De invloed van het Verdrag van Lissabon op de nationale strafrechtspleging en de betekenis van het beginsel van wederzijdse erkenning voor de rechtsbescherming van de burger Auteur: Biek Venhorst ANR: 210386 Master: Rechtsgeleerdheid accent strafrecht Begeleidster: Mr. mw. M. E. W. Muskens Verdediging: dinsdag 27 juli 2010: 16.00 17.00 uur Universiteit van Tilburg
Inhoudsopgave Inhoudsopgave p. 2 Inleiding p. 5 Hoofdstuk 1 De Europese Unie en de Europese Gemeenschap p. 8 1.1 De geschiedenis van de EU p. 8 1.1.1 Het Verdrag van Rome p. 8 1.1.2 Het Fusieverdrag en de Europese Akte p. 8 1.1.3 Het Verdrag van Maastricht p. 9 1.1.4 Het Verdrag van Amsterdam p. 9 1.1.5 Het Verdrag van Nice en de Verklaring van Laken p. 9 1.2 Het recht van de Europese Unie p. 10 1.2.1 De taakafbakening van de Europese Unie p. 10 1.2.2 De bevoegdheden van de Europese Unie p. 11 1.3 De rechtsbronnen van de Europese Unie p. 11 1.3.1 De primaire bronnen p. 11 1.3.2 De secundaire bronnen p. 12 1.3.2.1 De rechtsinstrumenten van de eerste pijler p. 12 1.3.2.2 De rechtsinstrumenten van de tweede pijler p. 13 1.2.3.3 De rechtsinstrumenten van de derde pijler p. 13 1.3.3 Ongeschreven recht p. 14 1.4 De betekenis van de begrippen voorrang en directe werking p. 14 1.4.1 Costa/ENEL p. 14 1.4.2 Van Gend & Loos p. 15 Hoofdstuk 2 Rechtsbescherming en rechtszekerheid in de EU p. 16 2.1`De Europese Grondwet p. 16 2.2 De pijlerstructuur p. 16 2.2.1 De eerste pijler p. 17 2.2.2 De tweede pijler p. 18 2
2.2.3 De derde pijler p. 18 2.2.4 De rechtspersoonlijkheid van de Europese Unie p. 19 2.3 Wat is rechtszekerheid en wat is rechtsbescherming? p. 20 2.3.1 Rechtszekerheid p. 20 2.3.1.1 Het Brescia-arrest p. 21 2.3.2 Rechtsbescherming p. 21 2.4 De rechtsbescherming en rechtszekerheid voor het Verdrag van Lissabon p. 22 2.4.1 Inleiding p. 22 2.4.2 Procedures waarin de burger als eiser op kan treden p. 23 2.4.2.1 Procedure tot nietigverklaring p. 23 2.4.2.2 Procedure wegens nalaten p. 23 2.4.2.3 Procedure tot schadevergoeding p. 24 2.4.3 Procedure wegens niet-nakoming van Verdragsverplichtingen p. 25 2.4.4 De prejudiciële vraag p. 25 2.5 De wijzigingen van het Verdrag van Lissabon en de betekenis hiervan voor de rechtsbescherming en de rechtszekerheid p. 27 2.5.1 De institutionele wijzigingen p. 27 2.5.1.1 De Europese Raad p. 27 2.5.1.2 De Raad van Ministers p. 28 2.5.1.3 De Europese Commissie p. 28 2.5.1.4 Het Europees Parlement & de nationale parlementen p. 29 2.5.1.5 Hof van Justitie EU p. 30 2.5.2 De Mensenrechten p. 32 2.5.3 Het Europees OM p. 33 2.6 Conclusie p. 34 Hoofdstuk 3 Het beginsel van wederzijdse erkenning p. 36 3.1 Inleiding p. 36 3.2 Wat is wederzijdse erkenning? p. 36 3.2.1 Inleiding p. 36 3.2.2 Vertrouwen p. 37 3.2.3 Harmonisatie van wetgeving p. 38 3.3 Maatregelen uit het Verdrag van Lissabon die wederzijdse erkenning opleggen of bevorderen p. 39 3
3.4 De gevolgen voor de rechtsbescherming p. 41 3.4.1 Vertrouwen bij de burger p. 41 3.4.2 Harmonisatie in het Verdrag van Lissabon p. 42 3.4.2.1 Harmonisatie van formeel strafrecht ` p. 42 3.4.2.2 Harmonisatie van materieel strafrecht p. 43 3.5 Een kritische blik op harmonisatie p. 44 3.6 Een kritische blik op wederzijdse erkenning p. 45 Hoofdstuk 4 Conclusie p. 47 Literatuurlijst p. 51 Jurisprudentielijst p. 54 Internetbronnen p. 55 4
Inleiding De zogenaamde Europeanisering van onze samenleving is al jaren een onderwerp van discussie. Maar wat men er ook van vindt, het is een feit dat Europa zich steeds meer ontwikkeld tot één geheel. Meer dan vijf jaar geleden, in 2004, werd er door de regeringsleiders al overeenstemming bereikt over het optekenen van een Europese Grondwet. Ondanks dat deze er toen niet gekomen is kan men hieruit afleiden dat lidstaten bereid en van plan waren nauwer samen te gaan werken. Het vastlopen van de ratificatie van de Europese Grondwet heeft op dit idee schijnbaar geen negatieve invloed gehad want in 2007 werd het Verdrag van Lissabon ondertekend. De tekst van dit Verdrag komt voor een groot deel overeen met wat in de Europese Grondwet zou worden opgenomen. Ondanks dat de lidstaten van de Europese Unie dus positief staan tegenover de vernauwing van de samenwerking lijkt de Nederlandse bevolking daar anders over te denken. Door Nee te stemmen bij het referendum voor de eerder genoemde Europese Grondwet werd dit al duidelijk. Ook tijdens de afgelopen verkiezingen kwam dit onderwerp meerdere malen ter sprake en enkele partijen, zoals de PVV van Geert Wilders, spraken zich duidelijk uit tégen Europa. Mijns inziens is het echter onvermijdelijk dat er meer en nauwer samengewerkt wordt door de lidstaten van de Europese Unie en dit kan het beste gebeuren door afspraken vast te leggen in verdragen. Ook vanwege het gegeven dat misdaad de laatste jaren simpelweg vaker grensoverschrijdend is, is samenwerking noodzakelijk. Deze grensoverschrijdende dimensie van het strafrecht is mede ingegeven doordat er steeds meer cybercrime is en dit soort misdaad uiteraard niet aan grenzen gebonden is. Ook het feit dat de grenzen al enige tijd open gesteld zijn en er een gezamenlijk munt gekomen is, heeft bijgedragen aan het internationaler worden van de misdaad. Voorheen was de bestrijding van deze misdaad puur en alleen het recht van de lidstaat zelf maar door deze internationalisering was er behoefte aan nieuwe afspraken. Die zijn er gekomen met het Verdrag van Lissabon. Verdragen staan vaak redelijk ver van de burger af en ik denk ook niet dat iedereen in Nederland gemerkt heeft dat het Verdrag van Lissabon inwerking getreden is. Mijn interesse en daarmee doel van dit onderzoek was dan ook om te achterhalen wat nu de invloed van dit verdrag is in Nederland. Omdat het Verdrag natuurlijk meerdere rechtsgebieden raakt en het te omvangrijk is om deze gebieden allemaal te behandelen, en omdat mijn interesse vooral uitgaat naar het strafrecht, heb ik ervoor gekozen om te onderzoeken wat de invloed was van het Verdrag van Lissabon op de strafrechtspleging in Nederland. Allereerst was ik geïnteresseerd in 5
