Schuldhulpverlening in Zuidhorn Wat levert het op?

Schuldhulpverlening in Zuidhorn Wat levert het op? mei 2012 Rekenkamercommissie Leek, Marum en Zuidhorn

Inhoudsopgave Inleiding...3 1 Onderzoeksvragen, aanpak en leeswijzer...4 1.1 Centrale vraag en deelvragen...4 1.2 Aanpak van het onderzoek...5 1.3 Leeswijzer...5 2 Landelijke schets van de ontwikkeling van de schuldenproblematiek...6 3 Rol en positie van de schuldhulpverlening...8 3.1 Schuldhulpverlening vervult de rol van de intermediair...8 3.2 Gemeentelijke schuldhulpverlening is onderdeel van een breder stelsel...8 3.3 De uitvoering van schuldhulpverlening leidt tot baten op andere terreinen...9 4 Het lokale beleid...10 4.1 Aan de uitvoering ligt geen door de raad- goedgekeurd beleidskader ten grondslag...10 4.2 Zuidhorn voorziet niet (meer) in preventieactiviteiten...10 5 Opzet en organisatie van de schuldhulpverlening...11 5.1 Uitvoering en verloop van het werkproces...11 5.2 Afwegingskader en begeleiding...13 5.3 Er is in beperkte mate sprake van een integrale aanpak...13 5.4 De uitvoering voldoet nog niet aan de aankomende wettelijke eisen...14 6 Wat levert de inzet van schuldhulpverlening op?...16 6.1 Voorbeschouwing resultaten...16 6.2 Het aantal contacten schommelde de afgelopen jaren rond de zeventig...16 6.3 Resultaten van de schuldhulpverlening...17 6.4 Oorzaken van slagen en mislukken trajecten schuldregeling...18 6.5 Doorstroming naar de Wsnp...19 6.6 Omvang van recidive...19 7 Hoe ervaren schuldenaren en crediteuren de dienstverlening?...20 7.1 Verwachtingen schuldenaren bij beroep op schuldhulpverlening...20 7.2 Verwachtingen crediteuren ten aanzien van werkwijze en resultaat schuldhulpverlening...21 7.3 Mate waarin verwachtingen overeenkomen met uitvoering schuldhulpverlening...21 8 Wat zijn de kosten?...22 8.1 De ontwikkeling van de uitgaven aan schuldhulpverlening...22 8.2 Verantwoording van de financiering...22 9 Conclusies en aanbevelingen...23 Bijlage 1: Gebruikte stukken en respondenten...27 De geïnterviewde betrokkenen...27 De gebruikte stukken...27 2

Inleiding Steeds meer huishoudens komen in een problematische schuldsituatie terecht. Ontslag, ziekte, overbesteding of het wegvallen van opdrachten bij een zelfstandige. De aanleidingen zijn legio. Na betaling van de vaste lasten en andere financiële verplichtingen houden zij niet genoeg geld over voor de dagelijkse boodschappen. Soms is het mogelijk de schuldenlast te herstructureren door middel van een herfinanciering of betalingsregelingen. Vaker is een beroep op de schuldhulpverlening de enige weg om op afzienbare termijn uit de schulden te komen. De gemeente Zuidhorn biedt schuldhulpverlening aan inwoners met financiële problemen. De uitvoering is belegd bij de Groningse kredietbank. In 2011 heeft de gemeenteraad (de effectiviteit van de) schuldhulpverlening opgenomen in de Langetermijn onderzoeksagenda 2011-2014. Onder meer vanwege de actualiteitswaarde heeft de rekenkamer besloten om gehoor te geven aan de wens van de gemeenteraad en het onderwerp in 2012 te onderzoeken. Uit een inventarisatie van de rekenkamercommissie is gebleken dat in de gemeenteraden van Marum en Leek weinig belangstelling was voor een onderzoek naar schuldhulpverlening. Daarom heeft de rekenkamercommissie besloten het onderhavige onderzoek alleen bij de gemeente Zuidhorn uit te voeren. Schuldhulpverlening is een onderwerp dat zich goed leent voor rekenkameronderzoek. Er is een financieel belang mee gemoeid en het beleid raakt rechtstreeks de belangen van burgers. Daarenboven zijn er een aantal trends op landelijk niveau die het onderwerp beleidsrelevantie geven. Deze zijn: In de afgelopen jaren is het aantal aanvragen om schuldhulpverlening flink toegenomen. Stijgingen van 10 tot 15 procent per jaar zijn geen uitzondering; Naar verwachting treedt per 1 juli de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening in werking. Schuldhulpverlening wordt dan formeel een gemeentelijke verantwoordelijkheid. De situaties waarin schuldenaren hulp vragen worden diverser en taaier. Aanvragers verschillen steeds meer van elkaar (er is sprake van zowel vergroening als vergrijzing, het aantal ZZP-ers dat om hulp vraagt neemt toe alsmede het aantal huizenbezitters). Verder blijken schuldenaren vaker dan voorheen op het moment van een aanmelding al contact te hebben met een andere hulpverlenende instantie. De budgetten staan onder druk. Per 1 januari 2012 vielen de tijdelijke middelen voor schuldhulpverlening weg en voert het rijk een structurele korting van 20 miljoen door op het gemeentefonds. Samen met de kortingen die veel gemeenten doorvoeren, zijn lokale bezuinigingen op het budget schuldhulpverlening van 10 tot 25 procent eerder regel dan uitzondering. Door onderzoek uit te voeren naar schuldhulpverlening wil de rekenkamer een feitelijk overzicht geven van de omvang van de lokale schuldenproblematiek alsmede de toegankelijkheid (drempels) van de voorziening. Bereikt de gemeente alle schuldenaren, tegen welke moeilijkheden lopen zij aan, in hoeverre haken af en zo ja waarom? Daarnaast is van belang of het beleid op een doelmatige manier is vormgegeven. Hoe vervult de gemeente haar rol als opdrachtgever? En hoe ziet de uitvoering er uit? Wordt voor iedere schuldenaar het juiste traject gekozen, of is er sprake van overshooting? Het zijn onder meer deze vragen die in voorliggend rapport worden beantwoord. 3

