redactionele bijdrage 48 Exoten, koolzuurgas en kunstlicht; een update Willem Lambooij 1 Inleiding In de novembereditie van 2008 van het Journaal Flora en fauna 2 schreef ik over de regelgeving rondom de bestrijding van exoten in Nederland, waarbij de nijlgans als voorbeeld diende. Conclusie was dat de regelgeving tekortschoot om bestrijding van exoten effectief uit te voeren. Sinds 2008 is er op dit vlak wel het één en ander veranderd. Inmiddels is het ontwerp voor de Wet natuurbescherming naar de Tweede Kamer gezonden, met daarin een nieuwe regeling met betrekking tot de bestrijding van exoten. In de Nederlandse natuur hebben nieuwe exotische fenomenen zich gemanifesteerd, er is (beperkt) jurisprudentie gevormd en de rijksoverheid heeft het beleid inzake exoten verder ontwikkeld en in praktijk gebracht. Op deze ontwikkelingen wil ik in dit artikel verder ingaan, waarbij de nijlgans opnieuw een belangrijke rol speelt. Tevens zal ik aandacht besteden aan de middelen die gebruikt mogen worden voor het vangen en/of doden van dieren, ook waar het gaat om beschermde inheemse soorten. Om dit in te leiden wil ik starten met een beknopte omschrijving van het geldende wettelijke kader voor de bestrijding van scha- 1 Mr. W. M. Lambooij is legal consultant bij Royal HaskoningDHV en is vooral werkzaam in het natuurbeschermingsrecht. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel. 2 Willem Lambooij, Exoten in Nederland, in: Journaal Flora en fauna 2008/7. deveroorzakende soorten: een aantal artikelen uit de Flora- en faunawet (Ffw). Wettelijk kader Bestrijding van schadeveroorzakende soorten gebeurt in principe op basis van de artikelen 65 (vrijstelling), 67 (aanwijzing) en/of 68 Ffw (ontheffing). Op grond van artikel 72 Ffw zijn de middelen aangewezen die hierbij gebruikt mogen worden. Artikel 65 Zoals eerder vermeld, kent de Ffw verschillende grondslagen voor de bestrijding van schade. Artikel 65 regelt de vrijstelling voor het bestrijden van algemeen voorkomende beschermde inheemse soorten die in het gehele land of delen daarvan belangrijke schade aanrichten aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of schade aan fauna. De wet maakt onderscheid tussen een vrijstelling op landelijk niveau en op provinciaal niveau. In Bijlage 1 bij het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Bbsd) vinden we de soorten waarvoor de landelijke vrijstelling geldt. Het gaat om de Canadese gans, houtduif, het konijn, de kauw, vos en zwarte kraai. Ten opzichte van deze soorten is het op grond van artikel 1 Regeling beheer en schadebestrijding dieren (Rbsd) aan de grondgebruiker toegestaan de verbodsbepalingen van de artikelen 9 t/m 12 Ffw te overtreden ter voorkoming van belangrijke schade aan o.a. gewassen. Praktisch gezien betekent dit dat deze soorten door de grondgebruiker mogen worden verontrust, gevangen en gedood en dat de nesten/verblijfplaatsen mogen worden vernield. Het is de grondgebruiker toegestaan om dit door middel van een schriftelijke verklaring uit te laten voeren door een jachtaktehouder. De provinciale vrijstelling wordt per provinciale verordening geregeld. Provinciale Staten kunnen hierbij vrijstelling verlenen voor de soorten die genoemd staan in bijlage 2 bij het Bbsd. 83
48 JFf 2013 redactionele bijdrage Artikel 67 Op grond van artikel 67 Ffw kunnen Gedeputeerde Staten (een categorie van) personen aanwijzen die (bijvoorbeeld met behulp van het geweer) bepaalde diersoorten mogen doden. De lijst van diersoorten waarvoor dat mogelijk is, vinden we in Bijlage 1 bij de Rbsd. Het gaat hier om zowel beschermde als onbeschermde soorten. De aanwijzing kan geschieden op grond van de volgende criteria: de gunstige staat van instandhouding komt niet in gevaar (geldt alleen bij beschermde inheemse soorten); er bestaat geen andere bevredigende oplossing ter voorkoming van schade; er is sprake van (één van) de belangen zoals genoemd in de wet, waaronder belangrijke schade aan landbouwgewassen, het belang van de volksgezondheid of schade aan fauna. Artikel 67 maakt het tevens mogelijk om de aangewezen personen