Gedeputeerde Staten STATENNOTITIE Aan de leden van Provinciale Staten HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Nieuw verdeelmodel Provinciefonds HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Beknopte samenvatting Statennotitie: Eind maart 2011 heeft de Minister van BZK de hoofdlijnen van een nieuw verdeelmodel gepubliceerd. Hieruit blijkt dat de algemene uitkering uit het provinciefonds voor Gelderland structureel met 81 miljoen zal worden verminderd. Dat is ten opzichte van een afspraak over de verdeling van de rijkskorting voor het jaar 2011 een tegenvaller van 23 miljoen per jaar. In deze Statennotitie wordt een nadere toelichting gegeven op het proces en op het nieuwe verdeelmodel. Tevens wordt een toetsing van het model uitgevoerd waaruit blijkt dat er nogal wat kanttekeningen kunnen worden geplaatst bij de transparantie en duurzaamheid ervan. Aan de leden van Provinciale Staten 1 Inleiding Op 29 maart 2011 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gestuurd waarin de hoofdlijnen van een nieuw verdeelmodel van het provinciefonds worden toegelicht (als bijlage toegevoegd 1 ). Die brief is het sluitstuk van een traject dat enkele jaren heeft gevergd. In de documenten van de budgetcyclus (begroting, voorjaarsnota en rekening) hebben wij u steeds op de hoogte gehouden van de stand van zaken. In deze notitie willen wij u enige nadere toelichting geven op het proces dat zich heeft voltrokken en op het nieuwe verdeelmodel. 2 Uitgangspunten Het bestaande model is ingegaan in 1998. Door de ontwikkelingen sinds die tijd is een scheefgroei in de verdeling opgetreden. De beheerders van het provinciefonds zijn de Ministers van BZK en Financiën. Gedurende deze periode van discussie is de inzet van ons college over een nieuw verdeelmodel steeds geweest (in willekeurige volgorde): - Provinciale Staten moeten autonoom beleid kunnen voeren (zelf beleidsaccenten kunnen leggen), de provincies mogen door het model geen uitvoeringskantoor van het rijk worden want het is een democratisch gekozen autonome bestuurslaag met een eigen belastinggebied; - prudent beleid uit het verleden mag niet worden afgestraft ten gunste van provincies die een royaler financieel beleid hebben gevoerd; 1 Inclusief het Cebeon-rapport van 28 maart 2011 Nieuw verdeelmodel uitgavenclusters provinciefonds als achterliggende informatie waarop het model in de brief is gebaseerd code: 01108316.doc Inlichtingen bij dhr. W. Muit, tel. (026) 359 94 01 e-mailadres: post@gelderland.nl
- het verdeelmodel moet (normatief) kostengeoriënteerd zijn en niet op basis van het werkelijk uitgavenniveau van de laatste jaren worden verdeeld (dan betalen andere provincies later allemaal mee aan een ruimhartige inzet van een bepaalde provincie); - het verdeelmodel moet er rekening mee houden dat een deel van het voorzieningenniveau in de provincies ook wordt bekostigd uit (ongelijk verdeelde) specifieke uitkeringen; - het model moet er ook rekening mee houden dat in de randstadprovincies een deel van het voorzieningenpakket aan de burgers en bedrijven geboden wordt door de grote steden terwijl die voorzieningen in de dunner bevolkte provincies door de provincies worden verzorgd; - het opnemen van een factor voor vermogensrendement in het verdeelmodel mag niet leiden tot een verbod op besteding van de hoofdsom (besteding slaat dan een gat in de begroting); - het model moet provincies die aandelen hebben verkocht gelijk behandelen met provincies die nog aandelen bezitten en die mogelijk willen behouden; - het model moet er rekening mee houden dat de aandelen van energiebedrijven in sommige provincies in bezit zijn of waren van de provincies zelf en in andere provincies in bezit van gemeenten. In het proces van herijking zijn de volgende publicaties/afspraken relevant: a een rapport van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) uit maart 2009 met als titel Naar een herijking van de financiële verhouding tussen Rijk en provincies. Hierin wordt aangegeven dat de provincies kennelijk bijna 600 miljoen minder nodig hebben