Achtergronddocument bij het rapport Garanties, leningen en deelnemingen Omvang en kenmerken van garanties en leningen van het Rijk
Inhoud 1 Inleiding 1 2 Garanties 2 2.1 Inleiding 2 2.2 Aantallen en financieel belang 2 2.3 Aard van de garanties 2.4 Eindbegunstigden 7 2. Jaar 9 2.6 Regelingen of individuele garanties 1 2.7 Uitgaven 12 2.8 Ontvangsten 13 2.9 Kostendekkendheid 14 2.1 Uitvoering door derden 16 2.11 Ontwikkelingen 18 2.12 Waarborgfondsen 21 2.13 Garanties geïntegreerd middelenbeheer 21 3 Leningen 23 3.1 Inleiding 23 3.2 Aantallen en financieel belang 23 3.3 Leenfaciliteiten of individuele leningen 2 3.4 Eindbegunstigden 27 3. Looptijd van leningen 27 3.6 Rentepercentages 29 3.7 Rente-ontvangsten 31 3.8 Aflossingsmethodiek 32 3.9 Kwijtschelding en buiteninvorderingstelling 33 3.1 Uitvoeringsmodaliteiten 33 3.11 Jaar 34 3.12 Leningen geïntegreerd middelenbeheer 3 3.13 Ontwikkeling omvang 37
4 Totaaloverzicht 38 4.1 Totaal financieel belang 38 4.2 Verdeling over ministeries 38 4.3 Verschillen in gebruik van instrumenten 41
1 Inleiding 1 Van september 23 tot juni 24 deed de Algemene Rekenkamer een onderzoek naar het beleid en beheer van garanties, leningen en deelnemingen. In het kader van dit onderzoek voerde de Algemene Rekenkamer een inventarisatie uit bij alle ministeries 1 naar genoemde instrumenten. De resultaten daarvan zijn deels opgenomen in het rapport dat is gepubliceerd op 2 april 2. 2 Dit achtergronddocument bevat uitgebreidere informatie over omvang en kenmerken van garanties en leningen. Een overzicht van deelnemingen is opgenomen in een apart document (Overzicht garanties, leningen en deelnemingen, zie website, www.rekenkamer.nl). De inventarisatie van gegevens over uitstaande garanties en leningen - via de directies Financieel Economische Zaken (FEZ) - bleek bij veel ministeries een tijdrovend proces, ondanks het feit dat de gevraagde gegevens volgens de rijksvoorschriften in de administraties zouden moeten zijn opgenomen. Met name voor garanties en leningen is er ook enige onzekerheid over de volledigheid en juistheid van de geïnventariseerde aantallen en hun financieel belang. Dit is onder meer het gevolg van verschillen in gehanteerde definities, onzekerheid over oude gevallen en mogelijke tekortkomingen in departementale administraties en het toezicht van de directies FEZ daarop. Voor nadere informatie hierover wordt verwezen naar het rapport Garanties, leningen en deelnemingen van het Rijk. De tellingen in dit document hebben in de meeste gevallen betrekking op de stand eind 22. Op onderdelen is - waar relevant en mogelijk - meer recente informatie opgenomen. Het jaartal of de periode waarop de gegevens betrekking hebben is dan bij de grafieken en tabellen vermeld. 1 Met uitzondering van het Ministerie van Algemene Zaken. 2 Garanties, leningen en deelnemingen van het, Tweede Kamer, vergaderjaar 24-2, 386, nrs. 1-2.
2 Garanties 2 2.1 Inleiding Definitie: onder een garantie wordt verstaan een voorwaardelijke financiële verplichting aan een derde buiten het Rijk, die pas tot uitbetaling komt als zich bij de wederpartij een bepaalde omstandigheid (realisatie van een risico of onzekere gebeurtenis) voordoet. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in de volgende typen garanties: 3 kredietgarantie: garantie op rente- en aflossingsverplichtingen op een lening of krediet; garantie met als functie een verzekering, herverzekering, waarborg of achtervang voor moeilijk verzekerbare risico s; exploitatiegarantie: garantie voor een bepaalde omzet of een bepaald exploitatieniveau of resultaat; liquiditeitsgarantie: garantie om bij te springen bij een bepaald liquiditeitsniveau; garantie inzake deelnemingen: garantie om het aandelenkapitaal vol te storten indien de financiële situatie van een deelneming dit vereist of om bij nieuw uit te geven aandelenkapitaal pro rato deel te nemen. 2.2 Aantallen en financieel belang Eind 22 waren er 19 garanties of garantieregelingen 4 waaronder verplichtingen uitstonden. Het uitstaand risico bedroeg in totaal 7,6 miljard. Van deze garanties is bijna 4% een garantieregeling op grond waarvan in totaal 26.641 garanties zijn afgegeven. De verdeling over de ministeries is weergegeven in de volgende figuren. 3 Zie ook Rekenkamerrapport: Garanties, Tweede Kamer 1997-1998, 2 94, nrs. 1-2. 4 Een garantieregeling op grond waarvan verschillende (soms duizenden) garanties zijn afgegeven is daarbij als één garantie geteld, exclusief de garanties die door vakdepartementen aan RWT s zijn afgegeven in het kader van het geïntegreerd middelenbeheer (GMB).
Figuur 2.1: Bedrag uitstaand risico aan garanties ultimo 22 per ministerie 3.. 4.. 4.. 3.. 3.. 2.. 2.. 1.. 1.... - BuZa Justitie BZK OCW Defensie VROM VenW EZ LNV SZW VWS Om de uitstaande garantiebedragen van de overige ministeries te verduidelijken, volgt hier nogmaals de figuur, maar dan exclusief Financiën. Figuur 2.2: Bedrag uitstaand risico aan garanties ultimo 22 per ministerie, exclusief Financiën. 3.. 2.68.838 2.. 2.. 1.. 1.498.176 1.64.331 2.9.64 1.914.813 1.. 614.33. - 47.26 284.969 363 221.282 131. BuZa Justitie BZK OCW Defensie VROM VenW EZ LNV SZW VWS
Figuur 2.3: Aantal garanties ultimo 22 per ministerie 4 3 3 31 2 2 1 1-7 2 8 16 2 11 6 1 4 1 11 BuZa Justitie BZK OCW Defensie VROM VenW EZ LNV SZW VWS Uit de grafieken blijkt dat Financiën koploper is, zowel in aantal garanties als in het totaalbedrag aan uitstaand risico. Andere ministeries met relatief veel garanties zijn: OCW, EZ, VenW, VROM en VWS. De ministeries van SZW, Justitie en Defensie hebben nauwelijks garanties. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de tien grootste garantieregelingen, gerekend naar uitstaand risicobedrag per ultimo 22. Tabel 2.1: De tien omvangrijkste garanties ultimo 22 (Bedragen x 1). Omschrijving Ministerie Bedrag Schade als gevolg van kernongevallen Financiën 1.882.3 DNB voor beschikbaar stellen van Financiering aan IMF Financiën 11.99.824 Exportkredietverzekering Financiën 6.84. Europese Investeringsbank (EIB) Financiën 4.628.396 International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) Financiën 3.831.27 Woningbouwcorporaties inzake Huurwoningen VROM 1.. Inrichtingen gezondheidszorg VWS 1.311.13 Borgstelling Midden- en Kleinbedrijf EZ 1.37.821 Openbaar Vervoer VenW 1.233.76 Kapitaalmarktleningen ontwikkelingslanden Buza 1.198.1 Totaal 49.393.642 De tien omvangrijkste garanties (ultimo 22) omvatten ruim 8% van het totaalbedrag van 7,6 miljard. De top drie neemt zo n 6% van het
