Verantwoording en toezicht Ad Boes Inhoudsopgave.1 Samenvatting.2 Hoe te gebruiken.3 Verantwoording en toezicht.3.1 Externe verantwoording: het toezicht.3.2 Toezicht: het schoolbestuur.3.3 Toezicht: de ouders.4 Achtergronden.5 Praktische uitwerking.6 Instrumenten.7 Literatuur Kernwoorden: verantwoording, toezicht Reflectie: Alle vormen van reflectie zijn hier van toepassing: performale reflectie: reflecteren behoort een tweede natuur te zijn, alle vragen bij het externe toezicht sluiten aan bij vragen groepsleiders zichzelf al eerder hebben gesteld (maar ook: het toezicht moet zelf nadrukkelijk naar zulke vragen op zoek gaan) narratieve evaluatie: alle aspecten van de evaluatie dienen zich te lenen voor illustraties in verhaalvorm, de leraar en de school doen een beroep op het verstaan daarvan door het toezicht (hier is een groot probleem: toezicht dat uitsluitend is gericht op het verzamelen van kengetallen ontkent het belang van de narratieve benadering en de leraar ervaart niet als persoon gehoord te worden: het is buitenwoon ernstig als het verhaal door een kaal getal wordt vervangen, alsof het bij evaluatie van onderwijs om omzet zou gaan). conceptuele reflectie: hier gaat het om het plaatsen van deelinzichten en data in een groter kader, de uitdrukkelijke bedoelingen van jenaplanonderwijs analytische reflectie: bij een voldoende honoreren van het belang van de drie eerder genoemde vormen van reflectie kan de analytische een plaats krijgen, mist de interpretatie daarvan terugverwijst naar grotere kaders én in handen blijkt van de eerste voor het onderwijs zelf verantwoordelijke (waarmee tevens een groot manco van het huidige toezicht wordt aangegeven).1 Samenvatting Er zijn tal van vormen van evaluatie waarmee kan worden vastgesteld in hoeverre wat in het onderwijs gedaan wordt en bereikt dient te worden. Een deel daarvan komt voor rekening van degene die voor dat onderwijs de verantwoordelijk is, een ander deel wordt uitgevoerd door of onder verantwoordelijkheid van externen. In deze paragraaf gaat het om het externe toezicht dat namens de minister door de inspectie van het onderwijs wordt uitgeoefend. De NJPV volgt kritisch de verrichtingen van de onderwijsinspectie. Daarvoor zijn er redenen te over. De inspectie heeft voor het toezicht een concept-kader opgesteld waartegen de NJPV bij de aanbieding aan het onderwijsveld al in 2001 principiële bezwaren heeft aangetekend. Weliswaar zijn als gevolg van overleg waarin de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) voorziet een aantal verbeteringen aangebracht, maar in onvoldoende mate. De nog geldende bezwaren van de NJPV zijn verwoord in een negental stellingnamen die in het extra nummer van Mensenkinderen onder de titel Zicht op toezicht (juni 2005) uitvoerig werden toegelicht.
In deze paragraaf komt aan de orde hoe instanties van buiten zich met de kwaliteit van de school bezighouden. Eigenlijk zou het daarbij alleen moeten gaan over het toezicht van de samenleving die dat delegeert aan respectievelijk aan de volksvertegenwoordiging en de onderwijsinspectie..2 Hoe te gebruiken Het is van belang dat scholen het onderzoek door een of meer leden van de inspectie zowel goed voorbereiden als nadien grondig evalueren. Ieder teamlid (en zo mogelijk alle leden van de MR) moet kennis nemen van zowel de werkwijze van de inspectie, die scholen daarover vooraf informeert, als de opvattingen van de NJPV. Niet altijd blijken scholen zich bewust van hun rechten in deze. De inspectie staat tot op zekere hoogte toe dat scholen een eigen koers varen. Een en ander is geformaliseerd in het uitgangspunt Pas toe of leg uit. Met het laatste is bedoeld dat een school geargumenteerd mag afwijken van hetgeen wordt gevraagd. Het is inmiddels gebleken dat daarmee bepaald niet alle denkbare problemen zijn opgelost. Het kader van de inspectie is onmiskenbaar toegesneden op de kenmerken van ander dan jenaplan-onderwijs. Het is gebleken dat een school in het overleg met de inspectie ver kan komen indien men in staat is andere keuzen helder te verwoorden. Deze paragraaf beoogt meta-evaluatie, dat wil zeggen dat de evaluatie zelf mede object van onderzoek vormt. Zo kan de school zelf invloed uitoefenen op de wijze waarop