EUROPESE COMMISSIE Brussel, 17.6.2013 COM(2013) 426 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE over de verlening van macro-financiële bijstand aan derde landen in 2012 {SWD(2013) 211 final} NL NL
INHOUDSOPGAVE 1. INLEIDING... 3 2. ACHTERGROND... 3 2.1. Ontwikkelingen van de afgelopen jaren... 3 2.2. MFB-kaderverordening... 5 2.3 Doorbreken van de impasse bij de goedkeuring van nieuwe MFB-pakketten... 5 3. MACROFINANCIËLE BIJSTANDSPAKKETTEN IN 2012... 6 3.1. Overzicht... 6 3.2. Afzonderlijke pakketten in de begunstigde landen in 2012... 7 3.2.1. Bosnië-Herzegovina... 7 3.2.2. Armenië... 7 3.2.3. Georgië... 8 3.2.4. Moldavië... 9 3.2.5. Oekraïne... 9 3.2.6. Kirgizië... 10 4. ZORGEN VOOR EEN GOEDE BESTEDING VAN MFB-MIDDELEN: OPERATIONELE BEOORDELINGEN EN EVALUATIES ACHTERAF... 11 4.1. Operationele beoordelingen... 11 4.2. Evaluaties achteraf... 11 5. VERZOEKEN OM BIJSTAND EN TOEKOMSTIGE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE - BEGROTINGSSITUATIE 12 2
VERSLAG VAN DE COMMISSIE over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2012 1. INLEIDING Dit verslag geeft een algemeen overzicht van de tenuitvoerlegging van het instrument voor macrofinanciële bijstand (MFB) van de EU aan derde landen in 2012. MFB is als onderdeel van het EU-kader voor externe bijstand bedoeld voor buurlanden die nauwe economische en politieke banden met de EU onderhouden en die uitzonderlijke externe financieringsbehoeften hebben, en heeft de vorm van steun voor hun betalingsbalans. De bijstand moet leiden tot een versterking van de macroeconomische en financiële stabiliteit in kandidaat-landen, potentiële kandidaat-landen en ENB-partnerlanden. Passende structurele hervormingen moeten erdoor worden aangemoedigd. De bijstand vormt een aanvulling op en is afhankelijk van het bestaan van een met het IMF overeengekomen aanpassings- en hervormingsprogramma. MFB wordt verleend in de vorm van leningen waarvoor de Commissie op de kapitaalmarkten de benodigde middelen leent die daarna weer worden uitgeleend aan het begunstigde land, en/of in specifieke gevallen in de vorm van subsidies die uit de EU-begroting worden gefinancierd. In 2012 is de uitvoering van bestaande MFB-pakketten voortgezet. De twee medewetgevers, het Parlement en de Raad, hebben geen nieuwe MFB-pakketten goedgekeurd. Tegelijkertijd hebben de medewetgevers hun besprekingen voortgezet over de nieuwe MFB-kaderverordening, waarvoor de Commissie in juli 2011 een voorstel had ingediend, zonder evenwel overeenstemming te bereiken. Uiteindelijk heeft de Commissie in mei 2013 besloten haar voorstel in te trekken, omdat het akkoord dat tussen de medewetgevers leek te worden gesloten niet voldeed aan de doelstellingen die de Commissie in haar voorstel geformuleerd had. Dit verslag is opgesteld overeenkomstig de verschillende Raadsbesluiten en de gezamenlijke besluiten van de Raad en het Parlement over MFB-pakketten. Het sluit aan op de verslagen van voorgaande jaren. Het gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie met nadere informatie over en analyses van de macroeconomische achtergrond en de uitvoering van de afzonderlijke MFB-pakketten. 2. ACHTERGROND 2.1. Ontwikkelingen van de afgelopen jaren De mondiale economische en financiële crisis van 2008-2009 die de opkomende economieën in de nabuurschapslanden van de Europese Unie zwaar heeft getroffen, leidde tot een sterke toename van het aantal verzoeken om financiële steun van de EU, onder meer in de vorm van MFB. Eind 2009 keurde de Raad van Ministers van de EU vier van dergelijke programma's goed, voor respectievelijk Bosnië-Herzegovina, Servië, 3
Armenië en Georgië. De eerder goedgekeurde MFB voor Kosovo 1 is in 2009 met een jaar verlengd. In 2010 hebben de EU-medewetgevers de Raad en het Parlement tezamen na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon nog twee andere programma's goedgekeurd, te weten voor Oekraïne en de Republiek Moldavië. De pakketten voor Georgië en Kosovo liepen in 2010 ten einde. In 2011 en begin 2012 voltooide de Commissie de uitvoering van de MFB-programma's voor Servië, Armenië en Moldavië en ging zij verder met de voorbereidingen voor de uitvoering van de programma's voor Bosnië-Herzegovina en Oekraïne. De algehele economische situatie verbeterde in 2010 en begin 2011 aanzienlijk, waardoor de druk op de betalingsbalans van landen die voor MFB in aanmerking kwamen, enigszins werd verlicht. Daarom zijn in 2011 slechts twee nieuwe voorstellen door de Commissie goedgekeurd: voor Georgië in januari 2011 en voor Kirgizië in december 2011. De besluitvorming over deze voorstellen is evenwel vertraagd als gevolg van meningsverschillen tussen het Parlement en de Raad over de procedures voor de uitvoering ervan. Meer