Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2005 2006 30 146 Instellen P-Direkt als baten-lastendienst Nr. 6 VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG Vastgesteld 9 december 2005 De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 1 heeft op 16 november 2005 overleg gevoerd met minister Pechtold voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties over: de brief van de minister d.d. 13 oktober 2005 over het instellen van P-Direkt als baten-lastendienst (30 146, nr. 4). Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit. Vragen en opmerkingen uit de commissie 1 Samenstelling: Leden: Kalsbeek (PvdA), Van Heemst (PvdA), Noorman-den Uyl (PvdA), voorzitter, Vos (GroenLinks), Van Beek (VVD), ondervoorzitter, Van der Staaij (SGP), Luchtenveld (VVD), Wilders (Groep Wilders), De Pater-van der Meer (CDA), Duyvendak (GroenLinks), Spies (CDA), Eerdmans (LPF), Sterk (CDA), Van der Ham (D66), Haverkamp (CDA), Van Fessem (CDA), Smilde (CDA), Straub (PvdA), Nawijn (LPF), Boelhouwer (PvdA), Dubbelboer (PvdA), Van Hijum (CDA), Nijs (VVD), Van Schijndel (VVD) en Irrgang (SP). Plv. leden: Klaas de Vries (PvdA), Dijsselbloem (PvdA), Fierens (PvdA), Halsema (GroenLinks), Kant (SP), Weekers (VVD), Slob (ChristenUnie), Hirsi Ali (VVD), Szabó (VVD), Rambocus (CDA), Van Gent (GroenLinks), Cqörüz (CDA), Van As (LPF), Van Haersma Buma (CDA), Koşer Kaya (D66), Knops (CDA), Van Bochove (CDA), Algra (CDA), Hamer (PvdA), Hermans (LPF), Leerdam (PvdA), Wolfsen (PvdA), Eski (CDA), Van der Sande (VVD), Kant (SP), Balemans (VVD) en De Wit (SP). De heer Van Hijum (CDA) acht het instellen van een shared-servicecentrum voor het HRM-beleid bij de rijksoverheid (P-direct) een van de kroonjuwelen van het project Andere overheid. Door het benaderen van de rijksoverheid als één concern kan minder bureaucratie worden bereikt en met minder ambtenaren worden volstaan. Die gedachte moet een bredere invulling krijgen dan alleen op het gebied van de personeelsregistratie en salarisadministratie. Het beëindigen van de samenwerking met IBM betekent een blamage, waarbij twee jaar voorbereiding verloren gaat. De minister was gewaarschuwd door de Algemene Rekenkamer (ARK), die in april 2005 adviseerde tot tijdig ingrijpen en bijsturen. De CDA-fractie wil volstrekte duidelijkheid over de volgende vragen. Wat is de werkelijke oorzaak van het stuklopen van het project? Wat heeft de minister gedaan om het project en de samenwerking met IBM te redden? Welke kosten zijn tot dusver, ook bij de vakdepartementen, gemaakt? Wat is de ambitie voor het vervolgtraject en welk tijdpad hoort daarbij? In de brief stelt de minister dat een vertrouwensbasis ontbreekt, zonder hiervoor een nadere toelichting te geven. IBM is een grote, professionele onderneming die overal ter wereld shared services implementeert. Er moet naar zijn mening daarom meer achter zitten. Hij vraagt de minister om de werkelijke oorzaak van het stuklopen van dit project toe te lichten. Wie of wat wordt niet vertrouwd? Waarom is geen bemiddeling nagestreefd? Grote aanbestedingen van ICT-projecten liepen ook eerder niet goed. In hoeverre slaagt BVK erin zijn regierol waar te maken? Is de werkelijke reden van het mislukken van het project wellicht dat de standaardisatie van de processen en de harmonisatie van regelgeving tussen de vakdepartementen onvoldoende van de grond is gekomen? KST92667 0506tkkst30146-6 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 146, nr. 6 1
Hij acht het instellen van een onderzoek door de interne auditdienst onvoldoende en bepleit een onafhankelijk onderzoek door de ARK, dat zich ook uitstrekt tot de aansturing van het project. In hoeverre waren de randvoorwaarden in termen van project- en risicomanagement vervuld? Hij verzoekt de minister voor 1 december een onderzoeksvoorstel aan de Kamer voor te leggen. Hem is onduidelijk wat de minister zelf heeft gedaan om te voorkomen dat het project uiteenspatte. Wat heeft hij gedaan met de waarschuwingen en aanbevelingen van ARK en Kamer? Is het achteraf een gelukkige keus geweest om de directe aansturing van het