RAMINGSTOELICHTING Toelichting op de raming van de budgettaire effect van de maatregelen bij het wetsvoorstel Wet implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking
Inleiding In dit document treft u de ramingstoelichting bij het budgettaire effect van het wetsvoorstel Wet implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking. Sinds 2017 worden deze ramingstoelichtingen gepubliceerd om inzicht te verschaffen hoe tot de ramingen bij de verschillende fiscale wetsvoorstellen is gekomen. Het certificeringsdocument van het CPB is bij deze ramingstoelichting gevoegd. 2
Ramingstoelichting ATAD Korte beschrijving van de maatregel Het wetsvoorstel ATAD2 beoogt belastingontwijking door gebruik te maken van hybridemismatches tussen zowel de EU-lidstaten onderling als tussen de EU-lidstaten en derde staten te bestrijden. Hybridemismatches zijn situaties waarin een belastingvoordeel wordt behaald door gebruik te maken van de verschillen tussen vennootschapsbelastingstelsels; door gebruik te maken van verschillen in de fiscale behandeling (kwalificatie) van lichamen, instrumenten of vaste inrichtingen. De verschillen tussen vennootschapsbelastingstelsels kunnen ertoe leiden dat 1) een vergoeding of betaling aftrekbaar is, maar de corresponderende opbrengst nergens wordt belast, of 2) dat één en dezelfde vergoeding, betaling, last of verlies meerdere malen aftrekbaar is. Het wetsvoorstel ATAD2 bestrijdt negen typen hybridemismatches door primair de aftrekbaarheid van de vergoeding te corrigeren en secundair de opbrengst alsnog in de heffing te betrekken. Ook wordt een belastingplichtmaatregel geïntroduceerd. Deze maatregel treedt in werking op 1 januari 2022. Tabel: Budgettaire effecten maatregel Bedragen in mln euro, + = saldoverbeterend/lastenverzwarend 2020 2021 2022 Struc ATAD 2 0 0 0 0 Kern van de raming De kern van de raming is dat bedrijven hun hybridemismatchstructuren zullen aanpassen. De verwachting is dat bedrijven in de meeste gevallen de baten in een alternatief (lager dan Nederland belastend) land zullen laten neerslaan. Hierdoor blijft de aftrek in stand, waardoor er bij deze bedrijven geen budgettair effect is. Hybride entiteiten Met betrekking tot hybride entiteiten is de cv/bv-structuur voor Nederland de meest relevante structuur. Er zijn naar schatting 700 cv/bv-structuren aanwezig in Nederland. Het budgettaire belang van de cv/bv-structuur is echter niet goed te meten omdat de aftrek die verband houdt met de cv/bv-structuur niet uit de aangifte te destilleren is. Deze aftrek is namelijk vaak een onderdeel van de reguliere kosten waardoor de kosten die gerelateerd zijn aan de hybride structuur niet bekend zijn. Dit maakt de raming zeer onzeker. De gedachte achter de raming is derhalve dat vrijwel alle bedrijven hun financiële stromen dusdanig zullen omzetten zodat de aftrek in stand blijft. Dit kan door de baten in een alternatief (lager dan Nederland belastend) land te laten neerslaan. Wel zijn er twee (kleinere) tegenovergestelde en moeilijk kwantificeerbare effecten aanwezig. Een deel van de ondernemingen zal ervoor kiezen om het hoofdkantoor te verplaatsen naar een ander land, waarmee mogelijk een deel van de activiteiten uit Nederland en daarmee vennootschapsbelastinggrondslag zal verdwijnen. Een deel van de bedrijven zal wellicht de aftrekbeperking accepteren, waardoor er een kleine opbrengst zal zijn. Beide effecten zijn naar verwachting klein en moeilijk kwantificeerbaar waardoor het zeer afhankelijk van de gedane aannames is of er een opbrengst of derving aanwezig is in dit wetsvoorstel. Daarom is ervoor gekozen om aan te nemen dat beide effecten tegen elkaar zullen wegvallen. 3
