Armoedeval in internationaal perspectief Bijlage 6 Armoedeval in internationaal perspectief De armoedeval is geen typisch Nederlands probleem. In deze bijlage wordt bekeken in hoeverre andere landen met armoedevalverschijnselen te kampen hebben (paragraaf 1), welke oorzaken daar mogelijk aan ten grondslag liggen (paragraaf 2) en welke oplossingsrichtingen ter bestrijding ervan zijn gekozen (paragraaf 3). 1. Prestaties Replacement rate Tabel B.1 geeft voor een aantal landen de replacement rates weer 1. In deze netto-inkomens en netto-uitkeringen zijn de inkomensafhankelijke regelingen (op rijksniveau) opgenomen. Voor alleenstaanden is er in nagenoeg alle landen een duidelijke afstand tussen uitkering en laag loon. In Nederland is deze afstand kleiner. Over de gehele linie zijn Nederland en Denemarken de landen met de zwakste prikkels. Tabel B.1 Netto replacement rates voor 4 typen huishoudens (na belastingheffing en inclusief tegemoetkomingen voor huur en gezin) 0,6*APW a 1*APW alleenstaand alleenverdiener zonder kinderen alleenverdiener met 2 kinderen alleenstaande ouder met alleenstaand alleenverdiener zonder kinderen alleenverdiener met 2 kinderen alleenstaande ouder met Nederland 84 93 94 84 60 76 79 70 Duitsland 75 85 61 82 54 60 52 63 België 61 88 79 85 46 67 63 69 Denemarken 67 94 92 82 48 67 97 70 VS 10 18 61 51 7 12 48 41 UK 73 88 95 81 50 61 73 63 a APW = average production worker. Voor Nederland is 60% APW circa WML-niveau. Bron: OECD, Benefits and work incentives, Paris 1999. Marginale druk Tabel B.2 schetst een beeld van de marginale en gemiddelde belasting- en premiedruk inclusief het effect van inkomensafhankelijke regelingen in 1 De netto replacement rate (vervangingsvoet) wordt gedefinieerd als de verhouding tussen de hoogte van de netto-uitkering voor een werkloze en het netto-inkomen van een werkende. 281
internationaal perspectief 2. Nederland valt op met een zeer hoge marginale belasting- en premiedruk op het niveau van het wettelijk minimumloon. Tabel B.2 Marginale belasting- en premiedruk inclusief inkomensafhankelijke regelingen in procenten in 1999 (tussen haakjes 2001) Bron: NEI, Arbeid en Onderwijs, De armoedeval in perspectief, Rotterdam 2001. Uit de tabel valt verder op dat huishoudens die een lage of negatieve totale gemiddelde belasting- en premiedruk met inbegrip van inkomensafhankelijke regelingen en inkomensoverdrachten (op rijksniveau) hebben, bij een inkomensniveau van 60 procent van het APW-inkomen geconfronteerd worden met een hoge totale marginale belasting- en premiedruk. Voor Nederland loopt dit in een aantal gevallen (alleenverdiener met twee kinderen en alleenstaande met twee kinderen) zelfs op tot meer dan procent. Dit be- 2 Voor de bepaling van de marginale belasting- en premiedruk met inbegrip van de inkomensafhankelijke regelingen, wordt het verschil tussen het bruto- en het nettoloon voor en na een inkomensstijging van 1 procent van het APW van elkaar afgetrokken en gedeeld door het verschil tussen het brutoloon voor en na de stijging van het brutoloon. Hierdoor wordt berekend welk deel van de inkomensstijging wordt afgedragen aan belastingen en premies en eventuele reductie van de inkomensafhankelijke regelingen. 282
