32 Fragiele staten en criminaliteit het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Waarom thuisblijven geen optie is Over de relatie tussen de situatie in fragiele staten en criminaliteit in Nederland Drs. Ilana de Wild, commissaris van politie eenheid Amsterdam, tot februari 2014 werkzaam bij de Investigations Division van het Internationaal Strafhof (IMD-programma). In dit artikel wordt een relatie gelegd tussen de omstandigheden in fragiele staten en de criminaliteit in Nederland. Onderzoeksresultaten over de patronen in herkomst van gevangenen en in de criminaliteit die door hen is gepleegd, kunnen de overheid helpen beter te bepalen welke staten en welke programma s prioriteit hebben met betrekking tot de ontwikkelingshulp alsmede de veiligheidsinzet. Daarnaast verdient het aanbeveling informatie op te doen over migratiestromen nu en in de toekomst. Wereldwijde politieke, economische en sociale ontwikkelingen doen criminaliteit veranderen. Mondialisering heeft geleid tot een grotere complexiteit en verwevenheid van de gevaren. 1 (Potentiële) criminelen uit verschillende landen zullen niet alleen vaker en makkelijker samenwerken, zij wijken ook makkelijker uit naar landen waar meer kansen liggen. Als ergens op de wereld sprake is van toenemende instabiliteit, kan dat een aanwas van (potentiële) criminelen in andere landen tot effect hebben. Op Nederlands grondgebied wordt criminaliteit niet alleen gepleegd door mensen die hier geboren en getogen zijn, maar ook door mensen uit fragiele staten. Deze mensen maken onderdeel uit van wereldwijde migratiestromen die veelal veroorzaakt worden door een zoektocht naar betere leefomstandigheden, op economisch of op veiligheidsgebied. De Nederlandse overheid investeert in de opbouw van Onveiligheid en instabiliteit in fragiele staten hebben soms directe gevolgen voor de criminaliteit hier fragiele staten, net als veel andere westerse landen. Zo doneren zij geld en sturen experts om de politie- en justitieketen in een land te versterken. Zij doen dit onder andere vanuit het geloof dat instabiliteit elders in de wereld gevolgen heeft voor de veiligheid in eigen land. En dat het beter is een probleem bij de bron aan te pakken dan te dweilen met de kraan open. Maar welke aspecten van een fragiele staat maken nu dat inwoners emigreren dan wel hun land ontvluchten? Op welke aspecten van de opbouw van fragiele staten zou de Nederlandse overheid zich kunnen richten om de criminaliteit op eigen bodem - op de langere termijn - te verminderen? Wat betekent deze kennis voor de Nederlandse politie, en voor de keuzes die zij maakt in internationale politiesamenwerking? Opzet In dit artikel wordt eerst het begrip fragiele staat toegelicht: welke factoren bepalen de stabiliteit van een staat en wat zijn de lokale, regionale en mondiale effecten van instabiliteit? Na een korte blik op de huidige investering van de Nederlandse overheid in fragiele staten, richt het artikel zich op de impact van migratie op criminaliteit. Ingezoomd wordt op de achtergrond van verdachten en daders in Nederlandse gevangenissen. Uit welke (fragiele) landen komen zij? Vervolgens worden de uitkomsten van een indicatief onderzoek weergegeven. Hieruit blijkt wat de beweegredenen van mensen zijn om hun oorspronkelijke land te verlaten, waarom zij voor Nederland kozen en hoe zij in de criminaliteit terecht kwamen. Deze uitkomsten geven de Nederlandse overheid bruikbare informatie die kan helpen bij het maken van keuzes rond hulp aan fragiele staten. Dit betekent ook dat de uitkomsten richting geven aan keuzes die de politie in haar internationale politiesamenwerking maakt. Het artikel sluit dan ook af met aanbevelingen aan de overheid en de Nederlandse politie: welke TvdP_1_2013_DEF.indd 32 12-02-2013 12:34:39
het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Fragiele staten en criminaliteit 33 Foto: EPA, Stephen Morrison keuzes op ontwikkelings- en samenwerkingsgebied verdienen voorrang als men de criminaliteit in Nederland wil verkleinen en tegelijkertijd wil bijdragen aan de ontwikkeling van fragiele staten? Wat maakt een staat fragiel? Een fragiele staat is kort gezegd een staat waar geen stabiliteit is. Fragiele staten zijn landen die ernstige politieke en sociale spanningen kennen, met grote negatieve gevolgen voor de bevolking. Het vermogen en de wil van de overheid om problemen aan te pakken ontbreken vaak, soms in het hele land, soms in delen van het land. Er is sprake van wetteloosheid, onveiligheid, een gebrek aan basisvoorzieningen en economische stagnatie of achteruitgang. 2 De kwaliteit van het leven in deze landen is in meer of mindere mate miserabel te noemen. Vaak ook wordt het begrip failed state gebruikt. Hoewel dit doorgaans wijst op een categorie landen die er slechter aan toe is dan de fragiele staten, geven beide begrippen aan dat we van doen hebben met landen waar de overheidsfunctie zeer gebrekkig tot afwezig is. Omdat de mate van stabiliteit in een land afhankelijk is van vele factoren, zijn er verschillende indexen ontwikkeld om de positie van een land op de ranglijst van fragiele staten in de wereld helder te maken. Landen kunnen bijvoorbeeld worden ingedeeld op de schaal: failed, fragile, weak, stable. 