project op enige afstand van het departement in een projectdirectie te organiseren, die hoofdzakelijk door externen werd bemenst? Hoe fungeerde deze groep als opdrachtgever en hoe heeft de relatie met de minister vorm gekregen? De kosten die zijn gemaakt op BVK en de afkoopsom die aan IBM moet worden betaald, vormen naar zijn mening niet het hele kostenplaatje. Welke kosten hebben de afzonderlijke ministeries gemaakt? In hoeverre is al personeel uitgestroomd dat nu weer tijdelijk moet worden vervangen? Welke andere verplichtingen zijn aangegaan, bijvoorbeeld voor huisvesting? Hij vraagt om een volledig overzicht van de gemaakte kosten. Het kabinetsbesluit tot vorming van het shared-servicecentrum was gebaseerd op een business case, waarin werd uitgegaan van een besparing van 400 mln. en 1 000 fte. Deze business case is niet langer actueel. Is deze besparing nog reëel? In ieder geval zal het langer duren om deze besparing te realiseren. Hij vraagt de minister een nieuwe business case te presenteren om het proces doorgang te laten vinden. Wanneer kan het project alsnog operationeel zijn? Komt er een nieuwe aanbesteding? Of wordt gekozen voor zelf uitvoeren, bijvoorbeeld door de Belastingdienst? Verandert er daarmee iets aan de doelstelling van het project om kwaliteitsverbetering hand in hand te laten gaan met besparingen op de bedrijfsvoering? Een nieuw kabinetsbesluit en een stappenplan lijken hem onontkoombaar. Hij vraagt wanneer dit tegemoet kan worden gezien. De heer Van der Ham (D66) ziet een programma dat althans voorlopig veel potentie heeft, niet doorgaan. Wat zit er precies achter het verbreken van de samenwerking met zo n groot, vermaard bedrijf? Hij veronderstelt dat er meer aan de hand is. Was dit niet te voorkomen geweest? Ziet de minister achteraf momenten, waarop de conclusie eerder had kunnen worden getrokken? Er moet een analyse worden gemaakt van wat er is misgegaan om dit in de toekomst te kunnen voorkomen. Ook hij acht een interne audit onvoldoende. Waarom heeft de minister niet tot een onderzoek door de ARK besloten? Welke rol hebben de ambtenaren in dit proces gespeeld? Bij grootschalige investeringen en veranderingen op ministeries is vaak veel tegenwerking te bespeuren. Heeft dat een rol gespeeld? Bij een onafhankelijk onderzoek kan ook dat element worden meegewogen. Hij sluit zich aan bij de vragen naar het vervolgtraject. Dat moet snel gebeuren, omdat een grote winst kan worden behaald. De heer Szabó (VVD) vraagt opheldering van de minister over wat er allemaal fout is gegaan. Op basis daarvan zal de VVD-fractie zich pas uitspreken over eventuele onderzoeken. Wat zijn de resultaten van P-direct tot nu toe? IBM zal niet hebben stilgezeten. Er zullen producten zijn opgeleverd, waarvoor is betaald. Wat heeft het project alles bij elkaar gekost, inclusief de kosten die binnen de overheid zijn gemaakt? Zijn er al additionele investeringen gedaan, bijvoorbeeld in gebouwen? Hoe wordt verder omgegaan met de functionele ontwerpen die wellicht zijn opgeleverd? Zijn deze bruikbaar voor een doorstart samen het ministerie van Financiën? Welke oplossingen bestaan er voor de toekomst? Wat wordt op 1 januari 2007 opgeleverd? Alleen de tot salarisstrookjes uitgeklede versie van P-direct, of toch iets meer? Wat is de ambitie van de minister? Het Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 146, nr. 6 2
implementeren van ICT-trajecten is niet iets wat een bewindspersoon er even bij kan doen. Hij bepleit hiervoor meer aandacht van het kabinet bij het zorgtraject en het burgerservicenummer. ICT wordt steeds belangrijker in de bedrijfsvoering van de overheid. Bij de volgende kabinetsformatie zou een staatssecretaris voor de overheidsarchitectuur kunnen worden overwogen. De heer Boelhouwer (PvdA) is erg teleurgesteld over het mislukken van dit traject, hoewel men er van meet af aan kritisch over was. Er was een hoofdlijnenakkoord. Waar is het in de details misgelopen? Is geprobeerd een organisatorisch probleem van alle ministeries met ICT op te lossen? Waar is het fout gegaan? Wie heeft gefaald in de aansturing? De