1 Onderzoeksvragen, aanpak en leeswijzer 1.1 Centrale vraag en deelvragen De centrale vraag in voorliggend onderzoek luidt als volgt: Hoe vaak doen schuldenaren een beroep op het gemeentelijke schuldhulpbeleid en in hoeverre is het beleid effectief en doelmatig? Om deze vraag te beantwoorden, worden de volgende deelvragen beantwoord. 1. Hoe veel schuldenaren stromen jaarlijks in de schuldhulpverlening? a. Hoe ziet op nationaal niveau hun schuldenportefeuille er uit? 2. Heeft de gemeente een schuldhulpverleningsbeleid? a. Wat zijn de ambities en doelstellingen van dit beleid? b. In hoeverre is er sprake van een integrale aanpak van de schuldenproblematiek? c. Welke actoren worden bij deze integrale aanpak betrokken? d. Welke instrumenten worden ingezet ten behoeve van schuldpreventie? 3. Hoe verloopt de uitvoering van de schuldhulpverlening? a. In hoeverre maakt de gemeente een individuele afweging welke inzet zij in welke situatie pleegt? b. Hoe verloopt deze afweging en in hoeverre resulteert dit in een differentiatie aan doelstellingen en schuldhulpverleningstrajecten? c. Hoe worden schuldenaren door de gemeente begeleid in een schuldhulptraject? d. Welke actoren geven lokaal invulling aan schuldhulpverlening en welke rol vervullen zij hierin? e. In hoeveel gevallen is er sprake van een geslaagd schuldhulpverleningstraject (slagingspercentage)? f. Hoe lang duren de trajecten? g. Begint de schuldenaar weer met een schone lei of blijft een restschuld over? Hoe hoog is die restschuld? h. In hoeverre is de uitvoering van het beleid conform de aankomende wettelijke eisen in het kader van de wet gemeentelijke schuldhulpverlening? 4. Wat zijn de oorzaken van het slagen danwel mislukken van trajecten? a. In hoeverre komen minnelijke trajecten tot stand? b. Tegen welke problemen lopen schuldenaren aan bij het totstandkomen en uitvoeren van hun schuldhulptrajecten? c. Wat is de opstelling van crediteuren in de trajecten? d. Wat is hun motivatie om al dan niet mee te werken? e. In hoeverre houden schuldenaren zich aan de gemaakte afspraken? f. Indien zij afhaken, wat is hiervan de reden? g. Zijn er andere oorzaken aan te wijzen voor het (niet) slagen van schuldhulp? 5. In hoeverre stromen schuldenaren waarvan het minnelijke traject niet geslaagd is door naar een wettelijk traject? a. Hoe is dit percentage te verklaren? 6. Nadat een minnelijk of wettelijk traject geslaagd is, in hoeverre is er daarna sprake van recidive? 4

7. Ervaren schuldenaren en crediteuren dat het schuldhulpverleningstraject van de gemeente een meerwaarde heeft? Waarom? a. Welke verwachtingen hebben schuldenaren en crediteuren bij aanvang van een traject? b. Komen de verwachtingen van schuldenaren en crediteuren overeen? c. In hoeverre voldoet het schuldhulpverleningstraject aan de verwachtingen van deze actoren? 8. Hoe hoog zijn de kosten van de schuldhulpverlening, welke kostensoorten zijn er en hoe worden de kosten verantwoord? Het onderzoek heeft betrekking op de periode 2008-2011 1.2 Aanpak van het onderzoek Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is op verschillende manieren en plekken informatie verzameld. De uitvoering vond plaats in een aantal stappen. De volgorde daarvan was als volgt. Stap 1 opvragen documentatie en verzamelen ander schriftelijk materiaal Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is informatie nodig uit (landelijke) onderzoeksrapporten, van de gemeente Zuidhorn en de Groningse Kredietbank. In de eerste stap is het benodigde landelijke materiaal verzameld en zijn er twee memo s opgesteld met concrete verzoeken om informatie. Het ene memo is naar de gemeente Zuidhorn gestuurd en het andere naar de Groningse Kredietbank. In de memo s is onder meer gevraagd naar beleidsstukken, overzichten van de financiering, eventuele convenanten et cetera. Stap 2 voeren gesprekken Vervolgens zijn er een aantal gesprekken gevoerd. Er zijn face-to-face interviews uitgevoerd met onder meer de wethouder van Zuidhorn, de beleidsmedewerker en de manager van de publieksdienst. Ook zijn er face-to-face gesprekken gevoerd met de lokale consulent en een projectleider van de Groningse kredietbank. Om ook beelden te verzamelen bij crediteuren en schuldenaren is er op twee manieren informatie verzameld. Er zijn een aantal crediteuren gebeld. Daarnaast is er een groepsgesprek georganiseerd met vertegenwoordigers van ketenpartners. Zij werken dagelijks met cliënten waarvan een substantieel deel schulden heeft. Gezien de samenhang tussen schulden en andere problemen, komen de financiële problemen zeker in de hulpverleningsrelatie aan de orde. Dankzij deze vertegenwoordiging hebben ketenpartners een beeld hoe schuldenaren de schuldhulpverlening ervaren. Door onder meer hiernaar te vragen in een groepsgesprek, kunnen we schuldenaren indirect aan het woord laten. Stap 3 ordenen en analyseren verzamelde informatie In de derde stap is alle verzamelde informatie geordend en verwerkt in een concept rapport. Stap 4 uitwerking conclusies en aanbevelingen De Rekenkamercommissie heeft de conclusies en aanbevelingen in een laatste stap uitgewerkt samen met de ambtelijke organisatie, de Groningse kredietbank en de bestuurlijk verantwoordelijke wethouder. Deze uitwerking heeft plaatsgevonden in een ten behoeve daarvan georganiseerde bijeenkomst. 1.3 Leeswijzer De onderzoeksvragen worden beantwoord in de hoofdstukken vier tot en met acht. Om lezers die relatief onbekend zijn met het thema schuldhulpverlening een introductie te bieden, bevat hoofdstuk drie om te beginnen een schets van de context. Vervolgens wordt in hoofdstuk vier het beleidskader geschetst. Hoofdstuk vijf bevat een beschrijving van de opzet en organisatie van de schuldhulpverlening. In hoofdstuk zes worden de resultaten beschreven. De verwachtingen van schuldenaren en crediteuren zijn uitgewerkt in hoofdstuk zeven. Hoofdstuk acht bevat de 5

beantwoording van de vragen over de financiën. Hoofdstuk negen bevat ten slotte de conclusies en aanbevelingen. 2 Landelijke schets van de ontwikkeling van de schuldenproblematiek In de afgelopen jaren is de schuldenproblematiek bij particulieren flink toegenomen. Wie de media volgt komt de indicatoren dagelijks tegen. Voorbeelden van relevante ontwikkelingen 2011 zijn onder meer 1 : Het aantal loonbeslagen steeg fors; Het aantal gedwongen huizenverkopen steeg met ruim een derde; Het gemiddeld vermogen van huishoudens nam af terwijl de gemiddelde schuldenlast (exclusief de hypotheek) juist toenam; Het aantal mensen met achterstanden op hypotheek en energie neemt toe; Het aantal afnemers van de voedselbanken nam met 15 procent toe. Bovenstaande ontwikkelingen vinden plaats in een context waarin zowel de DNB-directeur Klaas Knot als eurocommissaris Rehn in januari 2012 waarschuwen dat de Nederlandse hypotheekschuld bij particulieren te hoog is. Op 15 procent van alle huizen rust een hypotheek waarvan de waarde hoger is dan het huis en voor een kwart geldt dat de waarde hoger is dan de WOZ-waarde. Het Nibud rekende uit dat geen enkel type huishouden er in 2012 op vooruitgaat. Bovenstaande ontwikkelingen vormen de context van de schuldenproblematiek bij particulieren. Zeker een op de tien huishoudens bevindt zich in een problematische schuldsituatie 2. In 2010 vroegen ruim 100.000 huishoudens daarvoor om hulp bij een schuldhulpverlenende organisatie 3. Mensen doen dat niet zomaar. Gemiddeld kampen ze al een jaar of vijf met financiële problemen op het moment dat ze zich aanmelden 4. De gemiddelde schuldenlast is dan opgelopen tot ongeveer 30.000 euro bij 16 crediteuren 5. Behalve voor de ZZP-ers die te maken hebben met vraaguitval en de degenen die met een restschuld blijven zitten uit een koophuis geldt voor zeker de helft van de schuldenaren dat hun financiële problematiek niet op zichzelf staat. Naast schuldhulpverlening maken zij gebruik van andere hulpverlening 6. Vaak is er sprake van andere met de schulden samenhangende- problematiek. Psychosociale of GGZ-problematiek, problemen bij het opvoeden van de kinderen, een verslaving, een verstandelijke beperking of belemmeringen ten aanzien van arbeidsparticipatie. Voor de aanpak van de schuldenproblematiek betekent het voorgaande twee dingen: 1. Waar relevant moet worden voorzien in een integrale aanpak waarin de materiële en immateriële problematiek in samenhang wordt opgepakt; 2. Een schuldenvrije toekomst dankzij de schuldhulpverlening is alleen weggelegd voor de groep schuldenaren die in staat en bereid is om zich drie jaar lang aan afspraken te houden. 1 De gegevens in de opsomming zijn afkomstig uit verschillende bronnen en zijn gepubliceerd in de maanden december 2011, januari en februari 2012: Binnenlands Bestuur, Financieel Dagblad, CBS, Nibud, De Telegraaf en BKR 2 Van Ommeren e.a. (2009) Huishoudens in de rode cijfers, Panteia, Den Haag 3 Er is geen centrale registratie van alle aanvragen om schuldhulpverlening. In 2010 werden er bij NVVK-leden 78.986 aanvragen ingediend. Aangezien niet alle gemeenten en andere aanbieders van schuldhulpverlening lid zijn van de NVVK mag worden aangenomen dat er landelijk ruim 100.000 huishoudens om hulp vroegen. 4 N. Jungmann & M. Anderson (2011) Vroegsignalering moet en kan! Social Force 5 NVVK (2011) Jaarverslag NVVK, NVVK, Den Haag 6 N. Jungmann e.a. (2011) Schuldhulpverlening loont! Hogeschool Utrecht/Regioplan, Utrecht/Amsterdam 6