uitstaand risico voor zijn rekening. De top vijf zit bij het Ministerie van Financiën. 2.3 Aard van de garanties De Algemene Rekenkamer heeft de ministeries gevraagd om de aard van de garanties aan te geven, door één van de categorieën aan te geven: kredietgarantie, (her)verzekering, exploitatiegarantie, liquiditeitsgarantie, garantie inzake deelneming. In de inventarisatie kon ook aangegeven worden dat een garantie niet in te delen was in enige van de bovenstaande categorieën. De inventarisatie geeft op de aard van de garanties het volgende beeld, de eerste in aantallen, de tweede in uitstaande bedragen (alle gegevens per ultimo 22, informatie verstrekt door de ministeries): Figuur: 2.4: Type garanties: aantallen ultimo 22 4 4 3 3 2 2 1 1 Krediet Verzekering Exploitatie Liquiditeit Deelneming Anders Geen antw oord Aantal 43 17 7 3 11 16 12
Figuur 2.: Type garanties: bedragen x 1, ultimo 22 6 Bedrag 2.. 2.. 1.. 1.... Krediet Verzekering Exploitatie Liquiditeit Deelneming Anders Geen antw oord Bedrag 9.69.882 23.774.648 4.186 927.27 21.487.637 1.61.88 241.627 De kredietgarantie is in aantallen veruit het meest voorkomende type. Gemeten naar uitstaand risicobedrag hebben de garantie als (her)verzekering en de garantie inzake deelnemingen de overhand. Bij 12 garanties is deze vraag door de ministeries niet beantwoord en bij 16 is door de ministeries niet in te delen ( anders ) ingevuld. Zoals in grafiek 2. te zien is, is het financieel belang van deze 28 garanties beperkt tot circa 3% van het totale uitstaand risico. Dit komt doordat bij deze garanties vrijwel nooit een bedrag aangegeven is. De Algemene Rekenkamer heeft geïnventariseerd of bepaalde typen garanties bij sommige ministeries meer voorkomen dan bij andere. Figuur 2.6: Type garantie per ministerie 3 3 2 2 1 1 BuZa Just itie BZK OCW Financiën Def ensie VROM VenW EZ LNV SZW VWS Geen antwoord 3 1 4 1 3 Anders 1 1 6 1 6 1 Deelneming 1 1 Liquiditeit 1 2 Exploitatie 2 1 2 2 Verzekering 2 8 1 1 Krediet 4 1 4 6 4 1 2 4 4 1 7
Alle ministeries hebben één of meer kredietgaranties. De Ministeries van Financiën en VROM hebben als enige garanties inzake deelnemingen afgegeven. Het Ministerie van Financiën heeft veel van dit type garanties omdat het ministerie de internationale financiële betrekkingen beheert en bovendien de meeste deelnemingen heeft. Bij VROM kan een vraagteken geplaatst worden bij de gegeven informatie; het betreft waarschijnlijk een achtervangfunctie. De Ministeries van OCW en VROM geven relatief vaak aan dat hun garanties niet in een categorie zijn onder te brengen. OCW gaf bij vijf garanties aan dat het een garantie voor aangegane verplichtingen bij opheffing van de instelling betrof. VROM heeft een aantal garanties als achtervang op een andere garantie, bijvoorbeeld van waarborgfondsen in de huisvestingssector. 7 2.4 Eindbegunstigden Onder eindbegunstigden wordt verstaan degene(n) waarvoor de garantie bedoeld is. Dat hoeft niet dezelfde te zijn als degene aan wie de garantie werkelijk wordt verstrekt: in het geval van een kredietgarantie bijvoorbeeld staat het Rijk garant tegenover de kredietverstrekker (bank) maar de eindbegunstigde is de onderneming (of instelling of persoon) die de gegarandeerde lening krijgt. De Algemene Rekenkamer onderscheidt de volgende categorieën eindbegunstigden: Rechtspersonen met een Wettelijke Taak (RWT s); ondernemingen; overige privaatrechtelijke organisaties; burgers, particulieren; decentrale overheden; internationale instellingen; het betreft internationale financiële instellingen, zoals de Wereldbank, het IMF en de EIB; landen. In figuur 2.7 staan de categorieën eindbegunstigden uitgedrukt in percentages van a) het totale aantal garanties b) het totale uitstaande garantiebedrag voor alle ministeries tezamen.
Figuur 2.7: Eindbegunstigden in percentages van aantallen en uitstaande 8 bedragen ultimo 22 4 3 38 3 3 2 2 24 23 19 17 1 1 13 1 1 9 6 4 4 6 RWT's Anders Landen Internationale Instellingen Decentrale Overheden Burgers Privaatr. Instellingen Ondernemingen Geen antwoord Percentage aantallen Percentage uitstaande bedragen Toelichting bij de grafiek: RWT s zijn de eindbegunstigde van ongeveer 13% van de garanties en die garanties vertegenwoordigen 24% van het totale uitstaande garantiebedrag. Garanties aan RWT s, ondernemingen en overige privaatrechtelijke instellingen komen het meest voor. Burgers en decentrale overheden nauwelijks. In onderstaande figuur (van onder naar boven te lezen) staan de categorieën eindbegunstigden per ministerie. Figuur 2.8: Aantal garanties per categorie begunstigden per ministerie 3 3 2 2 1 1 BuZa Justitie BZK OCW Fin. Def. VROM VenW EZ LNV SZW VWS Geen antwoord 2 1 1 1 2 Anders 1 1 1 1 Internationale instellingen 1 9 Decentrale overheden 1 Landen 4 2 Burgers 1 1 Privaatr. instellingen 1 1 2 14 1 1 7 3 2 1 8 Ondernemingen 3 1 1 2 2 6 1 RWT's 1 7 2 1 1 1 1
In de figuur is te zien dat het Ministerie van EZ relatief veel garanties aan ondernemingen verstrekt, terwijl Rijksbreed gezien de meeste garanties voor RWT s en andere nonprofit- of semi-overheidsorganisaties bestemd zijn. Bij OCW, VROM en VWS overheersen de overige privaatrechtelijke instellingen. Bij OCW is deze categorie aangegeven terwijl de begunstigden scholen, universiteiten en academische ziekenhuizen zijn; mogelijk moet de categorie toch RWT s zijn. Bij VROM zijn de meeste garanties bestemd voor woningbouwcorporaties en andere instellingen in de huisvestingssector. De garanties van VWS hebben voor het merendeel betrekking op instellingen in de gezondheidszorg. 9 2. Jaar In de inventarisatie is gevraagd om aan te geven in welk jaar de garantieregeling is ingesteld of de garantie is afgegeven. In de volgende figuur komt de verdeling van de jaartallen van de garanties naar voren. Hiertoe zijn de jaartallen in decennia ingedeeld. Voor zeer oude (van vóór 196) en voor recente (na 2) garanties zijn twee aparte categorieën toegevoegd. Dit levert het volgende beeld op. Figuur 2.9: Aantal garanties ingedeeld naar jaar 3 3 29 2 2 18 1 1 7 11 14 12 < 196 196-1969 197-1979 198-1989 199-1999 2-heden Toelichting bij de grafiek: per ultimo 22 staan zeven garanties uit die vóór 196 zijn ingesteld. In de periode 199-1999 zijn 29 nieuwe garanties ingesteld. Zoals eerder aangegeven, ligt de verdeling over eindbegunstigden anders in aantallen dan in bedragen. Dit is niet per ministerie in beeld gebracht.