externen, in dit geval de onderwijsinspectie, onderzoek uitoefent. Bij blijvende ontevredenheid over het toezicht verdient het aanbeveling bij de hoofdinspecteur voor het primair onderwijs in beroep te gaan. Het toezicht is bij uitstek een onderwerp dat zich leent voor uitwisseling van ervaringen met andere jenaplanscholen. Bij de NJPV is expertise voorhanden die scholen kan helpen problemen met het toezicht (1) bespreekbaar te maken en (2) mogelijk op te lossen..3 Verantwoording en toezicht.3.1 Externe verantwoording: het toezicht Hier kan bijna geheel worden verwezen naar Zicht op Toezicht, een extra nummer van Mensenkinderen (juni 2005), waarin bij de NJPV en Jenaplanscholen levende bezwaren tegen het toezicht uitvoerig aan de orde komen. Daarom schetsen we hier alleen een alternatief. Er is niets op tegen dat de onderwijsinspectie, namens de minister en de samenleving, zich een oordeel vormt over de kwaliteit van het onderwijs in een school. Een inspecteur verdiept zich daartoe allereerst grondig in de specifieke levensbeschouwelijke en/of pedagogische uitgangspunten van de school. Alle onderwijs dat past binnen de ruime marges van de WPO wordt bij voorbaat geaccepteerd. Dit alles lijkt een open deur, maar is het niet. Nergens ter wereld zijn de onderwijskundige verschillen tussen bekostigde scholen zo groot als in Nederland. Aan het inlevingsvermogen van een inspecteur of een team van inspecteurs moeten om die reden hoge eisen worden gesteld. Een alternatief is toezicht door uitsluitend in een bepaald onderwijsconcept gespecialiseerde inspecteur. Daarvan is even sprake geweest, inmiddels is besloten die keuze niet te maken. Een goede inspecteur is van alle markten thuis, zo wordt gesteld. Over tal van aan onderwijs te stellen eisen bestaat geen verschil van mening. Bij de paragraaf opbrengsten van het huidige toezichtkader (2006) ligt dat anders.
Aandacht daarvoor wordt expliciet in de Wet op het Onderwijstoezicht (WPO) gevraagd. Jenaplanscholen maken bezwaar tegen elke dataverzameling die is gebaseerd op een onderwijsorganisatie - jaargroepen en het leerstofjaarklassensysteem - die ze op goede gronden afwijzen, want de WPO zelf. Het alternatief lijkt eenvoudig: de inspecteur gaat na of en in hoeverre (alle) maatregelen zijn getroffen die bijdragen aan het bereiken van optimale resultaten. Hij of zij kan daarbij normen hanteren waarover in het overleg tussen het onderwijsveld en de inspectie overeenstemming is bereikt en waaraan de minister zich conformeert. Die eisen dienen in ieder geval betrekking te hebben op de volle breedte van het curriculum van de school, voor zowel het verplichte deel (de kerndoelen) als wat een school daaraan toevoegt, een en ander in overeenstemming met wat de specifieke populatie van een school vraagt. Deze opvatting over het toezicht wijkt grondig af van de vigerende, maar het lijkt erop dat begrip voor de bezwaren van de NJPV groeiende is en dat des te meer nu die in toenemende mate door anderen worden gedeeld. De NJPV heeft in januari 2005 aan de inspecteur-generaal en de minister laten weten met het toezichtkader voor dat jaar (het geldt ook voor 2006) niet akkoord te gaan. Het is de bedoeling dat de NJPV nog voor de evaluatie van de wet op het onderwijstoezicht (WOT), die is voorzien voor het jaar 2007, met een uitgewerkt alternatief voor het toezicht komt. Vanzelfsprekend wordt getracht krachten met andere organisaties die dezelfde of daarmee vergelijkbare bezwaren hebben te bundelen. Het ziet er naar uit dat die pogingen succes hebben. Uit eindelijk zal iedere school zelf het gesprek met de inspecteur dienen te voeren, in de hoop dat deze bij het toezicht met de lokale keuzen van de school in voldoende mate rekening houdt. De NJPV wil scholen daarbij zo veel mogelijk ondersteunen, in afwachting van een ook voor jenaplanonderwijs beter passend toezichtkader..3.2 Toezicht: het schoolbestuur Tot op zeker hoogte kan ook kwaliteitscontrole door of namens het schoolbestuur worden opgevat als een vorm van extern toezicht. Hoe verder het bestuur, het bevoegd gezag, in de organisatiestructuur van de school is verwijderd des te meer zal dat het geval zijn. Vergelijk de situatie van een zogenaamde één-pitter, een bestuur met één