Zij moeten rondkomen van een inkomen onder bijstandsniveau en mogen geen nieuwe schulden maken. Lang niet alle schuldenaren zijn hiertoe in staat. Als een schuldregeling (vooralsnog) te hoog gegrepen is, kan de schuldhulpverlening wel andere ondersteuning bieden (voorkomen huisuitzetting of afsluiting energie, aanleren budgetvaardigheden et cetera). 7

3 Rol en positie van de schuldhulpverlening Gemeenten zijn de belangrijkste aanbieder van schuldhulpverlening. In dit hoofdstuk wordt geschetst wat de rol is van de gemeente, hoe deze z1ch verhoudt tot andere aanbieders en wat er bekend is over het rendement van de schuldhulpverlening. 3.1 Schuldhulpverlening vervult de rol van de intermediair Op dit moment is er geen wettelijk kader dat voorziet in voorschriften hoe gemeenten schuldhulpverlening moeten organiseren. Dit verandert als per 2012 de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening in werking treedt (zie paragraaf 5.4). Er zijn tussen gemeenten grote verschillen in zowel de wijze waarop zij de schuldhulpverlening organiseren als de effectiviteit 7. Een belangrijke gemeenschappelijke deler in het aanbod en de organisatie van de schuldhulpverlening is dat voor nagenoeg alle gemeenten geldt dat zij: - bij de uitvoering van de schuldhulpverlening nadrukkelijk de positie van intermediair kiezen (en dus in hun werkzaamheden de belangen van de schuldenaar en crediteuren afwegen); - in beginsel proberen om mensen helemaal schuldenvrij te krijgen met een doorgaans maximaal drie jaar durende schuldregeling; - waar nodig een schuldsituatie eerst stabiliseren door inkomsten en uitgaven met elkaar in balans te brengen voordat wordt begonnen met een poging om een schuldregeling te treffen; - de aflossingscapaciteit van de schuldenaar zo berekenen dat deze rond moet komen van 90 a 95 procent van de voor hem of haar geldende bijstandsnorm; - schuldenaren die moeite hebben met budgetteren of andere basale financiële vaardigheden tekort komen voorzien in een ondersteuningsaanbod om daar alsnog in te voorzien. De gemeentelijke schuldhulpverlening wordt ook wel aangeduid met de term minnelijk traject. Hiermee wordt gedoeld op het gegeven dat schuldregelingen die de gemeente treft in principe alleen tot stand komen als zowel de schuldenaar als alle crediteuren akkoord gaan met het door de gemeente opgestelde schuldregelingsvoorstel. Veel gemeenten hebben zich bij de uitvoering gecommitteerd aan de voorschriften van de NVVK, de branchevereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren. Concreet betekent dit dat zij zich bij de uitvoering moeten houden aan voorschriften die onder meer zijn opgenomen in de Gedragscode Schuldregelen. De NVVK schrijft niet voor welke diensten en producten een gemeente moet aanbieden. Gemeenten zijn vrij om te bepalen of zij al dan niet schuldsaneringen, budgetbeheer et cetera aanbieden. Wel schrijft de NVVK ten aanzien van de verschillende diensten en producten voor hoe deze uitgevoerd moeten worden. Die voorschriften zijn overigens vrij algemeen. De GKB Groningen is lid van de NVVK. 3.2 Gemeentelijke schuldhulpverlening is onderdeel van een breder stelsel De gemeentelijke schuldhulpverlening is onderdeel van een stelsel van schuldhulpverlening waar ook de rechtbanken onderdeel van uitmaken. Als de GKB Groningen geen schuldregeling tot stand kan brengen omdat een of meerdere crediteuren weigeren mee te werken, kan de schuldenaar een beroep doen op de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp). De gemeentelijke schuldhulpverlening (minnelijk traject) en de rechtbanken (wettelijk traject) vormen samen een 7 N. Jungmann e.a. (2008) Schulden? De gemeente helpt! Hiemstra & De Vries, Utrecht 8