Uit de grafiek blijkt dat er veel garanties al jarenlang bestaan; er zijn meer garanties van vóór 199 dan van na dat jaar (3 tegenover 41). Hierbij moet de kanttekening gemaakt worden dat de ministeries bij 1 garanties geen jaartal hebben aangegeven. 1 2.6 Regelingen of individuele garanties In de inventarisatie is gevraagd of de garantie een individuele (incidentele) garantie is of een regeling. Binnen een garantieregeling kunnen meerdere garanties worden afgegeven. Onder de 19 uitstaande garanties waren 7 individuele garanties en 47 garantieregelingen. Bij vijf garanties bleef deze vraag onbeantwoord. Het uitstaand risico is over regelingen en individuele garanties anders verdeeld; de garantieregelingen nemen ongeveer 79% van het uitstaand risico voor hun rekening terwijl qua aantallen maar 44% van de garanties een regeling is. Deze verhouding wordt verduidelijkt in onderstaande figuur. Figuur 2.1: Garantieregelingen en individuele garanties 9% 8% 79% 7% 6% % 4% 44% 2% % van aantallen % van bedragen 3% 2% 1% % 21% 4% % Garantieregelingen Individuele garanties Geen antw oord De onderstaande figuur geeft het beeld per ministerie weer.
Figuur 2.11: Aantal garantieregelingen en individuele garanties per ministerie 11 18 16 17 Garantieregelingen Individuele garanties 14 Geen antwoord 12 12 1 1 8 6 4 2 6 6 6 4 4 4 3 3 3 2 2 1 1 1 1 1 1 1 BuZa Justitie BZK OCW Financiën Defensie VROM VenW EZ LNV SZW VWS De Ministeries van EZ, VROM, LNV en VWS hebben, vergeleken met het totaalbeeld, relatief veel regelingen. De Ministeries van Buza, Financiën en OCW hebben relatief veel individuele garanties. Garanties binnen een garantieregeling Bij de garantieregelingen is geïnventariseerd hoeveel garantstellingen binnen die regeling waren afgegeven. Van de 47 garantieregelingen is bij 38 regelingen ingevuld hoeveel garantstellingen zijn afgegeven. In totaal gaat hem om 26.641 garanties. Onderstaande figuur geeft een beeld van de verdeling. Figuur 2.12: Aantal garantstellingen binnen een garantieregeling 14 12 12 1 8 7 7 8 6 4 2 3 3 2-6-1 11-2 21-1-1 11- > Geen antw oord Toelichting: er zijn twaalf garantieregelingen waarbinnen tot garantstellingen zijn afgegeven en er zijn vijf regelingen waarbinnen meer dan garanties zijn afgegeven.
12 De aantallen lopen erg uiteen. De meeste garantstellingen zijn afgegeven binnen de Borgstelling MKB (18.817) en het Borgstellingsfonds Land- en Tuinbouw (3.67). 2.7 Uitgaven Als het risico (de onzekere gebeurtenis) uit de garantievoorwaarden zich voordoet, moet er uitbetaald worden op de garantie. De Algemene Rekenkamer inventariseerde de uitgaven die in 22 op garanties zijn gedaan. Let wel: niet gekeken is naar de met garanties gemoeide apparaatskosten. Op slechts negen garanties hebben in 22 uitbetalingen plaatsgevonden. De onderstaande tabel geeft hiervan een overzicht. Tabel 2.2: Uitgaven op garanties in 22 (bedragen x 1) Ministerie Garantie Uitgaven 22 Financiën Exportkredietverzekering 8.81 EZ SENO/GOM 17.717 BuZa Bilaterale ontwikkelingssamenwerking (kapitaalmarktleningen) 1.14 Financiën Regeling Bijzondere Financiering 6.136 Financiën Gar EIB inz overeenkomsten van Lomé/Cotonou 1.193 Financiën PPM 37 Justitie Garanties procesrisico's faillissementscuratoren 13 EZ Borgstelling MKB 17 EZ Aardgasprijsgarantie Duiven-Westervoort 1 Totaal 121.24 De belangrijkste conclusie uit deze tabel is dat de meeste garanties in 22 geen uitgaven (excl. apparaatskosten) met zich meebrachten en dat het uitgavenbedrag voor 22 slechts een fractie is van het uitstaand garantiebedrag (,21%). Opmerkelijk is verder dat de uitgaven op de exportkredietverzekering 67% van de totale uitgaven in 22 beslaan. Van de negen garanties waarop in 22 uitgaven hebben plaatsgevonden, worden er zes door een organisatie buiten het Rijk uitgevoerd. Van de
negen garanties waarin 22 uitgaven op plaatsvonden zijn zeven een garantieregeling, oftewel 78%. 6 13 2.8 Ontvangsten Op garanties kunnen twee soorten ontvangsten voorkomen: a) premie of provisie; b) aflossing, rente of restitutie. Premie of provisie: het Rijk kan aan de begunstigde een vergoeding vragen, bijvoorbeeld een premie, voor het garant staan. Wanneer een bedrijf bij een kredietinstelling een lening met staatsgarantie aanvraagt, zal het eenvoudiger zijn een lening te krijgen en zal de kredietinstelling doorgaans een lagere rente in rekening brengen dan zonder garantie. De begunstigde betaalt bijvoorbeeld een promillage van het bedrag van de lening, die gegarandeerd wordt. Het ligt aan het type garantie of sprake is van premie of provisie. Aflossing, rente, restitutie: nadat een garantie tot uitbetaling is gekomen, kan de begunstigde verplicht worden het uitgekeerde terug te betalen aan het Rijk, al dan niet geheel, al dan niet met rente. Deze clausule komt bij verschillende garanties voor. Evenals uitgaven komen ontvangsten op garanties in 22 niet vaak voor; op slechts elf garanties zijn in 22 ontvangsten gemeld. Bij negen garanties is sprake van premie ontvangsten of provisie ontvangsten en op vier garanties wordt afgelost of rente betaald over het ingeroepen bedrag. De onderstaande tabel geeft hiervan een overzicht. Tabel 2.3: Ontvangsten garanties in 22 (bedragen x 1) Ministerie Garantie Ontvangsten 22 Premie/provisie Aflossing/rente Financiën Exportkredietverzekering 24.196 142.312 EZ SENO/GOM 7 BuZa Bilaterale ontwikkelingssamenwerking (kapitaalmarktleningen) 13.293 OCW Bouwleningen aan scholen/instellingen BE 2.613 EZ Borgstelling MKB 11 Fin Regeling Herverzekering investeringen 1.42 Fin Schade a.g.v. kernongevallen 3 6 De garantie aan de EIB en de aardprijsgarantie aan Duiven-Westenvoort zijn individuele garanties