de vraag welke wijzigingen het Verdrag van Lissabon nu precies met zich meebracht voor onze nationale strafrechtspleging. Dus wat verandert er op dit gebied nu het verdrag inwerking getreden is? Verder viel mij na bestudering van het Verdrag van Lissabon op dat het beginsel van wederzijdse erkenning erin opgenomen is. Omdat ik erg benieuwd was naar de gevolgen van de optekening van dit beginsel in het Verdrag ben ik gaan onderzoeken wat dit beginsel inhoudt en wat de gevolgen van dit beginsel zijn voor de rechtsbescherming en rechtszekerheid van de burger. Ik heb gekozen voor deze twee beginselen omdat het strafrecht hier voor een groot deel op gebaseerd is en de mate van respect voor deze beginselen een samenleving mijns inziens een gezicht geven. Mijn onderzoeksvraag luidt dan ook: Welke wijzigingen brengt het Verdrag van Lissabon met zich voor onze nationale strafrechtspleging en wat betekent het optekenen van het beginsel van wederzijdse erkenning in het verdrag voor de rechtsbescherming en rechtszekerheid van de burger? Om deze vraag zo volledig mogelijk te beantwoorden is het onderzoek verdeeld in vier hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk zal allereerst de geschiedenis van de Europese Unie aan de orde komen. Vervolgens zullen de taken, bevoegdheden en rechtsbronnen van de Europese Unie worden besproken. Tot slot zal in het eerste hoofdstuk besproken worden wat het belang en de betekenis is van de begrippen voorrang en directe werking. In het tweede hoofdstuk zal dieper ingegaan worden op de beginselen rechtsbescherming en rechtszekerheid. Voordat besproken zal worden hoe het Hof deze beginselen ziet zal de betekenis van de zogenaamde pijlerstructuur uiteengezet worden. Daarna zal bezien worden hoe het gesteld was met de rechtsbescherming en rechtszekerheid voordat het Verdrag van Lissabon in werking trad en vervolgens zal bekeken worden hoe het na de inwerkingtreding van dit verdrag met deze beginselen gesteld is. Om het eerste gedeelte van de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zal in dit hoofdstuk ook gekeken worden naar de wijzigingen die het Verdrag van Lissabon met zich meebrengt voor de nationale strafrechtspleging. In het derde hoofdstuk zal dieper ingegaan worden op het beginsel van wederzijdse erkenning, dat een belangrijke functie heeft gekregen door het Verdrag van Lissabon. Er zal bepaald worden wat het beginsel precies inhoudt, hoe het vorm gekregen heeft in het Verdrag en wat de gevolgen van de optekening van dit beginsel zijn voor de rechtsbescherming. Tot slot zal in het 6
derde hoofdstuk kritisch naar de wederzijdse erkenning gekeken worden om te bepalen wat voor problemen/nadelen dit beginsel eigenlijk met zich meebrengt. In het vierde en laatste hoofdstuk zal er getracht worden een duidelijk antwoord op de onderzoeksvraag te formuleren door de voorgaande hoofdstukken samen te vatten en conclusies te trekken. 7
Hoofdstuk 1 De Europese Unie en de Europese Gemeenschap 1.1 De geschiedenis van de EU. 1.1.1 Het Verdrag van Rome Ten grondslag aan de Europese Unie ligt de gedachte van de vroegere Franse minister van Buitenlandse Zaken Robert Schuman. Op 9 mei 1950 stelde hij een plan op om de Frans-Duitse productie van staal en kolen samen te brengen onder een organisatie die ook open zou staan voor andere Europese Landen. Uiteindelijk zou dit in 1951 resulteren in de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). De leden van deze gemeenschap waren op dat moment Duitsland, Frankrijk, Italie, Belgie, Luxemburg en Nederland. Omdat men zo tevreden was over de manier van samenwerken besloten deze landen op 25 maart 1957 tot de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG). Omdat dit verdrag in Rome is ondertekend, wordt het ook wel het Verdrag van Rome genoemd. Dit verdrag droeg met zich mee dat er een gemeenschappelijke markt werd opgericht en zorgde ervoor dat het economische beleid van de lidstaten dichter bij elkaar werd gebracht. Tegelijkertijd met de ondertekening van dit verdrag werd ook het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) getekend. 1.1.2 Het Fusieverdrag en de Europese Akte Het zogenaamde Fusieverdrag van 1965 zorgde ervoor dat de drie eerder genoemde Gemeenschappen samengevoegd werden. Vervolgens duurde het tot 1986 voordat deze drie Gemeenschapsverdragen gewijzigd werden om zo een nieuwe impuls te geven aan het Europees integratieproces. De drie belangrijkste wijzigingen van deze Akte waren dat er allereerst een interne markt verwezenlijkt diende te worden waarin er vrij verkeer was van goederen, personen, diensten en kapitaal. Ten tweede maakte de Europese Akte het mogelijk dat de Europese Gemeenschappen op meer terreinen konden optreden (bijvoorbeeld op het gebied van milieu) en ten derde droeg de Akte bij aan de oprichting van het Gerecht van eerste aanleg, de erkenning van de bijeenkomsten van de Europese Raad en de uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement. 1 1 D. Sterckx & I. Ryckbost, Zo werkt Europa, Kortijrijk-Heule: UGA 2007 8
1.1.3 Het Verdrag van Maastricht Enkele jaren na de ondertekening van de Europese Akte stortte het communisme in Oost- Europa in en in 1989 was er de val van de Berlijnse muur. Mede hierdoor, en door het feit dat men de ontwikkelingen ingezet met de Europese Akte wilde voortzetten, werd in 1992 het Verdrag betreffende de Europese Unie ondertekend, ook wel het Verdrag van Maastricht genoemd. Met dit verdrag werd de Europese Unie opgericht, die niet in plaats van de al bestaande Gemeenschappen kwam, maar er bovenop. Zo ontstond de welbekende pijlerstructuur. De drie Gemeenschappen (EGKS, EEG en Euratom) vielen onder de eerste pijler, het Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid behoorde tot de tweede pijler en de derde pijler bestond uit de samenwerking op gebied van justitie en binnenlandse zaken. Over deze pijlerstructuur volgt meer. 1.1.4 Het Verdrag van Amsterdam Het Verdrag van Amsterdam bracht in 1997 wijzigingen aan in de drie pijlers. Een van de belangrijkste wijzigingen hield in dat er nieuwe nadruk gelegd werd op de mensenrechten en de democratische beginselen. Er werd in dit Verdrag namelijk uiteengezet dat de nieuwe lidstaten van de Europese Unie de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in acht dienen te nemen. Verder werd er een mogelijkheid gecreëerd om de rechten van lidstaten te schorsen wanneer deze lidstaten voortdurend beginselen van de Europese Unie zouden schenden. 2 Een andere grote wijziging die het Verdrag van Amsterdam met zich meedroeg was het feit dat het beleid met betrekking tot asiel, visa en immigratie gecommunautariseerd werd. Voorheen behoorde deze gebieden nog tot de derde pijler maar met het Verdrag van Amsterdam werd het beleid omtrent asiel, visa en immigratie verschoven naar de eerste pijler. De derde pijler bestond dus uit steeds minder beleidsgebieden en daardoor veranderde de naam van de derde pijler in de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. 1.1.5 Het Verdrag van Nice en de Verklaring van Laken In 2001 werd het Verdrag van Amsterdam verder uitgebreid opdat de Europese Unie goed voorbereid zou zijn op het toetreden van nieuwe lidstaten tot de EU. Deze uitbreiding werd 2 D. Sterckx & I. Ryckbost, Zo werkt Europa, Kortijrijk-Heule: UGA 2007 9