toestemming te verlenen om de betreffende terreinen te betreden zonder toestemming van de eigenaar. Daarnaast is artikel 67 vooral bedoeld om de bestrijding van exoten mogelijk te maken, hoewel dit in de praktijk niet altijd even goed mogelijk blijkt te zijn. 3 Artikel 68 Artikel 68 Ffw vormt de grondslag voor de ontheffingverlening voor de bestrijding van beschermde inheemse diersoorten. Op grond van dit artikel kunnen Gedeputeerde Staten ontheffing verlenen van de in de wet genoemde verbodsbepalingen, onder voorwaarde dat: de gunstige staat van instandhouding niet in gevaar komt; er geen andere bevredigende oplossing ter voorkoming van schade bestaat; er sprake is van (één van) de belangen zoals genoemd in de wet, waaronder belangrijke 3 Zie voetnoot 2. schade aan landbouwgewassen, volksgezondheid of schade aan overige fauna, en; het Faunafonds is gehoord. Ontheffingen ex artikel 68 worden in principe verleend aan een faunabeheereenheid, op basis van een door Gedeputeerde Staten goedgekeurd faunabeheerplan. Artikel 72 Op grond van artikel 72 Ffw zijn in artikel 5 Bbsd de middelen aangewezen waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood. In de praktijk veel gebruikte middelen zijn bijvoorbeeld geweren, honden en vangkooien. Ook zijn kunstmatige lichtbronnen opgenomen als middel waarmee dieren kunnen worden gevangen of gedood. Over het gebruik van kunstlicht bij de bestrijding is de laatste tijd veel te doen. Een korte uitweiding hierover volgt in een volgende paragraaf. Ontwikkelingen in de natuur In 2008 schreef ik onder meer over tijgermuggen, ambrosiaplanten en nijlganzen. Deze exoten zijn zeker niet verdwenen uit de Nederlandse natuur en samen met de halsbandparkieten, Amerikaanse rivierkreeften, exotische grondels en verschillende exotische eekhoorns eisen ze hun plek op in de Nederlandse ecosystemen. Met een zekere regelmaat melden zich nieuwe uitheemse soorten, terwijl berichten dat exoten succesvol zijn verwijderd uit de vrije natuur uitblijven. Hoewel algemeen lijkt te worden aangenomen dat invasieve exoten een bedreiging vormen voor de inheemse fauna, zijn er nog geen concrete en wetenschappelijk onderbouwde bewijzen voor het verdwijnen van soorten uit de Nederlandse natuur als gevolg van geïntroduceerde exoten. Naar mijn voorzichtige inschatting zal het in veel gevallen welhaast onmogelijk zijn om het verschijnen van een exoot en het tegelijkertijd achteruitgaan van een inheemse soort door middel van een causaal verband aan elkaar te koppelen. 84 Journaal Flora en fauna mei 2013, nr. 3 Sdu Uitgevers
Ontwikkelingen in beleid Sinds enkele jaren is de Nederlandse Voedselen Waren Autoriteit (NVWA) belast met het exotendossier. Het onder de NVWA vallende Team Invasieve Exoten (TIE) heeft als taken onder andere het verlenen van advies aan het ministerie van Economische Zaken (EZ), het (laten) uitvoeren van risicoanalyses en monitoring en het geven van voorlichting inzake exoten en de daaraan verbonden risico s aan particulieren, terreinbeheerders, overheden en bedrijven. Een andere afdeling van de NVWA houdt zich bezig met de actuele bestrijding van exoten. Zo heeft de NVWA, in samenwerking met de provincie Limburg, de bestrijding van de Pallas eekhoorn ter hand genomen. Uit een nieuwsbericht van december 2012 4 bleek dat er reeds meer dan 200 eekhoorns gevangen zijn en dat er nog een onbekend aantal in de Limburgse natuur rondloopt. Het laatste Nederlandse in het wild levende exemplaar van de Pallas eekhoorn lijkt voorlopig nog niet gevangen te zijn. Naast genoemde eekhoorns is ook een start gemaakt met de verwijdering van de huiskraai in Hoek van Holland. Op deze casus kom ik terug bij de behandeling van de jurisprudentie. Ontwikkelingen in de jurisprudentie Een aantal provincies heeft in de afgelopen periode personen of categorieën van personen aangewezen die de stand van de nijlgans en andere onbeschermde soorten kunnen beperken met gebruikmaking van onder andere het geweer. Tegen een aantal van deze besluiten is bezwaar gemaakt. Graag wil ik hier een aantal zaken nader belichten. Een kleine