Nut en nood van de Internationale Feitencommissie en ad hoc onderzoekscommissies Frits Kalshoven 08 Nut en nood van de Internationale Feitencommissie en ad hoc onderzoekscommissies Frits Kalshoven 1 Om de naleving van het internationaal humanitair rech te bevorderen, is het belangrijk om inbreuken erop te onderzoeken. Dit onderzoek naar de feiten kan leiden tot bestraffing van schuldigen, tot voldoening voor de slachtoffers of tot een beter gedrag van de betrokken partijen. Een staat die bij het conflict betrokken is, kan zelf onderzoek verrichten, maar ook andere organisaties doen dit soort onderzoek: rapporteurs van de Verenigde Naties en mensenrechtenorganisaties zoals Human Rights Watch en Amnesty International. Dit artikel bespreekt enkele internationale, speciaal voor onderzoek naar ernstige schendingen van het humanitaire recht ingestelde lichamen. De Internationale Feitencommissie is het enige permanente orgaan. Andere commissies werden ad hoc opgericht voor onderzoek naar gebeurtenissen in een specifieke conflictsituatie in Joegoslavië en Darfur. Het artikel behandelt hoe de commissies tot stand kwamen, hun bevoegdheden en taken, en wat zij konden uitrichten. Aan de orde komt ook waarom in het geval van Jenin de poging tot oprichting van een commissie op een mislukking uitliep. De Internationale Feitencommissie De Verdragen van Genève van 1949 bevatten bepalingen die partijen bij een internationaal gewapend conflict een weg wijzen om in onderling overleg een onderzoeksprocedure tot stand te brengen. 2 Echter, in de oorlogen tussen verdragsstaten hebben de vaak heftige verschillen van mening over beweerde schendingen van het oorlogsrecht nimmer geleid tot toepassing van de in de Verdragen aanbevolen werkwijze. De reden: de betrokken partijen waren nooit bereid om via onderling overleg tot afspraken over een procedure te komen. 1 Frits Kalshoven was van bij de oprichting tot 2001 lid van de Internationale Feitencommissie, de laatste vijf jaar als voorzitter. Hij was eveneens de eerste voorzitter van de Commissie van deskundigen voor het voormalige Joegoslavië. 2 GI art. 51, GII art. 52, GIII art. 132, GIV art. 149. 105
Internationaal Humanitair Recht in de kijker 2006 Deze negatieve ervaring leidde tot artikel 90 in Aanvullend Protocol I van 1977, dat voorziet in een Internationale Feitencommissie. Zij bestaat effectief sinds 1991 toen 20 staten, partij bij het Protocol, haar bevoegdheid hadden erkend. Helaas moet ook ditmaal worden vermeld dat ondanks het aanzienlijke aantal sindsdien gevoerde oorlogen de commissie nog geen werk heeft verricht. De commissie - die zichzelf de Internationale Humanitaire Commissie van Feitenonderzoek noemt om zich te onderscheiden van andere op onderzoek van feiten gerichte commissies - is het resultaat van een zwaarbevochten compromis. 3 Westerse landen en Japan wilden een commissie met ruime bevoegdheden, maar het Oostblok en een goed deel van de rest van de wereld wilden liefst helemaal geen commissie. Het in artikel 90 vastgelegde resultaat is een omslachtige regeling met uitgebreide procedurevoorschriften voor een commissie met een ingewikkeld omschreven bevoegdheid. Een punt springt uit de regelingen naar voren: ook deze commissie is voor het instellen van een onderzoek afhankelijk van de toestemming en medewerking van de betrokken partijen. Een staat kan de bevoegdheid van de commissie vooraf aanvaarden. Raakt de staat betrokken bij een gewapend conflict, dan geldt de afgelegde verklaring ten opzichte van staten, partij bij het conflict, die eenzelfde verklaring hebben afgelegd. Los hiervan is de commissie ook bevoegd als een partij bij een gewapend conflict een verzoek tot de commissie richt en de tegenpartij daarmee instemt. Tot nog toe heeft