uit het provinciefonds. Voor onze provincie zou dat een vermindering van de algemene uitkering uit het provinciefonds betekenen van 98 miljoen per jaar. b een rapport van de Commissie verdeelaspecten provinciefonds (voorzitter mevrouw Stuiveling) uit maart 2010 met als titel Beheerst verdelen (PS2010-508) waarin een methode wordt gepresenteerd voor het inpassen van inkomsten uit energiebedrijven. Voor onze provincie zou dat een verlaging van de algemene uitkering uit het provinciefonds betekenen van 29 miljoen naast het evenredig deel van de rijkskorting ad 300 miljoen (ongeveer 36 miljoen). c In maart 2010 is een afspraak gemaakt in het IPO-Bestuur over een verdeling voor het uitkeringsjaar 2011 waarin voor onze provincie de uitkering uit het provinciefonds 58,3 miljoen lager uitkomt (PS2010-336). Naast de verdeling van de korting voor 2011 heeft het IPO de fondsbeheerders verzocht de regie te nemen voor de verdeling vanaf 2012 omdat het niet mogelijk blijkt om daar onderling uit te komen. 3 Uitkomst De brief van de Minister van BZK geeft aan dat voor onze provincie de uitkering uit het provinciefonds structureel met 81 miljoen zal worden verminderd. Het hoeft geen betoog dat deze uitkomst bijzonder teleurstellend, bijna absurd, is te noemen. Daarmee draagt onze provincie 27% van de rijkskorting van 300 miljoen terwijl ons evenredig aandeel van de korting circa 36 miljoen (12%) is. De overige elementen in het nieuwe model (zie paragraaf 3) veroorzaken dus een vermindering van onze uitkering uit het provinciefonds van 45 miljoen ( 81 minus 36 miljoen). Doordat de provincies er onderling niet zijn uitgekomen is de volledige regie in handen gelegd van de fondsbeheerders. De brief van de minister is gericht aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en is ter kennisname gestuurd aan de colleges van GS van de provincies. De fracties in de Tweede Kamer is gelegenheid gegeven schriftelijke vragen over de brief van de minister in te dienen. De brief van de minister bevat een schets van de hoofdlijnen van de vernieuwing van het verdeelmodel. Er is dus nog geen sprake van definitieve besluiten waardoor de provincies ook geen juridische mogelijkheden hebben bij deze brief. 2
De minister maakt in de brief niet expliciet duidelijk hoe de vervolgstappen zullen zijn om het nieuwe verdeelmodel "juridisch vast te leggen". Bij elke vervolgstap zullen wij bezien welke beïnvloedingsmogelijkheden de provincies kunnen inzetten (en welke inzet wij daarin willen leveren) vóórdat de betreffende besluiten worden genomen. 4 Nadere toelichting op het nieuwe model Zowel het verdeelmodel uit 1998 als het nieuwe zijn gebaseerd op de volgende uitgangspunten: - het verdeelmodel moet alle provincies in staat stellen om, bij een gelijke belastingdruk, een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren. Hierbij worden ook de verschillen in draagkracht vanuit eigen inkomsten en opcenten motorrijtuigenbelasting (MRB) betrokken. - het verdeelmodel moet kostengeoriënteerd zijn. Dit betekent dat de verdeling plaats vindt op basis van kostenverschillen die samenhangen met objectieve structuurkenmerken van provincies (exogene factoren zoals bevolkingsdichtheid, oppervlakte/arealen, verstedelijking, schaalfactoren en dergelijke). - het verdeelmodel moet de bestuurlijke autonomie van provincies ondersteunen, wat impliceert dat het verdeelstelsel globaal moet zijn en geen optelsom van normvergoedingen. De verdeling van het provinciefonds komt tot stand via een drieslag: - het startpunt vormen de uitgaven van provincies. Hiervoor worden zogenoemde ijkpunten geconstrueerd die zo goed mogelijk de verschillen tussen uitgaven van provincies verklaren op basis van objectieve factoren (bv. inwoners, weglengte, woningen etc). De uitgaven zijn verdeeld in verschillende clusters: bestuur, infrastructuur, water en milieu, ruimte, natuur en recreatie en voorzieningen. - op deze uitgavenijkpunten worden vervolgens de opbrengsten opcenten MRB in mindering gebracht via de keuze van een zgn. rekentarief dat voor alle provincies gelijk