Notitie invoering (verbrede) rioolheffing (t.b.v. SaBeWa gemeenten) Kapelle / Tholen, december 2008. Adviescommissie SaBeWa Rein Hogendorf Bert van Vossen 1
2
Inhoudsopgave Inleiding Inventarisatie bij SaBeWa gemeenten Invoering nieuwe rioolheffing Uitvoering door SaBeWa Advies van de adviescommissie SaBeWa 3
Inleiding algemeen Aanleg, beheer en onderhoud van de riolering is een gemeentelijke taak. Op een enkele uitzondering na wordt deze taak bekostigd via de rioolheffing, alhoewel een gemeente ook kan kiezen om (deels) geld vanuit de algemene middelen hiervoor te gebruiken. De wet geeft aan dat de begrote baten van de rioolheffing niet hoger mogen zijn dan de begrote lasten (Gemeentewet artikel 229b). Tot 2008 was deze belasting een retributie genaamd rioolrecht, wat grofweg betekent dat de gebruikers van de riolering betalen voor het rechtstreekse belang en profijt dat zij hebben van de riolering. Omdat gemeenten in de problemen kwamen bij het bekostigen van taken zoals verwerking van regenwater op openbaar terrein of het oplossen van grondwaterproblemen, is dit veranderd in de nieuwe (verbrede) rioolheffing, een belasting waar geen rechtstreeks profijt tegenover hoeft te staan. Recente ontwikkelingen Op 25 februari 2007 is de Wet verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken door de Tweede Kamer vastgesteld. De Eerste kamer heeft de wet op 26 juni 2007 aangenomen. Na publicatie in het Staatsblad (op 16 augustus 2007) trad de wet 1 januari 2008 in werking. Met de Wet Gemeentelijke watertaken heeft de gemeente naast de zorg voor inzameling en transport van afvalwater ook een regenwaterzorgplicht en een duidelijke rol als regisseur bij de aanpak van grondwaterproblemen gekregen. Plus dat de nieuwe wet de mogelijkheid geeft om deze taken te bekostigen via een rioolheffing. Er is dan niet langer sprake van een koppeling van belasting aan een individuele tegenprestatie (zoals bij een retributie). Daarmee krijgen de gemeenten de langverwachte mogelijkheden om knelpunten in stedelijk waterbeheer beter aan te pakken. Gemeenten krijgen tot uiterlijk 1 januari 2010 voor de invoering van de nieuwe rioolheffing. Grondslagen Er zijn verschillende mogelijkheden voor het berekenen van de hoogte van de rioolheffing. Sommige gemeenten heffen bijvoorbeeld een vast bedrag per aansluiting, andere gemeenten berekenen de hoogte naar rato van het drinkwaterverbruik. De hoogte van de rioolheffing verschilt per gemeente. De oorzaak hiervan ligt deels in de geografie en vroegere keuzes van de gemeente en deels in de boekhoudkundige praktijk (wat wordt tot de riolering gerekend en hoeveel investeringen moeten nog uitgevoerd worden). In de paragraaf "Invoering" gaan wij nader in op de keuze van de grondslag. Hoogte van het rioolheffing In 2005 bedroeg het rioolrecht in Nederland gemiddeld 125 (variërend tussen 83 en 283). De verwachting is dat dit stijgt naar een bedrag van 250 in 2014 (bron: Stichting RIONED. De stijging wordt voornamelijk veroorzaakt door de veroudering van de rioolstelsels (nieuwe aanleg werd betaald 4
uit de grondverkoop, de vervanging moet echter uit de rioolheffing) en de uitvoering van werken om het milieu te beschermen. In de paragraaf "Inventarisatie bij SaBeWa" gemeenten geven wij een overzicht van de tarieven die thans door de deelnemende gemeenten in SaBeWa worden geheven. Schommelingen Om grote schommelingen in de hoogte van de rioolheffing te voorkomen werken veel gemeenten met een zogenoemde voorziening. Zo wordt voorkomen dat bij een grote uitgave de rioolheffing met een groot percentage moet stijgen, de stijging kan dan uitgesmeerd worden over meerdere jaren. 5