3 Een meer fijnmazige index is de failed state index die The Fund for Peace vanaf 2005 jaarlijks samenstelt en die door Foreign Policy gepubliceerd wordt. De index is gebaseerd op raadpleging van zeer veel wereldwijde bronnen. Op deze lijst zijn 177 landen te vinden die zijn gescoord op twaalf politieke, sociale en economische criteria, zoals de staat van het veiligheidsapparaat, de aanwezigheid van een chronische en constante vluchtelingenstroom en de mate van legitimiteit van de staat. Grofweg valt op dat Canada, Australië, Nieuw-Zeeland en een deel van West-Europa landen kennen in de categorie (very) sustainable. In grote delen van Afrika en ook in Azië en het Midden-Oosten zijn staten te vinden in de categorie (very high) alert. Daartussen bevinden zich staten in de range van very stable tot very high warning. Deze groep landen maakt absoluut gezien een groot deel van alle landen uit. In dit artikel wordt de term fragiele staten gebruikt, waarmee alle landen worden bedoeld die een score hebben van less stable tot very high alert. De failed states index maakt helder zichtbaar op welke aspecten capacity development 4 zich zou moeten richten, wil de brede stabiliteit van een land verbeteren. Instabiliteit in een staat heeft mondiale effecten De mensen die de dupe zijn van de situatie in fragiele staten, zijn uiteraard in de eerste plaats inwoners van het land zelf. Dit is het winnende artikel van het internationale leerprogramma Columbus, georganiseerd door de School voor Politie Leiderschap (SPL) van de Politieacademie in samenwerking met Instituut Clingendael. De jury, bestaande uit prof. Ko Colijn (directeur Clingendael), prof. Willy Bruggeman (Beneluxuniversiteit), luitenant-generaal b.d. Minze Beuving, commissaris Patricia Zorko (Landelijke Eenheid) en commissaris Anita Hazenberg (Politieacademie) oordeelde: De Wilds aanpak van onderzoek is origineel en zij brengt het onderwerp politie en fragiele staten op een bijzondere manier voor het voetlicht. TvdP_1_2013_DEF.indd 33 12-02-2013 12:34:41
34 Fragiele staten en criminaliteit het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Het grootste deel van hen heeft vaak geen werk of verdient weinig, waardoor men in armoede leeft. Inwoners worden vaak onvoldoende beschermd tegen een willekeurige en parasitaire overheid, gewapende groepen of criminelen. Daarnaast lopen zij verhoogde kans te worden aangevallen of gemarteld, al dan niet door hun eigen overheid. Men heeft geen vanzelfsprekende toegang tot medische hulp. Ook het volgen van onderwijs is voor hen geen vast onderdeel van het leven. Deze situatie is vaak niet van toepassing op de elite in een land. Zij hebben zichzelf dikwijls in de positie gemanoeuvreerd waarin ze overheidsmacht gebruiken om zichzelf te verrijken ten koste van de rest van het volk. Constante dreiging van geweld, vervolging, gebrek aan economische kansen of soortgelijke negatieve omstandigheden drijven mensen er regelmatig toe hun land te verlaten. Waarmee overigens niet gesuggereerd wordt dat zich onder deze migratiegroepen niet ook dáders van geweld bevinden. Globaal gesproken zijn er vluchtelingen en ñ economische ñ migranten. Hoewel beiden vaak naar dezelfde landen Ontwikkelingssamenwerking wordt georganiseerd vanwege medemenselijkheid én eigenbelang gaan, verschillen ze fundamenteel van elkaar en worden ze in het internationaal recht verschillend behandeld. Migranten kiezen er zelf voor om, al dan niet tijdelijk, ergens anders te gaan wonen. Vluchtelingen worden door omstandigheden zoals hierboven vermeld, gedwongen om ñ al dan niet tijdelijk ñ elders te gaan wonen. 5 In dit artikel wordt de term migrant aangehouden, daarmee duidend op zowel vluchtelingen als economische migranten. Ook in stabiele landen Hoe verhoudt migratie zich tot veiligheid in Europa? Europol publiceert tweejaarlijks de EU Organised Crime Threat Assessment (OCTA). Hierin beschrijft de dienst trends en mogelijke toekomstige ontwikkelingen in georganiseerde criminaliteit waar de Europese landen last van hebben. Europol beperkt zich niet tot ontwikkelingen binnen Europa. Zo merkt Europol op dat (politieke) instabiliteit grotere stromen migranten op gang brengt, bijvoorbeeld uit landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika. 6 De resultaten van OCTA worden mede gebruikt om de EU-prioriteiten op het gebied van Justice and Home Affairs te bepalen. De situatie in fragiele staten heeft niet alleen negatieve consequenties voor getroffen burgers uit die staten, maar ook voor andere landen, waaronder Nederland. Denk aan: migratie vanuit fragiele staten naar meer ontwikkelde landen (op zichzelf is dit niet per definitie problematisch, maar misstanden als bijvoorbeeld uitbuiting en mensensmokkel zijn meestal niet ver weg. Verder is het beheersbaar houden van vluchtelingenstromen soms een probleem ñ denk aan Italië en Spanje ñ en kan migratie tot criminaliteit leiden); verspreiding van ziektes; ontstaan, voortbestaan en ontwikkeling van terrorisme (extremisme); ontstaan, voortbestaan en ontwikkeling van criminele netwerken (veilige havens voor georganiseerde criminaliteit (denk aan drugs, wapens, mensenhandel). Deze effecten van de situatie in fragiele staten kunnen snel wereldwijde bedreigingen worden. 