uitweiding over het gebruik van koolzuurgas bij het doden van ganzen, ook waar het beschermde inheemse soorten betreft, kan hierbij niet achterwege blijven. Tenslotte kort nog een update van de stand van zaken van het gebruik van kunstlicht. Soepganzen niet bestrijden via artikel 67 Ffw? Op 17 juni 2008 deed de Rechtbank Middelburg uitspraak 5 inzake het besluit ex artikel 67 Ffw van het College van Gedeputeerde Staten van Zeeland waarbij toestemming was verleend voor het onder meer doden met het geweer van gedomesticeerde grauwe ganzen (ook wel soepganzen of boerenganzen genoemd) en nijlganzen. Met betrekking tot de gedomesticeerde grauwe ganzen overwoog de rechtbank dat deze niet expliciet is vermeld in de bijlage bij de Regeling beheer en schadebestrijding dieren. De rechtbank achtte het college als gevolg daarvan niet bevoegd om op grond van artikel 67 over te gaan tot aanwijzing van de gedomesticeerde grauwe gans. Een opmerkelijk standpunt, gelet op de toelichting bij de Regeling beheer en schadebestrijding dieren, 6 waarin wordt opgemerkt dat voor alle aangewezen soorten geldt dat deze kunnen worden bestreden in al hun vormen. Ook gedomesticeerde dieren, bijvoorbeeld de gedomesticeerde grauwe gans, moeten kunnen worden bestreden. Mijns inziens is artikel 67 juist (mede) bedoeld voor het bestrijden van onbeschermde soorten, zoals de verwilderde gedomesticeerde varianten van beschermde inheemse soorten. Zo is ook de wilde eend opgenomen in de lijst, omdat de minister dit noodzakelijk achtte om ook de bestrijding van verwilderde exemplaren van de gedomesticeerde vorm van de wilde eend mogelijk te maken, zo blijkt uit eerder genoemde toelichting. Schade door nijlganzen lastig te onderbouwen De rechtbank in de hiervoor genoemde zaak oordeelde dat onvoldoende was aangetoond dat de nijlgans schade aan landbouwgewassen en de inheemse fauna veroorzaakt of dreigt te veroorzaken. Onderbouwing van de veroorzaakte schade aan landbouwgewassen liep vooral spaak door de gebrekkige registratie van 4 http://nos.nl/artikel/448983-limburg-vangt-chineseeekhoorns.html. 5 Rb. Middelburg, 17 juni 2008, LJN BM5927. 6 Stcrt. 2008, 190. 85
48 JFf 2013 redactionele bijdrage de door nijlganzen veroorzaakte schade bij het Faunafonds, dat immers geen tegemoetkomingen uitkeert voor schade die door onbeschermde soorten wordt veroorzaakt. De geringe afmeting van de Zeeuwse nijlganzenpopulatie lijkt overigens een rol te hebben gespeeld en niet alleen bij de schade aan gewassen. De rechtbank was ook van oordeel dat een dergelijke kleine populatie (minder dan 300 exemplaren in de gehele provincie) niet als serieuze bedreiging van de populaties inheemse ganzen kan worden beschouwd, zodat dreigende schade aan fauna niet aannemelijk kon worden gemaakt. Het Faunafonds heeft, waarschijnlijk mede naar aanleiding van de jurisprudentie, onderkend dat het aannemelijk maken van (dreigende) schade door de nijlgans een heikele kwestie is en heeft daarom Bureau Waardenburg opdracht verleend de schade door nijlganzen beter te onderbouwen en dit vast te leggen in een rapport. 7 De argumentatie en conclusies uit dit rapport zijn echter niet steekhoudend, zo valt op te maken uit een uitspraak van de Raad van State. 8 De betreffende zaak had betrekking op een besluit van de provincie Noord-Holland op basis van artikel 67 Ffw, inhoudende een toestemming voor het doden van nijlganzen met het geweer. In de motivering bij het besluit werd verwezen naar het Faunabeheerplan, waarin onder meer een overzicht van de getaxeerde schades was opgenomen. Hierbij was aangetekend dat de getaxeerde schade slechts een beperkt deel is van de werkelijke schade, die hoger ligt dan de genoemde bedragen. Dit omdat schade aangericht door nijlganzen slechts wordt getaxeerd als er ook sprake is van gelijktijdige schade door andere vogels. Tevens was in het faunabeheerplan de verwachting opgenomen dat er in toenemende mate sprake zal zijn van belangrijke schade, gelet op de populatiegroei van 7 R. Lensink, Gewasschade door nijlganzen, nu en in de toekomst, Bureau Waardenburg, rapport nr. 10-154, 3 december 2010. 