Eerste ervaringen met het toepassen van de Wet tijdelijk huisverbod Middelburg, januari 2011
Colofon Scoop 2011 Samenstelling Suzanne van der Graaf (CZW bureau) Linda Franken (Scoop) Een gezamenlijk uitgave van Scoop en het CZW bureau. Scoop Zeeuws instituut voor sociale en culturele ontwikkeling Achter de Houttuinen 8 Postbus 407 Middelburg Telefoon (0118) 682500 Telefax (0118) 635311 www.scoopzld.nl scoop@scoopzld.nl Foto Ton-Harland.nl Lay-out Scoop Ontwerp men@work Scoop Drukwerk Scoop Deze uitgave is mede mogelijk gemaakt door de Provincie Zeeland. De Provincie Zeeland streeft naar een goede sociale en culturele infrastructuur in Zeeland, in samenwerking met anderen. Als sociaal-cultureel kennis- en ontwikkelingsinstituut ondersteunt Scoop de Provincie bij haar taken in het sociaal-cultureel beleid.
Inhoudsopgave Opzet van de evaluatie...7 Inzet van het instrument...7 Aantal huisverboden...8 Typering van het geweld...8 Aanpak...8 Randvoorwaarden en instrumenten...8 Samenwerking...9 Gegevensuitwisseling...9 Tijdsinvestering...10 Ervaringen...10 Uitvoering mandaat...10 Overtreding...10 Beroepsprocedure...10 Preventief toepassen en samenloop met het strafrecht..11 Hulpverlening...11 Verlengen huisverbod...12 Nazorg...12 Effectiviteit van het instrument...12 Aanbevelingen...13
6
Evaluatie huisverbod Zeeland Opzet van de evaluatie In juli 2009 is een nabeschouwing gehouden van de eerste paar huisverboden in Zeeuws Vlaanderen. Het CZW bureau heeft deze bijeenkomst in samenwerking met de gemeente Terneuzen en betrokken partners georganiseerd. Dit werd ervaren als een leermoment. Verspreid over de drie Zeeuwse regio s zijn in mei en juni 2010 crosstrainingen gehouden. Hieraan namen totaal 35 medewerkers van verschillende gemeenten en organisaties deel. De bijeenkomsten droegen bij tot het verbeteren van de samenwerking, elkaar leren kennen en het vaststellen van verbeterpunten voor de toekomst. Ook is hier aandacht besteed aan de juridische kennis van de betrokkenen. In september 2010 heeft Scoop vervolgens een digitale vragenlijst uitgezet onder de betrokken partners. 48 respondenten stuurden een ingevulde en bruikbare vragenlijst terug. Aanvullend zijn vanuit het CZW bureau de burgemeesters van gemeente Terneuzen en Vlissingen geïnterviewd over hun ervaringen met de Wet tijdelijk huisverbod. In de rapportage, die u hierbij aantreft, is al deze informatie gebundeld. Inzet van het instrument Op grond van de Wet tijdelijk huisverbod is de burgemeester bevoegd een huisverbod op te leggen. Een huisverbod kan worden opgelegd voor een periode van 10 dagen en verlengd worden tot in totaal 28 dagen. Het huisverbod houdt in: -- een last tot het onmiddellijk verlaten van de woning; -- een verbod tot het betreden van, zich ophouden bij of aanwezig zijn in de woning; -- een verbod contact op te nemen met de personen met wie het huishouden wordt gedeeld. Een huisverbod kan worden opgelegd indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat de aanwezigheid van een persoon in zijn of haar woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van één of meerdere personen met wie hij of zij woont of die daarin anders dan incidenteel verblijven. Bij een sterk vermoeden dat problemen tussen huisgenoten uitlopen op huiselijk geweld, moet bij het strafrecht gewacht worden totdat op basis van feiten een verdachte van een strafbaar feit kan worden opgepakt. Met het preventieve huisverbod kan eerder ingegrepen worden en kan zodoende erger voorkomen worden. Figuur 1 Zoals meerdere van dergelijke bevoegdheden is het een verrijking, zodat je als burgemeester kunt ingrijpen bij ontoelaatbare situaties achter de voordeur. 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 jan-09 feb-09 mrt-09 apr-09 mei-09 jun-09 jul-09 aug-09 sep-09 okt-09 nov-09 dec-09 jan-10 feb-10 mrt-10 apr-10 mei-10 jun-10 Aantal huisverboden over de hele periode 7