is. - ten slotte worden ook de Overige Eigen Middelen (OEM) van de provincies in mindering op de ijkpunten van de uitgaven. Tot de OEM behoren inkomsten uit grondexploitatie, leningen, beleggingen, deelnemingen etc. Schematisch Huidige Verdeling Provinciefonds: IJkpunten uitgaven Minus MRB rekentarief 55, 52 Minus OEM 11,3% van de uitgaven Saldo Provinciefonds Het is goed voor ogen te houden dat de ijkpunten van de uitgaven, de ijkpunten MRB en de ijkpunten OEM drie afzonderlijke knoppen zijn waaraan kan worden gedraaid om te komen tot een gewenste verdeling van het Provinciefonds. De enige factor die vastligt, is de omvang van het Provinciefonds. Deze constatering is van belang omdat afhankelijk van de knoppen waaraan gedraaid wordt de uitkomsten per provincie verschillend zijn. Bij de huidige verdeling van het Provinciefonds is het ijkpunt MRB vastgesteld op 55,52 (gebaseerd op de opbrengsten provinciale opcenten MRB uit 1995). Voor de OEM wordt in het bestaande verdeelstelsel verondersteld dat alle provincies 11,3% van de uitgaven kunnen dekken uit OEM (dus los van de feitelijke omvang van de OEM per provincie). In de brief van de minister wordt op de volgende manier aan de drie knoppen gedraaid: a Uitgaven Bij de uitgaven wordt onderscheid gemaakt tussen beheertaken van de provincie en ontwikkeltaken. Voor de uitgaven aan de beheertaken is uitgegaan van een sobere en doelmatige uitvoering. Per cluster is dit op een uiteenlopende wijze vertaald (bijv. bij Water en Milieu 10% onder het feitelijk uitgavenniveau, bij Natuur en Recreatie 20% en bij Verkeer en Vervoer 4%. 3
Voor de ontwikkeltaken zijn niet de uitgaven per provincie het uitgangspunt maar de nationaal gewenste opgaven. Deze worden vertaald naar structurele budgetten per provincie. Daarbij is uitgegaan van de periode 2011-2015. Herijking zal geschieden door middel van een actief Periodiek Onderhoud. b MRB Het rekentarief MRB (voor 2011 55,52) wordt (met mate) geactualiseerd naar 65,9. Dit ligt 3 % onder het feitelijk laagste tarief ( Noord-Holland). c OEM In het nieuwe verdeelmodel is een nieuwe vermogensmaatstaf opgenomen. Deze bestaat uit een vast percentage van ongeveer 5 % van het totaal uitgavenijkpunt (in navolging van het Gemeentefonds) en een variabel percentage van 35 % van de geraamde inkomsten uit vermogen. Daarbij wordt een fictief rendement verondersteld van 3% over de inkomsten uit vermogen. De keuzes voor de verschillende waarden zijn deels te objectiveren, vooral bij de beheertaken, maar bevatten evenzeer politiek- bestuurlijke elementen (invulling sober en doelmatig, rekentarief MRB, omvang verevening). Voor Gelderland resteert een negatief herverdeeleffect van 81 mln. Dit in vergelijking tot andere provincies forse effect kan niet verklaard worden uit de beheertaken (hier scoort Gelderland een lichte plus), maar vloeit vooral voort uit de verevening van de OEM. Daarnaast zijn waarschijnlijk ook de ontwikkeltaken van Gelderland minder gehonoreerd. Limburg en Flevoland krijgen bij de ontwikkeltaken relatief hoge budgetten in verband met de transitie-opgaven in verband met krimp resp. groei. 5 Het model uit de brief van de Minister van BZK getoetst Een globale beoordeling van het model op de elementen transparantie, uitlegbaarheid, consistentie en duurzaamheid geeft ons aanleiding het volgende op te merken. Transparantie - Ontwikkeltaken Ten aanzien van de transparantie zijn wij van mening dat deze is verminderd. Dat wordt vooral veroorzaakt door de introductie van ontwikkeltaken. Voor de bepaling van de omvang van de ontwikkeltaken zijn niet zozeer relevant de uitgaven van provincies aan deze taken, maar de nationaal gewenste opgaven per provincie in de periode 2011-2015. Deze handelwijze is strijdig met de autonomie van de provincies (het rijk bepaalt welke opgave in de verdeling wordt gehonoreerd), maar bovendien wordt niet duidelijk welke opgave per provincie waarom en voor welk bedrag wordt gehonoreerd. In de brief belooft de minister dat verschuivingen in taken en kosten worden meegenomen bij het nog te