Nederlandse Mededingingsautoriteit BESLUIT Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit naar aanleiding van een aanvraag tot beschikking in de zin van 56, lid 1, van de Mededingingswet. Nummer 7341/6 Betreft zaak: TranspaRAbility vs Lloyd's Register Nederland Inleiding Op 2 november 2011 ontving de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) uw brief waarin u klaagt over de gedragingen van Lloyd s Register Nederland BV (hierna: Lloyd s Register). U heeft deze klacht op 5 januari 2012 formeel ingediend door middel van het formulier besluitaanvraag. Op 1 februari 2012 heeft u uw klacht telefonisch toegelicht en aangegeven aanvullende informatie te hebben ter onderbouwing van uw klacht. Op 17 februari 2012 heeft de NMa deze aanvulling ontvangen. Inhoud klacht Uw onderneming TranspaRAbility B.V. (hierna: TranspaRAbility) biedt onder meer beroepsonderwijs aan op het gebied van accountancy en milieu, duurzaamheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen. TranspaRAbility wil zich als onderwijsinstelling laten registreren in het (Centraal) Register Kort Beroepsonderwijs (hierna: (C)RKBO), dat wordt gehouden door het Centrum voor Postinitieel Onderwijs Nederland (CPION), onderdeel van Lloyd s Register. Het belang van registratie in dit register is dat op basis van het Besluit Omzetbelasting, Onderwijs, Beroepsopleidingen 1 is bepaald dat beroepsopleidingen voor zover verstrekt door instellingen opgenomen in het RKBO vrijgesteld zijn van omzetbelasting. Wat betreft het RKBO is in voornoemd besluit bepaald dat instellingen zich via de website www.crkbo.nl kunnen aanmelden voor het register. Op deze website staan ook de voorwaarden voor registratie in het RKBO. Opname in het register gebeurt op basis van een externe audit, waarbij wordt vastgesteld of aan de eisen van de kwaliteitscode beroepsonderwijs wordt voldaan. De externe audit wordt verzorgd door een onafhankelijk certificeringsinstituut dat is aangewezen door de desbetreffende onderwijsinstituten. Blijkens de website is CPION het aangewezen certificeringsinstituut. Bij de voorwaarden voor registratie in het register is op de website www.crkbo.nl voorts bepaald dat vrijstelling van de externe auditverplichting kan worden verkregen indien de beroepsopleiding beschikt over een ISO-9000 of een andere, gelijkwaardige 1 Zie Staatscourant van 30 juni 2010, nr. 10083. 1 Openbaar
erkenning die is verleend door een organisatie die onder toezicht valt van de Raad voor Accreditatie. Volgens uw klacht maakt Lloyd s Register, waar CPION onderdeel van is, misbruik van haar economische machtspositie. In uw woorden bestaat de gestelde overtreding er in dat Lloyd s Register, door infiltratie in het CRKBO, als enige certificatie-instelling beschikt over voorkennis van aanvragen van onderwijsinstellingen en van onderwijzende ZZP ers voor inschrijving in het CRKBO, Lloyd s Register onder valse voorwendselen onnodige certificatiediensten aanbiedt onder dreiging van uitsluiting van het register en Lloyd s Register haar onafhankelijkheid schendt door het aanbieden van dezelfde onderwijsdiensten op de markt als degenen die om inschrijving in het CRKBO verzoeken. Naar uw oordeel komt TranspaRAbility ten onrechte niet in aanmerking voor een vrijstelling voor de verplichte externe audit. U wijst er hierbij op dat TranspaRAbility reeds beschikt over een audit uitgevoerd door de Nederlandse Vereniging van Register Accountants (hierna: NIVRA), een audit met een wettelijke grondslag gericht op het kwaliteitstoezicht op accountants en accountantskantoren. Volgens u is het toezicht van het NIVRA hoogwaardiger dan het toezicht van de Raad voor Accreditatie en de door de Raad voor Accreditatie geaccrediteerde