Ministerie Garantie Ontvangsten 22 14 Premie/provisie Aflossing/rente VenW Leningen t.b.v openbaar vervoer 98 VenW Rente- en aflossingsbetalingen door DNW 6 Fin BF regeling (Bijzondere Financiering).33 BZK Garantiewet Surinamepensioenen (i.s.m. BuZa) 839 Totaal 32.32 18.223 Evenals bij de uitgaven bedragen de ontvangsten een fractie van het uitstaande garantiebedrag (,33%). Ook hier neemt de exportkredietverzekering, evenals bij de uitgaven, het leeuwendeel van het ontvangen bedrag voor zijn rekening (87%). Daarmee is het de enige garantie waarin in 22 substantiële bedragen omgaan. Dit was de belangrijkste reden voor de Algemene Rekenkamer om de exportkredietverzekering voor het casusonderzoek te selecteren. Met uitzondering van de garantie aan DNW (Duits Nederlandse Windtunnel), zijn de garanties waarop ontvangsten zijn geboekt, allemaal regelingen. De meerderheid van bovengenoemde garanties is voor ondernemingen bedoeld. 2.9 Kostendekkendheid De volgende tabel geeft een overzicht van de kostendekkendheid van garanties met ontvangsten en/of uitgaven. Let wel: in dit overzicht zijn de uitvoeringskosten niet meegerekend. Tabel 2.4: Overzicht saldo ontvangsten en uitgaven in 22 (bedragen x 1) Ministerie Garantie Ontvangsten 22 Uitgaven 22 Saldo 22 Buza Bilaterale ontwikkelingssamenwerking 13.293 1.14-1.847 BZK Garantiewet Surinamepensioenen 839 839 Justitie Garanties procesrisico s faill. curatoren 13-13 OCW Bouwleningen aan scholen/inst. BE 2.613 2.613 Financiën Exportkredietverzekering 166.8 8.81 8.693 Financiën Regeling Bijzondere Financiering.33 6.136-783 Financiën Regeling Herverzekering investeringen 1.42 1.42 Financiën Schade a.g.v. kernongevallen 3 3 Financiën EIB inzake overeenkomst Lomé/Cotonou 1.193-1.193 Financiën PPM 37-37 EZ SENO/GOM 7 17.717-17.71
Ministerie Garantie Ontvangsten Uitgaven Saldo 1 22 22 22 EZ Borgstelling MKB 16 17-1 EZ Aardgasprijsgarantie Duiven-Westervoort 1-1 VenW Leningen t.b.v openbaar vervoer 98 98 VenW Rente- en aflossingsbetalingen door DNW 6 6 Totaal 19.7 121.24 69.1 Bij minder dan 14% (1 van de 19) van de garanties was in 22 sprake van ontvangsten en/of uitgaven. In totaal zijn in 22 veel meer ontvangsten dan uitgaven op de garanties geboekt: respectievelijk circa 191 en 122 miljoen. In 199 7 was dat ook zo. Dit komt voor het grootste deel (ruim 8%) voor rekening van de Exportkredietverzekering. Zeven garanties zijn over 22 niet kostendekkend. Vier daarvan hebben in dat jaar alleen uitgaven voor een totaalbedrag van 1,7 miljoen. De vijf garanties met ontvangsten én uitgaven hebben in totaal een positief saldo van 66,9 miljoen Vijf garanties hebben alleen ontvangsten voor een totaalbedrag van 1,2 miljoen. Het is rijksbeleid dat de inzet van (markt)garanties kostendekkend is (de risicopremie moet de uitgaven dekken). Uit bovenstaande cijfers zou geconcludeerd kunnen worden dat deze doelstelling in totaal ruim wordt gehaald. In de cijfers zijn echter de uitvoeringskosten niet meegenomen. De Algemene Rekenkamer heeft geen rijksbreed onderzoek gedaan naar deze kosten. 8 De volgende figuur geeft een overzicht van de ontwikkelingen in uitgaven en ontvangsten sinds 21 (bron: miljoenennota). 9 7 Inventarisatie in rapport Garanties, Tweede Kamer 1997-1998, 2 94, nrs. 1-2. 8 Bij de EKV bedroegen de vergoeding voor de Gerling NCM en de post personeel en materieel in 22 in totaal 13,4 miljoen. 9 De cijfers in deze grafiek wijken enigszins af van de cijfers in de tabel, die gebaseerd is op de inventarisatie door de Algemene Rekenkamer. Niet nader onderzocht is hoe dit verschil kan worden verklaard. De jaren 24 en 2 zijn ramingen.
Figuur 2.13: uitgaven en ontvangsten op door Staat verstrekte garanties in 22 (bedragen x miljoen) 16 4 3 2 1 21 22 23 24 2 Uitgaven Ontvangsten 2.1 Uitvoering door derden Onder uitvoering door derde wordt de situatie bedoeld dat de garantie niet door het ministerie zelf wordt afgegeven maar door een derde buiten het Rijk. Een voorbeeld is de Gerling NCM (voorheen de Nederlandse Creditverzekeringsmaatschappij), die de exportkredietverzekering uitvoert in opdracht van het Ministerie van Financiën. Het gaat hier dus niet om een bank die een kredietgarantie administratief verwerkt in de kredietovereenkomst, maar om een derde partij die bijvoorbeeld de beoordeling van de garantieaanvragen doet, de beschikkingen afgeeft, de administratie voert, etc. Van de regelingen wordt dus zo n 42% door een derde uitgevoerd, terwijl individuele garanties vrijwel allemaal (ruim 9%) door het ministerie worden beheerd.
Figuur 2.14: Percentage van de garanties dat door derden wordt uitgevoerd 17 4% 4% 42% 3% 3% 2% 23% 2% 1% 1% 9% % % Garantieregelingen Individuele garanties Totaal Overigens worden twee garantieregelingen met veel garantstellingen uitgevoerd door Senter, het agentschap van het Ministerie van EZ. Het betreft de regeling Nieuwe Agrarische Schadeverzekeringen 23 (van LNV) en de Borgstelling voor het MKB. Een agentschap telt niet als derde omdat het een onderdeel is. Voor de uitvoering van de Borgstelling Land- en Tuinbouw van LNV, is een uitvoeringsinstantie in het leven geroepen, namelijk de stichting Borgstellingfonds Land- en Tuinbouw. De volgende figuur geeft een overzicht van uitvoeringswijze per ministerie. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen garantieregelingen en individuele garanties.
Figuur 2.1: Aantal garanties dat door ministeries of door derden wordt uitgevoerd ultimo 22 18 2 2 1 1 Zelf uitvoering Derden Geen antw oord BuZa Justitie BZK OCW Defensie VROM VenW EZ LNV SZW VWS 2.11 Ontwikkelingen In 1998 publiceerde de Algemene Rekenkamer het rapport Garanties van het Rijk. Het was de eerste keer dat een volledig overzicht van de uitstaande garanties werd opgesteld. De volgende figuur laat de aantallen en het uitstaand garantiebedrag, per ultimo 199 en per ultimo 22 zien. Figuur 2.17 geeft het aantal garanties aan. Grafiek 2.16 geeft het uitstaande garantiebedrag weer (in miljarden euro).
Figuur 2.16: Ontwikkeling bedrag uitstaande garanties in relatie tot de uitgaven rijksrekening periode 199 2 (bedragen x 1 miljoen). De jaren 24 en 2 zijn ramingen. 19 12 1 8 6 4 2 199 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 2 Uitgaven Garanties Het totaal aantal garanties is sinds 199 afgenomen van 144 naar 1 en het uitstaand bedrag van 8,3 miljard naar 7,6 miljard Ook als gekeken wordt naar elk ministerie afzonderlijk, is de daling te zien. Figuur 2.17: Aantal garanties standen 199 en 22 3 3 2 2 1 199 22 1 BuZa Justitie BZK OCW Defensie VROM V&W EZ LNV SZW VWS Relatief sterk afgenomen zijn de aantallen bij de Ministeries van EZ, LNV en SZW.