Inventarisatie bij de SaBeWa gemeenten Om tot een afgewogen oordeel te komen over de invoering van de nieuwe rioolheffing is het goed om inzicht te hebben in de manier waarop de gemeenten die deelnemen in SaBeWa thans deze rechten heffen. tabel heffing rioolrecht 2009 Heffing van Heffing Maatstaf Maatstaf van heffing Gemiddeld eigenaar van gebruiker van heffing eigenaar gebruiker tarief eigenaar en/of gebruiker Borsele ja Ja vast bedrag Vast bedrag (lager tarief eenpersoonshuishouden 114,00 Goes nee ja n.v.t. WOZ-waarde 38,00 Kapelle nee Ja n.v.t. vast bedrag 182,30 Tholen ja ja vast bedrag waterverbruik 217,00 Uit de tabel blijkt dat de gemeenten Borsele en Tholen zowel de eigenaar en de gebruiker in de belasting betrekken. De gemeenten Goes en Kapelle heffen alleen van de gebruiker. Uit de tabel blijkt tevens dat er sprake is van een aanzienlijk verschil in de hoogte van de tarieven. Deze verschillen zijn terug te voeren op het eigen gemeentelijk beleid. In deze notitie wordt daaraan verder geen aandacht besteed. 6
Invoering nieuwe (verbrede) rioolheffing Vanaf 1 januari 2008 is er op het gebied van de waterhuishouding sprake van uitbreiding van de gemeentelijke zorgplicht. Naast de traditionele taak om zorg te dragen voor de vuilwaterafvoer behoren vanaf deze datum ook de regenwaterafvoer en het grondwaterbeheer tot de taken van de gemeente. Door middel van de (verbrede) rioolheffing kunnen de gemeenten de kosten die met de uitvoering van deze taken gemoeid zijn volledig verhalen (100% kostendekking mogelijk). Welke graad van kostendekking men toe wil passen is uiteraard zaak van ieder gemeente afzonderlijk, hieraan wordt in deze notitie verder geen aandacht geschonken. Hoewel uit de toelichting op de Wet watertaken en uit alle publicaties die voorafgaand aan het tot stand komen van de wet zijn verschenen blijkt dat het systeem hetgeen een gemeente thans hanteert voor de heffing van de bestaande rioolrechten (retributie) niet behoeft te worden aangepast, is het uiteraard bij de invoering van een nieuwe heffing het geijkte moment om de huidige heffing onder de loupe te nemen en te onderzoeken of het wel of niet gewenst is hierin wijziging aan te brengen. Daar komt nog bij dat het voor de in SaBeWa-verband samenwerkende gemeenten ook een goed moment is om te onderzoeken of het mogelijk en/of gewenst is de methodiek van heffing op elkaar aan te passen en wat dit voor voordelen op zou kunnen leveren bij SaBeWa. Om te komen tot de invoering van de nieuwe rioolheffing per 1 januari 2010 moeten de onderstaande vragen/keuzes worden beantwoord: - Welke objecten worden in de rioolheffing betrokken; - Wie wordt aangewezen als belastingplichtige; - Welke heffingsmaatstaf wordt er gehanteerd; - Welke tarieven worden er toegepast. Welke objecten worden in de nieuwe rioolheffing betrokken Het is in principe, uit een oogpunt van rechtvaardigheid, gewenst om alle objecten die belang hebben bij de door de gemeente uit te voeren watertaken in de heffing te betrekken. Anderzijds vinden wij het niet gewenst dat er een rioolheffing plaatsvindt van garageboxen, schuurtjes en allerhande kleine objecten. Om het laatste te bewerkstelligen dient in de verordening een vorm van vrijstellingsbepaling te worden opgenomen. Eén van de deelnemende gemeenten, namelijk Goes, hanteert in zijn huidige verordening reeds een dergelijke vrijstellingsbepaling. Van objecten met een woz-waarde van minder dan 50.000,00 wordt geen rioolrecht geheven. 7
Ons voorstel is dat de deelnemende gemeenten een dergelijke vrijstellingsbepaling in hun nieuwe verordening opnemen. De hoogte hiervan kan per gemeente verschillen. Aanwijzen belastingplichtige De wetgeving maakt het voor gemeenten mogelijk om de rioolheffing op verschillende manieren vorm te geven. Voor wat betreft het aanwijzen van de belastingplichtige zijn er de volgende opties: - eigenaar; - gebruiker; - eigenaar en gebruiker Uit de tabel op pagina 6 blijkt dat er in SaBeWa verband verschillen zitten in de aanwijzing van de belastingplichtige. De gemeenten Borsele en Tholen heffen van zowel de eigenaar als van de gebruiker. De gemeenten Goes en Kapelle heffen alleen van de gebruiker. Landelijk kan het volgende overzicht worden gepresenteerd (bron Coelo; in percentage van de bevolkingsomvang): Eigenaren ( 45% geen eigenarenheffing, 51% een vastrecht, 4% woz-waarde) Gebruikers ( 35% geen gebruikersheffing, 40% een vastrecht, 12% watergebruik, 9% huishoudensomvang, 4% woz-waarde) Uit het overzicht blijkt dat er divers wordt omgegaan met het aanwijzen van de belastingplichtige(n). In de optiek van de opstellers van deze notitie kan niet worden gesteld dat er één uitgesproken en beargumenteerde voorkeur is voor één van de mogelijkheden. Vanuit SaBeWa verband gezien is er echter wel een voorkeur, namelijk dat de deelnemende gemeenten zoveel mogelijk dezelfde groep belastingplichtigen aanwijzen en zo mogelijk een identieke maatstaf hanteren. Een éénduidige uitvoering voor alle gemeenten voorkomt vergissingen en bevordert een betere communicatie met en naar de burger. Uitgaande van de redenering dat ook een eigenaar, die geen gebruiker is, gebaat is bij het feit dat er vanuit een pand afvalwater kan worden afvoerd (en dat er, indien noodzakelijk maatregelen worden genomen voor de afvoer van hemelwater en de beheersing van het grondwater) ligt het in de rede dat wij als adviescommissie van SaBeWa de deelnemende gemeenten het advies geven om bij de invoering van de nieuwe rioolheffing zowel de eigenaar als de gebruiker aan te wijzen als belastingplichtige. Voor SaBeWa betekent dit vereenvoudiging in de uitvoering. Keuze heffingsmaatstaf De gemeente heeft een zekere vrijheid bij het bepalen van de heffingsmaatstaf, hieronder treft u aan een overzicht van de mogelijke heffingsmaatstaven gesplitst naar eigenaar en gebruiker. 8
Mogelijke heffingsmaatstaven eigenaar: 1. Vast bedrag per perceel of aansluiting. 2.Vast bedrag gedifferentieerd naar de aard van het perceel. 3.Bedrag afhankelijk van de waarde in het economische verkeer. 4.Bedrag afhankelijk van de grootte van het bebouwde en verharde oppervlak of de kavelgrootte. Volgens de COELO-Atlas 2007 heffen (gemeten in een percentage van de bevolking) 51% een vast bedrag en 4% een bedrag afhankelijk van de waarde in het economische verkeer. De overige gemeenten kennen geen eigenarenheffing. Meer specifieke gegevens over het gebruikvan de verschillende heffingsmaatstaven zijn niet onderzocht. Mogelijke heffingsmaatstaven gebruiker: 1. Vast bedrag per perceel of aansluiting, soms uitgewerkt in de vorm van: een vast bedrag per woning; een vast bedrag per niet-woning, afhankelijk van de aard en het gebruik van de niet-woning; een vast bedrag afhankelijk van de omvang van het huishouden. 2. Bedrag afhankelijk van de hoeveelheid geloosd afvalwater of het waterverbruik (eventueel met tariefklassen). 3. Vast bedrag plus een toeslag voor de hoeveelheid waterverbruik. 4. Vast bedrag per woning en voor niet-woningen een bedrag afhankelijk van de hoeveelheid geloosd afvalwater of het waterverbruik. 5. Bedrag afhankelijk van de waarde in het economische verkeer. 6. Bedrag afhankelijk van de grootte van het bebouwde en verharde oppervlak of de kavelgrootte. Volgens de COELO-Atlas 2007 gebruiken gemeenten in de praktijk vooral: een vast bedrag (41% van de bevolking); een bedrag afhankelijk van het waterverbruik (12% van de bevolking); een bedrag afhankelijk van de omvang van het huishouden (7% van de bevolking). een bedrag afhankelijk van de waarde in het economische verkeer (5% van de bevolking). De overige gemeenten kennen geen gebruikersheffing. Beoordeling heffingsmaatstaven Onderstaand treft u aan de beoordeling van de diverse heffingsmaatstaven (bron Rioned). De schema s geven per aspect met plussen en minnen aan of de heffingsmaatstaf zich gunstig,neutraal 9