jenaplanschool, met die van een jenaplanschool te midden van bijvoorbeeld dertig reguliere scholen. Wat hier volgt heeft hoofdzakelijk op de laatste situatie betrekking. Alom is nog altijd een trend in de richting van schaalvergroting zichtbaar, al lijkt het erop dat de bezwaren daartegen inmiddels zo goed als algemeen worden gedeeld. Van schoolbesturen van één of meer Jenaplanschool en geen andere school mag worden verwacht dat de wijze waarop het bevoegd zich een oordeel vormt over de kwaliteit van het onderwijs in overeenstemming is met opvattingen daarover van de directeur en die van het overige onderwijzend personeel. In de tweede situatie die hier werd geschetst ligt dat heel anders. Om redenen van efficiency zou daar gekozen kunnen worden voor een systeem van kwaliteitszorg dat haaks staat op de opvattingen bij de jenaplanschool of -scholen, onder met motto gelijk monniken, gelijke kappen.
De inrichting van het onderwijs kan in zo n geval sterk worden beïnvloed door opvattingen van een of meer bovenschoolse managers die niet met de basisprincipes voor het jenaplanonderwijs overeenkomen. Jenaplanscholen die zich in deze situatie bevinden moet buitengewoon alert zijn niet te worden gedwongen tot onverantwoorde concessies. Dat kan al het geval zijn indien voor alle scholen wordt gekozen voor eenzelfde leerlingvolgsysteem en de verzameling van andere data. In de praktijk blijken ouders bij problemen in gunstige zin een belangrijke rol te kunnen spelen. Dat is vanzelfsprekend het meest het geval indien zij bewust hebben gekozen voor de, in dit geval, jenaplanschool. Zij zijn de klanten van het bestuur die het (voort-)bestaan van de school mogelijk maken. Het verdient aanbeveling te bevorderen dat in beleidsnotities van het bestuur aan de positie van de jenaplanschool (-scholen) expliciet aandacht wordt besteed. Er zijn nieuwe ontwikkelingen. Schoolbesturen zullen nauwer worden betrokken bij kwaliteitscontrole van hun scholen en ze hebben zich daarover ten opzichte van de overheid (het toezicht door de inspectie) daarvoor te verantwoorden. Daarmee kan het hierboven geschetste probleem gemakkelijk nog groter worden. Is het nu zo dat scholen tot op zekere hoogte vrij zijn in de wijze waarop ze denken te kunnen aantonen hoe het met hun kwaliteit is gesteld. Zodra besturen in deze een belangrijker rol zullen gaan spelen is er kans dat het bestuur kiest voor een evaluatiesystematiek waarbij verschillen tussen scholen worden genegeerd. Het nog te ontwikkelen alternatief (zie boven) kan ook dit probleem naar tevredenheid van scholen oplossen..3.3 Toezicht: de ouders Strikt genomen is het onderwijs in een jenaplanschool een zaak van groepsleiders, kinderen en ouders samen. Een jenaplanschool houdt zich allereerst met opvoeding bezig en dat kan natuurlijk niet buiten de ouders om. Scholen doen er dan ook verstandig dat onderwerp al bij de eerste contacten met ouders expliciet aan de orde te stellen. Dat kan bevorderen dat ouders bewust voor een school kiezen en zich van verschillen tussen scholen bewust zijn. Desondanks: groepsleiders ervaren dat ouders oordelen over het onderwijs en zich kunnen opstellen als ging het om een vorm van extern toezicht. Dat betekent dat een school er verstandig aan doet ouders te informeren over de kwaliteit van het onderwijs en over wat er wordt gedaan om die bewaken en zo nodig te verbeteren. De Medezeggenschapsraad is het aangewezen orgaan om contact met de ouders als geleding te onderhouden en die te informeren en bij het nemen van beslissingen te betrekken. Het is echter verstandig ook voor andere vormen van verantwoording en contact te kiezen. De school mag daarbij van ouders eisen dat samenwerking tussen school en ouders en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid het uitgangspunt voor hun relatie vormen..4 Achtergronden Helaas heeft de inspectie ervoor gekozen om bij het opstellen van een kader ten behoeve van het toezicht uit te gaan van het onderwijs zoals dat in zo n 80% van de scholen wordt gegeven. Het is inspectie zelf die dat zo heeft aangegeven. Van eenzelfde percentage scholen is halverwege de jaren negentig gezegd dat die nog aan begin staan van de invoering van de Wet op het Primair onderwijs (WPO).
