europese rekenkamer Advies nr. 1 2010 Naar een beter financieel beheer van de begroting van de Europese Unie: Risico s en uitdagingen NL
1 INHOUD Bladzijde 2 Inleiding 3-5 Het onregelmatigheidsniveau verder verlagen 3-4 4-5 Waar is het risico het hoogst? Hoe kunnen onregelmatigheden verder worden beperkt? 6-8 6-7 8 De kwaliteit van de uitgaven verbeteren (zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid) Waar zijn nog vele verbeteringen mogelijk? Wat kan er verder worden gedaan om de uitgavenkwaliteit te verbeteren? 9 Conclusie
2 Inleiding 1. 2. Sinds 1999 hecht de Commissie groot belang aan een verbetering van het financieel beheer van de begroting van de Europese Unie (EU), onder meer door een programma van interne administratieve hervormingen uit te voeren 1 en prioriteit te geven aan de v e r l a g i n g v a n h e t n i v e a u v a n o n r e g e l m a t i g e u i t g a v e n, a l s o o k door met initiatieven te komen om toezicht en controle op de EU middelen te verbeteren 2 en de EU begroting te hervormen 3. D e Voorzitter van de Commissie heeft aangegeven dat alle nieuwe Commissie initiatieven zullen uitgaan van het beginsel van slimme regelgeving ( smart regulation ) 4. De laatste jaren signaleert de Rekenkamer verbeteringen in de interne controle bij de Commissie en een algemene verlaging van het niveau van onregelmatige betalingen 5. To c h m a a k t de Rekenkamer nog steeds melding van een groot aantal onregelmatige betalingen op belangrijke begrotingsterreinen 6 en van mogelijke verbeteringen in belangrijke onderdelen van diverse EU uitgavenprogramma s en regelingen. De geplande herziening van het Financieel Reglement, het nieuwe financiële kader en de begrotingshervorming bieden uitgelezen gelegenheden om de door de Rekenkamer belichte kwesties aan te pakken. 1 De hervorming van de Commissie Witboek (COM(2000) 200/definitief 2). 2 Actieplan van de Commissie voor een geïntegreerd internecontrolekader (COM(2006) 9 en SEC(2006) 49). 3 Reforming the Budget, Changing Europe (SEC(2007) 1188 definitief). 4 Political guidelines for the next Commission, José Manuel Barroso, Brussel, 3 september 2009. 5 Jaarverslag van de Rekenkamer over de uitvoering van de begroting over het begrotingsjaar 2008 (JV 2008), tabel 1.1. 3. In dit document worden de voornaamste opmerkingen in de recente jaarverslagen en speciale verslagen van de Rekenkamer samengevoegd teneinde vast te stellen wat de voornaamste risico s en uitdagingen zijn om het onregelmatigheidsniveau verder te verlagen en de kwaliteit van de EU uitgaven te verbeteren. 6 JV 2008, tabel 1.3.
3 Het onregelmatigheidsniveau verder verlagen Waar is het risico het hoogst? 4. H o e w e l h e t r i s i co n i v e a u i n h e t a l g e m e e n i s g e d a a l d, b l i j f t h e t hoog op bepaalde uitgaventerreinen. De Rekenkamer ontdekte de hoogste onregelmatigheidsniveaus bij de betalingen voor Cohesie en Externe steun, ontwikkeling en uitbreiding, inclusief de programma s voor pretoetreding en nabuurschap. Verder werd een groot aantal onregelmatige betalingen ontdek t bij de betalingen voor het kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling en voor plattelandsontwikkeling 7. 7 JV 2008, tabel 1.3. 5. Het overgrote deel van de uitgaven op deze terreinen is meerjarig van aard en gekoppeld aan specifieke programmeringsperioden. De meeste betreffen de vergoeding van door de eindbegunstigden gedeclareerde kosten. 6. Gevallen van onregelmatigheid ( fouten ) komen het vaakst v o o r b i j t u s s e n t i j d s e e n s a l d o b e t a l i n g e n a l s g e v o l g v a n n i e t subsidiabele declaraties door begunstigden, te hoog opgegeven subsidiabele kosten en niet naleving van betalingsvoorwaarden, met name bij het plaatsen van overheidsopdrachten. Als de twee voornaamste oorzaken van dergelijke fouten heeft de Rekenkamer uitgemaakt: a) gebreken in de systemen voor risicocontrole op het niveau van de eindbegunstigden, b) de complexiteit van de subsidiabiliteitsregels en de andere voorwaarden waaraan de begunstigden moeten voldoen. 7. De Commissie heeft steevast beweerd dat de meeste fouten dank zij het meerjarige karakter van de uitgaven kunnen worden ontdek t en gecorrigeerd vo ordat de b etrok ken pro gramma s zijn a f g e s l o t e n. D e R e k e n k a m e r i s e v e n w e l v a n m e n i n g d a t e r t o t dusverre onvoldoende informatie beschikbaar is om die bewering te staven.