Naast de cv/bv-structuur kunnen Nederlandse bv s en nv s ook participeren in binnenlandse en buitenlandse hybride lichamen Budgettair is de verwachting dat, in dezelfde redeneerlijn zoals bij de cv/bv-structuur, ook hier vooral de structuur aangepast wordt zodat de budgettaire opbrengst nul zal zijn. Net zoals bij de cv/bv-structuur is het ook hier mogelijk dat een (klein) deel van de bedrijven ervoor kiest om de toepassing van ATAD2 te accepteren of juist het hoofdkantoor te verplaatsen zodat er grondslag verdwijnt. Hybride leningen, vaste inrichtingen Naast de hybride entiteiten zijn ook hybride leningen mogelijk. Een kenmerk van deze leningen is dat deze leiden tot aftrek, maar de baten van deze lening in het buitenland niet worden opgepakt. Het aantal hybride leningen is onbekend omdat in Nederland alleen de aftrek wordt geregistreerd. Bij deze type mismatch is de verwachting dat vrijwel volledig geprobeerd zal worden om de bate van de rente in een alternatief (lager dan Nederland belastend) land te laten neerslaan. Per saldo betekent dit dat de renteaftrek in stand blijft, waarbij ook hier de notie aanwezig is dat een (klein) deel van de bedrijven ervoor kiest om de aftrekbeperking te accepteren of juist de activiteiten te verplaatsen zodat er grondslag verdwijnt. 4
Certificering budgettaire raming Wet Implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking Deze publicatie certificeert de raming van de opbrengst van de implementatie van de tweede Anti Tax Avoidance Directive en is uitgevoerd op verzoek van het ministerie van Financiën. De maatregel implementeert de tweede EU-richtlijn tegen belastingontwijking en beoogt te voorkomen dat aftrekposten dubbel benut worden of opbrengsten niet in de winstbelasting worden betrokken. CPB Notitie Maurits van Kempen, Marcel Lever en Sander van Veldhuizen juni 2019
Samenvatting en conclusies Deze notitie certificeert de raming van de fiscale beleidsmaatregel uit het wetsvoorstel Wet implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking. Het betreft een wetsvoorstel ter implementatie van de tweede Anti Tax Avoidance Directive (ATAD2), een Europese richtlijn tegen belastingontwijking. Het wetsvoorstel beoogt te voorkomen dat aftrekposten dubbel benut worden of opbrengsten niet in de winstbelasting worden betrokken door gebruik te maken van internationale verschillen in vennootschapsbelastingregels. Het CPB acht de raming van de budgettaire effecten van de maatregel redelijk en neutraal. De raming kent een hoge mate van onzekerheid door een gebrek aan gegevens over belastinggrondslagen van bedrijven die door ATAD2 worden getroffen en door onzekerheid over hoe bedrijven op ATAD2 zullen reageren. 1 Inleiding In deze notitie certificeert het Centraal Planbureau (CPB) de budgettaire raming door het ministerie van Financiën van de fiscale beleidsmaatregel uit het wetsvoorstel Wet implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking. Het wetsvoorstel beoogt te voorkomen dat aftrekposten dubbel benut worden of opbrengsten niet in de winstbelasting worden betrokken door gebruik te maken van internationale verschillen in vennootschapsbelastingregels. Het wetsvoorstel regelt dat in geval van mismatch de aftrek wordt geweigerd of de baat in de heffing betrokken wordt. Ook kunnen bepaalde lichamen belastingplichtig worden, terwijl zij dat daarvoor niet waren. Certificering van de budgettaire ramingen houdt in dat het CPB toetst of de ramingen neutraal en redelijk zijn, en aangeeft wat de bijbehorende mate van onzekerheid is. Een raming kwalificeert als redelijk wanneer er bij het CPB geen betere bronnen of ramingsmethoden bekend zijn om de desbetreffende raming te maken. De term neutraal houdt in dat de raming geen systematische afwijking naar boven of naar beneden vertoont. Het CPB certificeert zowel de budgettaire raming voor de jaren 2020-2022, als het structurele budgettaire effect. Een gedetailleerde beschrijving van het toetsingskader is te vinden als bijlage bij de certificering van het Belastingplan 2019. Het CPB onderwerpt de maatregel aan een uitvoerige toetsing. Hierbij wordt allereerst gekeken naar wat de beleidsmaatregel inhoudt en hoe het fiscale landschap hierdoor verandert. Voorts wordt dieper ingegaan op de ramingswijze, met nadruk op de berekening van de grondslag, en de validiteit van de gebruikte aannamen en gedragseffecten. In het bijzonder wordt gekeken naar onzekerheden in de raming die kunnen voortkomen uit de gebruikte data, modellen, aannamen en mogelijk gedrag. Het CPB geeft bij iedere raming een afzonderlijke inschatting van de onzekerheid van de puntschatting van het budgettaire effect. CPB NOTITIE Certificering budgettaire raming Wet Implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking Pagina 1 van 3