Aantal huisverboden Vanaf de invoering van de wet op 1 januari 2009, tot en met juni 2010 zijn er in Zeeland 53 huisverboden opgelegd. In verband met de nog bestaande geweldsdreiging is door burgemeesters 8 maal van de mogelijkheid gebruik gemaakt om het huisverbod te verlengen. Figuur 2: Welke problematiek kwam u vaak tegen? (aantallen) 35 30 25 20 Het begint bij de hulpofficier van justitie. Het moet in de hoofden zitten. Aansturing en het besef van het instrument is belangrijk. 15 10 5 0 In 2009 heeft de toepassing van de nieuwe wet een langzame start gekend. Er zijn in dat jaar 18 huisverboden opgelegd voornamelijk in de tweede helft van het jaar. In de eerste zes maanden van 2010 waren dit er reeds 35. verslaving financiele problemen relatieproblemen werkgerelateerde problemen anders sociaal isolement gemeente 2009 2010 Borsele Goes 2 Hulst 1 2 Kapelle Middelburg 3 Noord-Beveland Reimerswaal Schouwen-Duiveland 1 1 Sluis 1 3 Terneuzen 11 10 Tholen 2 1 Veere 1 3 Vlissingen 1 10 Totaal 18 35 Typering van het geweld Bij een huisverbod komt men overwegend relatieproblemen en verslavingsproblematiek tegen. Ook financiële problemen spelen een grote rol in de gezinnen. Duidelijk is dat er bijna altijd sprake is van meerdere problemen binnen het gezinssysteem. 57% van de respondenten is van mening dat er vaak of altijd sprake is van meervoudige problematiek. Van alle opgelegde huisverboden betrof het in 33 gevallen een gezinsituatie waar kinderen bij betrokken zijn. Dit is 62% van het aantal huisverboden. Bureau Jeugdzorg wordt in deze situaties direct bij de zaak betrokken. Aanpak Per 1 januari 2009 is de Wet Tijdelijk Huisverbod formeel van kracht. Als voorbereiding op de uitvoering van deze wet is in 2008 een Plan van Aanpak Tijdelijk Huisverbod Zeeland Op Zeeuwse Maat opgesteld. Hierin is de werkwijze vastgelegd voor het opleggen van een huisverbod. Tijdens de uitvoering van het eerste huisverbod in Zeeland bleek dat de afgesproken werkstructuur nog onvoldoende was geborgd bij de uitvoerende partijen. Kort daarna is er een provinciebrede crosstraining huisverbod gehouden. Dit leidde tot verdergaande samenwerkingsafspraken binnen de keten. De procesbeschrijvingen en standaarden zijn op dat moment verder ontwikkeld en verbeterd. Het is ingrijpend in het gezin. Mensen schrikken ervan. Randvoorwaarden en instrumenten Het landelijke Risicotaxatie instrument Huiselijk Geweld (RiHG) wordt door de politie gebruikt om de geweldsdreiging te objectiveren. Het huidige instrument is naar mening van verschillende partners te uitgebreid. Niet alleen de tijdsinvestering die het invullen van het instrument vraagt maar ook de (hulpverlenende) kennis die nodig is bij het invullen werkt drempelverhogend bij het opleggen van een huisverbod. Het RiHG is een wettelijk verplicht hulpmiddel. Het is wenselijk dat bij de toekomstige landelijke evaluatie aandacht is voor dit signaal. Verder is geconstateerd dat er door de hulpverlening een aanvullend intake formulier wordt gebruikt aangezien zij het RiHG onvoldoende betrouwbaar vinden. Een meer pragmatische aanpak is hier wenselijk. 8