tekent dat een stijging van het brutoloon een negatief effect kan hebben op de hoogte van het nettoloon. Na de belastingherziening in 2001 is de gemiddelde druk over de gehele linie flink gedaald. Het verloop van de marginale druk is daarentegen minder eenduidig: huishoudens met een inkomen tot rond modaal hebben geen drukverlaging ondergaan; daarvan is wel sprake bij tweeverdieners met kinderen boven een modaal huishoudinkomen. 2. Oorzaken Bereidheid tot werken De bereidheid tot werken onder werklozen is in Nederland relatief groot. Figuur B.1 toont die bereidheid in een aantal Europese landen. Uit internationaal vergelijkend onderzoek 3 naar arbeidsgerichtheid van werklozen blijkt geen verband met de hoogte van de inkomensbescherming. In de Scandinavische landen met doorgaans hoge uitkeringen zijn werklozen even sterk gericht op werk als in het Verenigd Koninkrijk met veel lagere uitkeringen. De sterke arbeidsgerichtheid van werklozen in Scandinavische landen lijkt veel meer te maken te hebben met de actieve begeleiding van werklozen, werkervaring, vorming en controle. Figuur B.1 Percentage werklozen dat bereid is te werken 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Denemarken Nederland Zweden VK Ierland B elgië Frankrijk S panje Bron: Eurobarometer (overgenomen uit De Lathouwer en Bogaerts, Financiële incentieven en laagbetaald werk, Antwerpen 2001). 3 De Lathouwer, L. en K. Bogaerts, Financiële incentieven en laagbetaald werk, Antwerpen 2001. 283
Onderzoek van De Beer 4 geeft aan dat de bereidheid om een baan te accepteren sterk kan variëren met de kwaliteit van de baan. Ook verschilt de bereidheid tussen onderscheiden groepen. Jongeren en allochtonen hebben een grotere bereidheid dan gemiddeld en oudere werklozen vertonen de laagste bereidheid om minder aantrekkelijke banen te aanvaarden. Institutionele belemmeringen De relatief hoge replacement rate in Nederland kan worden veroorzaakt door de hoogte van het minimumloon en door de hoogte van de uitkeringen inclusief inkomensafhankelijke regelingen. Tabel B.3 geeft de hoogte van het minimumloon volgens twee methoden voor een aantal landen weer 5. Nederland scoort relatief hoog als het gaat om de koopkracht van minimumloners. De verhouding tussen het minimumloon en het gemiddeld loon is voor Nederland gemiddeld. Met name Frankrijk blijkt een relatief hoog minimumloonniveau te hebben ten opzichte van het gemiddeld verdiende loon. De hoogte van het minimumloon hoeft overigens niet bepalend te zijn voor de armoedeval of productiviteitsval. De laagste toegepaste CAO-loonschalen spelen in sommige landen een grotere rol. Omdat het CAO-bereik in bijvoorbeeld de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk aanzienlijk lager ligt dan in Nederland, België en Frankrijk, ligt een internationale vergelijking echter minder voor de hand. Tabel B.3 Bruto minimumloon volwassen werknemers 1997 Koopkracht Verhouding minimumloon t.o.v. gemiddeld loon Nederland 53,5 België 107 60,5 Frankrijk 93 69,9 Spanje 49 36,1 Verenigd Koninkrijk 91 49,6 Verenigde Staten 86 45,6 Bron: Ministerie van SZW, De Nederlandse verzorgingsstaat; sociaal beleid en economische prestaties in internationaal perspectief, Den Haag 2000. 4 De Beer, P. Het onderste kwart: werk en werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt, Den Haag 1996. 5 Staat de koopkracht centraal dan wordt gerekend met koopkrachtpariteiten. Een andere methode is de Kaitz-indez: de verhouding van het minimumloon en het gemiddeld verdiende loon. De Kaitz-index biedt inzicht in de positie van het minimumloon binnen het loongebouw. Welvaartsverschillen zijn dan geëlimineerd. 284