stelsel met nadrukkelijke samenhang. Zo kan een schuldenaar alleen een beroep doen op de rechtbank voor een wettelijke schuldsanering als een minnelijke poging is mislukt. De gemeente heeft de plicht om in die situaties een zogenaamde 285-verklaring af te geven. De gemeente Zuidhorn heeft de kredietbank hiertoe gemandateerd. Dit is als het ware het ticket voor de schuldenaar om de rechter te verzoeken om toelating tot een wettelijke schuldsanering. Dit is eveneens een driejarige schuldregeling. Er zit met name voor crediteuren een verschil tussen een minnelijke en een wettelijke schuldregeling. Bij de laatste worden zij gedwongen om mee te werken en in de meeste gevallen krijgen zij een lagere uitkering. Schuldenaren ervaren een wettelijke schuldsanering als een zwaar traject. Zij krijgen weliswaar eenzelfde maandbedrag om van rond te komen maar vallen onder toezicht van een bewindvoerder. Zo wordt bijvoorbeeld in het eerste jaar alle post doorgestuurd naar de bewindvoerder voor controle. De Wsnp is nadrukkelijk ontworpen als stok achter de deur om crediteuren te prikkelen mee te werken aan een minnelijk traject. 8 Het gegeven dat de gemeentelijke schuldhulpverlening onderdeel is van een breder stelsel brengt voor gemeenten de verantwoordelijkheid met zich mee om zich bij de inrichting van het lokale aanbod en de lokale werkwijze ook rekenschap te geven van de relatie tussen de gemeentelijke uitvoering en het wettelijk traject. 3.3 De uitvoering van schuldhulpverlening leidt tot baten op andere terreinen De samenhang tussen schulden en andere immateriële problematiek leidt ertoe dat er voor de gemeente ook financieel een relatie ligt tussen de uitvoering van schuldhulpverlening en de ondersteuning die op andere terreinen zoals maatschappelijk werk en verslavingszorg wordt geboden. Recent onderzoek van de Hogeschool Utrecht en Regioplan wijst uit dat met de inzet van 1,- euro aan schuldhulpverlening gemiddeld 2,40 euro wordt bespaard aan uitgaven die anders hoofdzakelijk voor rekening waren geweest voor de gemeente 9. De belangrijkste batenplaatsen zijn re-integratie en wonen. Zo blijkt bijvoorbeeld dat mensen met een WWB uitkering en schulden gemiddeld 4 a 12 maanden eerder uitstromen als zij als onderdeel van de re-integratie ook gebruik maken van schuldhulpverlening. De totale kosten van een bijstandsuitkering (uitkering plus uitvoeringskosten) bedragen ongeveer 18.000 euro per jaar. Als de gemiddelde bijstandsduur met 4 tot 12 maanden kan worden teruggebracht dankzij de inzet van schuldhulpverlening, dan worden daarmee dus flinke bedragen op andere terreinen bespaard. 8 H.H. Dethmers (2005) Van schuldsanering tot schone lei. Ars Aequi, Nijmegen 9 N. Jungmann, R. van Geuns e.a. (2011) Schuldhulpverlening loont!, Hogeschool Utrecht/Regioplan, Utrecht/Amsterdam 9

4 Het lokale beleid Onderzoek naar de effectiviteit en doelmatigheid van de lokale schuldhulpverlening begint met een analyse van het lokale beleid. Voorliggend hoofdstuk bevat de beantwoording van de volgende deelvragen: Heeft de gemeente een schuldhulpverleningsbeleid? o Wat zijn de ambities en doelstellingen van dit beleid? o Welke instrumenten worden ingezet ten behoeve van schuldpreventie? 4.1 Aan de uitvoering ligt geen door de raad- goedgekeurd beleidskader ten grondslag De gemeente Zuidhorn beschikt niet over een door de gemeenteraad goedgekeurd beleidskader op het terrein van schuldhulpverlening. Er is ook geen intern document waarin is uitgewerkt wat de inzet van schuldhulpverlening moet opleveren en hoe de gemeente dat wil bereiken. Wel heeft de gemeente een contract met de Groningse Kredietbank waarin is opgenomen welke diensten de kredietbank levert. Dit contract is aangegaan op 21 maart 2001 en biedt daarmee het kader waarbinnen de uitvoering plaatsvindt. Ook vindt er jaarlijks overleg plaats over de uitvoering van de schuldhulpverlening door de Groningse Kredietbank. Het contract is gebaseerd op een offerte die de Groningse Kredietbank heeft opgesteld. Daarin benoemt de kredietbank dat een integrale aanpak van schuldhulpverlening de beste aanpak is omdat schulden vaak samenhangen met andere problemen. De gemeente Zuidhorn heeft er destijds voor gekozen om een enkelvoudige aanpak af te nemen van de kredietbank. De kosten van deze aanpak zijn lager dan die van een integrale aanpak omdat de hulpverlening alleen gericht is op de financiële problematiek. De keuze om de enkelvoudige aanpak af te nemen, kan beschouwd worden als een impliciete beleidskeuze. Het contract is 10 jaar geleden ondertekend en sindsdien jaarlijks (stilzwijgend) verlengd. Bij de uitvoering van schuldhulpverlening werkt de kredietbank Groningen (inmiddels) vanuit een visie die gericht is op financiële zelfredzaamheid. De schuldsituatie is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de klant. De kredietbank biedt ondersteuning om deze op te lossen of te stabiliseren. Daarbij wordt een actieve opstelling van de klant verwacht. Gezien de aard van de opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie kan de visie van de kredietbank beschouwd worden als een impliciete beleidskeuze. 4.2 Zuidhorn voorziet niet (meer) in preventieactiviteiten Als onderdeel van de dienstverlening voorziet de Groningse Krediebank ook in preventieactiviteiten. Deze activiteiten verricht zij op basis van het dienstverleningscontract tussen de gemeente en de kredietbank. In 2008 heeft de Groningse kredietbank in Zuidhorn de budgetcursus Rondkomen kan je leren verzorgd voor de klanten van de schuldhulpverlening. In de jaren daaropvolgend hebben enkele schuldenaren uit Zuidhorn deze cursus in Groningen gevolgd als ondersteuning bij het afbouwen van budgetbeheer. Verder heeft de kredietbank in de jaren 2008-2010 op het Gomarusen Lauwerscollege gastlessen verzorgd. Deze zijn per 2010 gestopt vanwege overschrijdingen op het budget schuldhulpverlening en het ontbreken aan inzicht in de effectiviteit van de gastlessen. 10

5 Opzet en organisatie van de schuldhulpverlening Een aantal deelvragen heeft betrekking op de wijze waarop de schuldhulpverlening is opgezet en georganiseerd. Deze vragen luiden als volgt: Hoe verloopt de uitvoering van de schuldhulpverlening? o In hoeverre maakt de gemeente een individuele afweging welke inzet zij in welke situatie pleegt? o Hoe verloopt deze afweging en in hoeverre resulteert dit in een differentiatie aan doelstellingen en schuldhulpverleningstrajecten? o Hoe worden schuldenaren door de gemeente begeleid in een schuldhulptraject? o Welke actoren geven lokaal invulling aan schuldhulpverlening en welke rol vervullen zij hierin? In hoeverre is er sprake van een integrale aanpak van de schuldenproblematiek? o Welke actoren worden bij deze integrale aanpak betrokken? In hoeverre is de uitvoering van het beleid conform de aankomende wettelijke eisen in het kader van de wet gemeentelijke schuldhulpverlening? 5.1 Uitvoering en verloop van het werkproces De schuldhulpverlening in Zuidhorn wordt uitgevoerd door een vaste consulent van de GKB Groningen. De consulent is op vaste momenten aanwezig op het gemeentehuis. De consulent biedt advies en start waar nodig schuldregelingen op. De uitvoering daarvan vindt plaats door een backoffice van de GKB Groningen. De onderstaande figuur geeft een schematisch overzicht van het werkproces van de schuldhulpverlening in Zuidhorn in vijf stappen. Hieronder worden die vijf stappen nader toegelicht. Figuur 1: werkproces schuldhulpverlening in vijf stappen 11