Deze ontwikkelingen zouden verklaard kunnen worden uit een terughoudend beleid bij het afgeven van garanties. De Minister van Financiën deed een toezegging met die strekking naar aanleiding van het Rekenkamerrapport Garanties. Als gekeken wordt naar het aantal nieuwe garanties sinds 199 dan ontstaat echter een iets ander beeld. De volgende tabel geeft een overzicht van wat er is gebeurd sinds 199. 2 Tabel 2.: Vergelijking aantal garanties 199 en 22 per ministerie Ministerie Aantal Bestaan nog Vervallen Vervallen Nieuwe Aantal 22 199 zeker onzeker BuZa 9 4 4 3 7 Justitie 2 2 2 BZK 9 6 3 1 2 8 OCW 16 7 4 4 9 16 Financiën 31 24 2 7 31 Defensie 3 1 2 1 2 VROM 12 9 3 2 11 VenW 11 2 4 1 6 EZ 24 7 17 1 3 1 LNV 9 4 2 3 4 SZW 6 1 1 1 VWS 12 9 3 2 11 Totaal 144 79 1 3 19 Verklaring termen in tabel 2. Vervallen zeker = het aantal garanties waarvan het ministerie met zekerheid heeft aangegeven dat zij tussen 199 en 22 beëindigd zijn; Vervallen onzeker = het aantal garanties waarvan het ministerie met niet met zekerheid heeft aangegeven dat zij tussen 199 en 22 beëindigd zijn, of men gaf aan dat ze onbekend zijn of men betwistte dat het om garanties ging. Bij de huidige inventarisatie konden de ministeries over 1 garanties uit het overzicht van 199 niet met zekerheid zeggen of zij nog bestonden of men trok in twijfel of bestreed dat het om garanties ging. Deze garanties zijn niet in het totaal van 19 opgenomen. Er dient dus een kanttekening gezet te worden bij dit totaal en de gesignaleerde afname. Uit de tabel blijkt verder dat er sinds 199 3 nieuwe garanties zijn uitgegeven. Driekwart van de ministeries heeft één of meer nieuwe garan- 1 Van één garantie uit de inventarisatie 199 bestrijdt het ministerie dat het om een garantie gaat. Deze garantie is in het overzicht niet meegeteld.
ties ingesteld in de zeven jaar tussen de twee inventarisaties. De Ministeries van Justitie, LNV en SZW hebben dat niet gedaan. Met name bij de Ministeries van Financiën en OCW is het aantal nieuwe garanties aanzienlijk. De terughoudendheid in het beleid is dus niet evident. 21 2.12 Waarborgfondsen Door het Rijk wordt in een aantal gevallen gebruik gemaakt van waarborgfondsen. Deze fondsen geven garanties af aan derden, waarbij het Rijk in veel gevallen een achterborgstelling geeft aan het fonds. Dit speelt bij zes ministeries. De wijze waarop de verhouding geregeld is, verschilt per ministerie. Dat geldt ook voor de wijze waarop de uitstaande garanties en risico s zijn opgenomen in de begroting en het jaarverslag. Zo wordt het risico soms als nihil opgenomen en soms als PM. De volgende tabel geeft een overzicht van de waarborgfondsen. Tabel 2.6: Overzicht van waarborgfondsen ministeries ultimo 22 (bedragen x 1) Ministerie Naam fonds Begunstigden Uitstaand risico 22 VWS Waarborgfonds zorgsector Zorginstellingen PM VROM Waarborgfonds sociale woningbouw Woningbouwverenigingen VROM Waarborgfonds eigen woningen Woningbouwverenigingen LNV Borgstellingfonds land- en tuinbouw Ondernemingen.198 OCW Waarborg t.b.v. Nationaal restauratiefonds 73. Financiën Waarborgfonds Motorverkeer RWT s 227 Naast deze waarborgfondsen, waarbij een directe relatie met ministeries bestaat, zijn er in Nederland talloze andere (particuliere) waarborgfondsen, waar een dergelijke relatie niet bestaat. 2.13 Garanties geïntegreerd middelenbeheer Sinds 1 september 24 is een aantal RWT s verplicht te bankieren bij het Rijk; zij moeten hun overtollige liquide middelen bij de schatkist aanhouden en hun betalingsverkeer bij het Ministerie van Financiën afwikkelen middels een rekening courant. RWT s krijgen daarnaast de mogelijk-
heid om bij het Rijk leningen af te sluiten. 11 Het Ministerie van Financiën speelt de rol van bank, maar op een zeer beperkte wijze. Het vakdepartement - het ministerie waar de RWT onder valt - beoordeelt namelijk de aanvraag van de lening en de kredietwaardigheid van de aanvragende RWT en staat garant tegenover het Ministerie van Financiën voor de rente- en aflossingsverplichtingen die aan de lening verbonden zijn. Dit systeem - geïntegreerd middelenbeheer (GMB) -is bij eerste wijziging van de CW 21 12 geformaliseerd. De regeling trad formeel 1 september 24 in werking, maar vooruitlopend daarop zijn al in 22 en 23 leningen volgens dit regime verstrekt aan diverse RWT s. De volgende tabel geeft een overzicht van garanties door ministeries afgegeven aan het Ministerie van Financiën. Deze garanties (binnen het Rijk) zijn niet meegeteld in het totaaloverzicht van garanties (zie ook hoofdstuk Leningen). 22 Tabel 2.7: Garanties afgegeven aan het Ministerie van Financiën in het kader van het geïntegreerd middelenbeheer ultimo 22 (Bedragen x 1) Lening aan: Verantwoordelijk Uitstaand Begroot Begroot ministerie 22 23 24 Railinfrabeheer (leennr. 126) VenW 22.384 22.384 22.384 Railinfrabeheer (leennr. 28) VenW 166. 166. Railinfrabeheer (leennr. 29) VenW 22. 22. COVA (leennr. onb) EZ 41. 41. COVA (leennr. 27) EZ 23. 23. COVA (leennr. 26 en 26) EZ 4. 4. COVA (leennr. 249) EZ 2. 2. COA (leennr. 13) 13 Justitie COA (leennr. 162) Justitie 4. 4. 4. COA (leennr. 191) Justitie 6. 6. 6. RDW (leennr. 26) VenW 12. 12. Totaal 627.384 1.31.384 1.31.384 11 Het mes snijdt aan twee kanten: RWT s kunnen hun geld tegen een aantrekkelijke rente wegzetten bij Financiën en het Rijk krijgt de beschikking over geld waarvoor het vroeger naar de geld- of kapitaalmarkt moest. 12 Kamerstuknummer 283, september 23 13 Bij de lening aan het COA (leennummer 13) staat een uitstaand bedrag van nul vermeld. Dit is een lening met een looptijd van één jaar, die in 22 is afgelost. De lening staat per 31-12-22 dus niet meer uit, maar is hier vermeld omdat er wel rente en aflossing op betaald zijn in 22.
