Raad vaar Strafrechtstoepassing \::::f ) } en jeugdbescherming Parkstraat 83 Den Haag Correspondentie: Postbus 30137 2500 Ge Den Haag Telefoon (070) 3619300 Fax algemeen (070) 3619310 Fax rechtspraak (070) 361 9315 Europese Commissie Mevrouw Françoise LE BAIL, Directeur-Generaal Justitie Unit BI, procedureel strafrecht, Mü59 03/068 B-I049 Brussel België per e-mail: IUST-CRIMINAL-IUSTICE@ec.europa.eu Betreft : Reactie op Groenboek detentie Contactpersoon : P.G. Molenaar Doorkiesnummer: 00-31-70-3619320 E-mail: p.g.molenaar@minvenj.nl Datum : 30 november 2011 Uw kenmerk : COM(2011)327 Ons kenmerk : CR 55/1077647 Onderwerp : Groenboek over de toepassing van EU-strafwetgeving op het gebied van detentie Geachte mevrouw Le Bail, Hierbij zend ik u de reactie van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming op het Groenboek over de toepassing van EUstrafwetgeving op het gebied van detentie. De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming is een onafhankelijk orgaan met twee taken: beroepsrechtspraak inzake beklagzaken van straf- en vreemdelingenrechtelijk ingesloten personen; advisering aan de minister van Veiligheid en Justitie op het gebied van de jeugdbescherming en op het gebied van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. In de reactie wordt verwezen naar adviezen, die de Raad gedurende de afgelopen jaren op verwante onderwerpen aan de Nederlandse minister van Veiligheid en Justitie heeft uitgebracht. U treft deze adviezen hierbij aan.
De reactie is in het Nederlands gesteld; in het Engels vertaalde teksten zijn bijgevoegd voor zover de Raad daarover beschikt. Hoogachtend, namens de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Prof. dr. P.B. Boorsma, algemeen voorzitter Bijlagen: 1. Voorlopige hechtenis, maardan anders, advies d.d. 4 juli 2011; 2. Idem, Engelse vertaling van de samenvatting; 3. Ieugdstrafrecht: toekomstbestendig!, advies d.d. 14 maart 2011; 4. Idem, Engelse vertaling van de samenvatting; 5. Voorwaardelijke veroordeling, advies d.d. 14 april 2009; 6. Idem, Engelse vertaling van de samenvatting; 7. Proper Treatment, principles for dealing with detainees, uitgave 2010.
VRAGEN OVER INSTRUMENTEN INZAKE WEDERZIJDSE ERKENNING 1) Vóór de terechtzitting: welke niet-vrijheidsberovende alternatieven voor voorlopige hechtenis bestaan er? Zijn deze effectief? Zouden er op het niveau van de Europese Unie alternatieven voor voorlopige hechtenis kunnen worden bevorderd? Zo ja, hoe? Een opgelegde voorlopige hechtenis kan, hetzij onmiddellijk, hetzij op een later tijdstip, onder voorwaarden worden geschorst (Wetboek van Strafvordering artikel 80). Het gevolg hiervan is dat de verdachte niet wordt ingesloten maar onder vrijheidsbeperkende voorwaarden zijn berechting in vrijheid kan afwachten. Vaste algemene voorwaarden zijn dat de geschorste zich niet onttrekt aan vrijheidsbeneming als de schorsing zou worden opgeheven, of in het kader van strafoplegging. Daarnaast kunnen bijzondere voorwaarden worden gesteld betreffende het gedrag van de verdachte. Het Wetboek van Strafvordering bevat geen opsomming van mogelijke bijzondere voorwaarden. Als zekerheidsstelling voor het nakomen van de voorwaarden kan de rechter een borgsom opleggen. Cijfers uit 2003 laten zien dat onmiddellijke schorsing van de voorlopige hechtenis plaatsvond in 14% van de gevallen. In een later stadium werd nog eens 12% geschorst. Rechters die de Raad in 2010 over dit onderwerp sprak, schatten het aantal schorsingen iets hoger. In het minderjarigenstrafrecht wordt in de meerderheid van de gevallen geschorst. De betreffende cijfers worden niet centraal bijgehouden. Toegepaste bijzondere schorsingsvoorwaarden zijn: geboden en verboden: contact-, wijk- en straatverboden, huisarrest. Elektronisch toezicht kan plaatsvinden door middel van een enkelband of gps-systeem. Deze voorwaarden worden algemeen beschouwd als effectief in de zin dat ze in de plaats komen van insluiting. Ze worden echter, voornamelijk om logistiek-organisatorische redenen, lang niet toegepast in alle gevallen die zich daarvoor lenen; zekerheidsstelling (artikel 80 lid 3 Wetboek van Strafvordering) in de vorm van een borgsom of persoonlijke garantstelling. Hoewel de wet de borgsom expliciet vermeldt, wordt er in de praktijk zelden gebruik van gemaakt. Er bestaan geen richtbedragen of standaarden; gedragsinterventies, reclasseringstoezicht, verplicht meewerken aan gedragsrapportage: de laatstgenoemde twee voorwaarden worden veel toegepast; de gedragsinterventie is in opkomst. Toezicht is een algemeen middel ter voorkoming van recidive en de gedragsinterventie een meer specifiek op de persoon toegesneden middel. De gedragsinterventie kan in die zin zeker effectief zijn maar brengt het bezwaar mee dat hiermee wordt vooruitgelopen op de strafoplegging; - herstelbemiddeling, schadeherstel: wordt als proef soms toegepast. Is wellicht meer geschikt als alternatief voor strafoplegging dan als alternatief voor voorlopige hechtenis; andere voorwaarden kunnen zijn melden bij de politie, bijvoorbeeld tijdens voetbalwedstrijden; onthouden van alcohol- of drugsgebruik; meewerken aan 1
urinecontroles; inleveren van paspoort of ander identiteitsbewijs; inleveren van het rijbewijs; niet verhuizen zonder kennisgeving. Of en hoe vaak deze voorwaarden worden gesteld, wordt niet centraal geregistreerd. In zijn advies 'Voorlopige hechtenis, maar dan anders' van 4 juli 2011 ziet de Raad volop ruimte voor het ruimer toepassen van alternatieven voor voorlopige hechtenis en pleit de Raad voor het (in het jeugdstrafrecht nu al gangbare) adagium 'schorsen tenzij' als uitgangspunt. Ervan uitgaand dat ook de EU de voorlopige hechtenis beschouwt als ultimum remedium, is het bevorderen van alternatieven ook in EU-verband aanbevelenswaardig. 2) Na de terechtzitting: Wat zijn de belangrijkste alternatieven voor hechtenis (zoals taakstraffen ofproeftijd) in uw rechtsstelsel? Zijn deze effectief? Zouden proeftijd en andere alternatieve maatregelen voor detentie op het niveau van de Europese Unie kunnen worden bevorderd? Zo ja, hoe? Taakstraffen (werk- en leerstraffen) De werkstraf is een volwaardige hoofdstraf in het Nederlandse strafrecht, die qua zwaarte tussen de geldboete en de onvoorwaardelijke gevangenisstraf staat. In deze zin is de werkstraf geen alternatief voor de gevangenisstraf, maar wel in de betekenis dat zij nog steeds wordt gezien als instrument om de korte vrijheidsstraf terug te dringen. Niettemin wordt zowel de voorlopige hechtenis als de korte vrijheidsstraf nog in ruime mate toegepast. In 2009 bestond ongeveer 20% van het totale aantal opgelegde straffen uit werkstraffen: 40340 werkstraffen tegen 21670 vrijheidstraffen meerderjarigen (incl. deels voorwaardelijk) en 1285 jeugddetenties (incl. gedeeltelijk voorwaardelijk) op een totaal van 166790 strafrechtelijke sancties (incl. boetes, rijontzeggingen, tbs en andere maatregelen). De maximale duur van de werkstraf is 240 uur; de gemiddelde duur ligt veel lager (70 uur in 2008). Onderzoeksgegevens over de effectiviteit in recidivecijfers lopen uiteen. Onderzoek heeft uitgewezen dat daders met een werkstraf 47 procent minder vaak recidiveren dan kort gestrafte gedetineerden (Nieuwbeerta e.a., Recidive na werkstraffen en na gevangenisstraffen, Tijdschrift voor Criminologie 2009 (51) 3). Er is echter ook onderzoek waarin geen verschil in recidive werd gemeten. In het publieke debat wordt