4 8. Hoewel er wijzigingen zijn aangebracht in de systemen voor financieel beheer voor de programmeringsperiode 2007 2013, is h e t te v r o e g o m u i t te m a ke n o f d e z e h e t f o u tenniveau h e b b e n verlaagd, want tot dusver hebben de meeste betalingen betrekking op voorfinanciering of voorschotten, waarbij weinig voorwaarden gelden. Ten aanzien van Cohesie merkt de Rekenkamer op dat de late toepassing van de nieuwe elementen die als voorwaarden vooraf bij de eerste tussentijdse betalingen zijn gesteld, de uitvoering van de begroting kunnen vertragen en het risico verhogen dat de controlesystemen fouten in de aanvangsfase niet kunnen voorkomen of ontdekken. 8 JV 2008, paragraaf 2.36. 9 JV 2008, paragraaf 7.42. 9. Het Europees Plan voor economisch herstel (EERP) houdt een bijkomend risico in omdat daardoor meer uitgaven in de vorm van voorschotten worden gedaan op een aantal terreinen m e t g r o t e r i s i c o s, w a a r d e t o e z i c h t e n c o n t r o l e s y s t e m e n s l e c h t s t e n d e l e d o e l t r e f f e n d z i j n, m e t n a m e C o h e s i e e n Plattelandsontwikkeling. Hoe kunnen onregelmatigheden verder worden beperkt? 10. D e C o m m i s s i e m o e t d e s p e c i f i e k e s y s t e e m g e b r e k e n aanpakken die de Rekenkamer op de terreinen met de hoogste onregelmatigheidsniveaus heeft ontdekt. Dit betekent ook dat de effecten van de reeds ondernomen acties verder worden gevolgd en dat de b e trouwbaarheid wordt verhoogd van de evaluaties in de jaarlijkse activiteitenverslagen en in de verklaringen van de directeuren generaal van de Commissie betreffende de kwaliteit van de interne controles en betreffende de terreinen met hoge risico s. In dit verband heef t de Commissie ook de kans, te trachten de kwaliteit van de jaarlijkse overzichten van de lidstaten te verbeteren teneinde daaruit meer zekerheid te kunnen halen 8. 11. D e Co m m issie m o e t a a n d a cht b e s te d e n a a n d e ve r b e tering v a n de mechanismen voor financiële correctie en terugvordering in verband met de afsluiting van de programmeringsperiode 2000 2006 en de kaderprogramma s voor onderzoek 9. Hiertoe moet de kwaliteit worden verbeterd van de gegevens betreffende d e f inanciële co r re c ties e n te r u g vo rderingen inz ake Co h esie e n Landbouw en plattelandsontwikkeling die de lidstaten aan de Commissie moeten verstrekken.
5 12. De mogelijkheid om toezicht en controle te verbeteren zonder e e n i n g r i j p e n d e h e r v o r m i n g v a n d e o n d e r l i g g e n d e r e g e l s e n v e r o r d e n i n g e n i s e c h t e r b e g r e n s d. N a a r m a t e d e c o n t r o l e s i n t e n s i e v e r e n d e f o u t e n p e r c e n t a g e s k l e i n e r w o r d e n, k u n n e n de controlekosten groter worden dan de voordelen van verdere foutenbeperking. Deze realiteit is door de Commissie onderkend 10. Momenteel is er behoefte aan informatie van hoge kwaliteit over de controlekosten op de terreinen met de grootste risico s om op die basis naar een passend evenwicht te zoeken. En waar dat evenwicht niet kan worden bereikt, dienen de betrokken programma s en regelingen hetzij te worden hervormd, hetzij opnieuw onder de loep te worden genomen. 10 Mededeling van de Commissie Naar een gemeenschappelijke visie op het begrip aanvaardbaar foutenrisico (COM(2008) 866 definitief). 13. Bij de hervorming van de regels en verordeningen betreffende bestaande of nieuwe uitgavenprogramma s en regelingen moet ve r e e nvo u d i g i n g ce ntraal s t a a n, w a nt g o e d te i nterpreteren e n e e nvo u dig to e te p assen re g e ls e n ve rordeningen ve r lagen niet alleen het foutenrisico, maar kunnen ook de controlekosten b eperken. Er z al echter ook de nodige aandacht moeten worden besteed aan de vermoedelijke effecten op de uitgavenkwaliteit wanneer vereenvoudigingen worden ingevoerd die primair beogen het onregelmatigheidsniveau te verlagen.