Daarmee is de spanning aangegeven tussen het kader en het jenaplanonderwijs dat kan worden gezien als een van de mogelijke concretiseringen van met de WPO bedoeld onderwijs, met tenminste de volgende kenmerken: een breed curriculum (artikel 8 en 9 van de WPO), het ontbreken van zittenblijven, aandacht voor en uitgaan van verschillen tussen kinderen hetgeen resulteert in een principiële acceptatie van allen die anders, meer en minder, presteren. Voor dit hoofdstuk zijn de basisprincipes 11 (een hoge mate van autonomie voor de school), 12 (dat vraagt om veel eigen beleidsruimte), 13 (moet een rem betekenen op de neiging te komen tot generale onderwijsinhoudelijke voorschriften), 19 (het flink deel van het beschikbare evaluatieinstrumentarium is darmee in strijd) van toepassing. En met een variant zou gezegd kunnen worden: Elke school is er een. Dat uitgangspunt zou ook voor kwaliteitszorg moeten gelden, een school heeft recht op toegesneden toezicht. Van de kwaliteitscriteria is vooral het criterium kritisch van toepassing..5 Praktische uitwerking Van een inspecteur mag worden verwacht dat deze er blijk van geeft zich te hebben verdiept in de algemene kaders van het jenaplanonderwijs (de NJPV heeft samen met de inspectie ten behoeve van de individuele inspecteur een tekst opgesteld) én de lokale uitwerking daarvan in het schoolplan en andere documenten. We noemen een aantal van de vorige paragraaf genoemde spanningen: de inspectie vraagt naar leerjaar gebonden vorderingen, de school heeft het stringente leerstof jaarklassensysteem losgelaten (en toets navenant) de inspectie doet slechts onderzoek naar een klein deel van het curriculum, hoofdzakelijk rekenen en taal en van taal dan ook nog klein deel (29%) van wat in de kerndoelen is voorgeschreven; de school wil over de volle breedte van het curriculum beoordeeld worden de inspectie beschouwt alle onderwijs dat meer dan acht jaren omvat (ten onrechte) zittenblijven ; de school geeft, met de wet in de hand, kinderen de ruimte om acht jaar of gedurende meer of minder jaren basisonderwijs te volgen de inspectie wil dat en school vooraf de complete onderwijsinhoud vast legt; de school heeft behoefte aan een gedeeltelijk open planning, in het bijzonder waar het gaat om wereldoriëntatie en delen van het taalonderwijs de inspectie gaat uit van de wenselijkheid van regelmatige progressie bij ieder kind; de school gaat uit van een ontwikkeling bij de meeste kinderen die juist discontinu verloopt 6 Instrumenten Het instrumentarium bestaat uit de tekst van het toezichtkader en de kritische notities van de NJPV in Zicht op toezicht en daarvan in het bijzonder de notities bij het onderdeel opbrengsten van het kader waartegen de bezwaren in het bijzonder zijn gericht. Van een school die jenaplanonderwijs wil verzorgen mag worden verwacht dat men zich niet aanpast aan eisen van de inspectie die evident (respectievelijk mogelijk) in strijd zijn met de uitgangspunten voor dat onderwijs die in diverse publicaties en documenten zijn verwoord en die zijn getoetst aan de twintig basisprincipes voor het jenaplanonderwijs. Voor de relatie met ouders (8.2.3) zijn diverse zelfevaluatie-instrumenten beschikbaar. Het toezicht van de inspectie (8.2.1.) wordt geëvalueerd, scholen spelen daarin zelf een belangrijke rol. Voor 8.2.2. is nog geen instrumentarium beschikbaar, die zouden er zeker moeten komen.
7 Literatuur Inspectie van het onderwijs, Toezichtkader voor het primair onderwijs, Utrecht, januari 2005 A.W.Boes, Zicht op toezicht (extra nummer van Mensenkinderen orgaan van de NJPV), Zutphen juni 2005