ontwikkelen onderhoudsinstrument van het provinciefonds. Hierbij dient bedacht te worden dat het periodiek onderhoud zich kan ontwikkelen tot een Paard van Troje. Als het rijk bepaalt wat nationale opgaven zijn per provincie kan dit bij het volgende periodiek onderhoud leiden tot een opmaat voor een volgende korting of (bij decentralisatie of co-financiering) tot een lagere overheveling naar het provinciefonds dan de feitelijke kosten. - Draaien aan de knoppen In het vorenstaande is duidelijk gemaakt dat de fondsbeheerders aan drie knoppen kunnen draaien om tot de gewenste verdeling van het provinciefonds te komen: uitgavenijkpunt, MRB rekentarief en verevening van de OEM. In elke verdeling worden politiek- bestuurlijke keuzen gemaakt omdat niet alle keuzes te objectiveren zijn. Belangrijk is wel dat de keuzes worden onderbouwd, ook de politiek- bestuurlijke. Dat gebeurt in het voorliggende voorstel niet of onvoldoende, hetgeen ten koste gaat van de transparantie. Waarom wordt de verevening op 35% gesteld, waarom wordt het rekentarief MRB niet opgetrokken tot het gemiddelde, waarom worden op de uitgavenijkpunten wisselende percentages afgetrokken om invulling te geven aan het uitgangspunt sober en doelmatig? 4
Uitlegbaarheid en consistentie De weinig transparante verdeling werkt door in de uitlegbaarheid en de consistentie. Natuurlijk kan worden uitgelegd dat provincies met een grote OEM moeten inleveren ten koste van provincies die geen vermogen hebben. Maar de precieze herverdeeleffecten resulteren ook op basis van keuzes die soms expliciet zijn, soms impliciet en soms niet zijn onderbouwd. Bijv. waarom wordt de schaalsprong Almere wel gehonoreerd en de Zuiderzeelijn niet? Waarom wordt 75 mln opzij gezet voor transitieopgaven in met name Flevoland en Limburg? Duurzaamheid De brief van de minister geeft aan dat voor de ontwikkeltaken uitgegaan wordt van de periode 2011-2015 met periodiek onderhoud. Het gaat hierbij om taken waarmee 940 mln. is gemoeid. Dat geeft al aan dat de duurzaamheid niet gegarandeerd is. Verder is het onvoldoende duidelijk op welke wijze mutaties, bijvoorbeeld bij decentralisaties, in het model worden verwerkt en of het systeem daarvoor voldoende robuust is. Daarnaast draagt ook de beslissing om het rekentarief op te trekken tot een niveau dat 3% ligt onder de goedkoopste provincie (Noord- Holland) niet bij aan duurzaamheid. Het is te verwachten dat in de komende jaren de verschillen tussen het rekentarief en de feitelijke tarieven zullen toenemen. 6 Herverdeling De methodiek van herverdeling van het provinciefonds vloeit voort uit de Financiële verhoudingswet. Een provincie heeft krachtens die wet over ieder uitkeringsjaar recht op een algemene uitkering uit het provinciefonds die ten goede komt aan de algemene middelen van de provincie. Krachtens artikel 7 van deze wet houdt de verdeling van die uitkering over de provincies rekening met de verschillen tussen de provincies onderling in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen in noodzakelijke uitgaven. Kortweg wordt daarmee bedoeld dat de algemene uitkering uit het provinciefonds het sluitstuk van de het voorzieningenpakket voor een provincie is. Een provincie met meer mogelijkheden om eigen inkomsten te genereren (ongeacht of die werkelijk worden gerealiseerd) ontvangt minder uit het provinciefonds dan een provincie die dergelijke mogelijkheden mist. De uitkering uit het provinciefonds op het huidige model is gestart in 1998 en sindsdien aangepast voor taakmutaties en de accresmethode. Dat laatste houdt in dat de groei of krimp van het totale fondsbedrag is afgeleid uit de groei of krimp van de rijksbegroting. Dat de provincies meer eigen inkomsten gingen genereren in de tweede helft van het afgelopen decennium was er de oorzaak van dat de provincies een bijdrage van 200 miljoen per jaar aan het rijk verstrekten conform het bestuursakkoord 2007-2011. De verdeling van die bijdrage aan het rijk is in onderling overleg tussen provincies tot stand gekomen. Voor de randstadprovincies is die bijdrage gerelateerd