Ministerie van > Retouradres Postbus 20401 2500 EK Den Haag De President van de Algemene Rekenkamer Mevrouw drs. Saskia J. Stuiveling Postbus 20015 2500 EA 's-gravenhage Datum 1 9 APR 2013 Betreft Bestuurlijke reactie concept rapport 'Vervolgonderzoek Duurzaamheid intensieve veehouderij' Geachte mevrouw Stuiveling, Op 14 maart 2013 ontving ik van u het concept rapport 'Vervolgonderzoek Duurzaamheid intensieve veehouderij'. Aan uw verzoek om reactie voldoe ik bij deze, voor het onderdeel Ammoniakuitstoot en stikstof neerslag mede namens mijn ambtgenoot van Infrastructuur en Milieu. In onderhavige reactie richt ik me op de uit uw conclusies voortgekomen aanbevelingen. Directie Financieel Bezoekadres Bezuidenhoutseweg 73 2594 AC Den Haag Postadres Postbus 20401 2500 EK Den Haag Factuuradres Postbus 16180 2500 BD Den Haag Overheidsidentificatienr 00000001003214369000 T 070 379 8911 (algemeen) www. rij ksoverheid. n l/ez Behandeld door J.B. van der Sijs CMC T 070 757 3157 F 070 378 6100 j.b.vandersijs@minez.nl Ons kenmerk Met belangstelling hebben wij kennis genomen van het Conceptrapport 'Vervolgonderzoek Duurzaamheid intensieve veehouderij'. U heeft zich - na een uitgebreid onderzoek naar de voortgang in het beleid voor de hele intensieve veehouderij - in uw conclusies en aanbevelingen beperkt tot de voortgang op de deelterreinen ammoniakuitstoot en stikstofneerslag en dierenwelzijn. Daarmee concluderen wij dat de overige onderdelen geen aanleiding geven tot nadere aanbevelingen. In deze brief onze reactie op uw conclusies en aanbevelingen ten aanzien van 1) ammoniak en stikstofneerslag en 2) dierenwelzijn. 1. Ammoniakuitstoot en sti[<stofneerslag 1.1. Programmatische aanpak Stikstof Ten aanzien van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) trekt u de volgende conclusies: Dat PAS-maatregelen worden genomen om vooral de gevolgen van de ammoniakuitstoot en de stikstofneerslag te verminderen; Dat de invoering van de PAS vertraagd is; Dat de beoogde reductie voor de helft weer wordt teniet gedaan door het bieden van ruimte voor uitbreiding van de intensieve veehouderij. Reactie: Het eerste punt is inderdaad onderdeel van de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS). Het tweede punt onderkennen wij, de PAS is vertraagd. Het derde punt is weliswaar correct voor zover het gaat over de extra te realiseren reductie maar vraagt een nuancering. In Nederland is er al vele jaren generiek beleid om de uitstoot van ammoniak te verlagen uit de landbouw en daarmee de neerslag van stikstof te vehagen op Pagina 1 van 5
Natura 2000-gebieden. Enkele voorbeelden hiervan zijn het emissiearm uitrijden van mest en het emissiearm huisvesten van dieren. Dit vaststaande beleid leidt ook de komende jaren tot een daling van de uitstoot van ammoniak uit de landbouw met ongeveer 3%. Hierbij is rekening gehouden met een economische groei van 2,5% en het vervallen van het stelsel van dierrechten en de melkquota. Daarnaast geldt het beschermingsregime van de Natuurbeschermingswet in en rondom Natura 2000-gebieden. Juist door dit beschermingsregime is de situatie ontstaan dat bedrijven niet meer uit kunnen breiden als een negatief effect op de natuur niet uit te sluiten valt. De PAS - die naar verwachting in werking zal treden op 1 januari 2014 - heeft daarom een tweeledig doel, namelijk 1) zorgen dat de natuurkwaliteit niet langer achteruit gaat en 2) zorgen dat de vergunningverlening voor gewenste economische ontwikkelingen die een toename in stikstofdepositie als gevolg hebben weer mogelijk