3 Leningen 23 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de omvang en kenmerken van leningen. Definitie: een lening is een overeenkomst waarbij het Rijk onder bepaalde voorwaarden (interest, looptijd, aflossingsbepalingen) gelden verstrekt aan derden buiten het Rijk, die moeten worden terugbetaald. 3.2 Aantallen en financieel belang Het totaalbedrag aan uitstaande leningen bedroeg ultimo 22 circa 9,8 miljard. De verdeling over de ministeries is weergegeven in de onderstaande figuur. Figuur 3.1: Financieel belang per ministerie stand ultimo 22 (bedragen x 1) 6...41.733.. 4.. 3.. 2.. 1.. 291.699 22.124 1.29.492 2.2 1.271.768 83.617 18.997 1.6 BuZa Justitie BZK OCW Defensie VROM VenW EZ LNV SZW VWS Het Ministerie van OCW heeft veruit het hoogste bedrag aan leningen uitstaan. Het bedrag van ruim,4 miljard bestaat vrijwel volledig uit studieleningen. Deze regeling neemt meer dan de helft van het totaalbedrag
aan uitgegeven leningen voor zijn rekening. Andere ministeries met een relatief groot bedrag aan uitstaande leningen zijn de Ministeries van Financiën ( 1,2 miljard), EZ ( 1,2 miljard) en VenW (,8 miljard). Bij het bedrag van het Ministerie van Financiën wordt aangetekend dat daarin zijn meegerekend de in totaal drie leningen aan het COA en Railinfrabeheer, 14 die ultimo 22 uitstonden in het kader van het geïntegreerd middelenbeheer RWT s (totaal ruim,6 miljard). Deze leningen worden verstrekt door het Ministerie van Financiën, maar de verantwoordelijkheid ervoor berust grotendeels bij het ministerie waaronder de RWT valt, respectievelijk Justitie en VenW. Deze ministeries geven daarover een garantie af aan het Ministerie van Financiën (zie verder paragraaf 4.13). 24 De volgende tabel geeft een overzicht van de tien omvangrijkste leningen (incl. leningen GMB). Deze leningen vertegenwoordigen bijna 9% van het totaal uitstaande bedrag. Tabel 3.1: De tien omvangrijkste leningen ultimo 22 (Bedragen x 1). Omschrijving Ministerie Bedrag Studieleningen OCW.443.49 Railinfrabeheer VenW 86. Regeling Technische ontwikkelingskredieten EZ 6.631 Postbank (gewone lening) FIN 387.982 Begrotingsleningen ontwikkelingslanden BUZA 271.6 KPN EZ 1 26.923 NedCar EZ 238.23 Postbank (achtergestelde lening) FIN 142.941 Wageningen Universiteit en Researchcentrum LNV 127.1 TPG EZ 16 72.161 Totaal 8.396.884 In totaal staan er ultimo 22 63 individuele leningen en/of leningsfaciliteiten bij het Rijk uit. Als echter de leningen verstrekt onder leningsfaciliteiten worden meegeteld komt het totaal op circa 6 leningen, exclusief de door het Rijk aan studenten verstrekte studieleningen (circa 4. leningen). De verdeling van de aantallen leningen of leenfaciliteiten over de ministeries is weergegeven in de onderstaande figuur. 14 In 23 kwamen daar nog eens 7 leningen bij in het kader van GMB aan COVA, RDW en Railinfrabeheer 1 Tijdelijk bij EZ, inmiddels overgedragen aan Financiën. 16 Tijdelijk bij EZ, inmiddels overgedragen aan Financiën.
2 Figuur 3.2: Aantal leningen per ministerie ultimo 22 2 2 2 1 1 9 11 3 3 3 3 1 BuZa Justitie BZK OCW Defensie VROM VenW EZ LNV SZW VWS Het Ministerie van EZ heeft veruit de meeste leningen of leningsfaciliteiten. EZ heeft twee leningsfaciliteiten, waarvan de Technologische Ontwikkelingskredieten (TOK-regeling) voor ongeveer 6 miljoen aan leningen aan bedrijven heeft uitstaan. Daarbij wordt opgemerkt dat vier leningen aan KPN en TPG tegelijk met de deelnemingen in deze bedrijven per 31-12-22 van Ministerie van VenW zijn overgegaan naar het Ministerie van EZ en vervolgens op 1 januari 23 naar het Ministerie van Financien. In 23 zijn deze leningen afgelost. 3.3 Leenfaciliteiten of individuele leningen Nagegaan is of sprake is van een leningsfaciliteit, waar meerdere eindbegunstigden aanspraak op kunnen maken, dan wel van een individuele lening, die slechts voor één geval (instelling, bedrijf, land) is uitgegeven. Voorbeelden: studiefinanciering is een leningsfaciliteit. De lening aan Railinfrabeheer is een voorbeeld van een individuele of incidentele lening. De volgende figuur geeft een overzicht per ministerie.
Figuur 3.3: Leenfaciliteiten en individuele leningen per ministerie ultimo 22. 26 2 18 16 14 12 1 8 Leenfaciliteiten Individuele leningen 6 4 2 Buza Jus BZK OCW Fin Def VROM V&W EZ LNV SZW VWS Uit het overzicht blijkt dat het grootste deel van de leningen bestaat uit individuele leningen (in totaal 4). Er zijn in totaal 12 regelingen waaronder meerdere leningen worden verstrekt, bij de helft van de ministeries. De volgende figuur geeft een overzicht van de regelingen en het aantal leningen per regeling. Tabel 3.2: Overzicht van de regelingen en het aantal leningen per regeling. Omschrijving Ministerie Aantal Begrotingsleningen ontwikkelingslanden Buza 32 IDA Special Action Account Financiën ABP t.b.v. kapitaaldekking militair oudersdompersioen Financiën Woningwet VROM 23 Woonwagens VROM 37 Railinfrabeheer VenW 8 KLM Luchtvaartschool VenW 3 Regeling Technische Ontwikkelingskredieten EZ 447 Gemengde Kredieten EZ Studieleningen OCW 4. Totaal 4.6
3.4 Eindbegunstigden 27 Onderzocht is ook wie de eindbegunstigden van de lening zijn. De volgende figuur geeft daarvan een overzicht. Figuur 3.4: Eindbegunstigde leningen ultimo 22. 2 22 2 17 1 13 1 9 2 2 4 Burgers Dec. overh. Landen Ondern. Part. inst. RWT's Anders Leningen aan RWT s vormen de grootste categorie. Dit betreft voor ongeveer de helft leningen in het kader van het GMB. Bij de RWT s speelt dus een meervoudige financiële binding. De categorie ondernemingen is interessant vanwege de mogelijk EU-problematiek (staatssteun). Laag scoren de categorieën burgers en decentrale overheden. 3. Looptijd van leningen De verdeling van de looptijd van leningen varieert van 1 jaar (lening aan het COA, door het Ministerie van Justitie) tot 4 jaar (leningen aan Natuurmonumenten en stichting het Groninger landschap, door het Ministerie van LNV). De gemiddelde looptijd van leningen met een vaste looptijd bedraagt circa 14 jaar. De verdeling is weergegeven in de volgende figuur (inclusief GMB leningen 23).
Figuur 3.: Looptijd van leningen 28 16 1 14 12 1 9 11 1 8 7 6 4 2 4 2 3 2 1-4jr -9jr 1-14jr 1-19jr 2-24jr 2-29jr 3-34jr 3 + Variabel Onbepaald Geen antw./onbekend Opvallend is het grote aantal leningen met een onbepaalde looptijd (1). Van de leningen met een bepaalde looptijd valt op dat de meeste een looptijd hebben van minder dan 1 jaar (18) of meer dan 2 jaar (12). Er zijn verder 11 leningen (regelingen) met een variabele looptijd. De volgende figuur geeft de verdeling over de ministeries (inclusief GMB leningen 23). Figuur 3.6: Verdeling looptijd over ministeries 2 2 1 1 Geen antwoord/onbekend Onbepaald Variabel 3jr > 1-29jr 1-14jr Buza Justitie BZK OCW Fin Def VROM V&W EZ LNV SZW VWS Geen antwoord/onbekend 4 1 Onbepaald 1 1 1 1 1 1 Variabel 1 1 1 2 3 3 3jr > 4 1-29jr 1 1 2 1 1 1 1-14jr 1 14 1 1 1
Het Ministerie van EZ heeft relatief veel leningen met een onbepaalde looptijd. De leningen van BZK en LNV zijn relatief langlopend (meer dan 3 jaar). Het Ministerie van Financiën heeft relatief veel leningen met een looptijd tot 1 jaar. Dit laatste houdt mede verband met de leningen aan RWT s (7), die een looptijd hebben van 1, 1 jaar. Een variabele looptijd is in het algemeen aangegeven als het een leenfaciliteit betreft waaronder meerdere leningen vallen. 29 3.6 Rentepercentages Bij 1 leningen (circa 1%) is aangegeven dat de interest variabel is. De gemiddelde interest van de overige leningen bedraagt 2,%. In de volgende figuur wordt een overzicht gegeven van de intrestpercentages van uitstaande leningen (incl. Leningen GMB 23). Figuur 3.7: Verdeling interestpercentages ultimo 22. 2 2 2 1 1 11 4 2 3 1 % -1% 1-2% 2-3% 3-4% 4-% -6% 6-7% 7% > Bij een groot deel van de leningen (2) wordt door het Rijk geen interest berekend. Een deel daarvan betreft leningen aan ontwikkelingslanden en RWT s. Maar ook aan ondernemingen wordt interestvrij geleend. De interest verschilt per type begunstigde. Dit wordt geïllustreerd in de onderstaande tabel.