Onder casemanagers en gemeenten zijn in Zeeland stroomschema s, beschikkingen en formulieren ontwikkeld die onderling worden uitgewisseld zodat een ieder één werkwijze volgt. Dit wordt door alle partijen als positief ervaren. De formulieren dienen op enkele kleine punten te worden aangepast. Figuur 3: (absolute aantallen) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Hoe waardeert u de kwaliteit van het door u gebruikte stroomschema? Hoe zijn de onderlinge externe contacten binnen de keten? In hoeverre zijn de uithuisgeplaatste en achterblijvers (voor u) bereikbaar? slecht onvoldoende voldoende goed onbekend Samenwerking Veel betrokkenen delen de mening dat men elkaar inmiddels goed weet te vinden. Indien er vragen of problemen rijzen neemt men rechtstreeks contact met elkaar op. Wel wordt aangegeven dat dit een flexibele instelling vraagt van alle partijen. Vanuit casemanagers wordt opgemerkt dat nog niet elke organisatie bereid is instellingsoverstijgend te werken. Gemeenten merken op dat de samenwerking met de politie goed verloopt. Wel vindt men het jammer dat door de organisatorische invulling (75 officieren van dienst, verdeeld over de hele provincie) het tijd kost voordat iedereen ervaren is in het opleggen van een huisverbod. De samenwerking met Reclassering Nederland wordt door partijen nog als te beperkt ervaren. Er zijn inmiddels afspraken dat zij op de hoogte worden gebracht van elk huisverbod. Het is de algehele wens dat Reclassering Nederland beter bij het proces betrokken raakt. Onder andere bij een mogelijke schorsing onder voorwaarden en inzet van vroeghulp. Gegevensuitwisseling De uitwisseling van gegevens wordt over het algemeen als goed ervaren. Met name binnen de GGZ komt het voor dat niet altijd de benodigde informatie omtrent de cliënt om reden van privacy wordt uitgewisseld. Gemeenten geven aan dat de gegevensuitwisseling vanuit de politie prima verloopt. Wel is er wat twijfel over de mogelijkheden of beperkingen bij het delen van de informatie ten behoeve van dossieropbouw in de lijn van politie, burgemeester, ambtenaar en voorzieningenrechter. De informatie uitwisseling tussen partners kan beter. Bij de samenloop met strafrecht laat de communicatie nog te wensen over. Politieambtenaren geven aan dat zij nog niet actief worden geïnformeerd wanneer de hulpverlening tijdens het huisverbod wordt geweigerd. Dit is noodzakelijk indien er samenloop van strafrecht is. In het proces verbaal kan hiervan melding worden gemaakt zodat het Openbaar Ministerie (OM) deze weigering meeneemt in haar strafeis. Ook Reclassering Nederland kan hier een rol in spelen. De beslissing van de rechtbank na voorgeleiding is vaak niet bekend bij de casemanager of de gemeente. Voor een eventuele verlenging van het huisverbod en de communicatie richting betrokkenen is dit noodzakelijk. Bijvoorbeeld om een goede afweging tot het verlengen van het huisverbod te kunnen maken. Naast een huisverbod kan tevens een strafrechtelijk (contact)verbod van kracht zijn. Ook hulpverleners melden dat deze communicatie van belang is. De onverwachte in vrijheidstelling van een uithuisgeplaatste zorgt voor stress bij de achterblijvers. Hierover dient duidelijkheid te zijn bij alle betrokkenen. Er is onder samenwerkingspartners een raamovereenkomst gesloten waardoor uitwisseling van gegevens is toegestaan. Deze overeenkomst dateert echter nog uit 2005. 9
Tijdsinvestering Uit de enquête blijkt de casemanagers verreweg de meeste tijd besteden aan een huisverbod. Naar schatting gemiddeld 33 uur per casus. De burgemeester ervaart de meeste invloed bij de mogelijkheid tot verlenging van het huisverbod en tevens bij de bevoegdheid om het verbod in te trekken. De Hulp Officier van Justitie besteed gemiddeld 5 uur aan een huisverbod. Meermalen wordt door hen opgemerkt dat gezien de capaciteit en het vele werk er soms voor wordt gekozen geen huisverbod op te leggen. Men schrikt terug voor de hoeveelheid (papier)werk. Overtreding Bij een overtreding van het huisverbod blijkt handhaving soms lastig door de inventiviteit van mensen. Zeker als de bedreigde partij het nut of de noodzaak van het verbod niet lijkt in te zien. Figuur 4: Hoeveel uur besteed u (naar schatting) gemiddeld aan één huisverbod? Hovj (politie) ambtenaar