2 Certificering Tabel 2.1 geeft een overzicht van de gecertificeerde maatregel. Het CPB acht de raming van de budgettaire effecten van de maatregel neutraal en redelijk. De raming krijgt het onzekerheidsoordeel hoog. Hieronder wordt de certificering van de budgettaire raming toegelicht. Verdere toelichting van de beleidsmaatregel, opgesteld door het ministerie van Financiën, is te vinden als bijlage bij het wetsvoorstel Wet implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking. Tabel 2.1 Overzicht gecertificeerde maatregelen Maatregel Uitvoerige toetsing Geraamd budgettair effect (mln euro) ª 2020 2021 2022 Structureel Onzekerheid Implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking Ja 0 0 0 0 Hoog (a) + is saldoverbeterend/lastenverzwarend. Met de implementatie van de tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD2) gelden er per 2020 voorschriften om te voorkomen dat internationaal opererende concerns gebruik maken van internationale verschillen (mismatches) tussen belastingstelsels. Via hybride leningen of hybride organisatiestructuren kunnen deze concerns in sommige gevallen in meerdere landen kosten aftrekken of voorkomen dat opbrengsten in de heffing betrokken worden. ATAD2 harmoniseert op Europees niveau de nationale regelgeving door de introductie van rangorderegels, waarmee dit soort mismatches worden voorkomen. Daarnaast bevat ATAD2 een maatregel waardoor bepaalde lichamen in sommige situaties belastingplichtig worden, terwijl zij dat voorheen niet waren. Dit betekent dus dat meer ondernemingen aangifte moeten gaan doen. Het ministerie van Financiën beschikt niet over geaggregeerde grondslaggegevens en heeft enkel een globaal beeld van het aantal hybridemismatches. Het aantal getroffen ondernemingen met een hybride (CV/BV-) structuur is in kaart gebracht aan de hand van aangiftedata en een eerdere steekproef, maar geeft geen beeld van de betrokken bedragen die in deze bedrijven omgaan. Ook het aantal getroffen hybride leningen en de omvang van deze leningen is onbekend, omdat in Nederland enkel de aftrek wordt geregistreerd. De ontbrekende gegevens maken de raming in hoge mate onzeker. Verdere onzekerheid komt voort uit het feit dat de budgettaire opbrengst van de maatregel in grote mate onderhevig is aan de gedragsreacties van (internationaal opererende) ondernemingen. Bedrijven hebben een sterke prikkel en voldoende gelegenheid om zodanig op de nieuwe regelgeving te reageren, dat er in Nederland geen heffingsgrondslag resteert. Zij kunnen bijvoorbeeld gebruik gaan maken van een informeelkapitaal-structuur 1, of hun organisatie zodanig herstructureren dat de opbrengst in een land met lagere tarieven in de heffing betrokken wordt. In dat geval is er geen budgettaire opbrengst. Ook kan een entiteit beslissen de gehele CV/BV-structuur te beëindigen en het lokale hoofdkantoor te verplaatsen, met een derving van belastinginkomsten tot gevolg. Tot slot is het ook denkbaar dat bedrijven niet reageren en de nieuwe 1 Bijvoorbeeld een gratis overdracht van renteloze leningen en intellectueel eigendom van moederbedrijf naar dochterbedrijf, waarna het dochterbedrijf wel een fictieve vergoeding aftrekt van de belastbare winst. CPB NOTITIE Certificering budgettaire raming Wet Implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking Pagina 2 van 3
fiscale regels accepteren, waarmee een opbrengst ontstaat. Bij gebrek aan gegevens over de relevante ordegrootten, neemt het ministerie van Financiën aan dat eventuele inkomsten wegvallen tegen de eventuele dervingen. De raming is daarmee vooral gebaseerd op aannamen over gedrag van (internationale) ondernemingen, op basis van de kennis en ervaring hierover van fiscalisten en belastinginspecteurs. Het is echter onduidelijk hoe bedrijven hun fiscale structurering of vestigingslocatie aanpassen in reactie op de maatregel. Hoewel de raming naar het oordeel van het CPB neutraal en redelijk is, leunt deze in zeer belangrijke mate op aannamen. De raming is daardoor met grote onzekerheid omgeven. CPB NOTITIE Certificering budgettaire raming Wet Implementatie tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking Pagina 3 van 3