certificatieinstellingen. Daarnaast bent u van oordeel dat de huidige regeling van het CRKBO onjuist is, omdat ZZP ers met een eerstegraads onderwijsbevoegdheid zijn vrijgesteld van de externe auditverplichting en andere personen met een eerstegraads onderwijsbevoegdheid niet. Uit uw klacht maak ik op dat TranspaRAbility volgens u reeds op grond van uw opleidingen en uw eerstegraads onderwijsbevoegdheid recht heeft op een vrijstelling van de externe auditverplichting en daarmee op inschrijving in het CRKBO. Naar uw oordeel is een extra audit door een, volgens u niet onafhankelijk, certificeringsinstituut volstrekt overbodig. Omdat een deel van de instellingen wel en anderen geen gebruik kunnen maken van de vrijstelling tot het heffen van omzetbelasting, is er naar uw oordeel concurrentievervalsing ontstaan die wordt veroorzaakt door het CRKBO. Beoordeling klacht De NMa stelt klachten op prijs, aangezien klachten van groot belang zijn voor de effectiviteit van de NMa. Bij de NMa komen echter meer signalen en klachten over gedragingen van ondernemingen binnen dan zij aan onderzoek kan onderwerpen gezien de haar beschikbare tijd en middelen. De NMa is daarom genoodzaakt om bij de behandeling van klachten een prioriteringsbeleid te hanteren. Dit houdt in dat de NMa aan de hand van een weging van het algemeen belang, het individuele belang van aanvrager en eventueel betrokken maatschappelijke belangen bepaalt of zij naar aanleiding van een klacht nader onderzoek verricht. Het aldus bepaalde belang van nader onderzoek naar aanleiding van een klacht wordt daarbij integraal afgewogen tegen het belang van onderzoek in andere zaken. 2 Openbaar
Gelet op de opdracht die de wetgever aan de NMa heeft gegeven, hecht de NMa bij deze belangenafweging veel gewicht aan het algemeen belang. Het algemeen belang dat betrokken is bij onderzoek van de NMa, bepaalt de NMa aan de hand van een aantal prioriteringscriteria. Deze prioriteringscriteria, zoals vastgesteld in de NMa-Agenda 2004, zijn: het economische belang, het belang voor de consument, de ernst van de vermoedelijke overtreding en de doeltreffendheid en doelmatigheid van het optreden van de NMa. Belangenafweging NMa bij prioritering onderzoek In het licht van de bovengenoemde belangenafweging geeft de NMa momenteel voorrang aan andere onderzoeken. De reden hiervoor is de geringe doelmatigheid en doeltreffendheid van NMa optreden tegen de gestelde overtreding. Voor het onderzoek waar u naar vraagt is een aanzienlijke inzet van middelen benodigd aangezien het niet onaannemelijk is dat, naast het volledig in kaart brengen van de werking van het CRKBO en de rol van CPION c.q. Lloyd s Register daarbij, een juridisch en economisch contextonderzoek nodig zal om mogelijke concrete mededingingsrechtelijk effecten aan te tonen. Daarentegen moet de kans dat op basis van het te verrichten onderzoek een overtreding kan worden vastgesteld, gering worden geacht. Uw klacht en een eerste analyse van de NMa geven onvoldoende concrete aanwijzingen dat de gedraging van Lloyd s Register tot gevolg heeft dat de mededinging op de markt waarop TranspaRAbility actief is, de (mogelijke) markt voor het aanbieden van beroepsonderwijs op het gebied van accountancy en milieu, duurzaamheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen, daadwerkelijk wordt beperkt. Het is daarbij niet duidelijk in hoeverre een registratie in het CRKBO van wezenlijk belang is om te kunnen acteren op de hiervoor benoemde (mogelijke) markt. Bovendien is hierbij van belang dat dergelijke certificeringsregelingen in beginsel positief worden beoordeeld, omdat zij kunnen bijdragen aan de kwaliteit van de productie, dienstverlening en distributie en aan de informatievoorziening en de