Stap 1: aanmelding Inwoners uit Zuidhorn kunnen op verschillende manieren bij de consulent schuldhulpverlening terecht komen. Zij kunnen telefonisch een afspraak maken voor het wekelijkse spreekuur of via het Wmo-loket. Regelmatig worden mensen verwezen door een ketenpartner zoals het maatschappelijk werk of verslavingszorg. Schuldenaren hoeven ten behoeve van de eerste afspraak geen intakeformulier in te vullen. Wel wordt van hen gevraagd om al zoveel mogelijk papieren mee te nemen naar de eerste afspraak. Dit gesprek duurt 1 a 1,5 uur en wordt aangemerkt als aanmeld-, intakegesprek. Stap 2: Informatie/ advies, bemiddeling of inschrijving Afhankelijk van de ernst van de schuldsituatie krijgt de schuldenaar informatie/advies, bemiddeling of een intake gesprek. Informatie/advies en bemiddeling dienen om de schuldenaar op weg te helpen om de schuldsituatie zelf op te pakken. Informatie /advies en bemiddeling bestaat in principe uit 1 gesprek, maar klant kan altijd terugkomen voor nader advies of andere hulp. Als informatie/advies of bemiddeling niet voldoende is om de schuldsituatie op te lossen, vindt een beoordeling plaats van de mogelijkheden die de GKB verder heeft om de schuldenaar te helpen. In alle gevallen vindt er een intakegesprek plaats. Daarin wordt onder meer in kaart gebracht bij wie iemand schulden heeft, wat de omvang is van de schuldenlast, hoe hoog het inkomen is en wat de vaste lasten zijn. Ook wordt in kaart gebracht of er sprake is van met de schulden samenhangendeimmateriële problematiek. Het resultaat van het intakegesprek is een plan van aanpak dat aansluit op de motivatie en vaardigheden van de schuldenaar alsmede op de aard van het schuldenpakket. Mocht er sprake zijn van een crisissituatie, dan wordt deze direct opgepakt tijdens het gesprek. Het streven is om dezelfde dag uitsluitsel te hebben voor de schuldenaar of de bedreiging is weggenomen of niet. Als dit niet zo is, moet duidelijk zijn welke stappen er dan ondernomen kunnen worden, zoals het verzoeken om een moratorium of verwijzing naar hulpverlening voor bijvoorbeeld noodopvang etc. Stap 3: stabiliseren en/of schuldregelen Afhankelijk van de situatie (motivatie, vaardigheden, aard schuldenpakket en voldoende inkomen) bestaat de derde stap direct uit schuldregelen of eerst uit stabiliseren. Het doel van stabilisatie is om evenwicht te brengen in de inkomsten en uitgaven van de klant. Om dat duurzaam te bereiken kan de Groningse Kredietbank instrumenten inzetten zoals budgetcoaching of budgetbeheer. Als een schuldenaar recht heeft op toeslagen maar daar geen gebruik van maakt, nog aangifte moet doen voor de inkomensbelasting et cetera wordt daar tijd voor ingeruimd. Dit soort zaken moet op orde zijn voordat de kredietbank kan beginnen met het treffen van een schuldregeling. Als duidelijk is dat een klant langdurig in staat is om van een laag inkomen (90 a 95 procent van de bijstandsnorm) rond te komen, dan wordt iemand doorverwezen naar een traject schuldregelen. Omdat de situatie bepaalt hoe lang het duurt voordat iemand stabiel wordt, varieert de doorlooptijd van deze fase van klant tot klant. Als verwacht mag worden dat iemand pas op lange termijn weer zelf zijn financiën kan bijhouden of daar zelfs nooit toe in staat zal zijn dan wordt er doorverwezen naar beschermingsbewind of inkomensbeheer. In figuur 1 zijn budgetbeheer en flankerende ondersteuning los ingetekend. De aanleiding daartoe is dat deze voorzieningen kunnen doorlopen na afronding van een stabilisatieperiode om er voor te zorgen dat iemand een schuldregeling helemaal af kan maken en niet tussentijds uitvalt. Stap 4: beroep op de rechter In een traject schuldregeling vraagt de gemeente de crediteuren om mee te werken. Zij zijn daar niet toe verplicht. Als diverse crediteuren weigeren mee te werken, kan de schuldenaar bij de rechtbank een beroep doen op de Wet schuldsanering natuurlijke personen. Dit is een wettelijk alternatief voor een schuldregeling bij de kredietbank. Een wettelijke schuldsanering duurt in principe eveneens drie 12

jaar. Na afloop worden hebben de crediteuren geen mogelijkheden meer om de resterende schuld op te eisen. Stap 5: nazorg Waar nodig kunnen schuldenaren na afloop van een schuldregeling altijd gebruik maken van de spreekuurvoorziening als zij vragen hebben. Door hier in te voorzien kan terugval worden voorkomen. Andere partners in de uitvoering Naast de GKB Groningen spelen ook andere partijen een rol bij de uitvoering van de schuldhulpverlening. Humanitas biedt thuisadministratie aan. Vrijwilligers helpen schuldenaren om hun administratie op orde te krijgen en houden. Daarnaast biedt het maatschappelijk werk waar nodig ook ondersteuning aan schuldenaren die als gevolg van psycho-sociale problematiek niet in staat zijn om de papieren die nodig zijn voor de schuldhulpverlening te verzamelen. 5.2 Afwegingskader en begeleiding De kredietbank maakt bij elke klant een individuele afweging om te komen tot een plan van aanpak. Bepalende elementen in die afweging zijn de ernst van de problematiek (is een advies voldoende of is er zwaardere ondersteuning nodig), de aard van het schuldenpakket (zijn alle schulden saneerbaar), de motivatie en vaardigheden van de klant. Afhankelijk van de voorgaande zaken biedt de kredietbank een passend product: advies, budgetcoaching, budgetbeheer of een schuldregeling. Andere producten die zij levert zijn: bemiddeling tussen schuldeiser en schuldenaar, crisisinterventie en toeleiding naar de Wsnp en sociale kredietverstrekking. Verder verwijst de GKB mensen naar Humanitas of het maatschappelijk werk als zij moeite hebben om hun papieren te ordenen en/of te verzamelen. Welk doel de kredietbank nastreeft (stabiliseren of de schuldsituatie helemaal oplossen) hangt af van de bovengenoemde zaken (aard schuldenpakket, motivatie, vaardigheden). Het doel van de schuldhulpverlening varieert van voorkomen van escalatie tot het realiseren van een duurzaam schuldenvrije toekomst. Het uitgangspunt is het laatste, alleen als er belemmeringen zijn kan er gekozen worden voor een ander doel. De Groningse kredietbank biedt klanten die ondersteuning nodig hebben bij het bijhouden van hun financiën individuele budgetcoaching en/of een training budgetvaardigheden aan. De training wordt ook aangeboden aan schuldenaren uit Zuidhorn. In de praktijk wordt daar zelden gebruik van gemaakt. De training wordt in Groningen gegeven en mensen vinden dat te ver weg. Er wordt hier geen drang bij uitgeoefend. Mensen zijn niet verplicht deze training te volgen. Wel kan het betekenen dat mensen wat langer in budgetbeheer blijven. De schuldenaar blijft zelf verantwoordelijk voor zijn financiën. Als er een schuldregeling wordt getroffen, dan moet de klant ook in budgetbeheer. Als er eenmaal een schuldregeling is opgestart, is er in principe een keer per jaar contact. Als daar aanleiding toe is, kan er tussentijds altijd een extra afspraak gemaakt worden. 5.3 Er is in beperkte mate sprake van een integrale aanpak Voor veel schuldenaren geldt dat zij niet alleen financiële problemen hebben maar ook daarmee samenhangende- immateriële problemen (zie hoofdstuk 3). In deze situaties is een integrale aanpak van belang. In Zuidhorn is daar tot op zekere hoogte sprake van. In individuele dossiers weten de consulent schuldhulpverlening en medewerkers van ketenpartners zoals het maatschappelijk werk, verslavingszorg of Zienn elkaar goed te vinden. Gemaakte afspraken worden over en weer goed nagekomen. Ook bij de gemeente worden er op dossierniveau mensen over en weer doorverwezen tussen bijvoorbeeld het Wmo-loket en de consulent schuldhulpverlening. 13