Tabel 3.3: Gemiddelde interest per eindbegunstigde 3 Gemiddelde interest Aantal Periode Ondernemingen 4,3 % 8 1988-23 RWT s 2,8% 18 1994-23 Overig priv. recht. Inst.,% 14 199-21 Landen/int. Inst. 2, % 4 1971-1983 Decentrale overheden - (variabel) 1 21 Anders 2, % 9 1967-2 De gemiddelde rente was voor ondernemingen het hoogst (4,3%) en voor privaatrechtelijke instellingen (niet zijnde RWT s, bijvoorbeeld ABP of SNV) het laagst (,%). Het grootste deel van de leningen werd in een periode van 198 tot 23 verstrekt. De maximale door het Rijk in rekening gebrachte interest bedraagt 8,19% (lening aan het NMI, Ministerie van EZ). Vastgesteld wordt dat bij een substantieel aantal leningen sprake is van rentesubsidie. Niet nader onderzocht is bij hoeveel leningen en in welke mate dat precies het geval is. Een indicatie hiervoor geeft een vergelijking met de hypotheekrente. 17 De volgende figuur brengt dat in beeld. Daarin is per jaar de hypotheekrente vergeleken met het rentegemiddelde van de in dat jaar door het Rijk afgesloten leningen. Figuur 3.8: vergelijking Rijksrente en hypotheekrente 1 9 8 7 6 4 3 2 1 199 196 1967 197 198 1986 1988 1991 1992 1994 199 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 Rijksrente Hypotheekrente De door het Rijk in rekening gebrachte rente is gemiddeld minder dan de helft van de hypotheekrente (respectievelijk 2,% en 6,%). Als afgezien 17 Daarbij wordt aangetekend dat het daarbij uiteraard gaat om leningen aan particulieren met een onderpand. De leningen zijn over het algemeen risicovoller.
wordt van de gevallen waarin het Rijk geen rente in rekening brengt is het rijksgemiddelde 3,9%. 31 Opvallend is dat het rentebeleid van de ministeries aanzienlijke verschillen vertoont. De onderstaande tabel geeft daar een beeld van. Tabel 3.4: Gemiddelde interest leningen per ministerie Ministerie Gemiddelde interest Aantal BuZa,% 2 BZK 2,% 9 OCW,% 2 Financiën 4,4% 11 Defensie,% 2 VROM,% 1 VenW,% 2 EZ 1,9% 16 LNV 3,% SZW 4,% 1 Het Ministerie van Financiën brengt de hoogste percentages in rekening, gemiddeld 4,4%. Bij het Ministerie van LNV is het gemiddelde 3,%. Voor alle leningen van het Ministerie van BZK is de interest vastgesteld op 2,%, onafhankelijk van het jaar waarin de lening is uitgegeven. Het Ministerie van EZ brengt voor meer dan de helft (11) van haar leningen geen interest in rekening. Bij de overige ministeries is de interest %, met uitzondering van SZW, maar daarbij gaat het om één lening. De door ministeries in rekening gebrachte interest vertoont dus aanzienlijke onderlinge verschillen. Er is geen sprake van een eensluidende gedragslijn op dit punt. NB: de gevallen waar ministeries een variabele interest hebben ingevuld èn waar de vraag niet is beantwoord zijn in het bovenstaande niet meegeteld. 3.7 Rente-ontvangsten In totaal is in 22 volgens de opgave van de ministeries 69,9 miljoen aan rente ontvangen. Dit betrof 17 leningen terwijl op grond van de interestpercentages en uitstaande hoofdsom bij 36 leningen interest moet zijn ontvangen. De informatie van vijf ministeries was op dit punt niet compleet (BZK, EZ, Financiën, OCW en VenW).
3.8 Aflossingsmethodiek 32 De volgende figuur geeft een overzicht van de aflossingsmethodiek van de uitstaande leningen. Figuur 3.9: Aantal leningen met een bepaalde aflossingsmethodiek (totalen). 3 2 27 26 2 1 1 8 9 Periodiek Eenmalig Anders Geen antw oord/onbekend In 27 gevallen is er sprake van een periodieke (maandelijkse of jaarlijkse) aflossing van de lening en bij 26 leningen is er een eenmalige aflossing aan het eind van de looptijd. In 8 gevallen is door de ministeries aangegeven dat er een andere aflossingsmethodiek wordt gevolgd. Dit kan bijvoorbeeld zijn dat in het geheel wordt afgezien van aflossing. Over 9 leningen is door de ministeries op dit punt geen informatie gegeven. De volgende figuur geeft informatie over de aflossingsmethodiek per ministerie.
Figuur 3.1: Aantal leningen met een bepaalde aflossingsmethodiek per ministerie. 33 2 2 1 1 Buza Justitie BZK OCW Fin Def VROM V&W EZ LNV SZW VWS Geen antwoord/onbekend 3 1 2 3 Anders 2 3 3 Eenmalig 1 1 12 1 1 1 Periodiek 6 2 3 2 2 2 4 1 Periodiek Eenmalig Anders Geen antwoord/onbekend 3.9 Kwijtschelding en buiteninvorderingstelling De bedragen aan kwijtscheldingen en buiteninvorderingstelling zijn in 22 klein, namelijk respectievelijk 1,2 miljoen en 4,99 miljoen. Het betreft leningen aan ontwikkelingslanden en een renteloze lening aan het vervangingsfonds OCW. Kwijtscheldingen boven de, miljoen moeten volgens de regeling Privaatrechtelijk handelingen bij de Algemene Rekenkamer gemeld worden. In de periode sinds het in werking treden van deze regeling is geen enkele kwijtschelding aan de Algemene Rekenkamer gemeld. 3.1 Uitvoeringsmodaliteiten Onderzocht is of de lening door het ministerie zelf of door een derde buiten het departement (niet zijnde agentschappen) wordt afgegeven. De volgende tabel geeft een overzicht van uitvoering door derden.