8 ABRvS 14 maart 2012, LJN BV8809. circa 12 procent per jaar. De Afdeling oordeelde in deze zaak dat deze populatiegroei, gekoppeld aan de getaxeerde schades (die een absoluut minimum vertegenwoordigen), onvoldoende grond is om aan te nemen dat er sprake is van ernstige dreigende schade. Daarbij stelde de Afdeling dat de omstandigheid dat er niet een meer precieze administratie voorhanden is, omdat het Faunafonds de door nijlganzen aangerichte schade niet vergoedt, voor risico van het college komt. Hierbij wil ik graag benadrukken dat de schadecijfers van het Faunafonds de enig beschikbare zijn. Dit klemt temeer gelet op de overweging van de Afdeling inzake het eerder genoemde rapport van Bureau Waardenburg dat door de Faunabeheereenheid Noord-Holland werd ingebracht. Dit rapport maakt een vergelijking tussen de nijlgans en de grauwe gans (waarvan vollediger schadegegevens beschikbaar zijn), en komt op grond van deze vergelijking tot de conclusie dat het aannemelijk is dat er (in 2010) sprake is van een, door nijlganzen aangerichte, taxeerbare schade van ruim 400.000 voor geheel Nederland. Dit rapport werd door de Afdeling echter terzijde geschoven omdat het is gebaseerd op theoretische berekeningen, waarbij omrekening heeft plaatsgevonden van getaxeerde schade door de grauwe gans naar schattingen van schade door de nijlgans. Omdat het gaat om schattingen, waarbij concrete gegevens en tellingen ontbreken, heeft de Faunabeheereenheid daarmee niet aannemelijk gemaakt dat de nijlgans in de gehele provincie Noord-Holland belangrijke schade aan gewassen veroorzaakt, noch dat voor zodanige belangrijke schade moet worden gevreesd, aldus de Afdeling. De vraag blijft dan hoe (dreigende) schade door nijlganzen wel aannemelijk kan worden gemaakt. Huiskraai Op verzoek van de NVWA hebben Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland op grond van artikel 67 Ffw toestemming verleend om de huiskraaien te Hoek van Holland weg te van- 86 Journaal Flora en fauna mei 2013, nr. 3 Sdu Uitgevers
gen. Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Over deze casus wil ik wat verder uitweiden. De huiskraai (Corvus splendens) komt oorspronkelijk voor in Azië, maar is in de afgelopen decennia opgedoken in andere werelddelen. De soort komt vooral voor in havensteden. Huiskraaien houden zich op in de nabijheid van schepen en het komt dan ook incidenteel voor dat huiskraaien per schip in een andere haven arriveren. Naar alle waarschijnlijkheid is het grootste gedeelte van de verspreiding van de huiskraai op deze wijze verlopen. Ook in Nederland zijn in de jaren 90 van de vorige eeuw twee of drie huiskraaien per schip in Hoek van Holland aangekomen, mogelijk afkomstig uit Egypte. Deze exemplaren hebben aan de basis gestaan van de huidige populatie die tussen de 20 en 30 stuks omvat. Wereldwijd wordt de huiskraai buiten zijn oorspronkelijke verspreidingsgebied als een plaag beschouwd. Niet alleen zorgt de soort voor overlast in de stedelijke omgeving, ook is er sprake van schade aan landbouwgewassen en inheemse fauna. Als gevolg van het verschijnen van de huiskraai zijn op meerdere locaties wereldwijd verschillende inheemse soorten lokaal verdwenen. 9 De huiskraai lijkt te voldoen aan de definitie van exoot, zoals opgenomen in de Beleidsnota Invasieve exoten. Daarnaast beschouwen de ISSG 10 en DAISIE 11 de huiskraai als een exoot voor Europa. Ook de toelichting bij de laatste wijziging van de Rbsd 12 is duidelijk over de status van de huiskraai: De vestiging van de huiskraai kan nadelige gevolgen hebben voor 9 Zie voor meer informatie over verspreiding van de huiskraai en de aangerichte schade de Global invasive species database van de Invasive Species Specialist Group (ISSG) via www.issg.org/database/welcome/. De ISSG valt onder de International Union for Conservation of Nature (IUCN). 10 Zie voetnoot 9. 11 DAISIE staat voor Delivering Alien Invasive Species Inventories for Europe en is een project dat gefinancierd wordt door de Europese Commissie. 12 Stcrt. 