7 Daarnaast wijst voormalig president van de Wereldbank Robert Zoellick ons er terecht op dat het leven van miljarden mensen in gebrekkige omstandigheden ook nog een ander negatief effect heeft voor de wereld: het grote verlies van hun energie, creativiteit, uitvindingen en mogelijkheden. Niet de andere kant op kijken Onveiligheid en instabiliteit in fragiele staten hebben soms directe gevolgen voor de criminaliteit in Nederland. Het Nationaal Dreigingsbeeld Georganiseerde criminaliteit (NDB) 2008 8 van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) spreekt over het risico van fragiele staten waar criminele organisaties vrijplaatsen vinden. Deze vrijplaatsen zijn volgens het rapport te vinden in Afrika, het Midden- Oosten en op de Balkan. Zo blijken Colombiaanse samenwerkingsverbanden zich gevestigd te hebben in West-Afrika, om van hieruit Europa te voorzien van cocaïne. Europol gaf in een gesprek aan dat capacity development in het oosten van Europa belangrijk is voor het verminderen van de omvang van zware criminaliteit. 9 Daarnaast wijst het KLPD in het NDB op de ontwikkeling dat beroepsmatige wetsovertreders uit Nederland gebruikmaken van de vrijplaatsen in fragiele staten. Zwakke overheden blijken mee te werken aan corruptie, misbruik van staatsvoorzieningen bij het vervaardigen van vervalste documenten, smokkel per diplomatieke dienst en wapenhandel. De Raad van de Europese Unie vindt het van cruciaal belang de pogingen om transnationale criminaliteit buiten de EU te bestrijden en eerbied voor rechtsstatelijkheid te kweken. Zij wil dit doen via intensivering van de samenwerking tussen de betrokkenen die uitvoering geven aan het gemeenschappelijk Europees veiligheids- en defensiebeleid. Zwakke en falende staten verdienen volgens de TvdP_1_2013_DEF.indd 34 12-02-2013 12:34:41
het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Fragiele staten en criminaliteit 35 Foto: ANP, Marco de Swart Raad speciale aandacht, om te voorkomen dat zij een draaischijf worden van georganiseerde misdaad of terrorisme. 10 Verschillende partijen, zoals de VN, de EU, het ministerie van Buitenlandse Zaken, politici en andere experts veronderstellen dat er een causaal verband aanwezig is tussen de inzet in fragiele staten en het vergroten van de veiligheid in Europa (i.c.). Zij benadrukken al sinds een aantal jaren dat het van belang is om als West-Europese landen de blik te richten op fragiele staten en daar ook op in te zetten. Je zou kunnen zeggen dat ontwikkelingssamenwerking georganiseerd wordt om twee redenen: eigenbelang en medemenselijkheid. Het eigenbelang neemt verschillende vormen aan, zoals het verbeteren van de nationale veiligheid in Nederland, een schoon milieu, een zekere energievoorziening en vrije en onbedreigde handel (denk aan piraterij bij Somalië). In dit verband kan verwezen worden naar onderzoek dat zich richt op de vermenging van opbouwwerk en eigen criminaliteitspreventie 11. Uit het bovenstaande mag blijken dat bewust en weloverwogen investeren in fragiele staten een must is voor ieder land dat daarvoor de mogelijkheid heeft. Hoe heeft de Nederlandse overheid bepaald in welke fragiele staten zij investeert? In welke fragiele staten moet Nederland investeren? De Nederlandse overheid is de laatste tien jaar, maar vooral onder het kabinet Balkenende-IV, gespitst geraakt op het belang van inzet in fragiele staten. In het beleidsdocument Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten geeft men aan dat Nederland meer aandacht wil voor fragiele staten om regionale en mondiale bedreigingen te helpen beperken. Op deze redenering van de overheid valt wel wat af te dingen. Het verminderen van onveiligheid door criminaliteit en terrorisme is slechts een deel van de redenering van de Nederlandse overheid. Er zijn zoveel meer belangen die gediend zijn bij de inzet in fragiele staten. De stimulans die Nederland aan haar eigen economie wenst te geven, is daar een van. De Nederlandse overheid laat op haar website weten dat zij op structurele basis investeert in de volgende fragiele staten: Afghanistan, Burundi, Colombia, de Democratische Republiek Kongo (DRC), Guatemala, Kosovo, Pakistan, de Palestijnse gebieden en Soedan. Daarnaast investeert Nederland ook in andere fragiele staten als Zimbabwe, Bolivia en Libanon. Verschillende instanties binnen de overheid geven de regering input over landen en projecten waar men actief moet worden, dan wel blijven. Dat zijn het ministerie van Buitenlandse Zaken, het ministerie van Defensie (waaronder de Koninklijke Marechaussee) en het ministerie van Veiligheid & Justitie (waaronder de politie en de Dienst Justitiële Inrichtingen). Zij doen dit in samenspraak met elkaar. Afhankelijk van de expertise van de instantie en van hun informatiepositie leggen zij de nadruk op landen of gebieden. Zo is Defensie gespitst op de ontwikkelingen op extremistisch gebied in Mali, de Koninklijke Marechaussee (KMar) op de migrantenstroom uit Ghana, en de politie op georganiseerde criminaliteit op de Balkan. Daarnaast zijn er politieke belangen, zoals de verhouding van Nederland tot vroegere koloniën als Indonesië of de mogelijke toetreding van nieuwe lidstaten tot de EU. Nederland is ook betrokken bij fragiele staten vanuit het perspectief van pure ontwikkelingssamenwerking: solidariteit met de armen in de wereld. Denk hierbij aan het meerjarenproject in Burundi 12. Als laatste wordt Nederlandse expertise, zoals watermanagement, benut om fragiele staten als Bangladesh te ondersteunen bij hun ontwikkeling. De Nederlandse politie is nog zoekende naar een duidelijke visie op internationale politiesamenwerking. Uiteraard werkt de politie al sinds lange tijd bilateraal samen met verschillende landen, voornamelijk in opsporingszaken. TvdP_1_2013_DEF.indd 35 12-02-2013 12:34:45