Het gegeven dat men elkaar goed vindt op dossierniveau betekent niet dat er sprake is van een integrale aanpak. Zo vindt er behoudens de afstemming in het OGGZ-overleg- geen casemanagement plaats op ingewikkelder dossiers. Alleen als de individuele hulpverleners elkaar uit eigen beweging opzoeken worden hulpverleningstrajecten op elkaar afgestemd. Het concept van een klant-een plan is bijvoorbeeld niet uitgewerkt in samenwerkingsafspraken. Diverse ketenpartners zijn zoekend in de rolverdeling tussen schuldhulpverlening en andere partijen. Wie draagt de eindverantwoordelijkheid als een schuldenaar niet in staat is om bijvoorbeeld een lijst op te stellen van de schuldeisers of bepaalde papieren te verzamelen? In dergelijke gevallen verwijst de consulent schuldhulpverlening een klant vaak naar het maatschappelijk werk of een andere ketenpartner die reeds bij de klant betrokken is. De ketenpartners bieden doorgaans de benodigde ondersteuning maar zijn van mening dat dit niet hun rol is. De overweging om dat toch te doen is dat de schuldenaar anders geen toegang tot een traject schuldhulpverlening heeft. Bij de uitvoering van schuldhulpverlening verwacht de kredietbank een actieve en betrokken opstelling van de schuldenaar. Volgens veel ketenpartners wordt daarmee van een deel van de doelgroep te veel gevraagd. Zij omschrijven deze mismatch tussen mogelijkheden van de klant en de verwachtingen van de schuldhulpverlening onder meer als volgt: De doelgroep wordt niet als doelgroep benaderd of Je hebt een hulpverlener nodig om in een traject schuldhulpverlening te komen. De gesprekken met de gemeente, ketenpartners en de Groningse Kredietbank wezen uit dat er geen structureel overleg plaatsvindt op tactisch of strategisch niveau (teamleiders of middenmanagement). Vraagstukken over bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid voor de begeleiding aan mensen die niet in staat zijn om een schuldenlijst op te stellen, worden derhalve nergens uitgewerkt. 5.4 De uitvoering voldoet nog niet aan de aankomende wettelijke eisen Op 30 juni 2010 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel gemeentelijke schuldhulpverlening. De wet wordt een kaderwet waarin met name is uitgewerkt wat gemeenten op hoofdlijnen verplicht zijn te doen aan schuldhulpverlening. Gemeenten behouden een grote vrijheid in de wijze waarop zij hun dienstverlening vorm geven. De wet treedt naar verwachting op 1 juli 2012 in werking. De inwerkingtreding van de wet heeft voor gemeenten een aantal consequenties. De belangrijkste eisen die de wet stelt zijn de volgende: Er is sprake van een integrale aanpak. Dit wil zeggen dat er niet alleen aandacht is voor de financiële problematiek van een schuldenaar maar ook voor eventuele daarmee samenhangende- immateriële problematiek. De gemeente voorziet in activiteiten in het kader van schuldpreventie en nazorg. Schuldenaren die zich melden, krijgen binnen vier weken een intakegesprek. Als er sprake is van een crisissituatie zoals een dreigende huisuitzetting, moet de intake binnen drie werkdagen plaatsvinden. Een belangrijk uitgangspunt van de wet is dat er sprake is van brede toegang. Dit uit zich onder meer in het gegeven dat ook natuurlijke personen die een eigen bedrijf hebben beëindigd een beroep mogen doen op schulddienstverlening. De gemeente legt het lokale beleid vast in een door de gemeenteraad vastgesteld beleidsplan. Naast de wijze waarop word voorzien in een integrale aanpak, schuldpreventie, nazorg en korte wachttijden werkt de gemeente daar ook in uit wat zij specifiek doet voor gezinnen met inwonende minderjarige kinderen. 14

Door de inwerkingtreding van de wet gaat de uitvoering van de schuldhulpverlening onder de werking van de Algemene wet bestuursrecht vallen. Besluiten in het kader van schuldhulpverlening worden dus vatbaar voor bezwaar en beroep. De uitvoering van de schuldhulpverlening voldoet nog niet op alle punten aan de wettelijke eisen. Twee belangrijke punten waar nog niet in is voorzien zijn: Het door de gemeenteraad goedgekeurde beleidsplan Een aanbod in het kader van schuldpreventie Verder is de integraliteit van het aanbod beperkt. Het wetsvoorstel bevat geen concrete aanwijzingen hoe de integrale aanpak er uit moet zien. In de geest van het wetsvoorstel ligt het voor de hand dat de gemeente hier ook aandacht aan besteedt als zij de slag maakt om te gaan voldoen aan het wettelijk kader. 15

6 Wat levert de inzet van schuldhulpverlening op? Over de resultaten van de schuldhulpverlening is een aantal deelvragen geformuleerd. Deze worden in dit hoofdstuk beantwoord en luiden als volgt: Hoeveel schuldenaren stromen jaarlijks in de schuldhulpverlening? Wat zijn de resultaten van de schuldhulpverlening? o In hoeveel gevallen is er sprake van een geslaagd schuldhulpverleningstraject (slagingspercentage)? o Hoe lang duren de trajecten? o Begint de schuldenaar weer met een schone lei of blijft een restschuld over? Hoe hoog is die restschuld? Wat zijn de oorzaken van het slagen dan wel het mislukken van de trajecten? o Wat is de opstelling van crediteuren in de trajecten? o Wat is hun motivatie om al dan niet mee te werken? o In hoeverre houden schuldenaren zich aan de gemaakte afspraken? o Indien zij afhaken, wat is hiervan de reden? o Zijn er andere oorzaken aan te wijzen voor het (niet) slagen van schuldhulp? In hoeverre stromen schuldenaren waarvan het minnelijke traject niet geslaagd is door naar een wettelijk traject? (verklaring) Nadat een minnelijk of wettelijk traject geslaagd is, in hoeverre is er daarna sprake van recidive? 6.1 Voorbeschouwing resultaten Ten behoeve van dit hoofdstuk is informatie verzameld over het gebruik van de schuldhulpverlening. In de volgende paragrafen is uitgewerkt wat daarover bekend is. Een complicatie in de beoordeling van de verzamelde gegevens is dat het ontbreekt aan een referentiekader. Het aantal gebruikers van schuldhulpverlening in Zuidhorn is beperkt. Het is onbekend of dit komt doordat huishoudens met (problematische) schulden hun weg niet vinden naar de gemeente of dat de schuldenproblematiek in Zuidhorn (veel) geringer is dan elders. Landelijk is er sprake van een toename van de schuldenproblematiek (zie hoofdstuk 3). Lokaal waren er in 2011 verschillende ontwikkelingen zichtbaar in het gebruik van schuldhulpverlening. Op veel plekken was sprake van een toename of stabilisatie van het aantal aanvragen. Op enkele plekken was er sprake van een afname. Onder de streep kan geconstateerd worden dat landelijk een op de tien huishoudens zich in een problematische schuldsituatie bevindt terwijl in Zuidhorn slechts een op de honderd huishoudens hulp zoekt. Dit verschil in verhouding is erg groot. Het geven dat niet bekend is of het beperkte gebruik van schuldhulpverlening beschouwd moet worden als een opsteker of serieus punt van zorg vraagt om nader onderzoek opdat de gemeente op een wel geïnformeerde wijze invulling kan geven aan de beleidsontwikkeling ten behoeve van het verplicht op te stellen beleidsplan. 6.2 Het aantal contacten schommelde de afgelopen jaren rond de zeventig De GKB houdt niet bij hoeveel individuele burgers per jaar een beroep doen op de schuldhulpverlening. Wel houdt zij bij hoeveel adviesgesprekken er jaarlijks worden gehouden in het spreekuur. Dit aantal geeft een aardige indicatie van het totaal aantal mensen waarmee in een jaar 16