geen van beide gevallen zich voorgedaan. Terwijl deze bevoegdheidsregels zijn geschreven voor internationale gewapende conflicten, heeft de commissie zich eveneens tot feitenonderzoek bereid verklaard op verzoek van partijen bij een intern gewapend conflict. Ook dit heeft zich nog niet voorgedaan. Ik merk op dat in dit geval de voorafgaande aanvaarding van de bevoegdheid van de commissie geen belang heeft. Die geldt uitsluitend tussen staten. Artikel 90 noemt ook goede diensten als bevoegdheid van de commissie, met als doel een of beide partijen te bewegen tot meer respect voor het hu- 3 Zie over de commissie haar website: http://www.ihffc.org. Een kort overzicht van haar moeizame totstandkoming is te vinden in mijn bijdrage Frits KALSHOVEN, The International Humanitarian Fact-Finding Commission: A Sleeping Beauty? in 4 Humanitäres Völkerrecht, 2002, p. 213-216. 106
Nut en nood van de Internationale Feitencommissie en ad hoc onderzoekscommissies Frits Kalshoven manitair recht. Ook deze mogelijkheid is tot nog toe ongebruikt gebleven. Om haar bekendheid te vergroten heeft de commissie in de afgelopen 15 jaar veel tijd besteed aan propaganda. Zij bracht bezoeken aan allerlei landen, aan het secretariaat van de Verenigde Naties in New York en aan vertegenwoordigers van vooraanstaande leden van die organisatie. Daarnaast onderneemt de commissie het nodige om haar paraatheid op het infrastructurele vlak te ontwikkelen. Veel steun ondervond de commissie van het Internationale Rode Kruiscomité (ICRC), dat keer op keer partijen bij gewapende conflicten op haar bestaan en mogelijkheden wees. De eerste gelegenheid deed zich voor met het uiteenvallen van Joegoslavië, dat ongeveer samenviel met de oprichting van de commissie. In de loop van de gewapende conflicten die toen ontstonden, riep het ICRC de partijen herhaaldelijk op om de commissie in te schakelen. Maar de leiders bleven elkaar van oorlogsmisdrijven beschuldigen, liever dan zich bloot te stellen aan onafhankelijk onderzoek dat hun eigen verantwoordelijkheid aan het licht zou kunnen brengen. Eenzelfde ervaring deed de commissie ook later dikwijls op als zij in contact kwam met de ene of andere partij bij een gewapend conflict. Deze partij mocht dan belangstelling tonen voor de mogelijkheid haar klachten over schendingen aan de kant van de tegenpartij te laten onderzoeken, maar zodra zij zich realiseerde dat het mes aan twee kanten sneed verdween haar belangstelling. Een uitzondering was Colombia. De zittende regering en de leiding van een guerrillapartij (de ELN) kwamen in 1998 dicht bij het afsluiten van een akkoord. De commissie zou onderzoek doen naar specifieke schendingen van de toepasselijke regels van oorlogsrecht (waarbij volgens de ELN niet alleen de feitelijke uitvoerders maar ook de opdrachtgevers zouden moeten worden geïdentificeerd). Een verandering in de regering betekende het einde van deze toenadering. Mijn conclusie uit deze episode is dat de commissie de beste kans maakt wanneer partijen, zowel bij een internationaal als intern gewapend conflict, elkaar niet meer uitsluitend als vijanden maar in de eerste plaats als mensen zien. In een dergelijke fase van toenadering zouden ook de goede diensten van de commissie het best tot hun recht komen. 107