of minder gunstig zal manifesteren. Een beoordeling bevat altijd subjectieve elementen.deze beoordeling is daarom vooral bedoeld als indicatie. ++ zeer gunstig + gunstig 0 neutraal - ongunstig -- zeer ongunstig Heffingsmaatstaf eigenaren Beoordelingsaspect Kostenveroorzaker/ profijthebber betaalt Perceptiekosten Vast bedrag per perceel of aansluiting 0 ++ ++ Vast bedrag gedifferentieerd naar de aard + 0 ++ van het perceel Bedrag afhankelijk van de waarde in het - (*) 0/- 0/- economisch verkeer Bedrag afhankelijk van de grootte van bebouwd en verhard oppervlak of de kavelgrootte 0/+ -/-- + Bedrag afhankelijk van de kavelgrootte 0 0/- ++/+ Stabiliteit inkomsten (*) Deze wordt in de tabel nog als ongunstig gekwalificeerd. Er gaan echter steeds meer stemmen op dat het verdedigbaar is voor de rioolheffing aan te sluiten bij de woz-waarde. Er ligt namelijk een redelijk verband tussen de waarde van een woning en de mate van kostenveroorzaking voor de riolering. Dit verband is niet honderd procent, maar wel overwegend. Een vootbeeld hiervan is dat in een villawijk meer m1 riolering moet worden aangelegd, onderhouden en vervangen dan in een compacte wijk m et sociale woningbouw. Als adviescommissie kwalificeren wij deze optie, in afwijking van Rioned daarom als "gunstig" (+). Heffingsmaatstaf gebruikers Beoordelingsaspect Kostenveroorzaker/ profijthebber betaalt Perceptiekosten Vast bedrag per perceel of aansluiting - ++ ++ Bedrag afhankelijk van aard/soort gebruik 0 + + van het bedrijf Bedrag afhankelijk van de hoeveelheid +/0-0/- geloosd afvalwater/waterverbruik Vast bedrag plus een toeslag voor de + +/0 +/0 hoeveelheid waterverbruik Vast bedrag per woning en voor nietwoningen een bedrag afhankelijk van de hoeveelheid geloosd afvalwater/waterverbruik 0 + + Bedrag afhankelijk van de waarde in het economisch verkeer Bedrag afhanekelijk van de grootte van bebouwd en verhard oppervlak of de kavelgrootte - 0/- 0/- 0/+ -/-- + Stabiliteit inkomsten 10
Op basis van de bovenstaande gegevens geven wij de voorkeur aan de volgende heffingsmaatstaven: - voor de eigenaren de woz-waarde (tot een bepaald maximum bedrag); - voor de gebruikers een vast bedrag met een gereduceerd tarief voor eenpersoonshuishoudens, met dien verstande dat er een opslag plaatsvindt indien er sprake is van een waterverbruik van meer dan 300 m³ Naar het oordeel van de adviescommissie is deze wijze van heffen transparant, de perceptiekosten zijn laag en er is stabiliteit in inkomsten. Voor wat betreft de eigenarenheffing ontstaat er door de keuze van de WOZ-waarde als heffingsmaatstaf ook een zekere relatie tussen de hoogte van de heffing en de grootte van het perceel (kostenveroorzaker). Door bij de gebruiker te kiezen voor een vast bedrag met een opslag bij een waterafname van meer dan 300 m³ is er ook in zekere mate sprake van dat de kostenveroorzaker of profijthebber betaalt. 11
Uitvoering door SaBeWa Hoewel de adviescommissie SaBeWa zich als geen ander bewust is van het feit dat er destijds bij de oprichting van SaBeWa is afgesproken dat het belastingbeleid bij de deelnemende gemeenten berust en blijft, vinden wij het ook onze verantwoordelijkheid om u te wijzen op de voordelen die harmonisatie van zaken op kan leveren. Het uniformeren van de te belasten objecten, de belastingplichtigen en de maatstaf van heffing heeft grote voordelen bij de uitvoering. Eénduidigheid voorkomt vergissingen en bevordert een betere communicatie met en naar de burger. 12
Advies In dit kader adviseren wij u om bij de invoering van de nieuwe (verbrede) rioolheffing de volgende uitgangspunten te hanteren: 1. Voor wat betreft de keuze van de te belasten objecten aansluiten bij de modelverordening van de VNG en een vrijstelling op te nemen voor kleine objecten, bijvoorbeeld objecten met een waarde kleiner dan 25.000,00; 2. Als belastingplichtige aan te wijzen de eigenaar en de gebruiker; 3. Als maatstaf voor de heffing van de eigenaar te kiezen voor de woz-waarde; 4. Als maatstaf voor de heffing van de gebruiker te kiezen voor een vast bedrag met een gereduceerd tarief voor eenpersoonshuishoudens echter met dien verstande dat wanneer er sprake is van een waterverbruik van meer dan 300 m³ er een opslag plaatsvindt. Voor de opslag te werken met schijven van 500 m³ tot een maximum van 25.000 m³. 5. De tarieven worden door de gemeenten afzonderlijk bepaald. 13