomen motie. Deze norm wordt ook gehanteerd voor intersectorale fusies. Daarnaast stelt de commissie voor om, vanaf een bepaalde bovenmatige schaalgrootte, een verzwaarde maatstaf voor goed keuring van een fusie in de wet op te nemen. 4 Bestuursconcentratie De commissie stelt voor in de wet de bepaling op te nemen dat een toetsplichtige besturen- of scholenfusie tevens een significante belemmering kan opleveren, indien op regionaal of lokaal niveau een bestuursconcentratie ontstaat. De commissie stelt voor uit te gaan van het begrip evenwichtige bestuurlijke verhoudingen in een bepaald gebied en daarvoor aan de ene kant een aandeelpercentage te hanteren en aan de andere kant een meer procedurele en relatieve benadering, die gericht is op de lokale of regionale betrokken instanties en gericht is op definiëren van evenwichtige bestuurlijke verhoudingen in de regio. 5 Besluiten onder voorwaarden De commissie stelt voor in de wet bepalingen op te nemen die het mogelijk maken fusies onder voorwaarden toe te staan. Op grond van praktijkervaringen is gebleken dat er behoefte bestaat aan een figuur waarbij een fusie niet in zijn geheel wordt afgekeurd, maar waarbij aan de goedkeuring bepaalde voorwaarden worden gesteld. Eveneens blijkt de mbo-sector behoefte te hebben aan de mogelijkheid van een tijdelijke fusie. Uitgangspunt is mede het behoud of het ontstaan van een geheel van evenwichtige onderwijsbestuurlijke verhoudingen in een bepaald gebied. Zorgvuldigheid en legitimiteit 6 Voorschriften rond medezeggenschap beter afstemmen De commissie stelt voor de voorschriften rond medezeggenschap beter af te stemmen op fusieregels. 7 Lokale evaluatie van fusies en landelijke monitoring De commissie stelt voor de voorschriften voor de FER aan te vullen met de bepaling dat de fusie na drie jaar wordt geëvalueerd, en dat het evaluatierapport aan het medezeggenschapsorgaan wordt voorgelegd. De CFTO ontvangt het rapport ook en zal de diverse rapporten gebruiken om de minister van OCW en de Tweede Kamer onafhankelijk en periodiek te informeren over relevante aspecten van fusies in het onderwijs. 4
8 Gemeenten, samenwerkingsverband en FER De commissie stelt voor in de voorschriften voor de FER op te nemen, dat aan de betrokken samenwerkingsverbanden passend onderwijs wordt gevraagd een uitspraak te doen over de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Ook stelt de commissie voor dat de reactie van de medezeggenschapsraad op de adviezen van de betrokken gemeenten en samenwerkingsverbanden aan de FER wordt toegevoegd. 9 Pseudofusies: commissie en medezeggenschap De commissie stelt voor dat het medezeggenschapsorgaan de bevoegdheid krijgt om aan haar advies te vragen bij instemming voor een pseudofusie. Voorafgaand aan dat verzoek vraagt het betrokken medezeggenschapsorgaan van het bevoegd gezag een (concentratie)-effectrapportage over de pseudofusie, die toegevoegd wordt aan het verzoek om advies aan de commissie. Complexiteitvermindering en zekerheidsvergroting 10 Heroverweging besluitvorming bij contraire besluiten In het rapport is aangegeven dat bij bepaalde fusiegevallen zichtbaar een spanning optreedt tussen toetsingskaders, vooral tussen de wet en de politieke werkelijkheid. Deze spanning is volgens de commissie inzichtelijker te structureren. De commissie doet daarbij twee voorstellen die op korte termijn uitvoerbaar zijn. Het eerste voorstel is een tegemoetkomingsprocedure die in werking treedt als de minister wil gaan afwijken van het uitgebrachte advies van de commissie. Een alternatief voorstel is dat de commissie een ontwerpadvies uitbrengt, waarop alle betrokkenen en de minister een zienswijze kunnen indienen. 11 Vereenvoudiging van de regelgeving De commissie stelt voor de transparantie van de regelgeving te vergroten door deze sterk te vereenvoudigen. Voor alle fusies worden gelijksoortige voorschriften in de wet vastgelegd, waarin zo nauwkeurig mogelijk is aangegeven wanneer en onder welke omstandigheden de fusie niet op bezwaren zal stuiten. 5