Internationaal Humanitair Recht in de kijker 2006 De commissie heeft ook langs een heel andere weg getracht de impasse te doorbreken. Zij zag in dat zij, buiten artikel 90 om, opdrachten van de Verenigde Naties zou kunnen aanvaarden om ernstige schendingen van het humanitair recht te onderzoeken. De bezoeken aan leden van de Veiligheidsraad en het secretariaat van de Verenigde Naties dienden ook om hierop te wijzen. De commissie sluit dit jaar het derde lustrum van haar feitelijke bestaan af. Zij bracht onlangs haar rapport uit over de periode 2001-2006. Het rapport werd op 22 juni 2006 in Genève gepresenteerd tijdens een bijeenkomst ter gelegenheid van de eerste vergadering van de kersverse Mensenrechtenraad. Evenals de eerdere rapporten vermeldt het de stappen die de commissie in deze periode heeft ondernomen om haar bekendheid te vergroten. Enkele malen bood zij in specifieke conflictsituaties haar diensten aan, echter zonder resultaat. Eenzelfde negatieve uitkomst gold voor de gesprekken die de commissie voerde over opname van commissieleden in door de Verenigde Naties in te stellen onderzoekscommissies. Dit was eerder aan de orde met betrekking tot Joegoslavië en was opnieuw het geval met betrekking tot Darfur en Jenin (zie hierna). De afsluiting van het derde lustrum betekent ook het einde van de vijfjaarlijkse zittingsperiode van de leden. Later dit jaar zal een conferentie van vertegenwoordigers van staten die de bevoegdheid van de commissie hebben aanvaard, uit een lijst van door hun regeringen voorgedragen kandidaten vijftien personen kiezen die de nieuwe commissie zullen vormen. De aftredende commissie zal stellig van de gelegenheid gebruik maken om de aanwezigen te wijzen op de totaal onbevredigende situatie waarin zij zich bevindt. Ik hoop van harte dat dit tot positief gevolg zal leiden. De commissie van deskundigen voor het voormalige Joegoslavië In oktober 1992 droeg de Veiligheidsraad de secretaris-generaal op om een commissie van deskundigen in te stellen voor de conflicten in het voormalige Joegoslavië. Haar taak zou zijn om alle informatie over beweerde ernstige inbreuken op het humanitaire recht te verzamelen en te analyse- 108
Nut en nood van de Internationale Feitencommissie en ad hoc onderzoekscommissies Frits Kalshoven ren en er rapport over uit te brengen. 4 Twee leden van de hierop door de secretaris-generaal gevormde commissie van vijf personen, waren ook lid van de Feitencommissie (de Noorse professor Torkel Opsahl en ik). Deze hoedanigheid werd in het benoemingsbesluit uitdrukkelijk vermeld. Men kan zich afvragen waarom de Internationale Feitencommissie niet met deze taak is belast. De Feitencommissie zelf was hiermee ook verre van gelukkig. De vraag is zelfs aan de orde geweest of Torkel Opsahl en ik onze aanstelling in de deskundigencommissie wel hadden mogen aanvaarden, nu wij voor een spoedeisende operatie van de Feitencommissie minder beschikbaar zouden zijn. Na beraad legde de commissie zich bij de feiten neer. Maar het bleef onbevredigend dat zij het werk niet kreeg. De voornaamste reden waarom de Feitencommissie werd overgeslagen, lijkt dat het VN-apparaat al een routine had ontwikkeld voor kortstondige, op een specifieke kwestie gerichte onderzoeken. Zo liet de secretaris-generaal in de loop van de Irak-Iran oorlog (1980-1988) commissies onderzoek doen naar de behandeling van krijgsgevangenen en het gebruik van chemische wapens. Ook in het geval van Joegoslavië gaven de Veiligheidsraad en de secretaris-generaal kennelijk de voorkeur aan een ad hoc gezelschap dat binnen de VN-organisatie zou opereren. Middelen had de deskundigencommissie amper. De voorzitter (als hoedanig ik de eerste negen maanden fungeerde) had een bureau in Genève en beschikte over enige secretariële hulp. De vier andere leden kwamen alleen voor vergaderingen naar Genève. Het budget besloeg niet veel meer dan wat nodig was voor reis- en verblijfkosten van de leden en de kosten van het secretariaat. Verdere middelen moest de commissie zelf zien te verwerven. Een doorslaggevende stap in die richting deed Cherif Bassiouni, hoogleraar aan DePaul University in Chicago, tevens lid en later voorzitter van de commissie. Hij verwierf fondsen voor een computerprogramma waarin de enorme stroom documentatie die de commissie van alle kanten ontving, in 4 De commissie is opgericht bij resolutie 780 van 6 oktober 1992. Een uitvoerig overzicht van het ontstaan en de werkzaamheden van de commissie is te vinden in M. Cherif BASSIOUNI, The Commission of Experts Established pursuant to Security Council Resolution 780: Investigating Violations of International Humanitarian Law in the Former Yugoslavia, 5 Criminal Law Forum, 1994, p. 279-340. 109
