Permanente commissie Secretariaat van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, telefoon 31 (30) 297 42 14/43 28 telefax 31 (30) 296 00 50 e-mail cie.meijers@forum.nl postbus 201, 3500 AE Utrecht/Nederland Aan de Minister van Justitie De heer mr. A.H. Korthals Postbus 20301 2500 EH DEN HAAG CM01-025 Utrecht, 23 oktober 2001 Betreft: implementatie Richtlijn 2001/55 inzake tijdelijke bescherming van ontheemden Geachte heer Korthals, Op 20 juli 2001 heeft de Raad van Ministers de Richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming ingeval van een massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen aangenomen (2001/55/EG, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L212/12). Deze richtlijn is op 7 augustus 2001 inwerking getreden en moet uiterlijk 31 december 2002 zijn geïmplementeerd in de nationale wet- en regelgeving. De implementatie van deze richtlijn in de nationale regelgeving heeft gevolgen voor de rechtsbescherming van de asielzoeker. Daarom ziet de Permanente Commissie - bij wijze van uitzondering - nu aanleiding om een aantal aanbevelingen te doen. Deze aanbevelingen hebben betrekking op: a) het al dan niet verlenen van een verblijfstitel voor bepaalde tijd in de zin van de vreemdelingenwet (artikel 8 Richtlijn); b) de consequenties van het indienen van een asielaanvrage tijdens het regime van tijdelijke bescherming (artikel 19 lid 1 Richtlijn). a) Het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd De situatie waarop de richtlijn van toepassing is Een regime van tijdelijke bescherming kan ingevolge de richtlijn worden ingesteld ingeval van een massale toestroom of een dreigende massale toestroom van ontheemden met name wanneer het risico bestaat dat het asielsysteem deze toestroom niet kan verwerken zonder Standing committee of experts on Comité permanent d experts en droit Ständiger Ausschuss von international immigration, refugee international de l immigration, Experten im internationalen and criminal law des réfugiés et du droit pénal Ausländer-, Flüchtlings- und Strafrecht
dat dit leidt tot een met de werking ervan strijdige gevolgen (artikel 2a Richtlijn). Daarbij gaat het om onderdanen van derde landen of staatlozen die hun land of regio van oorsprong hebben moeten verlaten of zijn geëvacueerd en wier terugkeer onder veilige en duurzame omstandigheden onmogelijk is, in het bijzonder personen die a) uit door een gewapend conflict of inheems geweld getroffen gebieden hebben moeten vluchten en b) die ernstig gevaar lopen om slachtoffer te worden dan wel slachtoffer zijn geweest van systematische of algemene schending van de mensenrechten (artikel 2c Richtlijn). Artikel 8 lid 1 Richtlijn verplicht de lidstaten de nodige maatregelen te nemen die de begunstigden voor de volledige duur van de tijdelijke bescherming in aanmerking laten komen voor verblijfstitels. Daartoe moeten volgens diezelfde bepaling documenten of andere, gelijkwaardige bewijsstukken worden verstrekt. Onder verblijfstitels dient op grond van artikel 2g Richtlijn te worden verstaan: elke door de autoriteiten van een lidstaat afgegeven en volgens zijn wetgeving opgestelde vergunning of toestemming, op grond waarvan het een onderdaan van een derde land of een staatloze is toegestaan op het grondgebied van die lidstaat te verblijven. Implementatie in de nationale regelgeving Implementatie van de richtlijn maakt wijziging van de Vreemdelingenwet noodzakelijk. De Permanente Commissie is van oordeel dat aan asielzoekers die onder een regime van tijdelijke bescherming vallen op grond van artikel 29 lid 1 Vw een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd moet worden verleend. Het verlenen van een dergelijke verblijfsvergunning is in de eerste plaats in overeenstemming met de gedachte die ligt achter het huidige systeem van de Vreemdelingenwet. Ingevolge dit systeem kunnen asielzoekers nog slechts voor één asielgerelateerde status in aanmerking komen. Aan deze status zijn een aantal secundaire rechten verbonden. Aldus wordt voorkomen dat verschillen in rechtspositie ontstaan. In de tweede plaats geldt dat de situatie waarin ingevolge artikel 29 lid 1d Vw een verblijfsvergunning dient te worden verleend, zich vrijwel niet onderscheidt van de situatie waarin ingevolge de richtlijn een regime van tijdelijke bescherming kan worden ingesteld. Gelet op de ernst van de mensenrechtenschendingen waarvan in beide situaties sprake is, valt niet in te zien op welke redelijke grond in laatstgenoemde