opgetekend in het Verdrag van Nice. Hierin werden vooral nieuwe regels opgenomen met betrekking tot de samenstelling en de werking van de instellingen van de Europese Unie. Toch gingen deze hervormingen niet ver genoeg, waardoor er afgesproken werd dat er een debat nodig was over de toekomst van de Europese Unie. Vervolgens werd in 2001 in de zogenaamde verklaring van Laken door de regeringsleiders en staatshoofden gesproken over de belangrijke onderwerpen van deze hervorming. Hierin kwam ook voor het eerst het woord Europese Grondwet naar voren. Deze grondwet zou uiteindelijk in oktober 2004 in Rome worden ondertekend. Na ratificatie door de lidstaten was het doel om de Europese Grondwet in werking te laten treden op 1 november 2006. Deze ratificatie is, mede door een Nee bij een referendum in Nederland, niet voltooid waarmee een Europese Grondwet van de baan was. In plaats daarvan werd gekozen voor het Verdrag van Lissabon. 1.2 Het recht van de Europese Unie 1.2.1 De taakafbakening van de Europese Unie. In art. 5 EG-Verdrag is neergelegd dat de Europese Unie niet onvoorwaardelijk en onbeperkt op kan treden. De precieze inhoud wordt gevormd door drie beginselen, die ook uit dit artikel af te leiden zijn. Zo blijkt uit de eerste zin van art. 5 EG-verdrag dat het basisbeginsel dat van de bevoegdheidstoewijzing is. Dit betekent dat de EU in beginsel alleen kan handelen wanneer zij hiertoe de bevoegdheid gekregen heeft van de lidstaten. Of hier sprake van is zal blijken uit wat er in de Verdragen over is opgenomen. Mocht er in deze verdragen niets zijn opgenomen over de toekenning van bevoegdheid aan de Europese Unie, dan kan optreden van de Unie soms toch mogelijk zijn. Het subsidiariteitsbeginsel, dat ook was neergelegd in art. 5 EG-verdrag tweede alinea bood hiervoor namelijk uitkomst. Optreden van de Unie is op grond van dit beginsel mogelijk wanneer de doelstellingen van het EG-verdrag niet voldoende door de lidstaten zelf kunnen worden verwezenlijkt en de Unie deze doelstellingen beter kan bereiken. Ten derde verplicht het evenredigheidsbeginsel de Europese Unie om er zorg voor te dragen dat haar optreden niet verder gaat dan nodig is om doelstellingen van het EG-verdrag te verwezenlijken. Tot slot is in art. 10 EG-verdrag het beginsel van Gemeenschapstrouw neergelegd. Dit beginsel heeft geen betrekking op de bevoegdheden van de Europese Unie maar verplicht de lidstaten om de maatregelen te nemen die nodig zijn om de verplichtingen die 10
uit het Europees recht voortvloeien na te komen. Ook mogen de lidstaten geen maatregen nemen waarmee de doelstellingen van de Unie in gevaar gebracht zouden kunnen worden. 3 1.2.2 De bevoegdheden van de Europese Unie. Er is een onderscheid aan te brengen tussen drie belangrijke vormen van bevoegdheden waarover de Europese Unie beschikte. Allereerst waren er de exclusieve bevoegdheden. Bij deze bevoegdheden mocht alleen de Europese Unie wetgevende en juridisch bindende handelingen vaststellen. Het was voor de lidstaten pas mogelijk om op het gebied van deze bevoegdheden op te treden wanneer zij hiervoor een machtiging gekregen hadden van de Europese Unie of wanneer zij met dit optreden het beleid van de Europese Unie verder uitvoerden. 4 De bevoegdheden van de Europese Unie die tot deze categorie behoorden waren echter zeer beperkt te noemen. Vervolgens waren er de gedeelde bevoegdheden, waarbij zowel de lidstaten als de Europese Unie bevoegd was om wetgevend op te treden en juridisch bindende handelingen vast te stellen. Het eerder uiteengezette subsidiariteitsbeginsel bepaalde of de Europese Unie bevoegd was om op te treden of dat deze bevoegdheid bij de lidstaten lag. Tot deze categorie behoorden duidelijk de meeste bevoegdheden. Ten slotte waren er nog de gebieden waar de Unie ondersteunend, coördinerend of aanvullend op kon treden. Deze werden ook wel de aanvullende bevoegdheden genoemd en op deze gebieden bleven de lidstaten altijd volledig bevoegd om een beleid te voeren. 1.3 De rechtsbronnen van de Europese Unie Behalve op nationaal niveau zijn er ook op het niveau van de Europese Unie vele bronnen waarin het recht is neergelegd. Een onderscheid kan worden gemaakt tussen de primaire en secundaire bronnen. Een aanvullende rol is weggelegd voor de ongeschreven rechtsbronnen. 1.3.1.Primaire bronnen Tot het primaire recht behoorden de oprichtingsverdragen met hun bijlagen en de daarbij horende overeenkomsten en protocollen. Verder behoorden tot dit recht de aanvullingen die later op deze oprichtingsverdragen zijn gemaakt in onder andere de Verdragen van Maastricht 3 D. Sterckx & I. Ryckbost, Zo werkt Europa, Kortrijk-Heule: UGA 2007 4 Y. Devuyst, De nieuwe Europese Unie, Brussel: Vubpress 2004. 11
en Amsterdam. Het belang van deze rechtsbron zit hem in het feit dat deze verdragen normen bevatten die fundamenteel zijn voor het bereiken van de doelstellingen van de Europese Unie. Ook kan men in deze bronnen nagaan hoe basiselementen als de organisatie en werkwijze van de Unie eruit dienen te zien. Naast deze verdragen zijn ook de internationale overeenkomsten een belangrijke rechtsbron. Deze overeenkomsten konden zowel door de Europese Unie als de Europese Gemeenschap gesloten worden. Met betrekking tot de eerste pijler lag deze bevoegdheid bij de EG en met betrekking tot de tweede en derde pijler lag de bevoegdheid hiertoe bij de Europese Unie. De drie belangrijkste soorten internationale overeenkomsten die door de Europese Gemeenschap of Unie gesloten konden worden waren handelsovereenkomsten, samenwerkingsovereenkomsten en associatieovereenkomsten. 1.3.2 Secundaire bronnen De secundaire bronnen dienen het primaire recht te respecteren en bestaan uit recht dat op basis van de afgesloten verdragen bepaald is. Het aantal rechtsinstrumenten waarover de Europese Unie met betrekking tot dit afgeleide recht beschikt is erg breed. Ook verschilt het per pijler welke rechtsinstrumenten er mogelijk zijn. 1.3.2.1 De rechtsinstrumenten van de eerste pijler. Zoals uit art. 249 EG-verdrag blijkt beschikte de Europese Unie met betrekking tot de eerste pijler over vijf rechtsinstrumenten. Allereerst zijn er de verordeningen. Deze tonen overeenkomst met de wetten op nationaal niveau en zijn dan ook algemeen van strekking, verbindend in al hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat van de Europese Unie. Mocht er sprake zijn van strijd tussen nationaal recht en een verordening, dan kan de burger naar de nationale rechter stappen en daar een beroep doen op de verordening. Deze rechter zal het nationale recht ongeldig verklaren en buiten toepassing laten. Het tweede rechtsinstrument in deze pijler is de richtlijn. Dit is een rechtsinstrument waarvan puur en alleen het doel bindend is en waarvan de lidstaten dus zelf kunnen bepalen hoe ze hier vorm aan willen geven. Een richtlijn kan daarom goed gebruikt worden voor de harmonisatie van wetgeving. Een verschil met de verordening is het feit dat de richtlijn niet rechtstreeks toepasselijk was in de lidstaten en dat ze eerst door de lidstaten dienden te worden omgezet naar nationaal recht. Een richtlijn heeft alleen directe werking jegens de overheid maar kan niet tussen burgers onderling worden ingeroepen. 12