Burgemeester 24-uurs crisisdienst ketencoordinatie Casemanager Sensoor (tel. hulpdienst) 0 10 20 30 40 gemiddelde tijdinvestering (in uren) De politie geeft aan dat er afspraken zijn over het handhaven van het huisverbod. Wanneer de overtreder niet op heterdaad is betrapt zal de politie de overtreding doorgeven aan het OM. Het OM beslist vervolgens of er wordt overgegaan tot vervolging of het opleggen van een sanctie. Alleen in dat geval zal de overtreder worden aangehouden. Zowel burgemeesters als hulpverleners vinden het optreden na een overtreding van belang voor het gevoel van rechtshandhaving en het serieus nemen van het instrument. Opvallend is wel dat enkele hulpverleners zelf aangeven niet alle overtredingen van een huisverbod bij de politie te melden. De motivatie om geen aangifte te doen is de mogelijke breuk in de vertrouwensband met het slachtoffer wat de hulpverlening kan schaden. De ketencoördinatie is gemiddeld 8 uur bezig met een huisverbod. De ambtelijke inzet vanuit gemeenten verschilt per casus van 2 uur tot soms een paar dagen. Ook wordt er indien nodig een advocaat ingehuurd. Ervaringen Uitvoering mandaat Het huisverbod is bij wet een verantwoordelijkheid van de burgemeester. Voor het opleggen van een huisverbod hebben de Zeeuwse gemeenten mandaat verleend aan de Hulp Officier van Justitie. Burgemeesters voelen zich hierdoor niet minder betrokken bij een huisverbod. De communicatie vanuit de politie via de ambtenaar openbare orde en veiligheid verloopt goed. Er wordt wel aangegeven dat een burgemeester zich door het mandaat op afstand plaatst. Hij heeft niet of nauwelijks bemoeienis bij het opleggen van het huisverbod. Bij een mandaat is de beslissing genomen, dat is een bewuste keuze. Je wordt ermee geconfronteerd, het is een zwaar middel. Beroepsprocedure Door de korte periode tussen het beroep en de zitting (3 dagen), vraagt een beroepsprocedure veel inzet en zorgvuldigheid van alle betrokkenen. Uit ervaring blijkt dat wanneer er sprake is van een geweldsdreiging deze bijzonder goed onderbouwd dient te zijn. Het landelijk Risicotaxatie Instrument Huiselijk Geweld blijkt (RiHG) hiervoor niet voldoende. Tijdens beroepszaken ervaren ambtenaren veelal dat informatie over antecedenten uit het verleden zwaar meewegen bij de bestuursrechter (of voorzieningenrechter). Alle informatie die is opgenomen in het proces verbaal van bevindingen dient te worden gebruikt als onderbouwing van het opgelegde huisverbod. De hoeveelheid informatie die hierin wordt opgenomen lijkt afhankelijk te zijn van de ter plaatste zijnde Hulp Officier van Justitie. Dossiervorming en het vergaren van informatie is van groot belang. Het proces verbaal blijkt niet altijd duidelijk en voor één uitleg vatbaar te zijn. Verder geven gemeenten aan dat in dit kader een prominentere rol van de hulpverlener tijdens de zitting soms wenselijk is. De ervaringen met de toetsing van de Wet tijdelijk huisverbod door de rechtbank zijn wisselend. De rechtbank lijkt geen eenduidige aanpak te hebben bij een huisverbod. 10
Preventief toepassen en samenloop met het strafrecht Landelijk gezien wordt een huisverbod voornamelijk opgelegd wanneer er tevens sprake is van een strafbaar feit. In Zeeland is deze trend ook waar te nemen. Bij 46 van de in totaal 53 opgelegde huisverboden was tevens sprake van toepassing van het strafrecht. Het instrument wordt nu goed toegepast, ook al preventief. Hulpverlening In gezinnen waar de opvoedingssituatie onveilig is gebruiken diverse organisaties in Zeeland al enige tijd de benadering van Signs of Safety. Centraal binnen deze benadering staat de ontwikkeling en uitvoering van een veiligheidsplan. In het veiligheidsplan worden zowel de zorgpunten en gevaren als de sterke kanten en positieve