twijfel geuit over het strafkarakter van de werkstraf. Veel mensen vinden het een (te) zachte sanctie. In reactie hierop is onlangs de wet aangepast zodat werkstraf is uitgesloten bij ernstige gewelds- en zedenmisdrijven en na herhaalde recidive. Leerstraffen worden bij strafrechtelijk meerderjarigen niet meer opgelegd en zijn vervangen door gedragsinterventies bij voorwaardelijke gevangenisstraffen. In het minderjarigenstrafrecht bestaan leerstraffen nog wel (565 in 2009). Proeftijden In 2009 werden 14855 geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraffen aan volwassenen opgelegd tegen 11 805 geheel en 6 815 gedeeltelijk voorwaardelijke. In het 2
jeugdstrafrecht waren de cijfers respectievelijk 425 onvoorwaardelijk, 1240 geheel en 860 gedeeltelijk onvoorwaardelijk. Bij volwassenen is dus in ruim 55% van alle gevangenisstraffen een proeftijd aan de orde en bij minderjarigen bedraagt dit percentage 83. Het opleggen van bijzondere, op het gedrag van de veroordeelde gerichte voorwaarden heeft met name speciale preventie tot doel. Ervan uitgaand dat het stellen van bijzondere voorwaarden bij een voorwaardelijke straf meer aangrijpingspunten geeft voor reductie van de kansen op recidive dan een korte gevangenisstraf heeft de Nederlandse regering de afgelopen jaren het toepassen van voorwaardelijke sancties bevorderd (Programma Justitiële Voorwaarden). Als uitvloeisel hiervan worden de mogelijk op te leggen voorwaarden in de wet opgenomen. De Raad acht het verduidelijken van de inhoud van voorwaarden zinvol, maar verwacht niet dat de voorgenomen wetswijziging op zich zal leiden tot een ruimere toepassing van de voorwaardelijke straf (zie het Raadsadvies Voorwaardelijke veroordeling van 22 april 2009). Onduidelijk echter is nog bij welke groepen gedetineerden deze aanpak in principe kansrijk is. Onderzoek zal moeten uitwijzen welk effect de substitutie van vrijheidsstraffen op het recidiveniveau heeft gehad, nadat duidelijk is gemaakt op grond van welke kenmerken kandidaten voor de bedoelde voorwaardelijke trajecten in aanmerking komen. De maximale duur van proeftijden is de laatste jaren verhoogd en kan na afloop van een tbs-maatregel' oplopen tot negen jaar. Bevordering doo r de Europese Unie De EU zou het toepassen van alternatieven kunnen bevorderen door informatie bijeen te brengen en te verspreiden over de effectiviteit ervan in termen van recidivevermindering. Aangenomen mag worden dat in tal van lidstaten maar ook in landen buiten de EU hiernaar onderzoek plaatsvindt. Vanzelfsprekend zou het een goede zaak zijn als de opzet van dit soort onderzoek en de eruit voortkomende resultaten onderling vergelijkbaar zijn, om te beginnen binnen de EU. De toepassing van alternatieven begint immers bij het inzicht onder politici en beleidsmakers dat de maatschappelijke veiligheid hiermee beter is gediend dan met (korte) vrijheidsstraffen. Dat is een eerste voorwaarde om te komen tot wetgeving die alternatieven mogelijk maakt en beleid dat de toepassing bevordert. Zoals in Nederland blijkt, moet men echter erop bedacht zijn dat onder een groot deel van het publiek de overtuiging leeft dat gevangenisstraf de meest passende en effectieve sanctie is en dat alternatieven te zachte maatregelen zijn. Campagne ten gunste van alternatieven zal op dit punt moeten zijn gericht. De verschillende EU-kaderbesluiten die thans in het stadium van uitvoering komen, laten overigens reeds zien dat de EU de toepassing van alternatieven wil bevorderen. I Placement under a hospital order (in Dutch 'Terbeschikkingstelling' or tbs) is a court-imposed treatment measure for persons ha ving committed a serious offenee while suffering[rom a psychiatrie illness or disorder. The aims oftbs are treatment ofthe disorder and proteetion ofsociety. Tbs mayor may not be imposed in combination with a prison sentence, depending on the person's degree of accountability. 3