concreet zijn de twee medewetgevers het oneens over de te volgen procedure voor de vaststelling van het memorandum van overeenstemming (MvO) waarin per MFB-pakket de economische beleidsmaatregelen zijn vastgesteld die door het bijstand ontvangende land moeten worden genomen (zie punt 2.3). Vanaf de tweede helft van 2011 is de financiële situatie op de mondiale kapitaalmarkten aanmerkelijk verslechterd, wat ten dele te wijten was aan de gevolgen van de staatsschuldcrisis in de eurozone. Daarnaast vergrootten de Arabische lente en de daaruit voortvloeiende politieke en economische omwentelingen in de Arabische partnerlanden 2 rond de Middellandse Zee de druk op de begrotingen en de externe posities in deze economieën. Deze ontwikkelingen hebben in 2012 tot meer vraag naar MFB geleid. Het eerste geval in dit verband betreft een verzoek van de Egyptische regering om een MFBpakket van 500 miljoen EUR, dat oorspronkelijk in juni 2011 was ingediend en in februari en november 2012 werd hernieuwd. Het tweede geval betreft het verzoek van de Jordaanse autoriteiten van december 2012 om MFB in de vorm van leningen met een plafond van 200 miljoen EUR. Nadat zij in overleg met het IMF een raming van de resterende externe financieringsbehoefte van Jordanië had gemaakt, nam de Commissie in april 2013 een voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad aan tot verlening van MFB aan Jordanië in de vorm van leningen met een plafond van 180 miljoen EUR, die in de periode 2013-2014 worden uitgekeerd. Tevens heeft de Armeense overheid in februari 2003 een verzoek om een nieuw MFB-pakket ingediend, dat door de Commissie wordt beoordeeld met het oog op de mogelijke goedkeuring van een desbetreffend voorstel in 2013. 1 Deze benaming laat de standpunten over de status van Kosovo onverlet en is in overeenstemming met resolutie 1244 van de VN-veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo. 2 Voor meer informatie over recente economische ontwikkelingen in de zuidelijke buurlanden wordt verwezen naar "The EU's neighbouring economies: coping with new challenges", Occasional Papers no. 86/november 2011, DG ECFIN, Europese Commissie. De publicatie van een nieuw Occasional Paper, getiteld "The EU's Neighbouring Economies: Managing economic policies amid increased global uncertainty", is gepland voor medio 2013. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm). 4
2.2. MFB-kaderverordening Al in 2003 bestempelde het Europees Parlement het langdurige besluitvormingsproces - besluiten over individuele MFB-pakketten werden op ad-hocbasis door de Raad genomen, na raadpleging van het Parlement - als een van de grote tekortkomingen van MFB. Het Parlement onderstreepte ook de noodzaak van een transparante rechtsgrondslag voor het MFB-instrument als geheel. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 worden de wetgevingsbesluiten over individuele MFB-pakketten door het Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing) genomen. Dit heeft tot gevolg gehad dat de besluitvorming nog langer duurt. Daardoor nam de roep om een stroomlijning van de procedure voor de goedkeuring van MFB-voorstellen toe. Met de financiële en staatsschuldcrisis is gebleken dat voor een effectieve aanpak van macro-economische en financiële noodsituaties een crisisbestrijdingsinstrument nodig is dat snel en doelmatig kan worden ingezet. Derhalve kwam de Commissie op 4 juli 2011 met een voorstel voor een kaderverordening tot vaststelling van algemene bepalingen voor macrofinanciële bijstand aan derde landen 3. De belangrijkste doelstellingen van het voorstel zijn: i) effectiever maken van de macrofinanciële bijstand door een sneller en doelmatiger besluitvormingsproces, ii) afstemmen van het besluitvormingsproces op dat van andere financiële instrumenten, hoofdzakelijk op het gebied van externe betrekkingen, iii) formaliseren van de regels voor het instrument, en het Europees Parlement er zeggenschap over geven, en iv) actualiseren en vereenvoudigen van bepaalde regels. Sinds de indiening van het voorstel voor de kaderverordening door de Commissie in juli 2011 is het zowel in de Raad als in het Parlement uitvoerig besproken. De goedkeuring van de kaderverordening door de twee medewetgevers heeft echter vertraging opgelopen door meningsverschillen over procedurele vraagstukken. Het Parlement en de Raad wilden voor individuele MFB-pakketten de gewone medebeslissingsprocedure handhaven. Volgens de Commissie betekende dit dat aan geen van de belangrijkste doelstellingen van haar voorstel zou worden voldaan. Met name zou het besluitvormingsproces niet sneller, doelmatiger en transparanter, maar omslachtiger en onvoorspelbaarder worden. Bovendien zou er geen sprake zijn van een overkoepelend geheel van regels omdat de medewetgevers bij volgende MFB-besluiten te allen tijde van de kaderverordening zouden kunnen afwijken. Tot slot had de Commissie belangrijke grondwettelijke bezwaren. Daarom heeft de Commissie op 8 mei 2013 besloten haar voorstel in te trekken. 