2010, 20161. inheemse vogelsoorten door predatie van eieren, nestjongen en volwassen individuen. Ook is bekend dat de vogel in grote groepen schade kan veroorzaken aan landbouwgewassen, vee, viskwekerijen en elektriciteitsdraden. De huiskraai wordt in veel gebieden elders in de wereld als een invasieve soort beschouwd die tot een plaag is uitgegroeid. Daarom wordt de huiskraai in Nederland aangemerkt als schadelijke invasieve exoot. De vogels zijn niet op eigen kracht naar Nederland gekomen. Ze zijn meegereisd op de schepen die vanuit andere werelddelen in de Rotterdamse haven aankomen. Een zich uitbreidende populatie huiskraaien in het havengebied bij Hoek van Holland kan voorts betekenen dat Nederland een stepping stone wordt voor nieuwe vestigingen van huiskraaien elders in Europa. Ondanks al het vorenstaande stond de huiskraai ten tijde van het bestreden besluit echter ook vermeld op de lijst met beschermde inheemse diersoorten. 13 Bij de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening was deze laatste vermelding voor de voorzieningenrechter voldoende reden om te oordelen dat de huiskraai beschouwd dient te worden als een beschermde inheemse soort. 14 Het feit dat eerder genoemde lijst blijkens de toelichting geen zelfstandig rechtsgevolg heeft, betekent niet dat onder omstandigheden een eigen invulling aan het begrip beschermde inheemse diersoort kan worden gegeven, zo oordeelde de voorzieningenrechter. Als de huiskraai als beschermde inheemse diersoort moet worden beschouwd kan er geen sprake zijn van het volledig verwijderen van de soort uit de Nederlandse natuur, omdat dat afbreuk zou doen aan de gunstige staat van instandhouding. Omdat het bestreden besluit wel zag op een dergelijke volledige eliminatie werd het besluit geschorst. 13 Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten, Stcrt. 2001, 220. 14 Rb. s Gravenhage 14 januari 2013, LJN BY8385. Zie ook de samenvatting van dit arrest onder nr. 50 verderop in dit nummer. 87
48 JFf 2013 redactionele bijdrage Het ingediende bezwaarschrift is nog in behandeling bij het College van GS van Zuid-Holland, maar een interessant detail is dat de huiskraai inmiddels niet alleen is verwijderd van de door de Europese Commissie gepubliceerde lijst met van nature in Europa voorkomende vogelsoorten, 15 maar ook van de Nederlandse lijst van beschermde inheemse diersoorten 16 (die hoofdzakelijk is gebaseerd op de publicatie van de Europese Commissie). In de eventueel volgende beroepsprocedure zal de rechter zich nu moeten uitspreken over de vraag of er van de huidige, relatief kleine populatie huiskraaien voldoende dreiging uitgaat om te spreken van dreigende schade aan een of meer belang(en) zoals genoemd in artikel 67. Op dit moment veroorzaken de huiskraaien in Hoek van Holland namelijk nog geen merkbare schade. Op het moment dat dergelijke schade zich wel manifesteert zal de populatie echter naar verwachting een dusdanig grote omvang hebben dat volledige verwijdering onmogelijk zal blijken te zijn en/of hoge kosten met zich mee zal brengen. Gebruik koolzuurgas Op 20 mei 2009 verleende de provincie Utrecht blijkens de uitspraak van de voorzieningenrechter 17 ontheffing ex artikel 68 Ffw voor het vangen met vangkooien en vervolgens doden met koolzuurgas van onder andere grauwe ganzen en nijlganzen. In de uitspraak wordt vreemd genoeg niet ingegaan op de omstandigheid dat voor onbeschermde soorten niet de mogelijkheid bestaat om ontheffing ex artikel 68 te verlenen, maar dat even terzijde. De voorzieningenrechter oordeelde dat artikel 68 Ffw strijdig 15 ie http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/eu_species/voous_en.htm. 16 Mededeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 25 maart 2013, nr. 13030897, houdende bekendmaking van de lijsten van beschermde inheemse diersoorten, bedoeld in artikel 4, eerste lid van de Flora- en faunawet (Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 2013), Stcrt. 28 maart 2013, 8498. 