situatie geen verblijfsvergunning, zou moeten worden verleend. De Permanente Commissie is van oordeel dat de situatie waarop de richtlijn ziet niet onder artikel 29 lid 1d Vw moet worden gebracht. Terwijl aan de toepassing van de richtlijn een oordeel van de Raad van Ministers moet zijn voorafgegaan (artikel 5 Richtlijn), staat bij de toepassing van artikel 29 lid 1d Vw het oordeel van de Minister van Justitie centraal. In de tweede plaats draagt artikel 29 lid 1d Vw een geheel eigen karakter in die zin dat de criteria op grond waarvan de verblijfsvergunning ingevolge dit artikel dient te worden verleend, nader zijn uitgewerkt in 3.106 Vb en Vc C1/5.3.1 alsmede in de jurisprudentie. 2
In de derde plaats is de toepassing van artikel 29 lid 1d Vw landgebonden terwijl de toepassing van de richtlijn ook regiogebonden kan zijn (artikelen 2c en 7 Richtlijn). De Permanente Commissie pleit met andere woorden voor toevoeging van een grond voor verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd aan artikel 29 lid 1 Vw met overneming van de definiëring in artikel 2 Richtlijn of onder verwijzing daarnaar. De tekst van de nieuw in te voeren bepaling zou als volgt kunnen luiden: die valt onder een besluit van de Raad van Ministers als omschreven in artikel 5 Richtlijn 2001/55 inzake tijdelijke bescherming dan wel die valt onder een categorie ontheemden aan welke categorie ingevolge artikel 7 Richtlijn 2001/55 bescherming dient te worden verleend. De Permanente Commissie verzet zich tegen het toepassen van een besluitmoratorium op diegenen die onder de richtlijn vallen. Bij het toepassen van een besluitmoratorium zouden in ieder geval twee varianten denkbaar zijn. (i) In de Vreemdelingenwet wordt een nieuwe bepaling opgenomen ingevolge welke de asielzoeker voor de duur van het regime van tijdelijke bescherming onder een andersoortig besluitmoratorium wordt gebracht dan het besluitmoratorium ex artikel 43 Vw. De secundaire rechten die aan de asielzoeker op grond van de Richtlijn toekomen, zoals het recht op het verrichten van arbeid in loondienst (artikel 12 Richtlijn), op huisvesting (artikel 13 lid 1 Richtlijn), op het volgen van onderwijs (artikel 12 en 14 Richtlijn), op sociale en medische bijstand (artikel 13 lid 2 Richtlijn) en op gezinshereniging (artikel 15), dienen in aparte wettelijke bepalingen te worden neergelegd. Dit besluitmoratorium eindigt wanneer de maximale duur is bereikt of wanneer de Raad dat besluit (artikel 6 Richtlijn). Aan dit systeem kleeft het bezwaar dat asielzoekers mogelijk geen relevant tijdsverloop opbouwen waarmee zij in aanmerking kunnen komen voor verlening van een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd (artikel 34 Vw). Dit is onwenselijk nu zoals reeds eerder is opgemerkt de situatie waarin ingevolge artikel 29 lid 1 Vw een verblijfsvergunning dient te worden verleend, zich vrijwel niet onderscheidt van de situatie op grond waarvan ingevolge de richtlijn een regime van tijdelijke bescherming kan worden ingesteld. In beide situaties gaat het om ernstige mensenrechtenschendingen. (ii) De asielzoeker wordt op grond van artikel 43 Vw voor de duur van een jaar onder het besluitmoratorium gebracht. Een overweging die hiervoor zou kunnen pleiten, is dat de situatie waarvoor een regime van tijdelijke bescherming kan worden ingesteld het meest overeenkomt met de situatie die wordt beschreven in artikel 43c Vw. Als na afloop van het jaar het regime van tijdelijke bescherming nog steeds van kracht is, dan wordt aan de asielzoeker een vergunning tot verblijf voor bepaalde tijd verstrekt. Daartoe wordt aan artikel 29 lid 1 Vw met overneming van de definiering in artikel 2 Richtlijn of onder verwijzing daarnaar een grond voor verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd toegevoegd. De bezwaren zijn evenwel de volgende. 3