Het laatste bindende rechtsinstrument dat in art. 249 EG-verdrag genoemd wordt is de beschikking. Een beschikking is de toepassing van het Europese recht in een concreet geval en is verbindend in al haar onderdelen voor diegene tot wij zij gericht is. In een beschikking kan bijvoorbeeld bepaald worden dat een burger in een concreet geval iets moet laten of juist een verplichting heeft. Het vierde rechtsinstrument dat in art. 249 EG-verdrag naar voren komt is ook meteen het eerste niet-bindende rechtinstrument van de Europese Unie. Het gaat dan om een aanbeveling. Deze bevatten aansporingen tot een bepaald gedrag voor diegene tot wie hij gericht is. Ook kan een aanbeveling bijdragen aan het uitleggen van Europese of nationale regels. Ten slotte zijn er nog de adviezen. Deze worden vaak gegeven in de voorbereiding op het opstellen van nieuwe Europese wetten. Hiermee kunnen Europese instellingen aangeven hoe ze oordelen over een bepaalde situatie in een van de lidstaten van de Unie. 1.3.2.2 De rechtsinstrumenten van de tweede pijler De instrumenten die naar voren komen in art. 249 EG-verdrag worden niet gebruikt in de tweede pijler. Uit art. 12 EU-verdrag blijkt dat de EU de doelstellingen zoals ze in art. 11 EU-verdrag staan, wil verwezenlijken door gemeenschappelijke optredens en gemeenschappelijke standpunten aan te nemen. Het eerste rechtsinstrument, het gemeenschappelijke optreden, zal gebruikt worden wanneer het in een bepaald geval nodig lijkt te zijn dat er gehandeld wordt door de Europese Unie. Dit hoeft geen concreet handelen te zijn maar kan ook betekenen dat de Unie een financiële maatregel oplegt. Gemeenschappelijke standpunten bepalen de manier waarop de Europese Unie zal gaan handelen in een specifieke situatie van het Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidbeleid. 1.3.2.3 De rechtsinstrumenten van de derde pijler In art. 34 van het EU-verdrag vindt men de rechtsinstrumenten die de Europese Unie kan gebruiken binnen de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Allereerst is er het gemeenschappelijke standpunt, dat net als in de tweede pijler betrekking heeft op de manier waarop de Unie een bepaalde aangelegenheid zal aanpakken. Ook kan de Unie kaderbesluiten nemen, waarmee de lidstaten hun wetgeving onderling aan dienen te passen. Deze besluiten zijn bindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat maar lidstaten mogen dus wel zelf invulling geven aan de manier waarop ze dat resultaat willen gaan bereiken. 13
Ten derde is er het rechtsinstrument het besluit. Dit is meer een restgroep die gebruikt kan worden voor elk ander doel dat met de doelstellingen van de derde pijler verenigbaar is, behalve dan de onderlinge aanpassing van wetgeving van de lidstaten. 5 Deze besluiten hebben geen directe werking maar zijn wel bindend voor de lidstaten. Tot slot kunnen de lidstaten onderling een overeenkomst sluiten, waarvan de oprichting van Europol een voorbeeld is. 1.3.3 Ongeschreven recht Behalve de zojuist uiteengezette geschreven bronnen van het recht zijn er ook ongeschreven rechtsbronnen. Deze kunnen uitkomst bieden in situaties die niet onder al het voorgaande vallen of in situaties waarin het geschreven recht aangevuld of geïnterpreteerd dient te worden. De eerste en belangrijkste ongeschreven rechtsbron is de jurisprudentie van het Hof van Justitie en Gerecht van eerste aanleg. Behalve deze rechtspraak kunnen ook de algemene rechtsbeginselen gezien worden als ongeschreven recht. Deze beginselen dienen de fundamentele opvattingen over het recht en rechtvaardigheid weer te geven. 6 Verder kunnen ook de administratieve of bestuursrechtelijke rechtsbeginselen en het gewoonterecht gezien worden als bronnen van het ongeschreven recht. 1.4 De betekenis van de begrippen voorrang en directe werking De arresten Costa/ENEL en Van Gend & Loos hebben twee begrippen voortgebracht die zich ontwikkeld hebben tot de belangrijkste kenmerken van het communautaire recht. Zo werd in het Costa/ENEL-arrest het begrip voorrang geformuleerd en kwam in het Van Gend & Loos-arrest het begrip directe werking naar voren. 1.4.1 Costa/ENEL In deze zaak ging het om een Italiaanse advocaat, mr. Costa, die aandelen bezat van een kleine Italiaanse elektriciteitsmaatschappij. Deze maatschappij werd door een beslissing van de Italiaanse overheid in 1962 ingelijfd door ENEL. Door deze nationalisatie liep dhr. Costa een deel van de winst van dat bedrijf mis en daarom besloot hij naar de rechter te stappen. Costa stelde dat er door de Italiaanse overheid namelijk in strijd met het Europese recht gehandeld was. De Italiaanse rechter stelde vervolgens een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie om 5 D. Sterckx & I. Ryckbost, Zo werkt Europa, Kortrijk-Heule, UGA 2007 6 D. Sterckx & I. Ryckbost, Zo werkt Europa, Kortrijk-Heule, UGA 2007 14