6 De kwaliteit van de uitgaven verbeteren (zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid) Waar zijn nog vele verbeteringen mogelijk? 14. Elk jaar controleert de Rekenkamer een aantal specifieke onderwerpen van financieel beheer en publiceert zij haar b e v i n d i n g e n i n s p e c i a l e v e r s l a g e n. I n a l d i e v e r s l a g e n k o m e n steeds weer een aantal thema s terug betreffende verbetering van de s e lec tie, de opzet en de uit vo ering van uitgavenpro gramma s en regelingen, en dus van de uitgavenkwaliteit. Met name geeft de Rekenkamer in haar verslagen voorbeelden van de volgende acht problemen: uitgavenprogramma s en regelingen zonder echte Europese meerwaarde 11 ; te ruime, onduidelijke of enigszins tegenstrijdige beleidsdoelstellingen 12 ; ontoereikende beleidsinstrumenten en middelen voor de gekozen doelstellingen 13 ; o n d u i d e l i j ke i n t e r ve n t i e l o g i c a w a a r i n h e t o o r z a ke l i j k ve r b a n d t u s s e n d e g e f i n a n c i e r d e a c t i v i teiten e n d e g e w e n s te r e s u l t a ten wordt uiteengezet 14 ; al te ingewikkelde of oncontroleerbare subsidiabiliteitscriteria die de beheerskosten en het risico van niet naleving verhogen en de controle en doelgerichtheid ondermijnen 15 ; onduidelijkheid inzake rolverdeling en verantwoordelijkheden (een bijzonder probleem op terreinen met gedeeld beheer en bij de ontwikkelingshulp) die ownership ondermijnt en de doeltreffendheid en duurzaamheid vermindert 16 17 18 ; gebreken in de regelingen voor toezicht en evaluatie 19 ; onvoldoende toegang tot documenten en informatie op sommige terreinen met gezamenlijk beheer waarbij internationale organisaties zijn betrokken 20, h e t g e e n d o e l t r e f f e n d t o e z i c h t onmogelijk maakt 21 ; 11 Speciaal verslag nr. 2/2009 - Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003 2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 12 Speciaal verslag nr. 14/2009 - Hebben de instrumenten voor het beheer van de markt voor melk en zuivelproducten hun voornaamste doelstellingen bereikt? 13 Speciaal verslag nr. 10/2008 - Ontwikkelingshulp van de EG aan de gezondheidsdiensten in Afrika bezuiden de Sahara 14 Speciaal verslag nr. 8/2009 - Topnetwerken en geïntegreerde projecten in het communautaire onderzoeksbeleid: zijn de doelstellingen bereikt? 15 Speciaal verslag nr. 8/2008 - Is cross compliance als beleid doeltreffend? 16 Speciaal verslag nr. 6/2007 - De doeltreffendheid van de technische bijstand in het kader van de capaciteitsontwikkeling 17 Speciaal verslag nr. 1/2009 - Bankmaatregelen in het Middellandse Zeegebied in het kader van het programma MEDA en de eerdere protocollen 18 Speciaal verslag nr. 5/2009 - Het beheer van de kasmiddelen door de Commissie
7 15. 16. 17. In vele gevallen is de structuur van de uitgavenprogramma s en regelingen stapsgewijs van de ene programmeringsperiode naar de andere opgebouwd ter onder vanging van specif ieke problemen en werd onvoldoende gezorgd voor een periodieke fundamentele herziening en hervorming om de structuur van de interventie aan te passen aan gewijzigde behoeften en omstandigheden. Gebreken in de interventielogica, samen met aanzienlijke tekortkomingen in de toezicht en evaluatieregelingen van sommige interventies ondermijnen de beoordeling van de doeltreffendheid van de programma s en de mogelijkheid, passende hervormingen vast te stellen. Ontoereikende informatie over de resultaten en uitkoms ten ondergraaf t o ok de verant wo ording en de doorzichtigheid, alsmede de beslissingen over de toewijzing van middelen 22. Het toenemende inzetten van agentschappen en, meer recent, van gezamenlijke ondernemingen als medium voor de uitvoering van het EU beleid houdt zowel kansen als risico s in. De Commissie moet zorgen voor een behoorlijk toezicht, zodat de door die beheerssystemen geboden kansen volledig worden benut, terwijl tevens de beginselen van het Verdrag worden geëerbiedigd 23. 19 Speciaal verslag nr. 9/2007 - De evaluatie van de Europese kaderprogramma s voor onderzoek en technologische ontwikkeling (OTO): kan de aanpak van de Commissie worden verbeterd? en Speciaal verslag nr 7/2008 Het programma Intelligente energie 2003 2006 20 Bijvoorbeeld organen van de Verenigde Naties en de Wereldbank. 21 JV 2008, paragraaf 8.13. 22 Speciaal verslag nr. 10/2006 - De evaluaties achteraf van de programma s voor de doelstellingen 1 en 3 1994 1999 (Structuurfondsen) 23 Speciaal verslag nr. 13/2009 - Uitvoerende taken delegeren aan uitvoerende agentschappen: een geslaagde keuze? en Speciaal verslag nr 5/2008 - Agentschappen van de Europese Unie: resultaten bereiken