wordt. Daarmee worden economische ontwikkelingen alleen nog mogelijk binnen de randvoorwaarde dat de natuurkwaliteit niet langer achteruit gaat en natuurdoelen behaald kunnen worden. De PAS zal van de landbouw extra inspanningen vragen om de uitstoot van ammoniak verder te verminderen via een aanvullend pakket aan generieke maatregelen. Dit pakket resulteert in een extra daling van minimaal 10 kton ammoniakemissie die in de periode tot 2030 moet zijn gerealiseerd. Deze extra daling komt zowel ten goede aan de natuur als aan economische ontwikkeling, waaronder veehouderij. U constateert dan ook terecht dat een deel van de daling weer ten goede komt aan de veehouderij. Dat neemt niet weg dat de PAS zal zorgen voor een extra daling van de emissies en daarmee van de depositie van ammoniak. Het aanvullend pakket aan generieke maatregelen zal onder andere leiden tot het aanpassen van het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij en het Besluit gebruik meststoffen. Hiermee geven wij invulling aan uw aanbeveling om de regelgeving aan te scherpen. 1.2 Ammoniakuitstoot - meetmetlioden U concludeert dat de meetmodellen om de ammoniakuitstoot te berekenen ter discussie staan en daardoor onzekerheden kennen. Daaraan verbindt u de aanbeveling dat wij een meetmethode hanteren, waarin alle relevante inzichten en ontwikkelingen zijn verwerkt. Daaraan moeten dan vervolgens maatregelen om de ammoniakuitstoot te verlagen, worden gerelateerd. Reactie: Wij delen uw conclusie en aanbeveling op dit punt. Begin dit jaar hebben wij opdracht gegeven voor het uitvoeren van een review van de wetenschappelijke onderbouwing van de ammoniakemissiefactoren bij het uitrijden van mest en van het model voor verspreiding en depositie van ammoniak. Het resultaat van de review, waarover wij in de loop van mei 2013 de Tweede Kamer zullen informeren, bevat conclusies over de internationale wetenschappelijke onderbouwing van de ammoniakemissiefactoren bij het uitrijden van dierlijke mest en over modellen voor Pagina 2 van 5
het vaststellen van de hoogte van de ammoniakdepositie in het kader van Natura 2000. De uitkomsten van deze review vormen de basis voor eventuele vervolgacties betreffende de ammoniakemissiefactoren en/of ammoniakdepositiemodellen. Daar kan ook het doen van nader onderzoek bijhoren om kennisleemtes op te vullen. 1.3 Ammoniakuitstoot - handhaving milieuvoorschriften U hebt vastgesteld dat gebruikers van luchtwassers de voorschriften niet goed naleven. U beveelt aan dat wij in overleg met gemeenten en provincies zorgen voor betere handhaving. Reactie: Wij delen uw conclusie en wij hebben daarop ook reeds actie ondernomen. Zoals u vermeldt in uw rapport hebben wij per 1 januari 2013 verplicht gesteld dat luchtwassers voorzien zijn van apparatuur die elektronisch een aantal parameters monitort die bepalend zijn voor de goede werking van de luchtwasser. Daarmee wordt de handhaving aanzienlijk eenvoudiger. 2. Dierenwelzijn U concludeert dat met het dierenwelzijnsbeleid sinds uw laatste constatering in 2008 geringe voortgang is geboekt. Daarbij hanteert u als indicator het aantal overtredingen van dierenwelzijnsbesluiten. U concludeert dat de naleving van dierenwelzijnsbesluiten beter is dan in 2008, maar dat er voor varkens en vleeskuikens ruimte is voor verdere verbetering. Reactie: Ik betreur het dat u uw conclusie alleen baseert op de naleving van de welzijnsregels. Ik wil u er op wijzen dat afgelopen jaren veel is verbeterd op het terrein van dierenwelzijn. Ik noem daarbij als voorbeelden het stoppen