Kamer heeft over dit heel grote project slechts driemaal met de achtereenvolgende ministers van gedachten gewisseld. Het afkopen van IBM impliceert naar zijn mening dat schuld aan het mislopen van het project wordt erkend. Daarnaast loopt de overheid de verwachte winst mis. Hoe wordt het op de langere termijn geregeld? De PvdA-fractie blijft van mening dat deze unieke kans dat de overheid meaner and leaner wordt, moet worden gegrepen. Wanneer komt het alsnog in orde? Hoe zal de minister het in de begroting van BZK ontstane gat opvullen? Het antwoord van de minister De minister is oprecht teleurgesteld dat de samenwerking met IBM voor P-direct na ruim een jaar werd beëindigd. Alle ministeries hebben hard gewerkt aan de totstandkoming van P-direct. Nog deze week vindt de afhandeling van de overeenkomst met IBM plaats en worden de licenties overgedragen. Alle opgeleverde producten worden eigendom van het ministerie. In de Telegraaf is hij door de heren Boelhouwer en Van Hijum beschuldigd van het verspillen van overheidsgeld. Hij weerspreekt dat nadrukkelijk. Het oogmerk is en blijft het terugdringen van de overheadkosten van het rijk. Bij de hogere ambitie om processen zoveel mogelijk te bundelen en te automatiseren, waartoe in 2003 is besloten, hoort een groter risico. Deze werden en worden als verantwoord beschouwd. De shared-servicegedachte blijft ook zonder IBM en Logica CMG valide. Er was met beide een zeer scherpe, zo niet te scherpe, deal uitonderhandeld. Hij veronderstelt dat deze scherpte voor IBM de belangrijkste reden is geweest om uit het project te stappen. De prijs voor het contract lag zeer ruim onder het bedrag dat deskundigen als verantwoorde uitgave hadden geschat. Het was bovendien een prestatiecontract. Alle voorinvesteringen in de ICT, voor een totaal van circa 70 mln, moesten door IBM worden verricht. Hij veronderstelt dat het rendement op deze investeringen door IBM lager wordt ingeschat dan investeringen in andere delen van de wereld. De beëindiging kwam echter van twee kanten en is gestoeld op een opeenstapeling van ervaringen. Er was dus geen sprake van een duidelijk momentum. Vanaf het moment dat hij terugkeerde van de Koningin heeft hij zich met dit dossier beziggehouden. Hij heeft het beschouwd als een groot project, hoewel het die status niet had. Deze zomer was er steeds sprake van uitstel. Van de zijde van het rijk lag de reden van beëindiging voornamelijk in het opnieuw ter discussie stellen van primaire zaken. Herstel van vertrouwen of een doorstart achtte hij niet mogelijk. De grens was bereikt. IBM ontvangt 20 mln. Om P-direct alsnog te laten functioneren, is software nodig. De licenties daarvoor waren door IBM al gekocht. Het rijk neemt deze voor 13 mln. van IBM over. Hij is nog steeds van oordeel dat zorgvuldig met het geld is omgegaan. De rijksdienst verkrijgt de licenties tegen de door IBM aan de leveranciers betaalde prijs, die aanzienlijk onder de brutomarktprijs ligt. Voor circa 7,5 mln. (6 mln. plus BTW) ontvangt het rijk van IBM alle tot dusver gemaakte halffabrikaten. Onderzocht wordt Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 146, nr. 6 3
hoe deze kunnen worden hergebruikt. Oorspronkelijk was dit 9 mln. plus BTW. In het reces heeft de minister zelf verlaging van dit bedrag bedongen. Hij wil de ogen niet sluiten voor de gemaakte projectkosten op het eigen en de andere ministeries. Dat zou weggegooid geld zijn, wanneer niet wordt doorgegaan met P-direct. Hij zegt toe een overzicht van deze kosten aan de Kamer te zullen doen toekomen. Gedurende het hele proces is sprake geweest van intensieve begeleiding door deskundigen. Van alle aspecten zijn risicoanalyses gemaakt en een commissie Second opinion heeft de overall risico s beoordeeld. Er zijn maatregelen genomen om de continuïteit van de administratie en de salarisbetaling te verzekeren. Die is dus niet in gevaar. Er is tijdig werk gemaakt van het ontwikkelen van oplossingen, voor wanneer het met IBM zou mislopen. Om lessen voor de toekomst te kunnen trekken, heeft hij de eigen auditdienst opdracht gegeven een onderzoek in