36 Fragiele staten en criminaliteit het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Geboorteland gevangene + percentage instroom in gevangenis (2012) Score failed state index (2012) Gekozen respondenten uit fragiele staten (score index van less stable tot very high alert) Nederland, 28,1 - - Nederlandse Geen score - - Antillen, 6,3% Suriname, 5,7% 71,2 - - Marokko, 5,1% 76,1 1 Polen, 3,8% 44,3 1 Turkije, 2,3% 76,6 1 Roemenie, 2,3% 59,5 1 Somalië, 1,3% 114,9 2 Litouwen, 1,0% 44,2 2 Voormalig Joegoslavië, 0,9% > Servië Montenegro Totaal: 83,9 % De overige 16,1% bestaat uit 15,4% die uit andere landen komen en 0,5% waarvan het geboorteland onbekend is. Figuur 1 16 75,0 55,5 1 6 3 Gekozen respondenten uit stabielere landen 17 (score index van very sustainable tot stable) Ook bestaan zogenaamde landenprogramma s, waarin landen van elkaar leren door bijvoorbeeld good practices te bespreken. Daarnaast zijn liaisons 13 gestationeerd in landen die relevant zijn als het gaat om criminaliteit waar Nederland last van heeft. Toch zijn betrokkenen op tactisch/ strategisch niveau nog niet tevreden over de keuzes die worden gemaakt. In welke landen en projecten moeten wij eigenlijk als Nederlandse politie investeren, is nog steeds een veelgehoorde en relevante vraag. Welke fragiele staten beïnvloeden de criminaliteit in Nederland? De exacte omvang en aard van criminaliteit die is gepleegd door mensen uit fragiele staten is niet bekend vanwege het zogenaamde dark number in de statistieken. Om dit aandeel toch grofweg te kunnen weergeven, kan men de Nederlandse gevangenispopulatie onder de loep nemen. Hieronder staat beschreven wat het geregistreerde aandeel van mensen uit fragiele staten is in de criminaliteit in Nederland. Bijna 30 % van onze gevangenen uit fragiele staten In 2011 was het aantal gevangenen in Nederland 39.866. In de jaren 2007-2010 lag dit tussen de 43.831 (2007) en 39.293 (2010). In de afgelopen vijf jaar was ongeveer 55 procent van de gevangenen geboren in Nederland. 14 Kijkt men naar de top 10 van instroom per geboorteland, dan voeren de landen in figuur 1 de lijst aan in 2012. 15 Achter ieder land staat vermeld wat het scoort op de failed state index. Die score varieert van 114,9 (very high alert) tot 20 (very sustainable). Belangrijke verhalen In de maand juli 2012 is een indicatief onderzoek uitgevoerd om te weten te komen voor welke keuzes en verplichtingen mensen uit fragiele staten hebben gestaan. Het indicatieve onderzoek kende een beperkte groep respondenten (9 personen), verdeeld over 2 groepen zoals weergegeven in de derde en vierde kolom van figuur 1. Voor de selectie van respondenten was het geboorteland van de gevangene doorslaggevend. Hij kwam in aanmerking voor het onderzoek als hij uit een van de fragiele staten of uit een van de twee meer stabiele landen uit figuur 1 kwam, en vrijwillig mee wilde werken aan dit onderzoek. De respondenten waren ten tijde van het onderzoek gedetineerd in het Detentiecentrum Zeist en de Penitentiaire Inrichting (PI) Veenhuizen in Nederland. Aan de respondenten is gevraagd: 1. Hoe en waarom ben je specifiek naar Nederland gekomen? 2. Hoe en waarom ben je in de criminaliteit terechtgekomen? 3. Hoe had de situatie in je eigen land eruit moeten zien, had je daar willen blijven in plaats van weggaan? Daarnaast is gesproken met de plaatsvervangend vestigingsdirecteur van Detentiecentrum Zeist, A.M. Nijstad, die acht jaar heeft gewerkt als geestelijk verzorger in de PI Veenhuizen en in die hoedanigheid vele gevangenen uit fragiele staten heeft gesproken. Welke omstandigheden hebben hen ertoe gedreven om hun land te verlaten? Een aantal respondenten noemt het geweld dat ze ervaren hebben in hun land en de onveiligheid die daarmee samenhing als reden voor vertrek. Een Somalische respondent vertelt dat hij op zijn elfde jaar zijn broer verloor door een bomaanslag in zijn dorp. De omgeving waarin hij met zijn familie leefde, was gewelddadig en zij waren verre van veilig. Het vuurwapenbezit was hoog. De respondent noemt de groepen die verantwoordelijk zijn voor dit soort geweld criminelen. Ze trokken huizen binnen, plunderden en pleegden geweld. Hij zelf heeft aan de burgeroorlog, behalve het verlies van zijn broer, lelijke littekens TvdP_1_2013_DEF.indd 36 12-02-2013 12:34:46
het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Fragiele staten en criminaliteit 37 over zijn hele lichaam overgehouden. Zijn moeder besloot met haar kinderen weg te gaan uit Somalië. Via een asielcentrum in Kenia gingen zij naar Europa. De Bosnisch-Servische respondent vertelt dat zijn ouders hem er in 1991 van overtuigden dat het slim was om naar Nederland te emigreren omdat de oorlog op het punt stond los te barsten in de Balkanregio. Er waren veel demonstraties en de onzekerheid over de nabije toekomst was zeer groot. De Nederlandse politie zoekt nog naar een duidelijke visie op internationale samenwerking Een Litouwse respondent vertelt over de situatie in Litouwen in het postcommunistische tijdperk. Tijdens het communisme kon je de sfeer in de maatschappij nog vredig noemen, maar daarna ontstond agressie. De