te bepalen of het Italiaanse of Europese recht van toepassing was. In 1964 kwam het Hof van Justitie tot de conclusie dat bepalingen van het EG-Verdrag voorrang dienen te krijgen op nationale wetgeving. Ook is het niet mogelijk dat nationaal recht het Gemeenschapsrecht opheft of wijzigt, zo stelt het Hof van Justitie. 1.4.2 Van Gend & Loos Het vervoersbedrijf Van Gend & Loos stapte naar de Nederlandse rechter om een procedure op te starten tegen de nationale douaneautoriteiten. Er was namelijk een verhoging in het douanetarief vastgesteld met betrekking tot het invoeren van chemische producten uit Duitsland. Van Gend & Loos was van mening dat dit in strijd was met art. 25 EG-Verdrag omdat daarin een verbod stond voor de lidstaten op het invoeren of verhogen van douanetarieven. Het Hof van Justitie bepaalde, nadat de Nederlandse rechter hem een prejudiciële vraag gesteld had, dat Van Gend & Loos zich inderdaad mocht beroepen op art. 25 EG-Verdrag omdat dit artikel directe werking had. Na dit arrest ontwikkelde dit begrip zich in de loop der jaren. Zo is bepaald dat voordat een regel directe werking heeft er nog wel enkele eisen aan deze regel verbonden zijn. Zo moet hij duidelijk en onvoorwaardelijk zijn, en mogen er geen bijkomende maatregelen nodig zijn om de regel uit te voeren. Net als verdragsregels hebben ook verordeningen horizontale en verticale directe werking. Dat houdt in dat burgers rechten kunnen ontlenen aan Europese regels ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de overheid. Een richtlijn heeft alleen rechtstreekse werking als zij voldoet aan de eerder genoemde voorwaarden en als de omzettingstermijn is verstreken. Verder kan een richtlijn geen horizontale en geen omgekeerde verticale werking hebben. Burgers kunnen dus ten opzichte van elkaar geen rechten ontlenen aan een richtlijn en ook kan de overheid een richtlijn niet inroepen tegenover een burger. 15
Hoofdstuk 2 Rechtsbescherming en rechtszekerheid in de EU 2.1. De Europese Grondwet In 2004 lag er het voorstel om door middel van een verdrag tussen de lidstaten van de Europese Unie een Europese Grondwet in te voeren. Deze Grondwet zou op 1 november 2006 in werking moeten treden maar zoals bekend is het nooit zover gekomen. In plaats daarvan werd het Verdrag van Lissabon getekend dat uiteindelijk op 1 december 2009 inwerking zou treden. Nu zal in het kort de geschiedenis en het proces van totstandkoming van de Europese Grondwet uiteengezet worden. Met de invoering van een Europese Grondwet beoogden de lidstaten van de Europese Unie om het grote aantal verdragen waar de Unie tot dan toe op gebaseerd was terug te dringen. Ook wilden de lidstaten met deze Grondwet inspringen op de veranderde verwachtingen van de burgers van de Unie en verandering van de Unie zelf. Op een vergadering van de Europese Raad 7 die plaatsvond op 17 en 18 juni 2004 werd er uiteindelijk overeenstemming bereikt over deze Grondwet. Uiteindelijk tekende de Raad en de ministers van buitenlandse zaken van alle lidstaten de Grondwet op 29 oktober 2004 en kon het ratificatieproces aanvangen. Dit ratificatieproces werd echter in juni 2005 al weer uitgesteld omdat zowel in Nederland als Frankrijk de Grondwet door middel van een referendum verworpen werd. Uiteindelijk werd op de Europese top van juni 2007 besloten om de Grondwet er niet te laten komen en werd op 13 december het Verdrag van Lissabon getekend. 2.2. De pijlerstructuur Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vond het beleid en optreden van de Unie plaats op basis van de zogenaamde pijlers. Hoogleraar Europees Recht Rene Barents is van mening dat de afschaffing van deze pijlerstructuur een einde maakt aan een onoverzichtelijke situatie. Ook zullen de institutionele bepalingen en regels over de besluitvorming en besluiten een stuk eenvoudiger worden. 8 7 De Europese Raad bestaat uit alle regeringsleiders van de Europese Unie, de presidenten van Frankrijk, Letland en Litouwen en de voorzitter van de Europese Commissie. Een keer per jaar komen zij bijeen om over politieke hoofdpunten te praten. Deze bijeenkomst wordt ook wel een Europese top genoemd. 8 R. Barents, Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar, Kluwer: Deventer 2008. 16
Sinds het Verdrag van Maastricht uit 1992 werkten de lidstaten van de Europese Unie samen op grond van de structuur van de drie pijlers. Deze structuur omvatte de EG (de eerste pijler), het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (de tweede pijler) en de samenwerking op het gebied van politie en justitie (de derde pijler). Tussen deze pijlers bestond een duidelijke scheiding. Elke pijler had zijn eigen materieelrechtelijke bepalingen, procedures en rechtsinstrumenten. 2.2.1 De eerste pijler Kenmerkend voor de eerste pijler was zijn communautaire opzet en deze pijler betrof de samenwerking op economisch gebied. Deze bestond uit de interne markt, het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, het Europese regiobeleid, de handelspolitiek en de Economische en Monetaire Unie. Maar ook bijvoorbeeld de consumentenbescherming en het asiel- en immigratiebeleid vielen onder de eerste pijler. De drie belangrijkste besluitvormingsprocedures in de eerste pijler waren de raadplegingsprocedure, de samenwerkingsprocedure en de medebeslissingsprocedure. 9 In de raadplegingsprocedure brengt het Europees Parlement 10 een advies uit nadat de Europese commissie een voorstel voor wetgeving heeft gedaan. Dit advies is echter nietbindend omdat uiteindelijk de Raad van Ministers 11 de besluiten neemt. Deze procedure is een relatief oude procedure en was slechts van toepassing op terreinen die niet vielen onder de pas later ontstane samenwerkings- en codecisieprocedures. Kritiek op deze procedure was dat het ontbrak aan democratische legitimiteit omdat de rol van het Europees Parlement slechts bestond uit het geven van advies. De samenwerkingsprocedure uit art. 252 van het EG-verdrag bestaat uit 2 fases. De eerste fase is hetzelfde als de raadplegingsprocedure met dien verstande dat de Raad geen besluit neemt maar een gemeenschappelijk standpunt vaststelt. In de tweede fase wordt dit standpunt neergelegd bij, en besproken door het Europees Parlement. Afhankelijk van de uitkomst van deze bespreking neemt de Raad een besluit. Ondanks dat de Raad dus uiteindelijk bepaalt wat er gebeurt is de rol van het Europees Parlement in deze procedure duidelijk groter geworden 9 http://www.europa-nu.nl/id/vh8ml7j9q5xj/eerste_pijler_eu_vooral_economische 10 Het Europees Parlement vertegenwoordigt de volkeren van alle lidstaten uit de Europese Unie. De op dit moment 736 leden (exclusief de voorzitter van het Parlement) hebben als hoofddoel het belang van de Unie in zijn geheel te dienen. 11 In de Raad van Ministers zitten ministers uit alle lidstaten van de Europese Unie. Wel neemt de zeggenschap in de Raad toe naarmate een lidstaat meer inwoners heeft. 17