2.3 Doorbreken van de impasse bij de goedkeuring van nieuwe MFB-pakketten Sinds de inwerkingtreding van de nieuwe "comitologie-verordening" 4 op 1 maart 2011 bestaat er tussen het Europees Parlement en de Raad onenigheid over de voorstellen van de Commissie voor het verlenen van MFB aan Georgië en Kirgizië. Hoewel zij het over het algemeen eens zijn over de inhoud van de voorstellen, hebben de twee instellingen verschillende standpunten ten aanzien van de comitologieprocedure die dient te worden 3 Voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van algemene bepalingen voor de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen - COM(2011) 396 definitief van 4 juli 2011. 4 Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011. 5
gevolgd voor de vaststelling van het memorandum van overeenstemming (MvO). In het MvO wordt vastgelegd welke economische beleidsmaatregelen met het oog op de verlening van MFB tussen de Commissie en het begunstigde land moeten worden overeengekomen. Het Parlement dringt erop aan dat de adviesprocedure (niet-bindend advies van de lidstaten) wordt toegepast, terwijl de Raad stelt dat de onderzoeksprocedure (bindend advies van de lidstaten) moet worden gevolgd. De Commissie heeft verschillende compromisopties voorgesteld en de beide partijen zijn dichter bij een oplossing gekomen, in de vorm van een drempeloptie. Zowel in verband met de MFB-kaderverordening als in de context van de bemiddelingsprocedure betreffende de MFB voor Georgië hebben besprekingen plaatsgevonden. Naar verwachting zullen het Parlement en de Raad hierover in het tweede kwartaal van 2013 een akkoord bereiken, waardoor de weg zou worden vrijgemaakt voor besluiten over de MFB aan Georgië en Kirgizië en over andere MFB-pakketten in de toekomst. 3. MACROFINANCIËLE BIJSTANDSPAKKETTEN IN 2012 3.1. Overzicht In 2012 liep het MFB-pakket voor Armenië uit 2009 ten einde. De leningcomponent van de tweede en laatste tranche van 39 miljoen EUR werd in februari 2012 aan de Armeense overheid uitgekeerd. De eerste tranche en de subsidie die deel uitmaakt van de tweede tranche, werden in 2011 uitgekeerd. Hiermee werd het MFB-pakket ter waarde van 100 miljoen EUR, bestaand uit 65 miljoen EUR aan leningen en 35 miljoen EUR aan subsidies, afgesloten. De Commissie heeft de derde en laatste tranche (30 miljoen EUR) van de uit een subsidie van 90 miljoen EUR bestaande MFB aan Moldavië in april 2012 vrijgegeven. De uitvoering van de MFB aan Oekraïne, die in 2010 was goedgekeurd, samen met de middelen die beschikbaar waren uit een eerder pakket dat in 2002 was goedgekeurd, beliep 610 miljoen EUR aan leningen, maar werd in 2012 verder vertraagd omdat met de Oekraïense overheid overeenstemming moest worden bereikt over een aantal voorwaarden van het memorandum van overeenstemming (MvO) en omdat het IMF-programma niet meer op schema lag en vervolgens in december 2012 afliep. Medio 2012 werd een akkoord over het MvO bereikt, dat in het kader van een top EU-Oekraïne in februari 2013 werd ondertekend. De uitkering van de eerste tranche van dit MFBpakket blijft evenwel afhankelijk van een akkoord tussen Oekraïne en het IMF over een nieuw programma voor financiële hulp. Wat betreft de in 2009 goedgekeurde MFB aan Bosnië en Herzegovina (in totaal 100 miljoen EUR aan leningen), werd de looptijd van het MvO en de leningovereenkomst met één jaar verlengd tot november 2013. De eerste tranche van dit pakket ten belope van 50 miljoen EUR is in februari 2013 uitgekeerd. In 2012 hebben het Europees Parlement en de Raad twee wetgevingsvoorstellen voor nieuwe MFB-pakketten besproken, die door de Commissie in 2011 waren goedgekeurd: het voorstel om MFB aan Georgië te verlenen in de vorm van 23 miljoen EUR aan 6
leningen en 23 miljoen EUR aan subsidies, en het voorstel om een buitengewoon 5 MFBpakket toe te kennen aan Kirgizië (15 miljoen EUR aan subsidies en 15 miljoen EUR aan leningen). De vaststelling van besluiten over deze voorstellen is vertraagd vanwege een meningsverschil over een procedurele kwestie, zoals toegelicht onder punt 2.3. 