keuzemogelijkheden van de afnemers. Uit het hiervoor aangehaalde Besluit Omzetbelasting, Onderwijs, Beroepsopleidingen is op te maken dat het doel van het CRKBO is om slechts instellingen vrij te stellen van het heffen van omzetbelasting indien zij voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen. In de externe audit wordt ook getoetst of aan de eisen van de kwaliteitscode beroepsonderwijs is voldaan. Het CRKBO heeft criteria opgesteld op grond waarvan instellingen en personen ingeschreven kunnen worden in het CRKBO en zo recht hebben c.q. blijven houden om hun beroepsopleidingen vrijgesteld van omzetbelasting te verstrekken. Op het eerste gezicht lijken deze criteria objectief en transparant. Dat een audit van het NIVRA niet voldoende is om voor een vrijstelling van de auditverplichting in aanmerking te komen doet daar in beginsel niet aan af. Op basis van de beschikbare informatie is het beeld dat een audit uitgevoerd door de NIVRA, een audit ten behoeve van het kwaliteitstoezicht op accountants en accountantskantoren, een andere achtergrond heeft en een ander doel dient dan de externe audit ten behoeve van het CRKBO dat toets aan de kwaliteitscode beroepsonderwijs. Wat betreft het verschil in voorwaarden voor het verkrijgen van een vrijstelling van de auditverplichting voor ZZP ers met een eerstegraads 3 Openbaar
onderwijsbevoegdheid en andere personen met een eerstegraads onderwijsbevoegdheid lijkt dit verschil rechtstreeks voort te vloeien uit het Besluit Omzetbelasting, Onderwijs, Beroepsopleidingen waarin is bepaald dat het RKBO ook toegankelijk is voor natuurlijke personen die zelfstandig als docent handelen (ZZP-ers) en die onderwijsdiensten verrichten ten behoeve van onderwijsinstellingen. Voor zover de gedraging van Lloyd s Register wel formeel een overtreding van de Mededingingswet zou zijn, is de ernst van de gestelde overtreding volgens de Boeterichtsnoeren gering. Dit omdat er sprake is van een gedraging die ziet op de werking van een certificeringsregeling (mededingingsrechtelijk vergelijkbaar beoordeeld als erkennings- of brancheregelingen). In de Boeterichtsnoeren heeft de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie een dergelijke overtreding niet aangemerkt als een zeer zware of zware overtreding. Bij de beoordeling van de ernst van de overtreding ten behoeve van de prioritering van haar onderzoeks- en handhavingsactiviteiten sluit de Raad aan bij deze categorie-indeling, waarbij hij prioriteit geeft aan onderzoeken naar (zeer) zware overtredingen. Uit het feit dat de vermoedelijke overtreding niet is aangemerkt als (zeer) zware overtreding volgt dat onderzoek naar deze vermoedelijke overtreding minder prioriteit heeft in verhouding tot andere mogelijke overtredingen die zijn aangemerkt als zeer zware of zware overtredingen. Toetsing van de klacht aan de overige prioriteringscriteria geeft de NMa, alles afwegende, geen of onvoldoende aanleiding om de besluitaanvraag toch in behandeling te nemen. Gezien het bovenstaande weegt het belang van onderzoek naar aanleiding van deze klacht minder zwaar dan het belang van onderzoek in andere zaken. De NMa zal dan ook geen onderzoek doen naar aanleiding van deze klacht. Dit sluit overigens niet uit dat de afweging in de toekomst anders zou kunnen uitvallen. Datum: 15-3-2012 De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, voor deze: w.g. Dennis Hesseling Directie Mededinging Clustermanager Netwerksectoren & Media 4 Openbaar
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na de dag van bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd bezwaarschrift indienen bij de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, Juridische Dienst, Postbus 16326, 2500 BH Den Haag 5 Openbaar