17 Rb. Utrecht, 3 juni 2009, LJN BI7760. is met artikel 9 Vogelrichtlijn voor zover eerstgenoemd artikel het mogelijk maakt om ontheffing te verlenen voor het gebruik van middelen die niet zijn genoemd in het Bbsd. De ontheffing werd geschorst. Het daaropvolgende jaar waagde de provincie Utrecht een nieuwe poging door middel van een besluit op grond van artikel 68 én 67 Ffw waarbij het gebruik van koolzuurgas verder werd onderbouwd door te stellen dat het gebruik van koolzuurgas zijn wettelijke basis vindt in artikel 5, eerste lid, onder k Bbsd. De provincie stelde dat ingevolge artikel 129, zesde lid, van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb), gewasbeschermingsmiddelen of biociden die op grond van artikel 1, derde lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 zijn uitgezonderd van toepassing van die wet, bij de inwerkingtreding van de Wgb van rechtswege zijn toegelaten. Omdat koolzuurgas, gelet op artikel 1, eerste lid, onder II, sub b, onderdeel B, van de Regeling uitzondering bestrijdingsmiddelen, was uitgezonderd van de Bestrijdingsmiddelenwet 1992, is dit gas, gelet op het overgangsrecht van artikel 129, zesde lid, van de Wgb, een middel dat van rechtswege is toegelaten, zo redeneerde de provincie. De voorzieningenrechter 18 oordeelde echter dat het gebruik van koolzuurgas als dodingsmiddel slechts is toegestaan bij de bestrijding van ongedierte, waarbij de verschillende soorten ganzen niet onder de definitie van ongedierte vallen. De voorzieningenrechter wees hierbij op artikel 9, zevende lid van het Bbsd waarin is geregeld dat, onverminderd artikel 72, vijfde lid, van de Ffw, middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten of vrijgesteld slechts mogen worden gebruikt voor het vangen en doden van mollen, veldmuizen en bosmuizen. De voorzieningenrechter leidde hieruit af dat de wetgever het gebruik van het middel koolzuurgas uitdrukkelijk alleen heeft willen toe- 18 Rb. Utrecht, 2 juni 2010, LJN BM6676. 88 Journaal Flora en fauna mei 2013, nr. 3 Sdu Uitgevers
staan voor de bestrijding van met name genoemde knaagdieren. De betreffende bepaling mag niet zo worden uitgelegd dat elk dier dat schade toebrengt aan gewassen moet worden aangemerkt als ongedierte, zodat vervolgens het gebruik van koolzuurgas is toegestaan als dodingsmiddel voor dat dier, zo oordeelde de voorzieningenrechter. In de uitspraak in beroep 19 voegde de rechter hier nog aan toe dat, indien onder de term ongedierte ook schadeveroorzakende ganzen zouden kunnen worden verstaan, dat dan de mogelijkheid om ontheffing te verlenen voor het gebruik van koolzuurgas alsnog in strijd zou zijn met artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn, waar is bepaald dat in de afwijkende bepalingen moet worden vermeld voor welke vogelsoorten van de artikelen 5, 6, 7 en 8 van de Vogelrichtlijn mag worden afgeweken. Nu het gebruik van koolzuurgas als dodingsmiddel voor de verschillende ganzensoorten niet is toegestaan op grond van het Bbsd, is het verlenen van een ontheffing hiervoor strijdig met artikel 9 van de Vogelrichtlijn. Bij de behandeling van het hoger beroep werd deze zienswijze gedeeld door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. 20 In het bestreden besluit was echter onderscheid gemaakt tussen de beschermde inheemse soorten, waarvoor op grond van artikel 68 Ffw ontheffing was verleend, en de onbeschermde soorten nijlgans en gedomesticeerde grauwe gans waarvoor het besluit was genomen op grond van artikel 67 Ffw. Laatstgenoemd gedeelte van het bestreden besluit bleef in stand, omdat de nijlgans en de gedomesticeerde grauwe gans niet vallen onder de werking van de Vogelrichtlijn, zo oordeelde uiteindelijk ook de Afdeling. Zodoende kan voor deze soorten wel een dodingsmiddel worden toegestaan dat niet in het Bbsd is opgenomen. 19 Rb. Utrecht, 2 februari 2011, LJN BP2285. 20 ABRvS 4 januari 2012, LJN BV0107. Gebruik kunstlicht In bepaalde situaties is schadebestrijding slechts effectief uitvoerbaar wanneer dat gebeurt gedurende de nacht, met gebruikmaking van een geweer en een kunstmatige lichtbron. Te denken valt hierbij aan het bestrijden van konijnen, vossen en wilde zwijnen, welke soorten doorgaans actief zijn in de uren tussen zonsondergang en zonsopgang. Het gebruik van kunstlicht is recentelijk regelmatig onderwerp van juridische procedures geweest, vooral omdat het gebruik van kunstmatige lichtbronnen bij de schadebestrijding strijdig zou zijn met Beneluxregelgeving. 