Het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO) heeft onderzoek gedaan naar het gebruik van inkomensafhankelijke regelingen in een aantal landen 6. Het patroon dat naar voren komt is dat de meeste landen regelingen hebben om de kosten voor huisvesting te verlagen, en regelingen gericht op het verminderen van de kosten voor scholing en opvang van kinderen. Nederland behoort tot de landen met relatief veel inkomensafhankelijke regelingen. Daarbij zij opgemerkt dat sommige landen door belastingvoordelen in plaats van via inkomensafhankelijke regelingen een soortgelijke doelstelling trachten te bereiken. Dit bemoeilijkt een vergelijking. Tabel B.4 geeft de gewichten van de verschillende inkomensbronnen voor een alleenstaande en een alleenverdiener met twee kinderen die langdurig inactief zijn. Het betreft hier alleen de rijksregelingen. In Nederland blijkt de huursubsidie een relatief groot deel van het inkomen uit te maken. Alleen het Verenigd Koninkrijk scoort hoger. Family benefits, waaronder regelingen voor kinderopvang, leggen vooral in de Verenigde Staten veel gewicht in de schaal. Nederland heeft hier het kleinste aandeel. Verlies van inkomensafhankelijke regelingen is een van de veroorzakers van de hoge marginale druk. Een vergelijking met tabel II kan dat illustreren. Daar waar inkomensafhankelijke regelingen een groot deel van het inkomen uitmaken is de marginale druk vaak hoog. Tabel B.4 Bronnen van inkomen voor langdurig inactieven (aandelen in procenten van het netto-inkomen) Nederland Duitsland België Denemarken Verenigd Koninkrijk Verenigde Staten unemploy-ment insurance 78 76 social assistance Bron: OECD, Benefit systems and work incentives, Parijs 1999. family benefits 74 73 9 99 66 17 22 24 122 127 11 43 54 11 40 60 housing benefits income taxes 26 19-1 1 17 10-32 -38 57 35 nettoinkomen 6 Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, International Income Statistics, Zoetermeer 2001. 285
3. Beleid Er zijn landen waar vooral met toeslagen voor de laagstbetaalden wordt getracht de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt te stimuleren. Voorbeelden zijn de Verenigde Staten (inkomensafhankelijke arbeidskorting voor werkenden, earned income tax credit ), het Verenigd Koninkrijk (family credit) en Canada (self sufficient project). Doel van deze toeslagen is verhoging van het door arbeid verkregen inkomen. Anderzijds zijn er landen, zoals Nederland, België en Frankrijk, waar het accent ligt op verlaging van de totale arbeidskosten via arbeidskostensubsidies of lastenverlichting voor werkgevers. Het is volgens Roorda en Vogels 7 logisch dat in de Verenigde Staten, Canada en het Verenigd Koninkrijk waar het minimumloon relatief laag is, het accent ligt op toeslagen voor werknemers om de werkloosheid onder de minst gekwalificeerden te verminderen. Niet de productiviteitsval maar de werkloosheidsval speelt hier de belangrijkste rol. De relatief hoge niveaus van minimumloon(kosten) in België, Frankrijk en Nederland maken volgens Roorda en Vogels loonkostensubsidies meer voor de hand liggend. Zeker wanneer ook rekening wordt gehouden met de omvang van de indirecte arbeidskosten. In de loonkostensubsidielanden liggen deze, gemeten in een percentage van de totale arbeidskosten, 10 à 15 procentpunten hoger dan in de toeslagenlanden. Loonkostensubsidies stimuleren werkgevers laagbetaalde arbeid aan te bieden. Omdat het minimumloon het minimale noodzakelijke inkomen biedt om in het levensonderhoud te voorzien, is er in deze landen minder reden voor werknemerstoeslagen. De productiviteitsval is de meest belemmerende factor. Heffingskortingen Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat ter bestrijding van armoedevalverschijnselen in Nederland een werknemerstoeslag, bijvoorbeeld de heffingskorting voor werkenden, een denkbare optie