3.2. Afzonderlijke pakketten in de begunstigde landen in 2012 3.2.1. Bosnië-Herzegovina De macrofinanciële bijstand aan Bosnië-Herzegovina van maximaal 100 miljoen EUR in de vorm van leningen werd door de Raad in 2009 goedgekeurd 6. Het desbetreffende memorandum van overeenstemming (MvO) en de leningovereenkomst zijn in november 2010 ondertekend, maar de Bosnische president heeft de leningovereenkomst pas in augustus 2011 geratificeerd, dit onder meer vanwege de langdurige kabinetsformatie na de algemene verkiezingen van oktober 2010. In 2012 zijn geen MFB-middelen uitgekeerd omdat de overheid niet voldeed aan de in het MoV overeengekomen voorwaarden. Nadat een stand-by-overeenkomst met het IMF was gesloten en de autoriteiten maatregelen had getroffen om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verbeteren, verlengde de Commissie de beschikbaarheidstermijn van de MFB voor Bosnië-Herzegovina met één jaar tot 7 november 2013. De eerste tranche van het MFB-pakket ten bedrage van 50 miljoen EUR werd in februari 2013 uitgekeerd. De tweede tranche zal volgens plan in de tweede helft van 2013 worden uitgekeerd, mits het IMF-programma op schema blijft en aan de in het MoV vastgestelde voorwaarden wordt voldaan. Na enigszins te zijn hersteld van de eerste gevolgen van de wereldwijde economische crisis (de groei van het bbp bedroeg in 2010 en 2011 1%) vertoonde de economie in 2012 weer een negatieve trend, waarbij het bbp met 0,7 % is gekrompen als gevolg van het verslechterde externe klimaat. Met een stijging van het tekort op de lopende rekening tot 9,4 % van het bbp zijn de externe onevenwichtigheden weer toegenomen. Tegen de achtergrond van toenemende macro-economische onevenwichtigheden en groeiende bezorgdheid over de macro-economische stabiliteit heeft de overheid in september 2012 een nieuwe stand-byovereenkomst met het IMF gesloten voor circa 400 miljoen EUR. 3.2.2. Armenië Begin 2012 heeft de Commissie de uitvoering van het MFB-programma voor Armenië afgerond, dat het eind 2009 was vastgesteld 7. In het kader van dit programma heeft de EU Armenië met een totaalbedrag van 100 miljoen EUR gesteund (35 miljoen EUR aan subsidies en 65 miljoen EUR aan leningen), dat in twee tranches werd uitgekeerd. De bijstand werd verleend in het kader van een economisch hervormingsprogramma waarvan de uitvoering werd ondersteund door een driejarige financieringsregeling van het IMF uit hoofde van de uitgebreide financieringsfaciliteit (Extended Fund Facility EFF) en de uitgebreide kredietfaciliteit (Extended Credit Facility ECF), die in juni 2010 is goedgekeurd door het College van Bewindvoerders van het IMF. De eerste 5 "Buitengewoon" aangezien de bijstand wordt toegekend aan een land dat buiten het normale geografische toepassingsgebied van de MFB valt, die gericht is op kandidaat-landen, potentiële kandidaat-landen en ENB-landen. 6 Besluit 2009/891/EG van de Raad van 30 november 2009. 7 Besluit 2009/890/EG van de Raad van 30 november 2009. 7
MFB-tranche van 40 miljoen EUR is in juni 2011 vrijgegeven, de tweede tranche van 60 miljoen EUR in december 2011 (subsidie) en februari 2012 (lening) 8. In 2012 zette het herstel van de Armeense economie door. Het bbp nam toe van 4,7 % in 2011 tot 7,2 % in 2012. De versterking van de groei in 2012 was voornamelijk te danken aan een toename van de particuliere consumptie (plus 10,2 % tegen 2,4 % in 2011) en de netto-uitvoer. Daarnaast hebben gunstige weersomstandigheden tot een groei van de landbouwproductie geleid. Een negatief aspect is echter dat zowel de binnenlandse als de buitenlandse investeringen terugliepen, zodat een tragere groeiontwikkeling in Armenië wordt verwacht. Gezien de minder goede economische vooruitzichten heeft de Armeense overheid in februari 2013 bij de Commissie een verzoek om een nieuw MFB-programma ingediend. De aangevraagde bijstand is bedoeld ter aanvulling van de middelen die in het kader van een nieuwe, in voorbereiding zijnde financieringsregeling van het IMF ter beschikking zullen worden gesteld. Het verzoek wordt momenteel door de Commissie behandeld. 3.2.3. Georgië Na het militaire conflict met Rusland in augustus 2008 heeft de EU op een donorconferentie een omvangrijk pakket van 500 miljoen EUR toegezegd om het economisch herstel van Georgië te steunen. Onderdeel van dit pakket waren twee mogelijke MFB-programma's, elk ten bedrage van 46 miljoen EUR. Het eerste programma werd in 2009-2010 met succes ten uitvoer gelegd. Voor het tweede deel nam de Commissie in januari 2011 een voorstel aan. De vaststelling van een wetgevingsbesluit over dit programma is echter vertraagd vanwege meningsverschillen tussen het Europees Parlement en de Raad over de te volgen procedure voor de vaststelling van het memorandum van overeenstemming (zie onder punt 2.3). De belangrijkste doelstellingen van het voorstel voor een MFB-pakket van 46 miljoen EUR (gelijkelijk verdeeld over leningen en subsidies) waren: de externe financieringsbehoefte van Georgië dekken, de behoefte aan begrotingsmiddelen lenigen en tegelijkertijd de inspanningen van het land op het gebied van begrotingsconsolidatie en externe stabilisering steunen en