respondent maakte zelf onderdeel uit van die agressieve sfeer en is meermalen bij vechtpartijen betrokken geweest. Volgens hem kwam het vaak voor dat mensen met vuurwapens in Litouwen liepen. Hoewel deze respondent de hang naar avontuur noemt als reden van vertrek uit eigen land, maakt hij duidelijk dat het geen pretje was om tussen de Litouwers te wonen. Economische situatie Andere respondenten noemen de economische situatie als reden voor vertrek uit eigen land. Dit is duidelijk te zien in de verhalen van de Turkse en de Marokkaanse respondent. In de tijd dat zij vertrokken uit eigen land (jaren 70 en 80) was het de gewoonte voor ñ delen van ñ families om naar onder andere Nederland te emigreren, met als doel daar te gaan werken. Verschillende respondenten geven aan dat er geen werk was in eigen land, of dat het loon onvoldoende was om van te leven. Zo kende Roemenië een gemiddeld loon van 200 euro, niet eens genoeg om de huur van een gemiddeld appartement te betalen. In Polen lag het loon een aantal jaren geleden op 300 euro per maand, volgens de Poolse respondent. Een veelvoorkomende reden dat mensen in eigen land op financieel gebied onvoldoende het hoofd boven water konden houden, is het ontbreken van een ziektekostenverzekering. Plaatsvervangend directeur Nijstad en haar collega s zagen dit veelvuldig terug bij gevangenen uit Zuid-Amerikaanse en Afrikaanse landen. Wanneer zij, of hun familie, in de problemen kwamen door dure artsen-/ ziekenhuisbezoeken, was dat reden om op zoek te gaan naar een betere legale of illegale baan. Als laatste is analfabetisme een reden dat mensen niet mee kunnen komen in de maatschappij en daarom onvoldoende geld weten binnen te halen. Druk van de familie op een persoon om geld binnen te brengen speelt in sommige culturen zoals in Zuid-Amerika en Afrika een grote rol. Zo gaf de Marokkaanse respondent aan dat het simpelweg geen optie was om geen financiële hulp aan zijn behoeftige ouders te geven. De Bosnisch-Servische respondent vertelt dat er dertig mensen op zijn rug zaten, om aan te geven dat hij zijn verdiende loon met dertig landgenoten moest delen. Overigens verdiende hij in de Rotterdamse haven, door honderd uur per week te werken, ongeveer 1300 euro per week. Waarom kozen zij Nederland? Een aantal respondenten laat helder weten dat zij hun familieleden volgden. Nederland was niet zozeer hun eigen keuze, maar een keuze die al eerder gemaakt was door andere familieleden, zoals zij die deel uitmaakten van de eerste generatie immigranten uit voormalig Joegoslavië en Turkije. Een Somalische respondent antwoordt dat de mensensmokkelaars bepaalden waar zij heen reisden. Toen zijn moeder 4000 euro per persoon had betaald voor de vlucht naar Europa, had hij geen idee waar hij terecht zou komen. De andere Somalische respondent is op weg naar Engeland gestrand in Nederland. Een andere reden om voor Nederland te kiezen is de behoefte aan zwartwerkers. Er is volop werk te krijgen in Nederland, blijkt uit de verhalen. Werk waar meer mee te verdienen valt dan in eigen land. Verder laat een aantal respondenten doorschemeren dat de repercussies in Nederland op illegaal verblijf niet zodanig zijn dat zij ervan terugschrokken om in Nederland te verblijven en te werken. Nijstad merkte op dat Nederland ook een goede keuze is omdat de straffen op het gebied van onder meer drugshandel relatief licht zijn. Als laatste is de toegangspoortpositie die Nederland richting achterland heeft aantrekkelijk voor mensen die zich bezighouden met georganiseerde criminaliteit. Denk aan de luchthaven Schiphol en de havens van Rotterdam, Amsterdam en de provincie Groningen. Overigens blijkt Nederland niet voor iedereen het land van melk en honing te zijn. Vooral onder gelukzoekers ontstaat regelmatig teleurstelling, omdat niet iedere immigrant legaal in Nederland kan gaan wonen en werken. Het blijkt voor sommigen bijzonder lastig, of zelfs onmogelijk, om in de Nederlandse welvaart mee te draaien en onderdeel te worden van de samenleving. Een Somalische respondent merkte op dat hij geen adequaat antwoord kreeg op zijn hulpvraag, bijvoorbeeld bij politiebureaus. Hij ontmoette niet zozeer menselijkheid, maar mensen die zich achter hun computer en papieren regels verscholen. De in TvdP_1_2013_DEF.indd 37 12-02-2013 12:34:46
38 Fragiele staten en criminaliteit het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Bij de Bosnisch- Servische respondent zaten dertig mensen op zijn rug zijn ogen dubbele moraal van Nederlanders ten opzichte van Somaliërs (en andere immigranten) leidde tot het mislukken van zijn integratie. Waarom criminaliteit? Bij een aantal respondenten valt op dat dit een kwestie is van op de verkeerde plaats op het verkeerde moment zijn. De omstandigheden geven aanleiding en er lijkt sprake te zijn van gelegenheidscriminaliteit. Een Somalische respondent reageerde met geweld op een kopstoot van een kennis. De Bosnisch-Servische respondent heeft iemand doodgeschoten die hem bedreigde met een vuurwapen. Hoewel dit laatste niet helemaal in de categorie gelegenheid te plaatsen is, omdat hij als portier illegaal een wapen droeg. De Marokkaanse respondent betrapte zijn vrouw met een andere man en belandde in een situatie van huiselijk geweld, waarvan hij later werd vrijgesproken. Een Litouwse respondent had een alcoholprobleem ontwikkeld en stal