van het onverdoofd castreren van beerbiggen, het verbod op de legbatterij en de verrijkte kooi in de legpluimveehouderij, de invoering van groepshuisvesting voor drachtige zeugen en de ontwikkeling van nieuwe veehouderijsystemen zoals de Rondeelstal (legkippen) en de Windstreekstal (vleeskuikens), de vrijloopstal (melkvee) en nieuwe kraamhokken voor zeugen. Bij nieuw- en verbouw van stallen passen steeds meer ondernemers staltypen toe die verder gaan dan de wettelijke normen. Steeds meer supermarkten bieden dierlijke producten aan met het Beter Leven kenmerk van de Dierenbescherming, die welzijnsvriendelijker zijn geproduceerd dan de dierenwelzijnsbesluiten vereisen. Recent hebben de Nederlandse supermarkten (verenigd in het Centraal Bureau Levensmiddelen (CBL)) in overleg met de pluimveevleesketen afspraken gemaakt over inkoopspecificaties voor de Kip van Morgen, voor de varkensvleesketen zullen dergelijke inkoopspecificaties in mei worden bekend gemaakt. Sector en overheid werken op verschillende manieren samen om het welzijn van dieren te verbeteren. Ik ondersteun het bedrijfsleven hierin door het beschikbaar stellen van middelen voor onderzoek, innovatie, kennisverspreiding en investeringsondersteuning (subsidies, fiscale regelingen en garantstelling). Ook ben ik in overleg met de sector en de Dierenbescherming om ingrepen in de pluimveesector per 2015 te verbieden. Pagina 3 van 5
Desalniettemin deel ik uw mening dat een goede naleving van belang is voor een verdere verbetering van het dierenwelzijn. Ik constateer dat de naleving van dierenwelzijnsregels in de varkenshouderij licht is toegenomen en dat dit verdere verbetering behoeft. In de vleeskuikenhouderij is sprake van relatief nieuwe wetgeving, maar het is duidelijk dat de sector hier nog een aantal slagen zal moeten maken. Ik zie daar een opdracht voor zowel de veehouderijketens als de overheid. Voor de veehouder om te voldoen aan de regelgeving en daarmee mede te zorgen voor een goed welzijn en gezondheid van zijn dieren. Voor mij om in overleg met de sector de veehouder hiertoe te stimuleren en om de inzet op handhaving van dierenwelzijnswetgeving verder te continueren en te verbeteren. Dat laatste doe ik onder andere door de invoering van het instrument bestuurlijke boete. Met de inwerkingtreding van de Besluiten houders van dieren en diergeneeskundigen onder de Wet Dieren wordt dat mogelijk. Hiermee is een effectievere aanpak van overtreders mogelijk. De bestuurlijke boete is een sterke prikkel gebleken blj andere beleidsterreinen voor aanpassing van gedrag. Tevens innoveert de NVWA haar toezicht, bijvoorbeeld door bij de voorbereiding van het toezicht op de invoering van de groepshuisvesting voor drachtige zeugen aan zeugenhouders een Eigen Verklaring te vragen en dit te combineren met risicogebaseerde handhaving. U concludeert dat initiatieven om het dierenwelzijn te bevorderen verschuiven van het ministerie naar de sector zelf. Reactie: De sector, keten en markt nemen mede onder druk van een gewijzigde maatschappelijke opvatting over het houden van dieren, hun verantwoordelijkheid zoals onder andere blijkt uit de aanpak van het Verbond van Den Bosch (Commissie Van Doorn). In dat kader werken de varkens- en pluimveevleesketen in samenwerking met het CBL aan een nieuw ketenkwaliteitsysteem waarmee op termijn ook de dierenwelzijnseisen over de verschillende ketenschakels heen beter geborgd kunnen worden. De uitwerking van het ketenkwaliteitsysteem ten aanzien van dierenwelzijn zal ik door de NVWA op zijn merites laten