structurele hervormingen aanmoedigen. Ofschoon Georgië in 2012 opnieuw een sterke economische groei heeft doorgemaakt (met een voorlopig groeicijfer van 6,1 %) 9, blijft het land extern uiterst kwetsbaar, zoals blijkt uit een tekort op de lopende rekening van meer dan 10 % van het bbp, een hoge bruto buitenlandse schuld en afnemende buitenlandse directe investeringen. Voor de overheid waren deze zwakke resultaten, naast het wereldwijd onzekere klimaat, aanleiding om een aanvraag in te dienen voor een nieuw IMF-programma. Hierop werd in april 2012 een tweejarige regeling van het Fonds een combinatie van een stand-byovereenkomst (SBO) en een stand-by-kredietfaciliteit (SBK) goedgekeurd. Het pakket is van anticiperende aard, wat inhoudt dat de MFB alleen kan worden geactiveerd indien Georgië daadwerkelijk een beroep doet op het IMF-programma. 8 Zie voor een gedetailleerd bericht over de uitvoering van het programma het verslag van de Commissie over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2011 COM(2011) 339 definitief van 28 juni 2012. 9 De regio's Abchazië en Zuid-Ossetië zijn wegens gebrek aan betrouwbare gegevens niet in de analyse opgenomen. 8
3.2.4. Moldavië In 2012 voltooide de Commissie de uitvoering van het MFB-programma voor Moldavië dat door het Europees Parlement en de Raad in oktober 2010 was vastgesteld 10. In het kader van dit programma verleende de EU Moldavië steun ten belope van 90 miljoen EUR aan subsidies, uit te keren in drie tranches. De bijstand werd verstrekt in het kader van een economisch programma dat werd ondersteund door een driejarige ECF/EFFfinancieringsregeling die in januari 2010 is goedgekeurd door het College van Bewindvoerders van het IMF. De eerste twee tranches, die respectievelijk 40 miljoen EUR en 20 miljoen EUR beliepen, werden in december 2010 en september 2011 uitgekeerd. De betaling van de derde MFB-trance van 30 miljoen EUR vond plaats in april 2012 11. De economische groei nam in 2012 aanzienlijk af als gevolg van negatieve externe schokken, zoals een zwakkere exportvraag vanuit de EU en slechte weersomstandigheden een strenge winter en droogte in de zomer waardoor de omvangrijke landbouwsector werd getroffen. In 2012 werd een negatieve groei van het bbp van -0,8 % 12 genoteerd, een sterke achteruitgang ten opzichte van het groeicijfer van 6,8 % in 2011. Wat de buitenlandse handel betreft, liep het tekort op de lopende rekening iets terug, deels doordat de invoer daalde als gevolg van een zwakkere binnenlandse vraag, maar ook dankzij het groeiende overschot van de netto-inkomsten en de netto unilaterale overdrachten als gevolg van de onverminderde overmakingen van migranten. Ondanks deze positieve ontwikkelingen is het tekort op de lopende rekening nog steeds groot en zal in 2013 het voornaamste zwakke punt blijven. Een andere bron van kwetsbaarheid is de hoge en toenemende buitenlandse schuld, die steeg van 77,6 % van het bbp aan het eind van 2011 naar 84,5 % in 2012. Deze externe risico's werden enigszins opgevangen door de marktinterventies van de centrale bank in het tweede en derde kwartaal, die erop waren gericht de officiële reserves weer aan te vullen. De oorspronkelijk voor januari 2013 geplande en later tot april 2013 uitgestelde eindevaluatie van de EFF/ECF-financieringsovereenkomst met het IMF kon niet worden afgerond als gevolg van de politieke crisis die met de val van de coalitieregering in februari 2013 uitbrak. De eindbeoordeling werd daarom verschoven naar juli 2013. De vooruitzichten voor een vervolgovereenkomst waren ten tijde van de opstelling van dit verslag niet duidelijk. 3.2.5. Oekraïne Tegen de achtergrond van een aanhoudend extern financieringstekort en met het oog op de bevordering van het economische hervormingsproces in het land stelde de EU in juli 2010 een besluit vast tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan Oekraïne van maximaal 500 miljoen EUR 13. Samen met het bedrag van 110 miljoen EUR dat nog beschikbaar was op grond van het MFB-besluit van 2002 14 betekende dit een potentieel MFB-pakket van 610 miljoen EUR. Het memorandum van overeenstemming (MoV), 10 Besluit nr. 938/2010/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010. 11 Zie voetnoot 5. 12 De gegevens hebben geen betrekking op het afgescheiden gebied Transnistrië, waarvoor geen betrouwbare cijfers beschikbaar zijn. 13 Besluit 646/2010/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2010. 14 Besluit 2002/639/EG van de Raad van 12 juli 2012. 9