21 Uiteindelijk zijn er door de Raad van State prejudiciële vragen gesteld aan het Benelux Gerechtshof. 22 Recentelijk heeft het Benelux Hof deze vragen beantwoord. 23 De beantwoording van de vragen bevat drie interessante punten. Kort samengevat gaat het om het volgende. Ten eerste oordeelt het Gerechtshof dat alle soorten die genoemd zijn in beschikking M(90)6, 24 moeten worden beschouwd als wild, hetgeen tot de conclusie leidt dat het vangen, doden, etc. van deze dieren te allen tijde dient te worden aangemerkt als jacht. Hierbij moet worden opgemerkt dat zelfs een soort als de verwilderde kat, die in Nederland als onbeschermd wordt beschouwd, volgens genoemde beschikking als wild moet worden gezien. Ten tweede bevat het arrest van het Gerechtshof de conclusie dat bij de bestrijding van wildsoorten slechts de middelen mogen worden gebruikt 21 Zie voor een uitgebreide toelichting hierop: Jacqueline Zijlmans, Wildsoorten, jachtmiddelen en de Benelux- Overeenkomst op het gebied van jacht en vogelbescherming, JFf 2012, 5/6. nr. 74. 22 ABRvS 3 augustus 2011, LJN BR4045. 23 Benelux Gerechtshof, arrest nr. A2011/2/10, uitgesproken op 22 maart 2013 te Den Haag. Vindplaats: http://www.courbeneluxhof.be/nl/ arresten.asp?rid=217. 24 Tweede beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie tot wijziging van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming. 89
48 JFf 2013 redactionele bijdrage die zijn opgesomd in de beschikking M(96)8. 25 Ten derde wordt hierbij echter de kanttekening geplaatst dat voor de periode vanaf 24 april 2012 heeft te gelden dat het toepassingsgebied van de Beschikking middelen beperkt is tot de uitoefening van de jacht en zich niet uitstrekt tot de bestrijding ter voorkoming of ter bestrijding van belangrijke schade aan gewassen, veeteelt en bossen, dan wel in het belang van de flora, de fauna, de volksgezondheid, de openbare veiligheid of de veiligheid van het luchtverkeer, aldus het Gerechtshof. Kennelijk is er sprake van twee vormen van jacht: de jacht in enge zin en de jacht ter bestrijding van schade, zoals ook door Zijlmans omschreven. 26 Voor de uitoefening van de jacht ter bestrijding van schade, dus op grond van de artikelen 65 e.v. Ffw, lijken er op Beneluxniveau dus geen beperkingen (meer) te zijn aan het gebruik van middelen. Of met andere woorden: het bestrijden van wildsoorten met behulp van een kunstmatige lichtbron kan worden toegestaan. Of dit ook werkelijk de consequentie is van de per 24 april 2012 doorgevoerde wijziging, 27 zal moeten blijken uit nog te vormen jurisprudentie. Exoten in de Wet natuurbescherming In tegenstelling tot de huidige Flora- en faunawet, die het onderwerp van de exoten in feite links laat liggen, besteedt het voorstel voor de nieuwe Wet natuurbescherming hier uitdrukkelijk aandacht aan. Zo is er een definitie van exoten opgenomen in artikel 1.1: Exoten zijn dieren of planten van soorten die niet van 25 Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie met betrekking tot de jacht en de vogelbescherming, M (96) 8, zoals gewijzigd bij Beschikking van het Comité van Ministers van 17 december 1998, M (98) 4 (ook wel genoemd: de Beschikking middelen). 26 Zie voetnoot 21. 27 Beschikking van het Benelux Comité van Ministers tot wijziging van het toepassingsgebied van de beschikkingen M(96)8 en M(83)17 met betrekking tot geweren en munitie en andere middelen die voor de jacht op de onderscheiden wildsoorten zijn toegestaan M (2012) 3. nature in Nederland voorkomen of voorkwamen en die door menselijk handelen terecht zijn gekomen in de Nederlandse natuur of dat in de nabije toekomst dreigen te doen. Er is ook voorzien in een definitie van invasieve exoten. Dat zijn volgens het wetsvoorstel exoten die wanneer zij zich gevestigd hebben of zouden vestigen in de Nederlandse natuur a) een gevaar kunnen opleveren voor het