Internationaal Humanitair Recht in de kijker 2006 rubrieken verdeeld, kon worden opgeslagen. Hiermee werd de onderlinge vergelijking van verhalen over beweerde schendingen mogelijk en daarmee hun toetsing op waarschijnlijkheid. Ook werden zo de gebieden zichtbaar waar bepaalde feiten het meest voorkwamen. De aandacht ging daarbij vooral uit naar feiten die karakteristiek waren voor de door alle partijen toegepaste etnische zuivering. Twee zaken konden uit deze informatie niet goed worden afgeleid. Het ene betrof de vraag wie de daders van deze misdrijven waren. In veel gevallen kenden de slachtoffers (als zij nog leefden) en de getuigen hen hoogstens bij de roepnamen die zij hadden opgevangen. Soms hadden zij ook een vaag idee van de eenheid waartoe deze hadden behoord. Maar dit was niet meer dan een begin van wat nodig zou zijn om de daders op te sporen. Voor de commissie van deskundigen bleef het bij deze vaststelling, en haar rapporten waren dan ook, met de hiervoor gangbare Engelse term, in hoge mate victim-oriented. Het andere punt betrof het verband tussen de massa op zichzelf staande feiten en het verloop van de vijandelijkheden. Welke eenheden waren bij de operaties betrokken, hoe stak de commandostructuur in elkaar, wie waren de verantwoordelijke leiders? Nauwkeurige en betrouwbare gegevens hierover kon de commissie niet verkrijgen: niet van de partijen zelf, noch van de inlichtingendiensten die de gebeurtenissen nauwlettend volgden. Pogingen van de commissie in de laatste richting stuitten af op een muur van zwijgzaamheid. Niet onbegrijpelijk overigens, als men bedenkt dat ook dit soort informatie in de computer van de DePaul University terechtgekomen zou zijn. De commissie bracht in de loop van haar bestaan drie rapporten uit. 5 Ik vermeld een enkel punt. In haar eerste rapport, van 26 januari 1993, deed de commissie verslag van een poging om een team van de Amerikaanse mensenrechtenorganisatie Physicians for Human Rights onderzoek te laten doen naar een massagraf bij Vukovar. Het graf lag in door Servië bezet gebied en bevatte Kroatische slachtoffers van een Servische moordpartij. De regionale Servische leiders hadden toestemming voor het onderzoek verleend, maar de lokale Servische commandant weigerde de toegang. Daarmee was het onderzoek voor dat moment van de baan. 5 De rapporten zijn gepubliceerd onder de nummers S/25274 (10 februari 1993), S/26545 (6 oktober 1993) en S/1994/674 (27 mei 1994). 110
Nut en nood van de Internationale Feitencommissie en ad hoc onderzoekscommissies Frits Kalshoven Het eerste rapport geeft ook een omschrijving van etnische zuivering : een gebied etnisch homogeen maken door middel van geweld of intimidatie om tot bepaalde groepen behorende personen uit het gebied te verdrijven. De commissie stelde niet dat deze praktijk op zichzelf een oorlogsmisdrijf opleverde maar wel dat zij in strijd was met het internationaal recht. (De feitelijke handelingen die samengenomen etnische zuivering opleverden, zoals moord, verkrachting, gewapende aanvallen op burgers of deportatie, konden ieder voor zich wel als oorlogsmisdrijf worden aangemerkt.) Een andere opvallende uitspraak in het eerste rapport is de verklaring van de commissie dat zij de eventuele oprichting van een internationaal tribunaal voor het voormalige Joegoslavië in overeenstemming achtte met de richting waarin haar eigen werk zich bewoog. Deze verklaring, na enige verhitte discussie aangenomen, werd alom verwelkomd als steun voor de oprichting van dit tribunaal een stap waartoe de Veiligheidsraad op 22 februari 1993 besloot. 