waarin de beleidsvoorwaarden voor de uitkering van de bijstand zijn vastgelegd, en de leningovereenkomst werden in maart 2013 ondertekend. In het MoV zijn beleidsmaatregelen vastgesteld op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën, handel en belastingen, de hervorming van de energiesector en de harmonisatie van de financiële regelgeving. In 2013 wordt alleen MFB uitgekeerd indien Oekraïne middelen opneemt in het kader van een nieuwe steunregeling van het IMF, waarover de overheid van Oekraïne onderhandelingen met het IMF voert sinds het aflopen van de vorige SBO voor 15,4 miljard USD in december 2012. De uitkering van de tweede en derde tranche is bovendien afhankelijk van een bevredigende vooruitgang bij de naleving van de in het MvO vastgelegde structurele beleidsvoorwaarden. In 2012 nam de groei van het reële bbp in Oekraïne af tot 0,2 % ten opzichte van 5,2 % in 2011, voornamelijk als gevolg van een verslechterd extern klimaat, een teruggelopen buitenlandse vraag naar metaal uit Oekraïne en een lager investeringsniveau. Niettegenstaande de groeivertraging en deflatoire tendensen voerde de nationale bank van Oekraïne een strak monetair beleid om de devaluatiedruk op de nationale munt tegen te gaan. Het begrotingstekort steeg van 4,2 % in 2011 tot naar schatting 6 % van het bbp in 2012, voornamelijk als gevolg van een versoepeling van het begrotingsbeleid in de aanloop naar de parlementsverkiezingen en stijgende energiesubsidies. De Oekraïense economie is in toenemende mate kwetsbaar voor externe risico's, aangezien het tekort op de lopende rekening in 2012 opliep tot 8,4 % van het bbp en de deviezenreserves met bijna een kwart slonken. Met de structurele hervormingen is niet op alle punten evenveel vooruitgang geboekt: hoewel op het gebied van het energiebeleid vorderingen zijn gemaakt, stagneren de hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën, terwijl het systeem voor het plaatsen van overheidsopdrachten nog steeds niet voldoende transparant is. 3.2.6. Kirgizië In de nasleep van het etnische en politieke geweld dat in een scherpe daling van de economische activiteit en een aanzienlijk extern financieringstekort heeft geresulteerd, heeft de EU op de internationale donorconferentie van Bisjkek in juli 2010 toegezegd het herstel van Kirgizië te zullen steunen. Naar aanleiding hiervan nam de Commissie op 20 december 2011 een voorstel aan voor een besluit tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan de Kirgizische Republiek van maximaal 30 miljoen EUR (15 miljoen EUR aan leningen en 15 miljoen EUR aan subsidies). De toekenning van dit buitengewone (d.w.z. buiten de gebruikelijke geografische reikwijdte van MFB vallende) MFB-pakket was gegrond vanwege de krachtige prodemocratische politieke en economische hervormingsdynamiek in het land en vanwege de ligging ervan in een regio die voor de EU van economisch en politiek belang is. Parallel daaraan kwam het IMF met de Kirgizische autoriteiten in juni 2011 een programma van drie jaar overeen, dat zou worden ondersteund met een ECF-regeling. De vaststelling van het besluit over een MFB-pakket voor Kirgizië is echter vertraagd vanwege meningsverschillen tussen de twee medewetgevers over de te volgen procedure voor de vaststelling van het memorandum van overeenstemming (zie onder punt 2.3). In 2012 bleef de economische groei van Kirgizië met slechts 0,9 % duidelijk achter bij de eerdere prognoses, aangezien de productie in de goudwinningssector scherp daalde als gevolg van geologische problemen. Zonder de goudwinningssector bereikte de groei rond 10
4,8 % in 2012, wat te danken was aan de be- en verwerkende industrie, de bouw en de dienstensector, die zich geleidelijk hebben hersteld van de drastische krimp in 2009 en 2010 ten gevolge van de wereldwijde recessie en interne politieke en etnische conflicten. Het tekort op de lopende rekening steeg tot naar schatting 9 % van het bbp in 2012, wat aan de dalende uitvoer van goud en hogere olieprijzen te wijten was. Ondanks een strak monetair beleid liep de inflatie tegen het einde van 2012 op tot 7,5 % als gevolg van de stijgende brandstof- en voedselprijzen op de internationale markten. Het totale begrotingstekort nam, vooral dankzij een verbeterde inning van belastingen, af tot naar schatting 5,3 % van het bbp (exclusief energie-infrastructuurprojecten). In het kader van het ECF-programma wordt tot dusver gestage vooruitgang geboekt en voldoet Kirgizië aan alle kwantitatieve programmadoelstellingen voor eind juni 2012 en op één na alle structurele benchmarks. 