een Daarnaast zijn er ook respondenten die moedwillig kozen voor een georganiseerde vorm van criminaliteit. Zo ging een Litouwse respondent in op het verzoek van een vriend om mee te helpen aan mensensmokkel. De Poolse respondent is ingegaan op een verzoek van een Nederlander om cocaïne te gaan smokkelen, om zo snel aan geld te komen voor zijn huurschuld. De Turkse respondent was betrokken bij een schietpartij waarbij iemand om het leven is gekomen. De wapens die in zijn omgeving voorhanden waren, het feit dat hij zijn verblijf in Nederland heeft onderbroken door na de schietpartij negen jaar in Turkije te gaan wonen terwijl hij nog een straf moest uitzitten, en de vaagheid waarmee hij zijn verhaal omkleedt, duiden mogelijk op een bredere criminele betrokkenheid dan hij doet voorkomen in het gesprek. Een Somalische respondent heeft een jarenlang crimineel verleden achter de rug. Het startte met de situatie dat hij als jonge tiener zonder familie kwam te wonen in Nederland en met de verkeerde mensen in aanraking kwam. Hij kon geen wegen vinden om zijn leven op de rails te krijgen, en raakte gedesillusioneerd en aan lager wal. Veroordeelden uit fragiele staten worden meestal niet geresocialiseerd In Nederlandse penitentiaire inrichtingen (PI s) zijn er geen reïntegratieprogramma s voor buitenlandse gevangenen die na hun straf Nederland moeten verlaten. Een van de respondenten wijst erop dat dit ertoe leidt dat (meer) gevangenen na vrijkomst doorgaan in de criminaliteit. Het is voor hen eenvoudig om een paspoort te vervalsen, terug te komen in Nederland en zich crimineel te gedragen. Zeker voor langer gestraften zou dit gelden: de gedetineerden die zij ontmoeten, zullen hen eerder doen afglijden wanneer zij weer vrij komen. Het is lastiger voor de gevangenen om weer onderdeel van de legale maatschappij te worden, zeker omdat zij er een tijd uit zijn geweest en op het gebied van opleiding en persoonlijke ontwikkeling vaak de nodige hiaten hebben. Conclusies 1. Zowel onveiligheid als slechte economische omstandigheden leiden tot het vertrek van mensen uit hun eigen land De onveiligheid wordt veroorzaakt door het hoge geweldsniveau in een samenleving. De verschijningsvormen zijn de aanwezigheid en het gebruik van (vuur)wapens, structurele gewelddadige omgang binnen gezinnen en tussen groepen, en oorlogssituaties. De miserabele economische omstandigheden laten zich zien in het ontbreken van ziektekostenverzekeringen, maar ook in analfabetisme, lage lonen en het ontbreken van banen. Zowel sociaaleconomische indicatoren (Group Grievance en Poverty and Economic Decline) als politieke/militaire indicatoren (Security Apparatus) van de Failed State Index zijn terug te vinden in de gesprekken met respondenten. Thuisblijven was voor deze mensen geen optie. 2. Er is geen indicatie dat Nederland extra aantrekkelijk is voor migranten uit fragiele staten die in Nederland criminaliteit plegen Dit onderzoek geeft geen sterke indicatie dat Nederland een vruchtbare bodem is voor criminele activiteiten. Een aantal Europese landen ñ waaronder Nederland - beschikt zeker over kenmerken die hen tot een geliefde plek voor criminelen maken, maar de respondenten kwamen niet naar Nederland vanwege kenmerken die uniek zijn voor ons land. Mogelijk kiest slechts een relatief kleine groep gevangenen specifiek vanwege Nederlandse kenmerken voor het plegen van illegale activiteiten in ons land. 3. De herkomst van de Nederlandse gevangenispopulatie is de laatste jaren niet wezenlijk veranderd Kijkend naar de top 10 van geboortelanden van de gevangenispopulatie tussen 2007 en juli 2012 valt op dat deze sinds 2007 nauwelijks veranderd is. In 2007 staan Nigeria en Rusland nog in de top 10. In 2009 valt Rusland van de lijst en verschijnt Roemenie. In 2011 valt Nigeria van de lijst en treedt Litouwen toe tot de top 10. In 2012 verandert er niets. De hierboven niet genoemde landen in de top 10 staan er dus al zes jaar op. Behalve na toetreding van de Oost-Euro- TvdP_1_2013_DEF.indd 38 12-02-2013 12:34:46
het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Fragiele staten en criminaliteit 39 Foto: ANP, Lex van Lieshout pese landen tot de EU zijn er geen grote, snelle veranderingen waar te nemen in de gevangenispopulatie. Uiteraard is nader onderzoek interessant; wat maakt dat het aantal gevangenen uit Nigeria en Rusland gedaald is? 4. Kans op terugval in criminaliteit is groter door het ontbreken van resocialisatieprogramma s De laatste conclusie is dat het ontbreken van re-integratieprogramma s voor gedetineerden de kans vergroot dat buitenlanders nogmaals criminaliteit zullen plegen in Nederland. Aanbevelingen: waar zou de Nederlandse overheid/politie zich op moeten richten in fragiele staten en in Nederland? 