krachten in het gezin verwerkt. In Zeeland wordt deze benadering consequent toegepast bij een huisverbod. Over het algemeen zijn hulpverleners zeer positief over gebruik van de Signs of Safety benadering bij een huisverbod. Het is opvallend dat het instrument in Zeeland vanaf 2010 meer preventief wordt ingezet. Figuur 5 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 jan-09 feb-09 mrt-09 apr-09 mei-09 jun-09 jul-09 totaal huisverboden aug-09 sep-09 De geïnterviewden zijn van mening dat het goed is om preventief een huisverbod op te leggen. Bij preventieve inzet van het instrument is er een gevaar dat het huisverbod te snel wordt ingezet. De dreiging van geweld dient dan voldoende onderbouwd te zijn. Eén geïnterviewde geeft aan het huisverbod niet nog preventiever in te willen zetten. Er bestaat kans dat er dan meer aanvragen tot voorlopige voorziening worden ingediend. Het in stand blijven van het bestreden besluit bij de rechtbank is hier van belang. okt-09 nov-09 dec-09 jan-10 feb-10 mrt-10 apr-10 mei-10 jun-10 preventief (zonder strafbaar feit) Het huisverbod is wel eens te vroeg uitgereikt. Inschakelen van hulp In het weekend en s avonds wordt een huisverbod vanuit de politie doorgegeven aan Sensoor. Zij schakelen vervolgens de crisisdienst van het maatschappelijk werk in. Dit verloopt niet altijd soepel. De communicatie richting Sensoor dient helder te zijn zodat duidelijk is dat het een huisverbod betreft. Tijdens kantoortijden inventariseert de ketencoördinatie van het Steunpunt Huiselijk Geweld de benodigde hulp in het gezin en maken het dossier compleet. Vervolgens gaan zij op zoek naar een beschikbare en meest passende casemanager. De ervaringen met de inzet van de ketencoördinatie voor een huisverbod zijn goed. Er ligt onvoldoende mandaat bij de ketencoördinatie huiselijk geweld zo blijkt uit opmerkingen van de hulpverleners en de ketencoördinatoren zelf. Er wordt aangegeven dat de ketencoördinatie niet zo zeer ondersteunend aan als wel boven de partijen dient te staan. Daarbij dient de rolverdeling en verantwoordelijkheid tussen casemanager en ketencoördinatie helder te zijn. Inzet casemanager Het team van casemanagers dat bestaat uit medewerkers van verschillende organisaties ervaart de samenwerking onderling als prettig. Er heerst een sfeer van als één team samen te werken. Ook de gezamenlijke intervisie wordt als positief ervaren. De casemanagers constateren dat er een enkele keer spanning is tussen de verschillende ketenpartners over de aanpak. Er zijn dan verschillende visies op de te bieden hulpverlening. Er is op dit moment niet duidelijk wie de (laatste) verantwoordelijkheid draagt en doorzettingsmacht heeft. Dit wordt als een knelpunt ervaren. Ook nemen niet alle ketenpartners deel aan het familieberaad dat noodzakelijk is om de Signs of Safety benadering goed uit te voeren. Uit de enquête blijkt verder dat het team onvoldoende wordt aangestuurd en er te weinig aandacht is voor het gebruik (bewaren, beheren) van de bestaande documenten. 11
Al doende is vanuit de gemeente de rol van procesbewaker gevonden. Vaak lopen we tegen wachtlijsten van andere instellingen aan, wat niet handig is. Vanuit de gemeenten wordt aangegeven dat het fijn is dat er korte lijntjes zijn tussen de casemanager en de betrokken ambtenaar. Men weet elkaar te vinden en heeft onderling regelmatig contact. Er wordt door ambtenaren aangegeven dat het soms moeilijk is om niet meegezogen te worden in de problematiek. Goede dossiervorming blijkt ook hier belangrijk voor een eventuele gang naar de rechter. Pogingen van hulpverleners tot het verkrijgen van contact met de uithuisgeplaatste of achterblijver(s) wordt in het dossier nog wel eens gemist. Figuur 6: (absolute aantallen, o.b.v. enquête) Uit