3) Hoe kunnen naar uw mening detentieomstandigheden van invloed zijn op de juiste werking van het EAB?Hoe zijn zij van invloed op de werking van het kaderbesluit betreffende de overbrengingvan gedetineerden? In het Groenboek wordt een casus aangehaald waarin uitlevering wordt aangevochten omdat detentieomstandigheden in het om uitlevering vragende land niet in overeenstemming zouden zijn met de normen van het EU-handvest en het EVRM. Als een dergelijk geval zich voordoet, of als er gegronde vrees bestaat voor een buitensporig lange termijn van voorlopige hechtenis, vormt het weigeren van uitlevering een correcte toepassing van het EAB. Het is daarom een goede zaak als informatie over detentieomstandigheden uit aan de EU en de Raad van Europa gelieerde bronnen goed toegankelijk is. De "hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten", die de grondslag vormt voor het EAB, is immers geen doel op zichzelf maar moet bestaan dan wel ontstaan doordat detentieomstandigheden in EU-lidstaten aan de normen voldoen en dat ook bekend en inzichtelijk is. VRAGEN OVERVOORLOPIGE HECHTENIS 4) Het is verplicht om iemand die in staat van beschuldiging verkeert vrij te laten tenzij er dwingende redenen zijn om hem in voorlopige hechtenis te houden. Hoe wordt dit beginsel in uw rechtsstelsel toegepast? 'Dwingende redenen' worden in het Wetboek van Strafvordering (artikel 67a) omschreven als gronden waarbij voorlopige hechtenis is toegelaten. Op vordering van het openbaar ministerie beveelt de rechter-commissaris voorlopige hechtenis als hij van oordeel is dat daar zowel grond als reden voor is. De wettelijke gronden zijn: a. ernstig gevaar voor vlucht; b. een 'gewichtige reden van maatschappelijke veiligheid' die onverwijlde vrijheidsbeneming vordert. Een dergelijke 'gewichtige reden' kan alleen bestaan bij verdenking van een feit waarop een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en de rechtsorde ernstig door dat feit is geschokt, als er ernstig rekening mee moet worden gehouden, dat de verdachte een misdrijf zal begaan waarop een gevangenisstraf van zes jaren of meer is gesteld; - bij verdenking van een bepaald misdrijf (285,300,310,311,321,322, 323a, 326, 326a, 350, 416, 417bis, 420bis of 420quater Sr) binnen vijf jaren na een voorafgaande veroordeling wegens een van deze misdrijven en er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de verdachte weer een van die misdrijven zal begaan; - bij 'collusiegevaar', De grond van de 'geschokte rechtsorde' moet volgens de jurisprudentie van het EHRM zo worden uitgelegd dat de vrijlating van de verdachte tot een verstoring van de
openbare orde leidt. In kringen van strafrechtspleging en wetenschap bestaat discussie over de vraag of de gronden voor voorlopige hechtenis in Nederland niet te ruim worden geïnterpreteerd. Zoals al gezegd, meent de Raad dat in meer gevallen onder voorwaarden zou kunnen worden geschorst. 5) Het verschil in praktijk tussen lidstaten met betrekking tot de regels inzake (a) wettelijke maximumduur van voorlopige hechtenis en (b) de regelmaat waarmee voorlopige hechtenis herbeoordeeld wordt, kan een belemmering vormen voor wederzijds vertrouwen. Wat is uw mening daarover? Wat is de beste manier om de toepassing van voorlopige hechtenis te beperken? Behoudens hetgeen hiervoor is opgemerkt heeft de Raad op dit punt geen oordeel. 