1. Gebruik de Nederlandse gevangenispopulatie als noodzakelijke informatiebron In dit artikel is een relatie gelegd tussen de omstandigheden in fragiele staten en de criminaliteit in Nederland. Om de Er is geen indicatie dat Nederland extra aantrekkelijk is voor migranten die crimineel zijn of worden criminaliteit in Nederland tegen te gaan, is het verstandig om te focussen op de achtergronden van mensen uit andere landen die in Nederland in de gevangenis belanden. Het indicatieve onderzoek, zoals beschreven in dit artikel, heeft een uitgebreid vervolgonderzoek nodig. Wel zijn alvast aanbevelingen te doen aan de overheid voor wat betreft het maken van keuzes op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Bij deze samenwerking moet men denken aan alle investeringen van de overheid in fragiele staten, van de veiligheidsinzet zoals missies tot het inzetten van economische experts. De Nederlandse overheid zou zich in ieder geval kunnen richten op: genispopulatie. Ontwikkelingssamenwerking in de brede zin van het woord zou in ieder geval op deze landen gericht kunnen zijn. Er is namelijk een duidelijke relatie tussen die landen en de migratie- en criminaliteitsstroom naar Nederland. Er is een gewoonte ontwikkeld van mensen uit die landen om naar onder andere Nederland te trekken voor betere leefomstandigheden. top 10. Welke factoren in die landen leiden ertoe dat inwoners die landen achter zich laten? Het ontbreken van adequate ziektekostensystemen is een van de voorbeelden van een dergelijke factor. De overheid kan haar brede ontwikkelingssamenwerking laten aansluiten op deze factoren om zo een remmende werking op migratie en criminaliteit te veroorzaken. Om de kans te vergroten dat gevangenen uit fragiele staten weer op legale wijze deel gaan nemen aan de maatschappij, is het aan te bevelen dat de overheden van de betreffende landen investeren in re-integratieprogramma s in de TvdP_1_2013_DEF.indd 39 12-02-2013 12:34:50
40 Fragiele staten en criminaliteit het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Foto: ANP, Koen Suyk Nederlandse gevangenissen. Het is voorstelbaar dat Nederland en het betreffende land met elkaar samenwerken om zo maatwerk te realiseren, want beide landen hebben hier belang bij. 2. Zoek naar patronen in criminaliteit gepleegd door mensen uit de landen van de top 10 van de Nederlandse gevangenispopulatie Behalve de herkomst van de Nederlandse gevangenispopulatie, is het ook interessant te onderzoeken of er patronen zijn in soorten criminaliteit. Een voorbeeld van een dergelijk onderzoek is te vinden in de voetnoot. 18 Stel dat opvalt dat Litouwers die naar Nederland zijn gekomen en betrokken zijn bij criminaliteit, zich vooral op delict X richten. Dan is het zaak voor de Nederlandse politie om de bestrijding van dit veiligheidsprobleem X als prioriteit te kiezen in haar internationale samenwerking. Wanneer ieder Europees land op die manier werkt, kunnen de landen gezamenlijk kijken naar eventuele overlap. Het is namelijk sterker wanneer Europese landen samenwerken in het tegenhouden van criminaliteit, dan wanneer landen geïsoleerd hun eigen prioriteiten kiezen en veiligheidsproblemen aanpakken. 19 Ook politieliaisons in de betrokken landen kunnen extra gespitst zijn op de criminaliteitsvormen waar Nederland last van heeft. In feite zal de politie al haar capaciteit in de internationale politiesamenwerking moeten inzetten op de De uitkomsten geven richting aan keuzes die de politie in internationale samenwerking maakt meest pregnante veiligheidsproblemen. Dit versterkt de probleemaanpak. Onderzoeksresultaten over de patronen in herkomst van gevangenen en in criminaliteit zullen de overheid dus helpen scherper te bepalen welke fragiele staten en welke programma s prioriteit hebben qua opbouw en qua veiligheidsinzet. 3. Voeg actuele ontwikkelingen op het gebied van migratiestromen toe aan de informatie over herkomst en patronen Wanneer men alleen de gevangenispopulatie als uitgangspunt neemt, zoals in dit indicatieve onderzoek, bestaat het gevaar dan men in het keuzeproces rondom ontwikkelingssamenwerking onvoldoende anticipeert op actuele ontwikkelingen. Daarom is het aan te bevelen voor beslissers bij de Nederlandse ministeries ook informatie te betrekken van de IND, en eventueel de vreemdelingendienst van de regionale politie-eenheden. Deze organisaties spreken iedere dag met binnenkomende migranten over de redenen van vertrek of vlucht uit eigen land. Er is nog een tweede manier om te zorgen dat je als Nederlandse overheid voldoende anticipeert op actuele migratieontwikkelingen. Zo kun je patronen concretiseren en koppelen aan actie. In Syrië woedt op dit moment een burgeroorlog. Kinderen zijn hierin ook het slachtoffer; ze komen in de verdrukking en lopen trauma s op. Deze trauma s kunnen er toe leiden dat er over 20 jaar een verknipte generatie ontstaat, die zich verspreidt over de wereld. Het moeten leven in een voortdurend gewelddadige omgeving zal zich bij sommigen vertalen in (gewelds)criminaliteit. Bij inspanningen op het gebied van wederopbouw is sociaalpsychische hulp dus onmisbaar. Wanneer Syrië niet alleen in die behoefte kan voorzien, is hulp van andere landen noodzakelijk om op de langere termijn extra problemen te voorkomen. Al met al is het aan te bevelen dat beleidsmakers informatie opdoen over migratiestromen in de toekomst Zo kunnen zij beter identificeren uit welke landen deze migranten straks waarschijnlijk naar Nederland komen. Het doen van onderzoek naar de relatie tussen migratiestromen TvdP_1_2013_DEF.indd 40 12-02-2013 12:34:53