6 Het duurde tot eind mei 1993 voordat het tribunaal werkelijk werd opgericht 7 en nog heel wat langer voordat het effectief aan de slag kon. Intussen zette de commissie van deskundigen haar werk voort tot april 1994. In deze latere fase van haar bestaan deed de commissie, naast het doorgaande werk van verzameling en analyse van binnenkomende documentatie, specifiek onderzoek naar gebeurtenissen in het district Prijedor in het noordwesten van Bosnië. Een groep onder leiding van het Canadese lid van de commissie, William Fenrick, onderzocht ter plaatse de gebruikte middelen en methoden van oorlogvoering tijdens het toen nog aan de gang zijnde bombardement en beleg van Sarajevo. Aandacht werd vooral besteed aan de beschieting met mortiervuur, op 1 juni 1993, van een tussen gebouwen liggend parkeerterrein waar een partijtje voetbal werd gespeeld. Op grond van de bevindingen van deze groep heeft de commissie gemeend redelijkerwijs te mogen aannemen dat hier sprake was van een opzettelijke Servische aanval op burgers. Jaren later zou het Joegoslavië-tribunaal in de zaak tegen de Servische generaal Stanislav Galic naar dit incident uitgebreid onderzoek doen en tot nagenoeg dezelfde conclusie komen. 8 6 Resolutie S/RES/808 van 22 februari 1993. 7 Resolutie S/RES/827 van 25 mei 1993. 8 Vonnis van Trial Chamber I, nr. IT-98-29-T, 5 december 2003, 372-378. 111
Internationaal Humanitair Recht in de kijker 2006 Alles samengenomen meen ik te kunnen stellen dat de commissie ondanks haar beperkte middelen belangrijk werk heeft verricht. Dit eerst en vooral wegens de sisyfusarbeid van registratie en analyse van de stortvloed gegevens over de vele duizenden vermoedelijk gepleegde schendingen van het internationaal humanitair recht. De rapporten van de commissie zijn als documenten van de Veiligheidsraad gepubliceerd. De onder leiding van professor Bassiouni vervaardigde computerbestanden zijn aan het Joegoslavië-tribunaal ter beschikking gesteld. Het Bureau van de Aanklager heeft uiteraard voor elk te vervolgen feit nog uitgebreid onderzoek moeten doen, al was het maar vanwege het slachtoffergerichte karakter van de gegevens die de commissie hadden bereikt. Ondanks deze beperking meen ik te mogen aannemen dat het door de commissie verrichte werk voor het tribunaal van nut is geweest. 9 De onderzoekscommissie voor Darfur De Internationale Commissie van Onderzoek voor Darfur was, net als de Joegoslavië-commissie, in opdracht van de Veiligheidsraad door de secretaris-generaal ingesteld. De Commissie bestond ook uit vijf personen. 10 In alle verdere opzichten was zij anders. Haar mandaat omvatte zowel internationaal humanitair recht als mensenrechten. Zij moest oordelen of er sprake was van genocide. Zij moest trachten zowel feitelijke daders als andere verantwoordelijke personen te identificeren. Dit alles vergde uitgebreid en diepgaand onderzoek, zowel in Darfur als in heel Soedan en daarbuiten. Echter, de commissie diende haar werk in de op het eerste gezicht onmogelijk korte periode van drie maanden te verrichten. Gelukkig beschikte zij van bij het begin over een grote groep gekwalificeerde medewerkers. De commissie, voorgezeten door de Italiaanse professor Antonio Cassese, gewezen lid en president van het Joegoslavië-tribunaal, slaagde erin de opgelegde taak binnen de gestelde termijn te vervullen. Haar omvangrijke 9 Ook de oprichting van het Rwanda-tribunaal is voorafgegaan door een in opdracht van de Veiligheidsraad (S/RES/935 van 1 juli 1994) ingestelde commissie van deskundigen. De secretaris-generaal kon het eerste rapport van de commissie al op 4 oktober 1994 aan de Veiligheidsraad aanbieden (S/1994/1125). Bij de oprichting van het tribunaal sprak de Raad zijn waardering voor dit rapport uit (S/RES/955 van 8 november 1994). 10 De commissie is ingesteld krachtens Veiligheidsraadresolutie 1564 van 18 september 2004. 112