voortbestaan van dier- of plantensoorten die van nature in Nederland of elders voorkomen, of b) een aanmerkelijke verslechtering kunnen veroorzaken van omstandigheden die voor het voortbestaan van soorten als bedoeld in onderdeel a noodzakelijk zijn. Daarnaast bevat het voorstel voor wat betreft de bestrijding van (invasieve) exoten een tweetal regelingen die redelijk vergaand zijn. Zo krijgen de provincies op grond van het voorgestelde artikel 3.16 de mogelijkheid om opdracht te geven aan (groepen van) personen om dieren, waaronder exoten, te bestrijden. De provincies zullen deze mogelijkheid moeten benutten om uitvoering te geven aan de verplichtingen uit het exotenartikel 3.17. Dit luidt: Artikel 3.17 1. Onze Minister wijst soorten invasieve exoten aan die in het belang van de bescherming van de wilde flora, de wilde fauna of de instandhouding van natuurlijke habitats worden bestreden. 2. Gedeputeerde staten dragen er zorg voor dat in hun provincie het aantal van de invasieve exoten, bedoeld in het eerste lid, zoveel mogelijk wordt teruggebracht. 3. De aanwijzing, bedoeld in het eerste lid, vindt plaats na overleg met de gedeputeerde staten, bedoeld in het tweede lid. 4. Gedeputeerde staten kunnen aan personen of samenwerkingverbanden van personen opdracht geven tot het terugbrengen van het aantal planten van bij de opdracht aangeduide soorten, aangewezen krachtens het eerste lid. Artikel 3.16, tweede en derde lid, 90 Journaal Flora en fauna mei 2013, nr. 3 Sdu Uitgevers
is op de uitvoering van deze opdracht van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in artikel 3.16, derde lid, in plaats van dieren wordt gelezen: planten. Dit lijkt een krachtig artikel, maar de praktijk zal moeten uitwijzen in hoeverre hiervan gebruik wordt gemaakt. Overigens wijzen zowel het Interprovinciaal Overleg (IPO) als de minister erop dat het tweede lid van artikel 3.17 een inspanningsverplichting betreft en geen resultaatsverplichting. 28 Deze kanttekening, in combinatie met de verplichting tot overleg uit het derde lid, lijkt erop te wijzen dat er in de toekomst weinig tot geen sprake zal zijn van een geforceerde bestrijding van exoten. Het lijkt er vooralsnog op dat vooral het voorgestelde artikel 3.24 meer zoden aan de dijk zal zetten voor wat betreft de bestrijding van exoten. Dit artikel beoogt namelijk te regelen dat het geweer gebruikt mag worden voor het doden van de bij ministeriële regeling aangewezen exoten, zonder dat daarvoor een ontheffing nodig is. Dit zou betekenen dat, indien de nijlgans wordt aangewezen, de problemen met het onderbouwen van de optredende of dreigende schade verleden tijd zijn omdat geen appellabel besluit meer nodig is om het geweer te kunnen gebruiken. schade bestaan in het geval een artikel 67-besluit wordt genomen, zo blijkt uit verschillende uitspraken. De lijst met beschermde inheemse soorten heeft wellicht toch wat meer status dan door sommigen gedacht, zo valt op te maken uit de huiskraaiencasus. Naar aanleiding van het recente arrest van het Benelux Gerechtshof kan voorzichtig de conclusie worden getrokken dat de Beneluxregelgeving geen beperkingen inhoudt voor de bestrijding van schadeveroorzakende (wild) soorten. Het voorstel voor de Wet natuurbescherming tenslotte neemt het onderwerp exoten serieus en voorziet in een aantal mogelijkheden om tot bestrijding over te gaan. De toekomst zal leren in hoeverre dit een oplossing zal blijken te zijn voor de huidige problemen met betrekking tot onder andere de motivering. Samenvatting en conclusie Terugblikkend op de afgelopen 4 jaren kan gesteld worden dat de exotenkwestie nog niet is opgelost. Wel zijn er bij de Rijksoverheid enkele belangrijke stappen gezet. Zo zijn er daadwerkelijke acties in gang gezet ten aanzien van een aantal exoten. In de jurisprudentie is duidelijk geworden dat de nijlgans niet valt onder de Vogelrichtlijn en derhalve gedood zou mogen worden met koolzuurgas; dit in tegenstelling tot de beschermde inheemse soorten. Wél blijft de noodzaak voor een grondige onderbouwing van de optredende of dreigende 28 MvT, p. 248. 91