is. Ook in andere landen maken heffingskortingen in toenemende mate deel uit van het activerings- en/of inkomensondersteuningsbeleid. Naast Nederland zijn er 14 landen die gebruikmaken van heffingskortingen in de inkomstenbelasting, maar deze niet ongetoetst uitkeren 8. De heffingskortingen, die deze landen kennen, zijn zeer divers en variëren van een algemene heffingskorting tot een korting voor specifieke uitgaven (zoals een eigen woning of studiekosten). Sommige landen hebben in de inkomstenbelasting zowel uitkeerbare als niet-uitkeerbare heffingskortingen. De meeste heffingskortingen die wor- 7 Roorda, W.B. en E.H.W.M Vogels, Werknemerstoeslagen versus loonkostensubsidies, ESB, 13 februari 1998, p. 126. 8 Ministerie van Financiën, Deelrapportage inkomensbeleid, Den Haag 2001. 286
den uitbetaald zijn zogenaamde specifieke heffingskortingen, dat wil zeggen dat belastingplichtigen aan speciale eisen moeten voldoen willen zij in aanmerking komen voor de heffingskorting. In de Verenigde Staten is voor het eerst een inkomensafhankelijke arbeidskorting ( earned income tax credit, EITC) toegepast. In de Verenigde Staten is de EITC het belangrijkste instrument ter bestrijding van de armoede. De EITC is een heffingskorting die verrekend wordt met de verschuldigde belasting; als de korting groter is dan de te betalen belasting, wordt het verschil uitbetaald. Uitvoering Belangrijk element van een integrale aanpak van de armoedeval is een efficiënte inrichting en een adequate werkwijze van de uitvoeringsorganisatie. In de Verenigde Staten hebben hervormingen in de (uitvoering van de) bijstand in de periode 1994 tot 1998 bijgedragen aan een daling van het beroep op de bijstand met 40 procent 9. De hervormingen die president Clinton heeft ingevoerd bestaan uit de volgende maatregelen: 1. Het recht op bijstand wordt vervangen door de plicht tot werken vanaf de eerste dag dat iemand aanspraak maakt op een uitkering. 2. Het recht op bijstand geldt maximaal twee jaar achter elkaar en vijf jaar in totaal. 3. De staten krijgen de mogelijkheid sancties op te leggen of de uitkeringen stop te zetten wanneer bijstandscliënten niet aan hun plichten voldoen. 4. De staten krijgen een vast budget voor de bijstand, zodat ze een financiële stimulans hebben om mensen uit de bijstand te laten stromen. Dit vervangt het systeem waarbij de staten uitkeringen kunnen declareren bij de federale overheid. In de staat Wisconsin heeft zelfs een daling van het beroep op de bijstand met 87 procent plaatsgevonden. Van de uitstromers heeft 83 procent werk gevonden. Volgens Nyfer 10 is de snellere daling in Wisconsin deels te verklaren door de wijze waarop de staat de uitvoering van de bijstand heeft georganiseerd. De aanpak is zeer klantgericht en wordt gekenmerkt door een werk-voor-inkomen-principe. Cliënten die echt niet kunnen werken starten onmiddellijk met een intensief scholings- en werkervaringsprogramma, waarbij de uitkering is vervangen door presentiegeld: pay for performance. In het traject dat een cliënt doorloopt, zijn financiële prikkels ingebouwd, zodat elke stap die een cliënt dichter bij regulier werk brengt beloond wordt. 9 Nyfer, Eén loket voor werk en inkomen; lessen uit Wisconsin, Breukelen 1999. 10 Ibid. 287
De uitvoerende organisatie krijgt één bedrag voor het verzorgen van de reïntegratie en voor het verstrekken van de uitkeringen. Hoe sneller de organisatie cliënten aan werk helpt, hoe minder uitkeringen ze hoeft te verstrekken, dus hoe meer geld er over blijft. Hiervan mag de uitvoerende organisatie een deel houden. 288