4. ZORGEN VOOR EEN GOEDE BESTEDING VAN MFB-MIDDELEN: OPERATIONELE BEOORDELINGEN EN EVALUATIES ACHTERAF 4.1. Operationele beoordelingen Conform de bepalingen van het Financieel Reglement van de EU voert de Commissie met de hulp van externe consultants operationele beoordelingen (OB's) uit om een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen over het functioneren van de administratieve procedures en financiële circuits van ontvangende landen. Bij de operationele beoordelingen gaat de aandacht uit naar de systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën en met name naar de procedures en de organisatie van het ministerie van Financiën en de centrale bank, en meer in het bijzonder naar het beheer van rekeningen waarop EU-middelen worden gestort. Daarnaast wordt speciale aandacht geschonken aan de werkwijze van externe controle-instellingen, hun onafhankelijkheid, hun werkprogramma s en de doeltreffendheid van hun controles. Bij de meest recente operationele beoordelingen is tevens een analyse gemaakt van de bestaande procedures bij de aanbestedende diensten. In 2012 voltooide de Commissie de operationele beoordeling in Kirgizië. Met het oog op mogelijke nieuwe MFB-pakketten voor Egypte en Jordanië werden in deze twee landen in februari respectievelijk april 2013 operationele beoordelingen uitgevoerd. 4.2. Evaluaties achteraf Conform het Financieel Reglement verricht de Commissie evaluaties achteraf van MFB-programma's ter beoordeling van het effect van MFB. De belangrijkste doelstellingen van de evaluaties achteraf zijn: i) onderzoeken van de economische effecten van de MFB op de economie van het begunstigde land, en met name op de houdbaarheid van zijn externe positie, en ii) beoordelen van de toegevoegde waarde van het optreden van de EU. De conclusies van deze evaluaties dienen ter versterking van de MFB-beheerspraktijk. 11
De twee in 2011 ingeleide evaluaties achteraf ter beoordeling van het effect van de MFB-pakketten voor Libanon en Georgië werden in 2012 afgerond. In 2012 werd een nieuwe evaluatie achteraf van de MFB aan Kosovo geïnitieerd en voltooid 15. In haar evaluatie achteraf van het MFB-programma voor Libanon kwam de Commissie tot de conclusie dat de doelstelling van macro-economische stabilisatie van het land weliswaar in grote lijnen kon worden verwezenlijkt, maar dat het programma als gevolg van een bijzonder complexe en onstabiele politieke context tot weinig structurele hervormingen had geleid. Met betrekking tot het effect van het MFB-programma op structurele hervormingen in Georgië concludeerde de Commissie in haar evaluatie achteraf dat belangrijke vorderingen waren gemaakt op het gebied van de opstelling en uitvoering van de begroting, maar dat meer inspanningen moesten worden geleverd op het gebied van interne controle en audits, en transparantie en verantwoording in het algemeen. De conclusie van de evaluatie achteraf van het MFB-programma voor Kosovo luidde dat het twee belangrijke effecten had gesorteerd: i) het verschafte de overheid van Kosovo een aanvullend instrument om werk te maken van de invoering van essentiële binnenlandse hervormingen; en ii) het verleende de regering van Kosovo in haar begindagen internationale geloofwaardigheid. De evaluaties achteraf voor de drie onlangs afgeronde MFB-pakketten voor Servië, Moldavië en Armenië zullen in de loop van 2013 worden uitgevoerd. 5. VERZOEKEN OM BIJSTAND EN TOEKOMSTIGE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE - BEGROTINGSSITUATIE Tot de mogelijke nieuwe MFB-pakketten voor 2013 behoren: i) twee lopende programma's (Bosnië-Herzegovina en Oekraïne); ii) twee door de Commissie in 2011 voorgestelde programma's die ten uitvoer zullen worden gelegd na de verwachte vaststelling van desbetreffende besluiten door de medewetgevers (Georgië en Kirgizië); en iii) maximaal drie nieuwe programma's waarvoor tot dusver verzoeken zijn ingediend door ENB-landen (Egypte, Jordanië en Armenië). In het kader van de tenuitvoerlegging van bestaande MFB-pakketten zal de laatste tranche voor het programma ten behoeve van Bosnië-Herzegovina, mits goedgekeurd, uiterlijk in november worden vrijgegeven. In het kader van het programma voor Oekraïne zijn uitkeringen, met inbegrip van de eerste tranche, afhankelijk van de sluiting van een overeenkomst met het IMF over een nieuwe financieringsregeling en van de naleving van de beleidsvoorwaarden die zijn vastgesteld in het MvO. Tevens is de Commissie voornemens om in 2013 een begin te maken met de uitkeringen in het kader van de MFB-programma's voor Georgië en Kirgizië, wanneer de desbetreffende wetgevingsbesluiten over die programma's zijn aangenomen door het Europees Parlement en de Raad. De bedoeling is dat de eerste tranches in het kader van die programma's in 2013 en de tweede tranches in 2014 worden vrijgegeven. De voor 15 Alle evaluaties achteraf zijn te vinden op de website van DG ECFIN: http://ec.europa.eu/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm 12