8 Wat kan er verder worden gedaan om de uitgavenkwaliteit te verbeteren? 18. H e t b e g r i p E u r o p e s e m e e r w a a r d e m o e t w o r d e n u i t g e w e r k t in een passende beleidsverklaring of in EU regelgeving die de b e s t uursins t a nties v a n d e EU r i cht snoeren g e e f t o m te b e p a l e n welke uitgaven prioriteit hebben. 24 Zoals beschreven in het antwoord van de Rekenkamer op de mededeling van de Commissie Reforming the Budget, Changing Europe. 19. Bij het herzien van bestaande interventies en het ontwerpen van nieuwe moet de Commissie de nodige aandacht besteden aan de beginselen duidelijkheid van de doelstellingen, vereenvoudiging, realisme, doorzichtigheid en verantwoording 24. De bestaande processen bij de Commissie voor beleidsontwikkeling en met name haar prak tijk van voorafgaande evaluatie en impac tbeoordelingen kunnen nog worden versterkt om ervoor te zorgen dat de nodige aandacht wordt b este e d aan deze p unten en aan de v r aag of en hoe een programma Europese meerwaarde biedt 25. 25 Speciaal verslag nr. 10/2006 - De evaluaties achteraf van de programma s voor de doelstellingen 1 en 3 1994 1999 (Structuurfondsen) 20. De Commissie moet de begrotingsher ziening zo spoedig mogelijk afronden en de relevante resultaten ervan meenemen in de voorbereiding van het financiële kader dat in 2014 van start gaat, waarbij de verbetering van de begrotings en uitgavenk waliteit het hoofddoel moet worden. In het kader van deze hervormingskansen moet de Commissie de mogelijkheden afwegen om meer te letten op output dan op input, de kostenberekening verder te vereenvoudigen, het niveau waarop middelen worden beheerd opnieuw te bekijken, de controlesystemen te definiëren in termen van output en de toepassing van het begrip aanvaardbaar risico verder te ontwikkelen.
9 CONCLUSIE 21. Voortbouwen op de vorderingen van de vorige Commissie met de verlaging van het niveau van onregelmatige betalingen uit de EU begroting zal vereenvoudiging van de b e t r o k k e n r e g e l g e v i n g e n m e e r k o s t e n e f f e c t i e v e t o e z i c h t e n c o n t r o l e s y s t e m e n v e r g e n. D e r g e l i j k e h e r z i e n i n g e n v a n programma s en regelingen moeten plaatsvinden in het kader v a n d e r u i m e r e h e r z i e n i n g v a n d e b e s t a a n d e r e g e l i n g e n betreffende EU uitgaven door middel van de geplande herziening van het Financieel Reglement, het nieuwe financiële kader en de begrotingshervorming. Verbetering van de uitgavenkwaliteit moet voor de instellingen van de E u r o p e s e U n i e e e n t o p p r i o r i t e i t z i j n. D a a r o m m o e t h e t o o k een hoofddoelstelling worden voor de nieuwe Commissie. Dit advies werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 14 januari 2010. Voor de Rekenkamer Vítor Manuel da Silva Caldeira President
Voortbouwen op de vorderingen van de vorige C o m m i s s i e m e t d e v e r l a g i n g v a n h e t n i v e a u v a n onregelmatige betalingen uit de EU begroting zal v e r e e n v o u d i g i n g v a n d e b e t r o k k e n r e g e l g e v i n g e n meer kosteneffectieve toezicht en controlesystemen v e r g e n. D e r g e l i j k e h e r z i e n i n g e n v a n p r o g r a m m a s e n r e g e l i n g e n m o e t e n p l a a t s v i n d e n i n h e t k a d e r v a n d e r u i m e r e h e r z i e n i n g v a n d e b e s t a a n d e r e g e l i n g e n betreffende EU uitgaven door middel van de geplande herziening van het Financieel Reglement, het nieuwe financiële kader en de begrotingshervorming. Verbetering van de uitgavenkwaliteit moet voor de instellingen van de Europese Unie een topprioriteit z i j n. D a a r o m m o e t h e t o o k e e n h o o f d d o e l s t e l l i n g worden voor de nieuwe Commissie. QJ-80-10-218-NL-N europese rekenkamer ISBN 978-92-9207-669-6 DOI 10.2865/58190