vergeleken met de raadplegingsprocedure. Mede hierdoor werd het democratisch gehalte dus versterkt. De derde belangrijke besluitvormingsprocedure was de medebeslissingsprocedure uit art. 251 van het EG-verdrag. Deze procedure had onder andere betrekking op wetgeving over de interne markt. Verder was deze procedure een uitwerking van de samenwerkingsprocedure, met het verschil dat het Europees Parlement nu een vetorecht had. Besluitvorming volgde in twee fases en op basis van samenwerking tussen de Raad van Ministers, het Europees Parlement en de Europese commissie 12. Wanneer dit samenspel vastloopt en er geen besluit tot stand komt dan kan een zogenaamde bemiddelingsprocedure uitkomst bieden. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam werd in 1999 de samenwerkingsprocedure in de meeste gevallen vervangen door de medebeslissingsprocedure. 2.2.2 De tweede Pijler De tweede pijler kenmerkte zich door een sterk intergouvernementeel karakter en betrof de samenwerking van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Het recht van initiatief lag in deze pijler bij zowel de Europese Commissie als de Europese lidstaten. Besluiten over gemeenschappelijke strategieën konden alleen genomen worden wanneer er unanimiteit was in de Raad van Ministers. Betrof het echter uitvoeringsgeoriënteerde besluiten dan was een gekwalificeerde meerderheid in de Raad van Ministers voldoende. Lidstaten hadden de mogelijkheid om, wanneer er een nationaal belang werd bedreigd, te voorkomen dat er met gekwalificeerde meerderheid besloten werd. Een zaak kon dan aan de Europese Raad worden voorgelegd en in deze Raad kon het besluit er alleen maar komen wanneer er unanimiteit van stemmen was. Het Europees Parlement had slechts een marginale functie in deze pijler. Het werd namelijk alleen geraadpleegd door de Raad wanneer het om belangrijke punten van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid ging. Ook diende de voorzitter van de Raad ervoor zorg te dragen dat de standpunten van het Europees Parlement gehoord werden. 2.2.3 De derde pijler Van de derde pijler kan gezegd worden dat deze over een karakter beschikte met zowel intergouvernementele als communautaire kenmerken. In deze pijler stonden onder andere de terrorismebestrijding en de bestrijding van criminaliteit en drugshandel centraal. Zoals eerder 12 De Europese Commissie vormt het dagelijks bestuur van de Europese Unie. 18
aangegeven behoorde het asiel- en migratiebeleid niet (meer) tot de derde maar de eerste pijler. Ook in deze pijler lag het recht van initiatief bij zowel de Europese Commissie als de Europese Lidstaten. Ook het nemen van besluiten kwam sterk overeen met de tweede pijler. Betrof het namelijk besluiten van de Raad van Ministers dan was er unanimiteit vereist en wanneer het om uitvoerende besluitvorming ging dan was een gekwalificeerde meerderheid vereist. De rol van het Europees Parlement was in deze pijler iets groter dan in de tweede. Er werd het Europees Parlement namelijk om advies gevraagd voordat de Raad een besluit kon nemen. 2.2.4 De rechtspersoonlijkheid van de Europese Unie De duidelijke verschillen tussen de drie pijlers hebben tot gevolg dat de Europese Unie niet aan te merken is als een eenvormige structuur, waarvan alle onderdelen onderlinge samenhang vertonen, aldus Barents. 13 Verder is hij van mening dat dit onsamenhangende geheel een weergave is van het feit dat het de lidstaten ontbreekt aan een gemeenschappelijke visie op de organisatie van de Unie. Een probleem dat ontstond door deze ondoorzichtige structuur was dat er vragen rezen omtrent de rechtspersoonlijkheid van de Unie. Formeel gesproken ontbrak het de Europese Unie aan internationale publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid waardoor de Unie geen (internationale) rechten en plichten kon hebben. Dit leverde enkele problemen op. Zo kon de Unie geen verdragen sluiten met andere landen, kon zij niet worden aangesproken wegens aansprakelijkheid voor schade die ontstaan was door optreden of nalatigheid van de Unie en kon ze geen lid worden van een internationale organisatie. Al dit soort zaken diende geregeld te worden via de EG, hetgeen soms leidde tot zeer gecompliceerde constructies. 14 Een ander negatief gevolg van het feit dat de Unie geen rechtspersoonlijkheid heeft is dat het dan weinig zin heeft om het Handvest van de grondrechten van de Unie in de Verdragen vast te leggen want de Unie wordt dan toch niet door deze rechten gebonden en kan niet worden aangesproken wanneer het zich er niet aan houdt. Ook dit probleem droeg er aan bij dat er gekeken en gesproken moest worden over het vraagstuk van de rechtspersoonlijkheid van de Europese Unie. Dit heeft geresulteerd in art. 47 VEU. Op grond van dit artikel kent de Unie nu rechtspersoonlijkheid op dezelfde wijze als art. 281 EG rechtspersoonlijkheid toekende aan de EG. Barents zet in zijn werk Het Verdrag van Lissabon uiteen wat de toekenning van 13 R. Barents, Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar, Deventer: Kluwer 2008. 14 R. Barents, Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar, Deventer: Kluwer 2008. 19
rechtspersoonlijkheid aan de Europese Unie voor gevolgen heeft. 15 Allereerst is de Unie nu handelingsbekwaam naar nationaal recht. Ook is de Unie voortaan handelingsbekwaam om rechten en verplichtingen aan te gaan met andere landen en internationale organisaties. Dit betekent echter niet dat de Unie nu internationale overeenkomsten kan sluiten. Ten derde kan de Europese Unie door de toekenning van rechtspersoonlijkheid lid worden van internationale organisaties. Ook heeft de Unie nu een actief gezantschapsrecht, waardoor de Unie zich kan laten vertegenwoordigen bij andere landen en internationale organisaties. Verder heeft de Unie behalve een actief gezantschapsrecht nu ook een passief gezantschapsrecht. Daardoor kan de Europese Unie vertegenwoordigingen van andere landen en internationale organisaties ontvangen. Ten slotte heeft de Unie nu een actief en passief beroepsrecht. De Unie mag zowel intern als extern in rechte optreden, uiteraard wel onder voorwaarden die voortvloeien uit het internationale recht, de verdragen en het nationale recht. 2.3 Wat is rechtszekerheid en wat is rechtsbescherming? In deze paragraaf zal mede aan de hand van enkele arresten kort weergegeven worden wat er verstaan wordt onder de beginselen rechtszekerheid en rechtsbescherming. 2.3.1 rechtszekerheid De burger moet uit de wet kunnen afleiden waar hij aan toe is en wat er door de overheid van hem verwacht wordt. De overheid dient haar besluiten dan ook zo te formuleren dat dit duidelijk is voor de burger. In dit verband speelt het legaliteitsbeginsel zoals dat is neergelegd in art. 1 Sv een rol. Wanneer strafvordering namelijk alleen plaats kan vinden op wijze bij de wet voorzien zal dit bijdragen aan de rechtszekerheid. Burgers kunnen namelijk uit de wet afleiden wat er van ze verwacht wordt en wat ze wel en niet mogen doen. Daarvoor is het wel nodig dat de bepalingen in de artikelen voldoende duidelijk zijn. Als een burger de delictsomschrijving niet kan begrijpen kan hij er namelijk zijn gedrag ook niet op afstemmen. Dit vereiste is ook wel bekend als het lex certa-beginsel, afgeleid uit het grotere legaliteitsbeginsel. Ook art. 1 lid 2 Sr. speelt hier een rol. Dit artikel stelt namelijk dat wanneer wetgeving verandert na het tijdstip van het begaan van het feit, de voor de verdachte meest gunstige bepaling van toepassing is. Hierdoor heeft een verdachte zekerheid dat wanneer hij een strafbaar feit pleegt hij weet of in ieder geval kon weten wat zijn (maximale) bestraffing is. 15 R. Barents, Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar, Deventer: Kluwer 2008. 20