6) Rechters kunnen een EAB uitvaardigen om de terugkeer te garanderen van iemand die berecht moet worden en die is vrijgelaten en naar zijn land van herkomst is mogen terugkeren in plaats van in voorlopige hechtenis te worden genomen. Wordt door rechters al van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en zo ja, hoe? De Raad beschikt niet over informatie op dit onderdeel. 7) Zouden EU-minimumvoorschriften voor de maximumduur van voorlopige hechtenis en de regelmatige herbeoordeling van die detentie zinvol zijn voor de versterkingvan het wederzijds vertrouwen? Zo ja, hoe zou dit beter kunnen worden bereikt? Welke andere maatregelen zouden het gebruikvan voorlopige hechtenis terugdringen? Het harmoniseren van de regels inzake de maximale termijn van voorlopige hechtenis kan vanzelfsprekend een dwingend middel zijn om de voorlopige hechtenis in duur te bekorten. Ofhet streven daarnaar kansrijk is, hangt o.a. af van de reden waarom termijnen van voorlopige hechtenis en de praktijk op dit punt uiteenlopen. Dit zal moeten worden onderzocht. Hetzelfde geldt voor het streven om de toepassing van voorlopige hechtenis in zijn algemeenheid terug te dringen. Rechterlijke autoriteiten houden in de praktijk (ook) rekening met druk uit politiek en samenleving die om welke reden dan ook in de richting kan gaan van een lik-op-stukbeleid. In Nederland klinkt geregeld de klacht uit het publiek dat verdachten 'direct weer op straat staan'. Men acht het in het belang van het slachtoffer, maar ook passend in de vergeldingsgedachte, dat op (bepaalde) delicten wordt gereageerd met onmiddellijke vrijheidsbeneming. Hoewel de voorlopige hechtenis daarvoor niet primair is bedoeld, wordt invrijheidstelling vaak moeilijk geaccepteerd. Algemene gevoelens van onveiligheid en onzekerheid onder het publiek spelen hierbij een belangrijke rol. Gegeven deze omstandigheid is het de vraag in hoeverre lidstaten bereid zijn om wetgeving en bestaand beleid aan te passen in de lijn van het streven van 5
de EU naar het terugdringen van de voorlopige hechtenis. VRAAG OVER KINDEREN 8) Zijn er specifieke alternatieven voor detentie die met betrekking tot kinderen zouden kunnen worden ontwikkeld? Er kunnen veel alternatieven worden bedacht voor detentie met betrekking tot kinderen. Hieronder zet de Raad zowel bestaande alternatieven voor detentie, bestaande alternatieven voor preventieve hechtenis als gewenste alternatieven voor detentie op een rij. Veel maatregelen die men als 'gedwongen nazorg' beschouwt, zijn in te zetten als ambulante sanctie en kunnen zo dienen als alternatief voor detentie bij kinderen. Diverse maatregelen zouden bijvoorbeeld bij de schorsing van de preventieve hechtenis kunnen worden ingezet, maar ook als bijzondere voorwaarde bij strafoplegging of in combinatie met een voorwaardelijke veroordeling. Dit geldt bijvoorbeeld voor Individuele Traject Begeleiding, Scholings- en Trainings Programma's (STP's), het volgen van een specifieke opleiding of tewerkstelling, het volgen van drugs- of alcoholtherapie, psychosociale dagbehandeling, sociale vaardigheidstrainingen of agressieregulatietrainingen. Het verdient aanbeveling deze maatregelen als alternatieven voor detentie verder te ontwikkelen. Daarnaast is met de invoering van de gedragsbeïnvloedende maatregel (GBM) op 1 februari 2008 een goede stap gezet op weg naar het op effectieve wijze interveniëren bij jongeren met gedragsproblemen. Deze maatregel, die door de jeugdreclassering wordt voorbereid en uitgevoerd, houdt een vorm van vrijheidsbeperking in maar niet van volledige vrijheidsbeneming. Met de invoering van deze maatregel is de mogelijkheid gecreëerd om delinquente jongeren ambulant/extramuraal te begeleiden. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door middel van gezinsgerichte interventies als Multi Systeem Therapie en Multidimensional Treatment Foster Care. Bij de verlenging van de maatregel kan, ingeval het ambulante programma niet voldoet, worden teruggegrepen naar een residentieel programma. Ook de taakstraf kan dienen als alternatief voor detentie. De taakstraf kan in Nederland voor jongeren bestaan uit een werkstraf, leerstraf of een combinatie van deze twee. Voorts is huisarrest in Nederland een alternatief voor jeugdigen in preventieve hechtenis (artikel 493 lid 3 Wetboek van Strafvordering). Van oudsher kan de preventieve hechtenis in de ouderlijke woning ten uitvoer worden gelegd, op voorwaarde dat de thuissituatie van de jongere stabiel is. Hier wordt echter maar weinig gebruik van gemaakt en dat wordt door de Raad betreurd. De mogelijkheden om huisarrest als alternatief voor detentie te gebruiken zouden nader bekeken moeten worden. Tot slot maakt men in Nederland in het kader van de preventieve hechtenis bij jeugdigen op beperkte schaal gebruik van de zogenaamde nachtdetentie. Nachtdetentie is geen alternatief voor de toepassing van preventieve hechtenis, maar een (alternatieve) vorm van tenuitvoerlegging waarbij de verdachte overdag binnen vastgestelde grenzen vrij is om school, werk of behandeling te continueren. 's Avonds, 's nachts en in het weekend zijn de jongeren ingesloten in een justitiële jeugdinrichting. Het opleggen van 6
nachtdetentie heeft als voordeel dat de schoolgang, werk of dagbehandeling tijdens de voorlopige hechtenis kan worden behouden. Deze werkwijze is soms praktisch lastig uitvoerbaar omdat de jeugdigen in kwestie hun nachtdetentie moeten kunnen uitzitten in een inrichting die in de buurt ligt van hun school, werk of behandeling. Het zou goed zijn als het gebruik van nachtdetentie tijdens de preventieve hechtenis, maar ook als sanctiemodaliteit, wordt uitgebreid en zo als alternatief dient voor full time jeugddetentie. VRAAG INZAKE HET TOEZICHT OP DETENTIEOMSTANDIGHEDEN 9) Hoe zou het toezicht op detentieomstandigheden door de lidstaten beter kunnen worden bevorderd? Hoe zou de EU gevangenisdirecties kunnen stimuleren om te netwerken en beste praktijken vast te stellen? In het kader van de Raad van Europa (CPT) en van de Verenigde Naties (OPCAT) zijn preventieve mechanismen en toezichtarrangementen in de landen die in deze lichamen participeren (en dus ook in de EU-lidstaten) in ontwikkeling of al tot stand gebracht. Het is de vraag of EU-beleid op dit gebied toegevoegde waarde zou hebben. Het lijkt ons aanbevelenswaardig eerst deze vraag te beantwoorden. Internationale samenwerking en uitwisseling tussen gevangenisdirecties worden langs verschillende wegen bevorderd. Wij noemen in de eerste plaats de International Corrections and Prisons Association (lcpa). Daarnaast organiseert de Council for Penological Co-operation (PC-CP) van de Raad van Europa tweejaarlijks een conferentie van gevangenisdirecteuren. De vraag of en hoe de EU samenwerking op dit gebied het beste kan steunen, zou aan deze gremia kunnen worden voorgelegd. VRAGEN INZAKE DETENTIENORMEN 10) Hoe zouden de werkzaamheden van de Raad van Europa en van de lidstaten kunnen worden bevorderd waar het hun pogingen betreft om detentienormen in de praktijk te brengen? De Raad van Europa en, binnen het verband daarvan het CPT, hebben detentienormen ontworpen en verspreid. Onderzocht kan worden in hoeverre het toepassen van deze normen achterwege blijft doordat COE- en EU-lidstaten deze normen slechts als aanbeveling zien en er dus geen rechtskracht aan toekennen. Dit is bijvoorbeeld af te leiden uit de mate waarin staten gevolg geven aan aanbevelingen van het CPT. Vervolgens is te onderzoeken in hoeverre de EU regelingen met een vergelijkbare strekking kan invoeren die wel rechtskracht in de lidstaten hebben. 7