aan het Randstad Urgentie Programma en de overige 8 provincies hebben de rest voor hun rekening genomen. Voor onze provincie is dat in 2008 geweest 24 miljoen en voor de jaren 2009, 2010 en 2011 25 miljoen per jaar. Het rijk heeft vervolgens in de voorjaarsnota 2009 een korting op het provinciefonds ingeboekt van 300 miljoen per jaar met ingang van 2011. Deze korting vindt zijn motivering in het advies van de Rvf van maart 2009. Daarmee is het totaal van het provinciefonds aangepast aan de hogere eigen inkomsten die provincies genereren. Het is duidelijk dat het meer kunnen genereren eigen inkomsten niet voor alle provincie in dezelfde mate mogelijk is. Bijvoorbeeld provincies die geen aandeelhouder zijn kennen niet de groei van OEM zoals die voor onze provincie zich heeft voorgedaan. 5
Voor onze provincie laten de eigen inkomsten een sterke groei zien sinds de liberalisering van de energiemarkt. Bij de andere inkomstenfactor (opcenten MRB) is groei mede ontstaan door groei van het wagenpark en de toename in gewicht. De laatste jaren vlakt deze ontwikkeling af omdat de wetgever heeft bepaald dat houders van zeer zuinige motorvoertuigen zijn vrijgesteld van MRB en opcenten. Vanwege de verkoop van de commerciële aandelen van Nuon-energy wordt vanaf 2009 het dividend van Nuon in vier tranches omgezet in rendement op stamkapitaal. In het nieuwe model voor de verdeling van het provinciefonds wordt van aandeelhoudende provincies 35% van het dividend van de energiebedrijven meegenomen en van de provincies die aandelen hebben verkocht 35% van een fictief rendement van 3% op de verkoopopbrengst. De verkopen zijn meegenomen vanaf 1999 ongeacht of de provincies de middelen inmiddels hebben besteed. Met andere woorden: het model behandelt provincies die aandelen hebben verkocht op gelijke wijze als provincies die aandelen in bezit hebben of houden. Bij de een wordt rendement meegeteld en bij de ander het dividend. Het al of niet voeren van een prudent beleid in het verleden wordt in het model ook niet benadeeld omdat hiervoor een gemiddelde aftrek van 5% van de benodigde uitgaven van het takenpakket wordt toegepast. Een herverdeling heeft de afgelopen jaren bij de uitkering van het provinciefonds niet direct doorgewerkt in de algemene uitkering. Wel heeft het indirect doorgewerkt bij de verdeling van de afspraak uit het bestuursakkoord 2007-2011 en bij de afspraak over 2011 van de verdeling van de korting van 300 miljoen. Zoals in de inleiding opgemerkt is de brief van de minister het sluitstuk van de discussie en daarmee (behoudens bespreking van het voorstel in de Tweede Kamer) tevens de start van de verdeling volgens het nieuwe model. 7 Ten slotte In de Statennotie Tweede contourennotitie opvang provinciale bezuinigingen (PS2010-336) hebben wij geschreven: Ons college betreurt het dat de provincies onderling niet verder zijn gekomen dan een voorstel te doen voor 2011. De inspanningen van ons college zijn er steeds op gericht geweest om tot een structurele oplossing te komen waarin een totaalpakket van korting en herverdeling in logische samenhang is bezien. ( ) Omdat de regie nu in handen is gekomen van de fondsbeheerders (al zullen zij de individuele provincies er nog wel bij betrekken) zullen we moeten afwachten hoe groot de algemene uitkering uit het provinciefonds voor 2012 zal zijn. Zoals gezegd zal ons college nauwgezet volgen welke vervolgstappen hoe de fondsbeheerders zetten om het nieuwe verdeelmodel "juridisch vast te leggen". Bij elke vervolgstap zullen wij bezien welke beïnvloedingsmogelijkheden de provincies hebben en daar zo nodig gebruik van maken, zonder overigens de illusie te wekken dat het tot substantieel andere uitkomsten zal leiden. In IPO-verband hebben wij overigens gemerkt dat veel provincies graag een punt willen zetten achter de discussie over de herverdeling/herijking. Wij geven u in overweging deze notitie voor kennisgeving aan te nemen. Arnhem, 12 april 2011 - zaaknr. 2010-004197 Namens Gedeputeerde Staten van Gelderland, T.H.C. Peters lid van Gedeputeerde Staten + + + + + 6