2.3.1.1 Het Brescia-arrest. In het Brescia-arrest 16 van 17 juli 2008 geeft het Hof van Justitie aan wat zij verstaat onder rechtszekerheid. Het ging in deze zaak over een langdurige overeenkomst met betrekking tot de distributie van aardgas. Op een bepaald moment ontstaat er een conflict tussen de betreffende partijen omdat een der partijen de overeenkomst eerder dan afgesproken besluit te beëindigen. Uiteindelijk leidt dit conflict tot een verwijzing van de nationale rechter waarin hij vraagt om uitleg van het Gemeenschapsrecht Het Hof oordeelde dat er in dit geval sprake was van ongelijke behandeling maar dat dit gerechtvaardigd kon worden door het rechtszekerheidsbeginsel. Vervolgens legt het Hof uit dat het rechtszekerheidsbeginsel een communautair beginsel is dat gerespecteerd dient te worden door elke nationale instantie. Verder stelt het Hof dat dit beginsel met zich meebrengt dat de gevolgen van een rechtsregel duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar moeten zijn. Vooral wanneer een regel nadelig uit kan pakken voor een particulier of een onderneming gelden deze uitgangspunten. 2.3.2 Rechtsbescherming Behalve de rechtszekerheid is ook de rechtsbescherming van belang voor de burger. Wat is dit nu precies? In de conclusie van Advocaat-generaal van Gerven bij het Tsjernobyl-arrest 17 komt naar voren wat onder rechtsbescherming kan worden verstaan op Europees niveau: de aan de titularis van een recht, bevoegdheid of prerogatief toekomende mogelijkheid om zijn recht, bevoegdheid of prerogatief op eigen initiatief, dat is naar eigen beoordeling, middels een beroep op de rechterlijke macht te doen gelden. 18 Volgens Advocaat-generaal Maduro is het hierbij van essentieel belang dat er toegang is tot een rechter die bovengenoemde rechten, bevoegdheden of prerogatieven kan toetsen. 19 Wanneer dit niet op gemeenschapsniveau kan dan is vereist dat er toegang tot een nationale rechter is. In het Unibet-arrest van 13 maart 2007 ging het Hof dieper in op het beginsel van de rechtsbescherming. In rechtsoverweging 72 van dit arrest staat namelijk: wanneer niet 16 HvJ EG, 17 juli 2008, zaak C-347/06. 17 HvJ EG 22 mei 1990, zaak C-70/88 Jur. 1990, p. I-2041. In dit arrest werd door het Hof bepaald dat het Parlement op grond van het beginsel van institutioneel evenwicht, toegang had tot het vernietigingsberoep van art. 230 EG. 18 De conclusie van Advocaat-generaal van Gerven in HvJ EG 22 mei 1990, zaak C-70/88, Jur. 1990, p. I-2041. 19 HvJ EG 15 maart 2005, zaak C-160/03, Jur. 2005, p. I-2077 21
zeker is of een beroep ontvankelijk is, het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vereist dat de nationale rechter de voorlopige maatregelen kan gelasten die noodzakelijk zijn om de eerbiediging van deze rechten te verzekeren. 20 Gevolg hiervan zou dus kunnen zijn dat er nieuwe rechtsmiddelen naar nationaal recht ontstaan. Zonder de mogelijkheid om een rechtsmiddel in te roepen om bepaalde rechten te effectueren zijn deze rechten namelijk niet veel waard. 21 2.4 De rechtsbescherming en rechtszekerheid voor het Verdrag van Lissabon 2.4.1 Inleiding De bepalingen omtrent de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken waren te vinden in titel VI van het EU-verdrag. Het eerste artikel uit deze titel, art. 29 EU gaf weer dat deze samenwerking plaatsvond met het doel om de burgers van de Europese Unie...in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen.. 22 De nauwere samenwerking tussen lidstaten was dus al langer een doelstelling en het Verdrag van Lissabon slaat op dit gebied dus geen nieuwe weg in. In dit Verdrag van Lissabon wordt deze samenwerking alleen maar verder geconcretiseerd. Het bieden van rechtsbescherming is altijd een taak geweest van zowel de nationale als de communautaire rechter. De rol van deze communautaire rechter bleef echter beperkt tot dat wat er in de verdragen stond, zoals in art. 220 EG-verdrag. Hierin wordt weergegeven dat het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg er zorg voor dienen te dragen dat bij toepassing van het Verdrag het recht geëerbiedigd wordt. Dit houdt in dat zij beoordelen of het Europees recht in elke lidstaat op dezelfde manier wordt toegepast, en dat zij toezien op respect en naleving van dit recht door lidstaten en Europese instellingen. Met betrekking tot deze rechtsbescherming was er een duidelijk verschil tussen de eerste en de derde pijler. Voor de eerste pijler was de rechtsmacht van het Hof van Justitie namelijk een stuk ruimer dan voor de derde pijler. De rechtsmacht van het Hof (en het Gerecht van eerste aanleg) bestaat in de kern uit vier procedures. In drie van deze procedures kan een burger als eiser optreden. 20 HvJ EG 13 maart 2007, zaak C-432/05, Jur. 2007, p. I-2271. 21 W. van Gerven, Of rights, Remedies and Procedures, Common Market Law Review 2000 22 Art. 29 EU-verdrag. 22