Georgië voorziene MFB zal, zoals reeds vermeld, alleen kunnen worden vrijgegeven wanneer Georgië besluit een beroep te doen op de SBO/SBK-regeling van het IMF, die tot dusver als voorzorgsmaatregel wordt beschouwd. Zoals hierboven aangegeven, heeft Egypte zijn verzoek om een MFB-pakket van 500 miljoen EUR in november 2012 hernieuwd. De Commissie overweegt om een voorstel tot toekenning van MFB goed te keuren, die afhankelijk zou zijn van het sluiten van een overeenkomst over een IMF-programma tussen het IMF de Egyptische overheid. De betreffende MFB zal waarschijnlijk bestaan uit een combinatie van een lening van 450 miljoen EUR en een subsidie van 50 miljoen EUR. De MFB zou ertoe bijdragen de betalingsbalans van Egypte te verbeteren en de hervormingsinspanningen in een moeilijke politieke overgangsperiode te versterken. Mits het voorstel en het besluit daarover bijtijds tot stand komen, kan de eerste tranche in 2013 en de rest van de MFB in 2014 worden uitgekeerd. In december 2012 hebben de Jordaanse autoriteiten een verzoek ingediend om MFB in de vorm van leningen met een plafond van 200 miljoen EUR. De Commissie heeft in overleg met het IMF een raming van de resterende externe financieringsbehoefte van Jordanië gemaakt en overweegt met een voorstel te komen tot verlening van MFB van 180 miljoen EUR in de vorm van leningen in 2013. Ook in dit geval zou een eerste tranche in 2013 kunnen worden uitgekeerd. Daarnaast zal naar verwachting een nieuw pakket voor Armenië worden voorgesteld, daar de Commissie in februari 2013 een verzoek om MFB heeft ontvangen van de Armeense overheid. Een dergelijk pakket zou aansluiten op het in 2012 voltooide programma en zou erop zijn gericht het land te helpen om het voor 2013-2014 verwachte resterende externe financieringstekort te dekken, terwijl het een aanvulling zou vormen op de middelen die het IMF beschikbaar stelt in het kader van een nieuwe, momenteel in voorbereiding zijnde financieringsregeling. Tot de thans voor 2014 overwogen MFB-pakketten behoort tot slot ook een mogelijk programma ten behoeve van Kosovo, indien duidelijk wordt vastgesteld dat zich een financieringstekort zal voordoen. Na beëindiging van het vorige programma in 2010 zou in lijn met de voorwaardelijke toezegging die de EU op de donorconferentie inzake Kosovo van juni 2008 heeft gedaan, een nieuw pakket kunnen worden goedgekeurd voor een bedrag van maximaal 100 miljoen EUR. Onderstaande tabel 1 geeft een overzicht van de vastleggingen en betalingen van MFB-subsidies voor 2011, 2012 en 2013 (indicatief). De prognoses voor 2013 zijn nog van zeer voorlopige aard en berusten op diverse factoren waarop de Commissie geen invloed heeft. De mogelijke nieuwe subsidies voor 2013 vallen in grote lijnen binnen de begrotingsplafonds voor 2013. Het totaalbedrag aan uitstaande leningen in het kader van MFB beliep 545 miljoen EUR per ultimo 2012. Dit bedrag wordt gedekt door het Garantiefonds voor externe operaties 16. De voor dit fonds aangehouden middelen belopen 9 % van het uitstaande bedrag. Het fonds dekt niet alleen MFB-leningen, maar ook Euratom-leningen en EIB-leningen aan derde landen en wordt voorzien van middelen uit 16 Voor meer informatie wordt verwezen naar het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de garanties die door de algemene begroting worden gedekt (halfjaarlijkse publicatie). 13
de EU-begroting. Dienovereenkomstig worden voor de voor 2013 geplande MFB-leningen voorzieningen van rond 72,3 miljoen EUR getroffen in het Garantiefonds. 14
Tabel 1: MFB-vastleggingen en betalingen in 2012-2013 in EUR 2011 2012 2013 (indicatief) Vastleggingskredieten voor subsidies in de begroting 104.868.567 95.550.000 94.550.000 Vastleggingen, totaal 393.476 498.316 88.550.000 OB's, PEFA-studies, evaluaties achteraf 393.476 498.316 550.000 MFB Georgië (voorgesteld) 23.000.000 MFB Kirgizië (voorgesteld) 15.000.000 MFB Egypte (mogelijke nieuwe MFB) 50.000.000 MFB Armenië (mogelijke nieuwe MFB) n.t.b. Niet-vastgelegde begrotingstoewijzingen 104.475.091 95.051.684 n.b. Betalingskredieten voor MFB-subsidies in de begroting 88.552.647 79.050.000 56.339.890 Betalingen, totaal 55.236.767 30.325.812 44.497.057 OB's, PEFA-studies, evaluaties achteraf 236.767 325.812 497.057 MFB Armenië 35.000.000 MFB Moldavië 20.000.000 30.000.000 MFB Georgië (voorgesteld, eerste betaling) 11.500.000 MFB Kirgizië (voorgesteld, eerste betaling) 7.500.000 MFB Egypte (mogelijk, eerste betaling) 25.000.000 MFB Armenië (mogelijk, eerste betaling) n.t.b. Ongebruikte toewijzingen voor betalingen van subsidies 33.315.880 48.724.188 MFB-uitkeringen van leningen, totaal 126.000.000 39.000.000 804.000.000 Armenië 26.000.000 39.000.000 Servië 100.000.000 Bosnië-Herzegovina (actief) 100.000.000 Oekraïne (actief) 360.000.000 MFB Georgië (voorgesteld) 11.500.000 MFB Kirgizië (voorgesteld) 7.500.000 Overige, waaronder Egypte (mogelijk), Jordanië (mogelijk) en Armenië (n.t.b.) 325.000.000 15