de crosstrainingen blijkt dat er onvoldoende zicht is op de situatie rond het gezin na beëindiging van het huisverbod. Zowel gemeenten als hulpverleners geven aan dat het belangrijk is om deze gezinnen te monitoren. Een gezin dient in beeld te blijven zodat er gesignaleerd wordt wanneer er opnieuw problemen ontstaan. Ook geeft dit inzicht in het effect van een huisverbod. Figuur 7: (absolute aantallen, o.b.v. enquête) Vindt de uithuisgeplaatste zelfstandig een tijdelijk woonadres? Is er - naar uw ervaring - in de gezinnen sprake van meervoudige problematiek? Zijn de achterblijvers bereid hulp te aanvaarden? Is de uithuisgeplaatste bereid hulpverlening te aanvaarden? 0 10 20 30 40 50 Blijft het gezin na afloop van het huisverbod bij u nog in beeld? 0 10 20 30 40 50 nooit regelmatig vaak altijd onbekend nooit regelmatig vaak altijd onbekend Verlengen huisverbod Er zijn in periode tot en met juni 2010 in totaal 8 huisverboden verlengd. Tijdens de verlenging blijft de casemanager actief in het gezin. Vooral vanuit de gemeenten wordt aangegeven dat het nog wel eens ontbreekt aan zicht op de situatie tussen de 10e en 28e dag. De contacten die de hulpverlening heeft met het gezin worden niet altijd doorgegeven aan de gemeente. Nazorg Na afloop van het huisverbod is met de hulpverlenende organisaties afgesproken dat er een gegarandeerde overdracht is naar reguliere hulpverlening. In de praktijk blijkt dit niet altijd soepel te verlopen. Door wachtlijsten wordt niet altijd prioriteit gegeven aan degenen die net een huisverbod achter de rug hebben. Na de intensieve hulp ontstaat het gevaar dat het gezin na afloop van een huisverbod in een vacuüm van hulpverlening terecht komt. Effectiviteit van het instrument Het instrument wordt als zeer nuttig ervaren. Het geeft meer garantie dat er daadwerkelijk iets binnen het gezin verandert. Er is hulp, dat is de kracht van het instrument. De wet wordt nog te kort toegepast om de effecten op lange termijn te monitoren. Hiervoor is een goede registratie noodzakelijk. Is het huisverbod naar uw mening effectief? 4 meest genoemde punten: - goed idee, maar nog geen/onvoldoende ervaring mee - ja, op korte termijn actie/hulpverlening en time-out voor betrokkenen - drukmiddel/repressie/schrikeffect van de maatregel -- was wel bedoeld als preventief middel - effect op lange termijn? - effectief maar kost wel veel tijd 12
Er wordt een moment van bezinning gecreëerd. Dat is het moment om voorstellen te doen inzake hulpverlening. Vaak is de dader het daar niet mee eens en wil niets. Het slachtoffer zet, nu deze zich gesteund voelt, door. Uiteindelijk komen we er dan wel uit. Aanbevelingen 1. Het is noodzakelijk de communicatie met het Openbaar Ministerie en Reclassering Nederland te verbeteren. Zeker daar waar het gaat om informatie uitwisseling omtrent detentie en strafrechtprocedures. 2. De rolverdeling en verantwoordelijkheid tussen casemanager en ketencoördinatie dient helder te zijn. De rol van de ketencoördinator zou versterkt kunnen worden. Daarnaast dient er aandacht te zijn voor de aansturing van het team van samenwerkende casemanagers. 3. Na afloop van een huisverbod dient opvolging plaats te vinden. Na afloop van een verlengd huisverbod is het noodzakelijk dat de casemanager zowel aan de gemeenten als aan de ketencoördinator doorgeeft wat de stand van zaken is. Vervolgens dient er na 6 tot 9 maanden nog een opvolging plaats te vinden. Dit om een eventuele nieuwe crisis te voorkomen en tevens om inzicht te krijgen in de effecten van een huisverbod op lange termijn. 4. Er is onder samenwerkingspartners een raamovereenkomst gesloten waardoor uitwisseling van gegevens is toegestaan. Deze overeenkomst dateert echter nog uit 2005. Het is raadzaam deze te vernieuwen. 13