2.4.2 Procedures waarin de burger als eiser op kan treden 2.4.2.1 Procedure tot nietigverklaring De eerste procedure waarin een burger als eiser op kan treden is op grond van art. 230 EG- Verdrag de procedure tot nietigverklaring. Voor lidstaten en Europese instellingen, de bevoorrechte eisers, is het wel makkelijker om een dergelijke procedure te starten. Zij kunnen dit doen zonder dat ze een belang dienen aan te tonen. Voor de burgers van de lidstaten ligt dit anders. Deze kunnen alleen een procedure tot nietigverklaring op grond van art. 230 EG- Verdrag starten wanneer het gaat om een bindende rechtshandeling die tegen henzelf is gericht of die hen rechtstreeks en individueel raakt. Van rechtstreeks raken is sprake wanneer een rechtshandeling van een Europese instelling rechtsgevolgen heeft voor de eiser zonder dat degene tot wie de rechtshandeling gericht is, een beoordelingsbevoegdheid heeft om de rechtshandeling uit te voeren. 23 Wanneer er sprake is van individueel raken blijkt uit het zogenaamde Plaumann-arrest. 24 In deze zaak, die zich afspeelde in 1962, wilde Duitsland het gemeenschappelijk douanetarief op clementines 25 vervangen door een lager nationaal tarief. De commissie weigerde hier toestemming voor te geven en dus bleef het hogere douanetarief van toepassing. Een van de importeurs van clementines, Plaumann, startte hierop een procedure tot nietigverklaring van deze weigering van de commissie. Het Hof van Justitie oordeelde echter dat Plaumann niet ontvankelijk was omdat hij niet individueel geraakt werd door deze beschikking. Hij was geraakt omdat hij importeur was van clementines maar er zijn meer importeurs dus onderscheidt hij zich daarmee niet van anderen. De redenering van het Hof heeft de zogenaamde Plaumann-formule opgeleverd. Deze formule stelt dat het moet gaan om een handeling die de betrokken particulier betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van een ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat. 26 2.4.2.2 Procedure wegens nalaten 23 D. Sterkckx & I. Ryckbost, Zo werkt Europa, Kortrijk-Heule: UGA 2008 24 HvJ EG 15 juli 1963, zaak C-25/62, Jur. 1963, p. I-197. 25 Een clementine is een soort citrusvrucht. 26 HvJ EG 15 juli 1963, zaak C-25/62, Jur. 1963, p. I-197. 23
De tweede procedure die een burger kan starten is de procedure wegens nalaten zoals deze is neergelegd in art. 232 van het EG-Verdrag. Dit artikel maakt het mogelijk om een procedure te starten wanneer de Raad, de Europese Commissie, het Europees Parlement of de Europese Centrale bank op een onwettige manier nalaat om een besluit te nemen. Deze procedure vond plaats bij het Gerecht van Eerste aanleg en voor de burgers was ook in deze procedure vereist dat ze rechtstreeks en individueel geraakt waren. Voordat een dergelijke procedure gestart kon worden moest de betreffende instelling in de gelegenheid gesteld worden om te handelen. Als ze dit binnen twee maanden niet gedaan had kon de eiser naar het Gerecht stappen. 2.4.2.3 procedure tot schadevergoeding Deze procedure, neergelegd in art. 235 en 288 EG-Verdrag, is een ingang voor burgers (en ondernemingen) om een vergoeding te eisen voor schade die geleden is door een fout van een Europese instelling. Er zijn echter wel enkele voorwaarden waaraan voldaan moet zijn voordat de schade vergoed zal worden door de Europese Unie. 27 Allereerst dient er een fout te zijn. Dit betekent dat er sprake moet zijn van onwettig handelen van een instelling of een personeelslid van de Europese Unie. Heeft dit onwettig handelen betrekking op een verordening of richtlijn dan dient deze verordening/richtlijn rechten toe te kennen aan de burger en dient er sprake te zijn van een voldoende gekwalificeerde schending. Dit betekent dat de grenzen van haar bevoegdheid duidelijk overschreden zijn door de instelling. Ten tweede moet er sprake zijn van schade, en tot slot moet er een causaal verband zijn tussen de gemaakte fout en de geleden schade. Het arrest Stanley Adams 28 is een goed voorbeeld van de procedure tot schadevergoeding. Het gaat hier om een werknemer die bewijzen had dat zijn werkgever misbruik maakte van zijn machtspositie. Deze bewijzen gaf hij door aan de Europese Commissie waar hij ook verzocht om zijn naam buiten het dossier te laten. Toen de Europese Commissie vervolgens een onderzoek naar het bedrijf begon schond zij haar geheimhoudingsplicht waardoor het bedrijf wist dat de informatie van Stanley Adams afkomstig moest zijn. Gevolg hiervan was dat Adams aangehouden werd op verdenking van bedrijfsspionage. Hierop startte Adams een procedure op grond van art. 288 lid 4 EG om de geleden schade vergoed te krijgen. Omdat deze schade was ontstaan door een fout van de Europese Commissie, namelijk het zich niet houden aan de 27 D. Sterkckx & I. Ryckbost, Zo werkt Europa, Kortrijk-Heule: UGA 2007 28 HvJ EG 7 november 1985, zaak C-145/83, Jur. 1985-9, p. I-3539 24
geheimhoudingsplicht, kwam het Hof van Justitie tot de conclusie dat deze schadevergoeding op zijn plaats was. 2.4.3 Procedure wegens niet-nakoming van Verdragsverplichtingen. Vervolgens is er nog de mogelijkheid om een procedure te starten wegens niet nakoming van Verdragsverplichtingen. Dit kan echter niet op initiatief van een burger maar alleen op initiatief van de Europese Commisie (art. 226 EG-Verdrag) of een lidstaat (art. 227 EG-Verdrag). De burger kan wel een klacht indienen bij de Europese Commissie. Deze Commissie kan een procedure starten wanneer de klacht ontvankelijk en gegrond verklaard is. De Europese Commissie kan echter niet zomaar een procedure wegens niet-nakoming van Verdragsverplichtingen starten. Op grond van art. 226 EG-Verdrag dient ze de betreffende lidstaat eerst de mogelijkheid te geven om zich te verdedigen en om zijn verplichtingen alsnog na te komen. Om deze redenen stuurt de Europese Commissie eerst een brief naar de lidstaat met daarin het verzoek om binnen een bepaalde termijn te reageren. Wanneer na deze termijn nog geen resultaat geboekt is kan de Europese Commissie een met redenen omkleed advies sturen waarin de lidstaat gevraagd wordt om alsnog aan zijn verplichtingen te voldoen. Wanneer ook deze termijn verstrijkt zonder dat er iets verandert kan de Europese Commissie een procedure starten bij het Hof van Justitie. De lidstaten kunnen zich op grond van art. 227 EG-Verdrag richten tot het Hof van Justitie indien zij van mening zijn dat een andere lidstaat een Verdragsverplichting niet nakomt. Deze lidstaat zal de klacht echter eerst aan de Europese Commissie moeten voorleggen. Wanneer deze binnen 3 maanden na ontvangst van de klacht de lidstaat niet van advies voorzien heeft kan de lidstaat naar het Hof van Justitie stappen. Vaak is het echter zo dat de Commissie wel een procedure opstart wanneer zij van mening is dat er sprake is van een inbreuk. Als de Commissie het initiatief neemt verloopt de procedure als eerder beschreven. In dat geval is nog van belang dat deze procedure in de derde pijler een minder grote rol speelde dan in de eerste pijler. De Europese Commissie stond met betrekking tot deze derde pijler namelijk redelijk machteloos. Ze kon slechts een mededeling publiceren waarin ze aangaf dat ze zich zorgen maakte om een verkeerde implementatie van de wetgeving betreffende de derde pijler. Uit ervaring is echter gebleken dat lidstaten hier niet erg van onder de indruk waren. De gevolgen van het Verdrag van Lissabon met betrekking tot deze procedure komen later aan de orde. 2.4.4 De Prejudiciële vraag 25