te stellen. De resultaten daarvan zal hij aan de ARK ter beschikking stellen. De ARK heeft zich inmiddels al bereid verklaard deze te bekijken. Bij het aangaan van een prestatiecontract, waarbij de rijksdienst resultaten definieert en de marktpartij verantwoordelijk is voor de wijze waarop het resultaat wordt bereikt, mag je ervan uitgaan dat de markt weet hoe het resultaat kan worden bereikt. In dit geval was meer sturing op het proces nodig dan was voorzien. Bij de keuze van een contracttype moet in het vervolg goed worden gekeken of de markt daadwerkelijk in staat is het resultaat te bereiken, zonder dat de wijze waarop dit gebeurt volledig wordt gespecificeerd. Alle ministeries delen de ambitie om P-direct langs een andere weg te realiseren. Het alternatieve scenario, dat al beschikbaar was, wordt verder uitgewerkt. Omdat technische zaken nog worden onderzocht, kan de minister hiervan nog geen gedetailleerd beeld schetsen. Begin volgend jaar zal hij het aan de ministerraad voorleggen en de Kamer erover informeren. Kernpunten zijn realisatie met een kopgroep van ministeries, waarbij de andere kunnen aansluiten. Dat komt ook tegemoet aan problemen die eerder werden ondervonden ten aanzien van bijvoorbeeld eigen afschrijvingen. In deze nieuwe plannen zullen de ministeries veel meer zelf moeten doen. Zij wachten niet af. Waar tegen geringe investeringen al instrumenten kunnen worden ingezet om besparingen te realiseren, gaan zij daarmee aan de slag. Verschillende ministeries zullen gebruik gaan maken van M-plaza en de payroll die op dit moment al in gebruik is bij de helft van de rijksdiensten. Deze onderdelen worden zo spoedig mogelijk ondergebracht in de baten-lastendienst P-direct, die de komende jaren haar producten en klanten geleidelijk zal uitbreiden. Ook voor het alternatief scenario zal een kosten-batenanalyse worden opgesteld, waarover de Kamer zal worden geïnformeerd. De beoogde besparingen zullen, door de geleidelijke realisatie van P-direct, later optreden en mogelijk lager uitvallen. Er is geen sprake van een gat in de begroting, omdat het in de toekomst te besparen bedragen betreft. Met IBM zijn contractueel afspraken gemaakt over de geheimhouding van zaken die de relatie met BZK in deze zaak betreffen. Dat ontslaat de minister niet van zijn verantwoordingsplicht jegens de Kamer, maar betekent dat hij om eventuele claims van IBM te voorkomen is genoodzaakt om vertrouwelijkheid te betrachten. Hij vraagt de Kamer daar begrip voor. Hij vat samen dat al contact is gelegd met de ARK en dat een compleet kostenoverzicht en informatie over de nieuwe opzet aan de Kamer zullen worden gezonden. Hij onderstreept nog eens dat ambtenaren keihard en vol enthousiasme aan het project hebben gewerkt. Hij staat volledig achter hun werk. Hij suggereert dat overheid en ICT-branche een gesprek zouden kunnen aangaan over toekomstige samenwerkingen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 146, nr. 6 4
Nadere gedachtewisseling De heer Van Hijum (CDA) stelt dat de oorzaak voor het stuklopen van het project niet helemaal helder is geworden. Hij begrijpt niet waarom IBM niet aan het prestatiecontract is gehouden, zeker wanneer het zo n goede deal was. Ook de HSL gaat niet altijd van een leien dakje, maar de contractanten worden aan de afspraken gehouden. Waarom kon dat hier niet? Waarom is geen bemiddelaar ingeschakeld om ervoor te zorgen dat deze goede deal werd uitgevoerd, zodat de besparingen konden worden bereikt? Is de ambitie, nu de departementen de uitvoering zelf ter hand nemen, hetzelfde gebleven of verlaagd? De Kamer zal aan de hand van een nieuwe business case moeten worden overtuigd van de te bereiken besparingen. De regiefunctie door een coördinerend minister heeft niet het beoogde resultaat gehad. Waren de randvoorwaarden in orde? Hij benadrukt een extern onderzoek nodig te vinden. Hij verzoekt de minister de opzet daarvan aan de Kamer voor te leggen, zodat van gedachten kan worden gewisseld over de scope en planning. Hij verzoekt om in het toegezegde kostenoverzicht ook de aangegane verplichtingen op te nemen. De