Tabel 3.: Leningen die door derden worden uitgevoerd ultimo 22 (Bedragen x 1) 34 Ministerie Uitvoering door Bedrag Begrotingsleningen ontwikkelingslanden BuZa 271.6 Vijfjarenplan 1972-1976 BZK 11.19 Begrotingssteun Aruba BZK 29.42 Maatregel tussenbalans BZK 63.324 Water- en Energiebedrijf Aruba BZK 17.36 Begrotingsleningen via de NPMNA BZK NPMNA 18.732 EZ Gemengde kredieten EZ 17.33 Lening aan Turkije FIN 2.18 IDA Special Action Account FIN 2.63 Studieleningen beleidsart. 11 OCW IBG.443.49 Totaal.9.42 Uit het overzicht blijkt dat bij 1 leningen en voor een groot deel ca,9 miljard (63%) van het totaalbedrag aan uitstaande leningen door derden wordt uitgevoerd. Een groot deel betreft de afgifte van studieleningen door de Informatie Beheergroep. In dit overzicht is soms door ministeries een agentschap als uitvoering door derden aangemerkt. 3.11 Jaar De volgende figuur geeft een overzicht van het jaar waarin een lening werd verstrekt dan wel het jaar waarin de regeling (bij leenfaciliteiten) ingesteld werd.
Figuur 3.11: Verdeling jaar leningen 3 3 3 29 2 23 2 1 1 2 2 4 6 4 < 196 196-1969 197-1979 198-1989 199-1999 2 > Geen antwoord/onbekend Uit het overzicht blijkt dat een groot deel (ca 7%) van de leningen stamt van na 199. 3.12 Leningen geïntegreerd middelenbeheer Sinds 1 september 24 is een aantal RWT s verplicht te bankieren bij het Rijk; zij moeten hun overtollige liquide middelen bij de schatkist aanhouden en hun betalingsverkeer bij het Ministerie van Financiën afwikkelen middels een rekening courant. RWT s krijgen daarnaast de mogelijkheid om bij het Rijk leningen af te sluiten. 18 Het Ministerie van Financiën speelt de rol van bank, maar op een zeer beperkte wijze. Het vakdepartement - het ministerie waar de RWT onder valt - beoordeelt namelijk de aanvraag van de lening en de kredietwaardigheid van de aanvragende RWT en staat garant tegenover het Ministerie van Financiën voor de rente- en aflossingsverplichtingen die aan de lening verbonden zijn. Dit systeem - geïntegreerd middelenbeheer (GMB) -is bij eerste wijziging van de CW 21 19 geformaliseerd. De regeling trad formeel 1 september 24 in werking, maar vooruitlopend daarop zijn al in 22 en 23 leningen 18 Het mes snijdt aan twee kanten: RWT s kunnen hun geld tegen een aantrekkelijke rente wegzetten bij Financiën en het Rijk krijgt de beschikking over geld waarvoor het vroeger naar de geld- of kapitaalmarkt moest. 19 Kamerstuknummer 283, september 23
volgens dit regime verstrekt aan diverse RWT s. De volgende tabel geeft een overzicht van garanties door ministeries afgegeven aan het Ministerie van Financiën. Deze garanties (binnen het Rijk) zijn niet meegeteld in het totaaloverzicht van garanties (zie ook hoofdstuk Garanties). 36 Tabel 3.6: Leningen van het Ministerie van Financiën in het kader van het geïntegreerd middelenbeheer ultimo 22 (Bedragen x 1) Lening aan: Verantwoordelijk Uitstaand Begroot Begroot ministerie 22 23 24 Railinfrabeheer (leennr. 126) VenW 22.384 22.384 22.384 Railinfrabeheer (leennr. 28) VenW 166. 166. Railinfrabeheer (leennr. 29) VenW 22. 22. COVA (leennr. onb) EZ 41. 41. COVA (leennr. 27) EZ 23. 23. COVA (leennr. 26 en 26) EZ 4. 4. COVA (leennr. 249) EZ 2. 2. COA (leennr. 13) 2 Justitie COA (leennr. 162) Justitie 4. 4. 4. COA (leennr. 191) Justitie 6. 6. 6. RDW (leennr. 26) VenW 12. 12. Totaal 627.384 1.31.384 1.31.384 Alle leningen in het kader van geïntegreerd middelenbeheer kennen een vaste looptijd, een vast rentepercentage dat varieert met de looptijd (lager voor de korte looptijden en hoger voor de 1-jarige leningen) en een eenmalige aflossing aan het einde van de looptijd. Voor de rijksbrede inventarisatie van garanties en leningen door de Algemene Rekenkamer is sprake van dubbeltellingen. Immers zowel het Ministerie van Financiën als het vakdepartement geven in principe een uitstaand risico aan: Financiën voor het bedrag van de lening en een ander departement voor een afgegeven kredietgarantie. Wanneer de lenende RWT niet aan de financiële verplichtingen kan voldoen, is het Rijk slechts eenmaal het bedrag kwijt. Van de betrokken departementen heeft overigens alleen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de desbetreffende garantie vermeld in de saldibalans van het jaarverslag. 2 Bij de lening aan het COA (leennummer 13) staat een uitstaand bedrag van nul vermeld. Dit is een lening met een looptijd van één jaar, die in 22 is afgelost. De lening staat per 31-12-22 dus niet meer uit, maar is hier vermeld omdat er wel rente en aflossing op betaald zijn in 22.
3.13 Ontwikkeling omvang 37 Figuur 4.12 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het financieel belang van het totaalbedrag aan uitstaande leningen in de jaren 1994, 1998 en 22. 21 Nadat er rond 1993 een scherpe daling is opgetreden - vanwege 22 miljard aan uitstaande woningwetleningen die van de balans verdwenen - is er sinds 1994 een stijgende tendens. Volgens de inventarisatie van de Algemene Rekenkamer in het kader van onderhavig onderzoek was de stand ultimo 22 9,4 miljard. Als het GMB doorzet dan zal het bedrag aan leningen de komende jaren aanzienlijk toenemen. Alleen al in 23 is er, miljard aan leningen bijgekomen. Figuur 3.12: Ontwikkeling leningen 1994 22: bedragen (in miljard) 1 9 9,4 8 7 6,8 6,4 4 3 2 1 1994 1998 22 21 De bedragen uit 1994 en 1998 zijn afkomstig van de salidbalans van de ministeries. Het bedrag van 22 is gebaseerd op de inventarisatie van de Algemene Rekenkamer.
4 Totaaloverzicht 38 4.1 Totaal financieel belang In totaal staat er ultimo 22 7,6 miljard aan garanties, 9,4 miljard aan leningen en 7,8 miljard aan deelnemingen uit. Figuur 4.1 brengt dit in beeld. Figuur 4.1: Overzicht totaalbedrag garanties, leningen en deelnemingen ultimo 22 (bedragen x 1 miljard) 4.2 Verdeling over ministeries De volgende figuur geeft een overzicht van de verdeling van aantallen garanties, leningen en deelnemingen over de ministeries.
Figuur 4.2: Totaaloverzicht van garanties, leningen en deelnemingen van het Rijk in aantallen per departement ultimo 22. 39 3 2 2 1 1 Garanties Leningen Deelnemingen Buza Justitie BZK OCW Financien Defensie VROM V&W EZ LNV SZW VWS Tabel 2.2: Financieel belang garanties, leningen en deelnemingen per ministerie, eind 22 (bedragen x 1) 22 Garanties Leningen Deelnemingen 23 Financiën 46.789.884 1.223.492 96.22 EZ 2.68.838 1.232.212.23.1 VenW 2.89.64 83.617 1.876.34 OCW 614.33.41.733 Buza 1.498.176 291.699 VROM 1.64.331 2.2 3.64 VWS 1.783.814 BZK 23.22 22.124.691 LNV 221.282 19.7 Justitie 47.26 Defensie 363 4 2.42 SZW 131 1.6 TOTAAL 7.619. 9.43.46 7.764.29 > miljoen < miljoen en > miljoen > en < miljoen 22 Ministeries in volgorde van totaal financieel belang. 23 Waardering tegen (historische) aanschafprijs.