contact was. De vertegenwoordiger van de kredietbank schat in dat ongeveer 10 procent van de gesprekken een incidenteel tweede of derde gesprek is. Als iemand op basis van een spreekuurgesprek wordt toegeleid naar een schuldregeling, dan worden contacten in dat kader niet meegerekend in de adviesgesprekken. In de periode 2008 2011 verliep de ontwikkeling van het aantal adviesgesprekken als volgt: 2008: 91 gesprekken 2009: 76 gesprekken 2010: 63 gesprekken 2011: 73 gesprekken Het aantal adviesgesprekken varieerde van 63 in 2010 tot 91 in 2008. Het landelijke beeld van een jaarlijkse toename van zeker 10 a 15 procent is in deze cijfers niet te herkennen. 10 6.3 Resultaten van de schuldhulpverlening Om een beeld te kunnen schetsen van de resultaten van de schuldhulpverlening zijn diverse gegevens opgevraagd. Om te beginnen is geïnventariseerd hoe het slagingspercentage zich ontwikkelde. Dit is de verhouding tussen het aantal pogingen om een schuldregeling te treffen en het aantal keer dat er daadwerkelijk een van start gaat. Er is dan een schuldregelingsovereenkomst ondertekend door de schuldenaar en alle crediteuren. In de periode 2008 tot en met 2011 liep het slagingspercentage op van 33 procent in 2008 naar 60 procent in 2011 11. De Groningse Kredietbank kan niet aangeven welk deel van de schuldenaren die begint aan een schuldregeling deze ook met een schone lei afrondt. Landelijk bedraagt dit percentage 70 procent. 12 De gemiddelde doorlooptijd is voor een deel van het traject bekend Het is niet bekend hoe lang schuldenaren gemiddeld in behandeling zijn. De duur hangt onder meer af van de tijd die nodig is om een schuldsituatie stabiel te maken. Hiermee wordt bedoeld dat de inkomsten en uitgaven in balans zijn. Voor veel schuldenaren geldt dat hun situatie op het moment dat zij zich aanmelden onvoldoende stabiel is. Ze hebben bijvoorbeeld geen inkomsten uit werk en nog geen uitkering, maken geen gebruik van toeslagen of liggen in scheiding. Pas als de inkomsten op peil zijn, de schuldenaar voldoende gemotiveerd is en er is sprake van een redelijk stabiele leefsituatie start de kredietbank een schuldregeling op. Ten aanzien van de fase die dan ingaat, houdt de kredietbank de doorlooptijd wel bij. Als lid van de NVVK wordt van de kredietbank verwacht dat deze fase maximaal 120 dagen duurt. In 2008 duurde deze periode gemiddeld 121 dagen. Dit aantal liep in 2009 en 2010 op naar respectievelijk 147 en 143 dagen. In 2011 was het aantal dagen weer bijna conform de norm: 124. Eindigt een traject met een schuldenvrije toekomst? Als een schuldenaar een schuldregeling met goed gevolg doorloopt, dan is deze na afloop in principe schuldenvrij. Er zijn enkele uitzonderingsituaties waarin er een restschuld overblijft. Bijvoorbeeld als de schuldenaar een studieschuld heeft bij de DUO (toekomstige termijnen komen wettelijk niet voor een schuldregeling in aanmerking). Dit zelfde geldt voor bepaalde vorderingen van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIb). Behoudens dit soort uitzonderingen leidt een schuldregeling tot een schuldenvrije toekomst. Als een schuldenaar vanwege een tekort aan motivatie, vaardigheden of als gevolg van immateriële problematiek (verslaving, GGZ-problematiek et cetera) niet in staat is om een schuldregeling te doorlopen, dan blijft de schuldenlast bestaan. Afhankelijk van de situatie zal de Groningse Kredietbank in deze situaties wel proberen om betalingsregelingen te treffen met de crediteuren. Hierdoor kunnen soms extra deurwaarderskosten en andere kostenverhogende 10 Zie voor deze ontwikkeling onder meer de jaarverslagen van de NVVK van de afgelopen jaren 11 Over de jaren heen was het slagingspercentage als volgt: 2008:33%, 2009:26%, 2010:36% en in 2011:60% 12 NVVK (2011) Jaarverslag 2010, NVVK, Den Haag 17

maatregelen zoals het berekenen van rente worden voorkomen. (Mocht een schuldenaar op enig moment alsnog in staat zijn om een schuldregeling te doorlopen, dan zal de kredietbank deze op dat moment proberen te treffen). Cijfermateriaal In aanvulling op de bovenstaande informatie biedt de onderstaande tabel inzicht in de ontwikkeling van een aantal zaken. Het aantal cliënten in budgetbeheer is sinds 2008 licht toegenomen. Dit is te verklaren uit het gegeven dat voor enkele gebruikers van schuldhulpverlening het langdurig of zelfs voor altijd te hoog gegrepen is om de huishoudfinanciën zelf bij te houden. Bij deze groep is er bijvoorbeeld sprake van een beperking, GGZ-problematiek of ernstige verslaving. Af en toe stroomt er iemand in die tot deze groep behoort. Omdat zij niet snel weer uitstromen is er per saldo sprake van een lichte toename over de jaren heen. Het aantal keer dat er een schuldregeling wordt opgestart varieert over de jaren heen. In 2011 gebeurde dit 9 keer. Dit was het laagste aantal over de in kaart gebrachte periode. Er is niet direct een verklaring voor de daling. Wellicht heeft een kritischer analyse over de verwachte mogelijkheden van de schuldenaren om een schuldregeling met goed gevolg te doorlopen hier een rol gespeeld. Het aantal Wsnp verklaringen is in 2010 veel hoger dan in de andere jaren. Hier is niet direct een verklaring voor te geven. Blijkbaar hebben zich in dat jaar relatief veel schuldenaren gemeld met weigerachtige crediteuren. 2008 2009 2010 2011 Aantal keer opstart schuldregeling 17 21 16 9 Aantal cliënten in budgetbeheer (begin 46-53 54-65 63-59 59-55 en einde jaar) Aantal crisisinterventies 1 0 4 6 Aantal moratoria 1 3 4 1 Aantal Wsnp-verklaringen 3 8 15 6 Bron: facturen kredietbank 6.4 Oorzaken van slagen en mislukken trajecten schuldregeling Voor schuldenaren die zich in een problematische schuldsituatie bevinden, probeert de Groningse Kredietbank in principe een schuldregeling te treffen. Belangrijke randvoorwaarden om een poging te ondernemen een degelijke regeling te treffen zijn: De schuldenaar is in staat en gemotiveerd om langdurig rond te komen van een inkomen net onder de bijstandsnorm; De schuldenaar is bereid om zich maximaal in te spannen om een zo hoog mogelijke aflossing aan de schuldeisers te realiseren (dit kan onder meer betekenen dat een auto die niet nodig is voor woon-werkverkeer wordt opgegeven, dat er kostgeld wordt gevraagd aan meerderjarige inwonende kinderen of dat iemand (meer uren) gaat werken); Het schuldenpakket bevat geen schulden die vanwege hun juridische aard niet voor een schuldregeling in aanmerking komen (denk hierbij aan bepaalde vorderingen van het Centraal Justitieel Incassobureau, recente fraudevorderingen, betwiste vorderingen et cetera). De twee belangrijkste redenen voor het niet-totstandkomen van een schuldregeling zijn dat niet alle crediteuren meewerken of dat de schuldenaar zich niet aan de afspraken houdt 13. De overwegingen van crediteuren om medewerking te weigeren verschilt. Belangrijke aanleidingen zijn dat zij: denken dat een wettelijke schuldsanering bij de rechtbank financieel meer zal opleveren; 13 N. Jungmann e.a. (2008) Schulden? De gemeente helpt! Hiemstra & De Vries, Utrecht 18