heer Van der Ham (D66) is blij met de rol die de ARK krijgt. Hij kan niet beoordelen of stammenstrijden tussen ministeries hier een rol hebben gespeeld, maar deze mogelijkheid moet wel degelijk worden onderzocht. Er zou frictie kunnen zijn ontstaan tussen de ministeries over hun wensen ten aanzien van de implementatie van P-direct. Er hoeft geen sprake te zijn geweest van moedwillig traineren om die uitwerking wel te hebben, bijvoorbeeld als sprake is van wensen die niet met elkaar in overeenstemming kunnen worden gebracht. Hij wacht de resultaten van het onderzoek af. Als de minister meent dat herstel van vertrouwen niet mogelijk is, legt hij zich erbij neer dat geen herstelpoging wordt gedaan. De heer Szabó (VVD) vraagt hoe het heeft kunnen gebeuren dat de overheid tegelijk met P-direct en de SAP-ontwikkeling of Financiën aan de gang is gegaan. Waarom is niet naar gecombineerde oplossingen gekeken? Wat is de waarde van de aangeschafte P-directlicenties, als wordt aangesloten bij de SAP-expertise? Is het juist dat een Amerikaans beursgenoteerd bedrijf geen prestatiecontracten mag tekenen? Is dit de reden van de problemen met IBM? De heer Boelhouwer (PvdA) is door de minister niet geheel gerustgesteld. De bezuiniging kan niet op korte termijn worden binnengehaald, maar de minister zei ook dat de opbrengst mogelijk lager zal zijn. Het kost dus wel degelijk geld. Hij heeft nog geen duidelijk beeld hoe ambtenaren met de halffabrikaten aan de slag moeten. Hij is blij met de toezegging dat de ARK gaat uitzoeken wat er is misgelopen, maar vreest herhaling. Hoe kan de minister garanderen dat dit zich niet nog eens zal voordoen? Er was ruimte gereserveerd voor de huisvesting van het servicecentrum. Hoe staat het daarmee? De minister licht toe dat formeel-juridisch beide partijen de overeenkomst nog konden beëindigen. Indien de Kamer meer details wil vernemen, is hij bereid deze in een vertrouwelijk beraad te geven. Ook is hij bereid de gewisselde correspondentie vertrouwelijk ter inzage te leggen. Het nieuwe plan zal via de gebruikelijke weg door de ministerraad en de Kamer kunnen worden beoordeeld. De samenwerking tussen de departementen was goed. Hij heeft geen behoefte aan een dwingender regierol. Zaken moeten niet worden afgedwongen, maar er moet worden overtuigd op basis van argumenten. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 146, nr. 6 5
Hij ziet geen oorzaak van de beëindiging bij andere departementen. Hij zegt toe de opzet voor het onderzoek voor 1 december aan de Kamer te zullen zenden. Hij verwacht hetzelfde besparingsniveau te kunnen bereiken, maar langs een andere weg en op een ander moment. Er doet zich dus slechts een aanloopprobleem voor, geen structureel probleem. Er is geen geld over de balk gesmeten, noch een gat in de begroting geslagen. De payroll van Financiën was en is in de loop van het proces in P-direct geïntegreerd. Er was geen sprake van paralleltrajecten naast elkaar. Hij zegt toe de geschiedenis op papier aan de Kamer te zullen zenden. De licenties zijn niet dubbelop. De licenties van IBM zijn breder bruikbaar en hebben meerdere functionaliteiten voor een grotere groep dan de huidige gebruikers van de payroll van Financiën. Het is hem niet bekend dat een Amerikaans beursgenoteerd bedrijf geen prestatiecontract mag aangaan. Hij zal dit nagaan en de Kamer de eventuele bevindingen daarvan rapporteren. Er is vertraging ontstaan. De besparingen zullen later worden gerealiseerd. Hij heeft er alle vertrouwen in dat de eigen mensen het voor elkaar zullen brengen. Hij vraagt het vertrouwen van de Kamer om voortvarend aan de slag te gaan. Hij zal de Kamer in februari 2006 informeren over het nieuwe scenario en de nieuwe deadlines. Natuurlijk wordt geprobeerd nieuwe fouten te voorkomen, maar het kan nooit worden gegarandeerd dat mensen geen fouten zullen maken. De voorzitter van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Noorman-den Uyl De Adjunct-griffier van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Hendrickx Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 30 146, nr. 6 6