- Implementatie op deze wijze heeft in de eerste plaats als bezwaar dat de gronden waarop een asielzoeker ingevolge artikel 43 Vw onder het besluitmoratorium kan worden gebracht niet verenigbaar zijn met de gronden waarop ingevolge de richtlijn een regeling van tijdelijke bescherming in het leven kan worden geroepen. Zakelijk weergegeven kan op grond van artikel 43 Vw een besluitmoratorium worden ingesteld ingeval van kortdurende perioden van onzekerheid in het land van herkomst (43 aanhef en onder a Vw), kortdurende perioden van mensenrechtenschendingen (43 aanhef en onder b Vw) en ingeval het aantal ingediende aanvragen uit een bepaald land of en bepaalde regio zo groot is dat Onze Minister redelijkerwijs niet in staat is daarop tijdig een beschikking te geven 43 aanhef en onder c Vw). De richtlijn tijdelijke bescherming is niet van toepassing in het geval van de kortdurende periode van onzekerheid waar artikel 43 a Vw op doelt. De richtlijn is immers van toepassing ingeval van een gewapend conflict of inheems geweld en het risico van systematische of algemene schending van de mensenrechten (artikel 2c Richtlijn). Met andere woorden ingevolge de richtlijn dient een dergelijke situatie zich feitelijk voor te doen. Van onzekerheid daarover kan geen sprake zijn. Evenmin doet zich de situatie voor waarop artikel 43 b Vw doelt. Ingeval van een kortdurende periode van mensenrechtenschendingen, kan niet worden gezegd dat een veilige en duurzame terugkeer niet mogelijk is (artikel 2c Richtlijn). Niet aannemelijk is dan ook dat de Raad van Ministers ingeval van kortdurende perioden van onzekerheid tot het instellen van een regeling van tijdelijke bescherming zal overgaan. Ook de 43 c Vw grond is niet van toepassing in het geval van een regeling van tijdelijke bescherming. Weliswaar is artikel 43 c Vw net als de richtlijn van toepassing ingeval van zodanig grote aantallen asielaanvragen dat het asielsysteem deze niet kan verwerken, ten aanzien van hen die onder de regeling tijdelijke bescherming vallen, kan evenwel niet worden gesteld dat de Minister niet in staat is om tijdig te beschikken. Immers door het besluit van de Raad van Ministers waarbij de regeling tijdelijke bescherming is ingesteld heeft de Minister nu juist wel de mogelijkheid tijdig te beschikken door een verblijfstitel ingevolge de richtlijn af te geven. - In de tweede plaats bestaat tegen het onder het besluitmoratorium onderbrengen van asielzoekers die onder een regeling van tijdelijke bescherming vallen, het bezwaar dat de Richtlijn de eerdergenoemde secundaire rechten toekent aan de asielzoeker (artikel 12 tot en met 15 Richtlijn). Deze rechten komen ingevolge het stelsel van de Vreemdelingenwet niet toe aan degenen die onder het besluitmoratorium vallen. Het gevolg zal zijn dat tussen asielzoekers die onder een besluitmoratorium vallen verschillen in rechtsposities zouden gaan bestaan. Het is de vraag of voor het maken van een onderscheid een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. - Tenslotte geldt dat het toepassen van het besluitmoratorium in tegenstelling tot toepassing van de richtlijn (artikel 8 Richtlijn) niet impliceert dat een verblijfstitel dient te worden verleend. 4
Wellicht ten overvloede merkt de Commissie op dat de (imperatieve) afwijzingsgronden ex artikel 30 en 31 Richtlijn niet van toepassing zijn op degenen die onder het regime van tijdelijke bescherming vallen. In genoemde bepalingen zal met andere woorden een uitzonderingsgrond moeten worden opgenomen. b) De consequenties van het indienen van een asielaanvrage tijdens het regime van tijdelijke bescherming (artikel 19 lid 1 Richtlijn) Artikel 19 lid 1 Richtlijn geeft de lidstaten de mogelijkheid te bepalen dat gebruikmaking van de tijdelijke bescherming en het genot van de status van asielzoeker tijdens de behandeling van de aanvraag niet kunnen worden gecombineerd. Het opnemen van een bepaling met deze strekking in de Vreemdelingenwet zou tot gevolg hebben dat met de indiening van een asielverzoek de uit het regime van tijdelijke bescherming voortvloeiende secundaire rechten zoals het recht op het verrichten van arbeid in loondienst (artikel 12 Richtlijn), het recht op huisvesting (artikel 13 lid 1 Richtlijn), het recht op het volgen van onderwijs (artikel 12 en 14 Richtlijn), het recht op sociale en medische bijstand (artikel 13 lid 2 Richtlijn) en het recht op gezinshereniging (artikel 15 Richtlijn) zouden komen te vervallen. De Permanente Commissie vindt het verbinden van deze consequentie aan de indiening van een asielverzoek disproportioneel en verzet zich dan ook tegen het opnemen van een bepaling die gevolg geeft aan artikel 19 lid 1 Richtlijn. De Permanente Commissie is van mening dat er geen objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat voor het maken van onderscheid tussen diegenen die onder het regime van tijdelijke bescherming vallen en geen asielverzoek hebben ingediend en diegenen die onder het regime van tijdelijke bescherming vallen en wel een asielverzoek hebben ingediend. Hoogachtend, Namens de Permanente Commissie, Prof. mr. C.A. Groenendijk, voorzitter 5