beoordelen voor wat betreft de inzet van toezicht en handhaving door de overheid. Dat laat onverlet dat ik vanuit het ministerie eveneens inzet pleeg op het terrein van dierenwelzijn. U concludeert dat de belangrijkste toezichthouder, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), mede door bezuinigingen, inzet op handhaving van de regels door de sector zelf (horizontaal toezicht) en dat deze vernieuwde handhavingsaanpak niet heeft geleid tot verbeterde naleving van de welzijnsregels. U beveelt aan ervoor te zorgen dat de sector de dierenwelzijnsregels voldoende naleeft bij horizontaal toezicht. Dit zou moeten door duidelijke afspraken te maken over minimale kwaliteitseisen voor het toezicht met private organisaties die horizontaal toezicht uitvoeren en met de NVWA over de consequente controle hierop. Reactie: De NVWA is hierover op verzoek van de varkensvleesketen in het kader van de uitwerking van de afspraken van het Verbond van Den Bosch (Commissie Pagina 4 van 5
Van Doorn) al in gesprek met het bedrijfsleven. In deze fase beperkt dat zich tot het gebruik van diergeneesmiddelen (waaronder antibiotica), in een latere fase zal dierenwelzijn hier naar verwachting ook onderdeel vanuit gaat maken. Inzet van horizontaal toezicht vereist wel dat de private kwaliteitssystemen minimaal dezelfde eisen stellen als de dierenwelzijnsregels, dat de kwaliteit van de controles door private controle-instellingen voldoende geborgd is en dat private kwaliteitsystemen voldoen aan de controle- en nalevingsvoorwaarden van de NVWA op basis van audits, schaduwcontroles en onaangekondigde inspecties door de NVWA. De ervaringen uit het veheden met Toezicht op Controlearrangement voor de legpluimveesector hebben mij geleerd dat het noodzakelijk is deze randvoorwaarden expliciet te stellen. Tot slot concludeert u dat de minister de invoering van strengere eisen voor dierenwelzijn vaak uitstelt vanwege (bedrijfs)economische overwegingen in de intensieve veehouderij. Reactie: Juist in het kader van dierenwelzijn ook andere afwegingen een rol. Kijkend naar dierenwelzijn zijn bijvoorbeeld een aantal ingrepen bij dieren (bijvoorbeeld snavelbehandeling en staarten couperen) nu nog nodig om te voorkomen dat in een latere levensfase het dierenwelzijn ernstig wordt geschaad door verenpikkerij, kannibalisme en bijterij. In overleg met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, waaronder de Dierenbescherming, wordt hard gewerkt aan haalbare alternatieve maatregelen die ingrepen zo snel als verantwoord mogelijk niet meer noodzakelijk maken. Ik stimuleer om die reden onderzoek, innovaties en investeringen in welzijnsverbeterende maatregelen. Naast dierenwelzijnsaspecten spelen ook andere afwegingen een rol, waaronder (bedrijfseconomische) redenen. Indien Nederland namelijk eenzijdig wettelijke dierenwelzijnsnormen aanscherpt die aanzienlijke meerkosten met zich brengen, leidt dat tot een verslechtering van de concurrentiepositie van het bedrijfsleven op de exportmarkten. Tegelijkertijd kan NedeHand in het Europa met open markten de import van dierlijke producten, die aan minder stringente dierenwelzijnsnormen voldoen, niet verbieden. Daarom is mijn inzet er mede op gericht om dit soort vraagstukken in Europees verband aan te pakken. In een aantal gevallen leidt dat tot uitstel van invoering van strengere eisen. Tot slot heb ik een aantal feitelijke onjuistheden geconstateerd in uw rapport. Deze zullen ambtelijk aan u worden doorgegeven. Hoogachtend, Sharon A.M. Dijksma Staatssecretaris van Pagina 5 van 5