het Tijdschrift voor de Politie jg.75/nr.1/13 Fragiele staten en criminaliteit 41 De uitkomsten geven richting aan keuzes die de politie in internationale samenwerking maakt en criminaliteit in Nederland, en deze informatie leidend laten zijn voor keuzes over inzet van brede ontwikkelingssamenwerking, is een alternatieve manier om op langere termijn criminaliteit tegen te gaan. Het helpt om de toekomstige gang van zaken te beïnvloeden, wat zowel de veiligheid in eigen land dient als ook de kwaliteit van leven in fragiele staten verbetert. Thuisblijven is op termijn misschien wel een optie voor mensen uit fragiele staten, maar voorlopig geen optie voor de Nederlandse overheid. «Literatuurlijst Africans in Austrian Detention Facilities: Criminals and/or Victims?, Dr. Michael Platzer, Dr. Judith Stummer-Kolonovits and Hofrat Christian Kuhn, on behalf of the Institute of Criminology, University of Vienna, Austrian Ministry of Justice, 2006 Besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 5 december 2011, tot vaststelling van beleidsregels en een subsidieplafond voor subsidiëring op grond van de Subsidieregeling ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Wederopbouw 2012-2015). EU Organised Crime Threat Assessment, OCTA 2011, Europol Environmental Scan 2011, Interpol Failed States Index 2012, The Fund for Peace Falende staten, een wereldwijde verantwoordelijkheid, Adviesraad Internationale Vraagstukken, nr. 35, 2004 Gevangeniswezen in getal, 2007-2011, Dienst Justitiële Inrichtingen, ministerie van Veiligheid en Justitie, mei 2012 Global Burden of Armed Violence, Geneva Declaration, Cambridge University Press, 2011 Investing in Security, a global assessment of armed violence reduction initiatives, OECD, 2011 Measuring the Impact of Peacekeeping Missions on Rule of Law and Security Institutions, Vincenza Scherrer, DCAF, 2012 Migratie, integratie en criminaliteit, migranten uit voormalig Joegoslavië en de voormalige Sovjet-Unie in Nederland, Rotterdams Instituut voor Sociaal-wetenschappelijk BeleidsOnderzoek, 2000 Nationaal Dreigingsbeeld Georganiseerde Criminaliteit, KLPD, 2008 Ontwerp van een interne veiligheidsstrategie voor de EU Naar een Europees veiligheidsmodel, Raad van de Europese Unie, Brussel, 23 februari 2010 The internal-external security nexus and EU police/rule of law missions in the Western Balkans, Isabelle Ioannides and Gemma Collantes- UNHCR Global trends 2011, UNHCR, 2012 Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten, document 2007-2011 Rijksoverheid, Tweede Kamer, 2008 Verslag over de interne veiligheidsstrategie van de Europese Unie, Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken, Europees Parlement, 24 april 2012 Verslag over de toepassing van de Europese veiligheidsstrategie, Veiligheid in een veranderende wereld, Brussel, 11 december 2008 Verslag over Veiligheid en Ontwikkeling in Fragiele staten, verslag van een algemeen overleg, vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, vastgesteld 12 maart 2009. Noten 1) Verslag over de toepassing van de Europese veiligheidsstrategie, Veiligheid in een veranderende wereld, pagina 1 2) Website ministerie van Buitenlandse Zaken, http://www.rijksoverheid.nl/ ministeries/bz, juni 2012 3) G. Millar, Centre for International siteit van Nijmegen 4) Het ontwikkelen of versterken van capaciteiten. De OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) definieert capacity development als volgt: the process whereby people, organizations and society as a whole unleash, strengthen, create, adapt and maintain capacity over time. 5) Website UNHCR, http://www.unhcr. nl/, juni 2012 6) OCTA 2011 7) Voormalig president van de Wereldbank Robert B. Zoellick tijdens toespraak op zesde Global Strategic Review Conference (2008), georganiseerd door het International Institute for Strategic Studies in Geneve. 8) Het NDB van 2012 is bij het ter perse gaan van dit artikel weliswaar gemaakt, maar nog niet gepubliceerd en ter beschikking van derden. 9) Opgetekend in een gesprek met Troels Jørgensen, Europol, april 2012 10) Raad van de Europese Unie, ontwerp van een interne veiligheidsstrategie voor de EU, Naar een Europees veiligheidsmodel 11) The internal-external security nexus and EU police/rule of law missions in the Western Balkans, Isabelle Ioannides and Gemma Collantes-Celador 12) Nederland onderhoudt sinds een aantal jaren een actieve bilaterale ontwikkelingsrelatie met Burundi. 13) De meeste liaisons werken op operationeel niveau, met uitzondering van de liaisons in Washington, Paramaribo, Peking en Canberra die (ook) op tactisch/ strategisch niveau hun werkzaamheden uitvoeren. 14) Gevangeniswezen in getal, 2007-2011 15) In de gegevensbestanden van het gevangeniswezen is het geboorteland van de gedetineerde vastgelegd, maar niet dat van de ouders van de gedetineerde. De tweede generatie allochtonen die in Nederland is geboren, blijft dus buiten beeld. 16) De Dienst Justitiële Inrichtingen heeft voor dit artikel een update gemaakt van de instroomcijfers uit het rapport Gevangeniswezen in getal, 2007-2011. Peildatum is 23 juli 2012. 17) Dit is de controlegroep van het indicatieve onderzoek. 18) E. Snel e.a., Migratie, integratie en criminaliteit, migranten uit voormalig Joegoslavië en de voormalige Sovjet-Unie in Nederland, Rotterdams Instituut voor Sociaal-wetenschappelijk BeleidsOnderzoek (RISBO), 2000 19) Overigens is de samenwerking in de EU inmiddels zo ver dat men EU-prioriteiten gesteld heeft op het gebied van Justice and Home Affairs. EU-landen zijn dus in feite verplicht om gezamenlijk prioriteiten te kiezen en tot uitvoering te brengen. Ieder land heeft daarnaast eigen prioriteiten. TvdP_1_2013_DEF.indd 41 12-02-2013 12:34:54