veronderstellen dat het toezicht op de schuldenaar effectiever is in een wettelijke schuldsanering omdat de in dat traject aangestelde bewindvoerder Wsnp meer bevoegdheden heeft; door te weigeren een lopend beslag nog wat langer kunnen voortzetten en op die manier nog net wat meer kunnen incasseren dan als zij vroegtijdig instemmen (en dan het beslag staken). Indien een schuldregeling niet tot stand komt door de opstelling van de schuldenaar dan is de aanleiding daartoe doorgaans dat hij of zij zich (bij herhaling) niet aan de afspraken hield. De schuldenaar heeft nieuwe schulden gemaakt, heeft ondanks afspraken daarover de auto niet weggedaan of blijft zonder opgaaf van reden weg bij afspraken. 6.5 Doorstroming naar de Wsnp Als één of meer crediteuren weigeren om mee te werken aan een schuldregeling, kan de schuldenaar een beroep doen op de rechter om te worden toegelaten tot de Wsnp. Om een beroep te doen op de rechter heeft een schuldenaar een zogenaamde Wsnp-verklaring nodig. De Groningse kredietbank houdt niet bij hoe vaak weigerachtige schuldeisers leiden het tot stand komen van een schuldregeling frustreren. Desgevraagd laat de vertegenwoordiger van de kredietbank weten dat als dit voorkomt er eigenlijk altijd een Wsnp-verklaring wordt opgesteld. Op basis daarvan mag worden aangenomen dat het aantal Wsnp-verklaringen ongeveer gelijk is aan het aantal keer dat er geen schuldregeling tot stand komt als gevolg van weigerachtige crediteuren. Het aantal Wsnpverklaringen varieerde in de periode 2008-2011 van 3 tot 15 stuks. Zie de tabel op pagina 18. Lokaal zijn er geen cijfers bekend over de uitstroom uit de Wsnp. Landelijk wordt ongeveer 70 procent van de schuldenaren die worden toegelaten tot een wettelijke schuldsanering dankzij deze voorziening schuldenvrij. 14 6.6 Omvang van recidive Het is niet bekend welk deel van de schuldenaren na een succesvol doorlopen schuldregeling opnieuw een beroep doet op de gemeentelijke schuldhulpverlening. Ook landelijk ontbreekt het aan recent onderzoek hiernaar. 14 Von Berg e.a. (2010) Monitor Wsnp, zesde meting, Raad voor Rechtsbijstand, Utrecht 19

7 Hoe ervaren schuldenaren en crediteuren de dienstverlening? Ervaren schuldenaren en crediteuren dat het schuldhulpverleningstraject van de gemeente een meerwaarde heeft? Waarom? o Welke verwachtingen hebben schuldenaren en crediteuren bij aanvang van een traject? o Komen de verwachtingen van schuldenaren en crediteuren overeen? o In hoeverre voldoet het schuldhulpverleningstraject aan de verwachtingen van deze actoren? 7.1 Verwachtingen schuldenaren bij beroep op schuldhulpverlening Om een beeld te krijgen van de verwachtingen waarmee schuldenaren een beroep doen op de gemeentelijke schuldhulpverlening is er een gesprek gevoerd met ketenpartners zoals het maatschappelijk werk, Zienn en de Wmo-consulent uit de gemeente Zuidhorn. Deze manier van informatieverzamelen heeft als beperking dat er alleen een beeld wordt verkregen van de schuldenaren die ook andere problemen hebben. Aangezien dit voor zeker de helft van de schuldenaren geldt en een breed gebruikersonderzoek te arbeidsintensief was binnen de beschikbare tijd en budget, wordt met deze weergave volstaan. De verwachtingen waarmee schuldenaren een beroep doen op de gemeentelijke schuldhulpverlening verschillen. Vaak weten mensen niet goed wat ze moeten verwachten. Een deel van de schuldenaren heeft al wel het een en ander gehoord van kennissen en bekenden of op internet gelezen. Beelden over (te) weinig geld om rond te komen, een auto die weg moet of lang wachten op duidelijkheid staan dan vaak op het netvlies. Vaak bespreken de schuldenaren deze beelden met de medewerker van de ketenpartner. Op hun beurt leggen deze de schuldenaren uit dat een traject schuldregeling zwaar en intensief is. Zij vertellen dat de schulden vaak eerst nog oplopen voordat er een schuldregeling mogelijk is. Dit komt onder meer doordat deurwaarders zodra ze door hebben dat schuldhulpverlening betrokken is soms proberen om nog snel te incasseren wat er te incasseren valt. Ook vertellen de ketenpartners dat een beroep op de schuldhulpverlening lang niet altijd leidt tot een schuldenvrije toekomst. De combinatie van zelf verzamelde kennis en de aanvullende gesprekken daarover met ketenpartners draagt er aan bij dat een substantieel deel van de schuldenaren met een gemengd gevoel naar de schuldhulpverlening gaat. Door te onderstrepen dat schuldenhulpverlening vaak de enige weg is op een kans om schuldenvrij te worden, proberen ketenpartners schuldenaren wel te motiveren zich maximaal in te zetten. De ketenpartners geven aan dat ze mensen met gemengde gevoelens verwijzen. Als cliënten vragen stellen over de schuldhulpverlening, dan zoeken ze vaak geruststelling (het is een goede stap, je bent snel uit de schulden, je houdt voldoende geld over om van te leven). Doordat de praktijk uitwijst dat niet iedereen uit de schulden komt, het vaak een lange weg is met veel onduidelijkheden en het soms inderdaad voorkomt dat mensen na betaling van de vaste lasten echt te weinig geld overhouden om van rond te komen, vinden ze het moeilijk om die geruststelling te geven. In de contacten met de GKB ervaren schuldenaren de consulent vaak als erg formeel. Ze hebben er bijvoorbeeld moeite mee dat de consulent als opdracht meegeeft dat iemand huurtoeslag moet 20