Nut en nood van de Internationale Feitencommissie en ad hoc onderzoekscommissies Frits Kalshoven rapport 11 gaat in op de achtergrond en aard van het conflict in Darfur. Het belicht de bij het conflict betrokken partijen, met aan de kant van de overheid als de meest raadselachtige en misdadige, de Janjaweed. Het beschrijft het recht dat van toepassing is op elk van de partijen en de categorieën gepleegde misdrijven. De commissie geeft aan dat zij bij de overheid het voor genocide vereiste oogmerk niet heeft kunnen vaststellen. Wel begingen alle partijen reeksen zware schendingen van mensenrechten en humanitair recht, en volgens de commissie konden leiders tot op het hoogste niveau hiervoor medeverantwoordelijk worden gehouden - een verantwoordelijkheid die door die leiders overigens stelselmatig werd ontkend. Het rapport behandelt ten slotte welke stappen verder ondernomen kunnen worden, door de Veiligheidsraad, door andere staten en in Soedan zelf. Het belicht de gebreken van het in Soedan geldende en veelal tot straffeloosheid leidende rechtsstelsel. Dit zou in ieder geval moeten worden versterkt. Ook zou in het land een waarheids- en verzoeningscommissie ingesteld kunnen worden. Derde staten zouden met een beroep op het universaliteitsbeginsel vermoedelijke daders van grove schendingen van het humanitair recht of de mensenrechten voor de eigen strafrechter kunnen brengen. Zoals het rapport terecht toevoegt, zouden deze staten aldus kunnen helpen de cyclus van straffeloosheid te doorbreken. De commissie deed de Veiligheidsraad twee aanbevelingen. Een voorstel was om, op dezelfde voet als is gebeurd in de nasleep van de invasie van Irak in Koeweit, een compensatiecommissie in te stellen. De Soedanese overheid en de rebellen zouden hiertoe fondsen moeten bijdragen om slachtoffers schadeloos te stellen. De nood is sindsdien alleen maar gestegen, zoals blijkt uit het rapport van 11 januari 2006 van de eerder genoemde organisatie Physicians for Human Rights. Het rapport gaat uitvoerig in op de noodzaak van goedmaking voor de talloze in ellendige omstandigheden verkerende slachtoffers. En het steunt het voorstel dat de Veiligheidsraad een compensatiecommissie zou instellen. 12 11 Op 1 februari 2005 zond de secretaris-generaal het rapport van de commissie van 25 januari 2005 naar de Veiligheidsraad (S/2005/60). Het is te vinden op http://www.un.org/news/dh/sudan/com_inq_darfur.pdf. 12 Darfur Assault on Survival: A Call for Justice and Restitution. Het rapport is te vinden op http://333/phrusa.org/research/sudan/pdf/sudan_report.pdf. 113
Internationaal Humanitair Recht in de kijker 2006 De Raad heeft deze suggestie tot nog toe niet opgevolgd. In de plaats daarvan vindt men in het op 5 mei 2006 tussen enkele van de bij het conflict in Darfur betrokken partijen gesloten Darfur vredesverdrag een bepaling over een (lokale) compensatiecommissie, in de vorm van een door de centrale regering van Soedan te bekostigen onderdeel van een in te stellen overgangsautoriteit voor de regio Darfur. 13 Deze oplossing onttrekt zich aan internationale controle. Afgezien hiervan, is het verdrag tot nu toe een dode letter gebleven. Het andere voorstel was om de situatie in Darfur naar het Internationaal Strafhof te verwijzen. Ik vermeld enkele punten uit de uitvoerige argumentatie. Strafvervolging van leiders die mee verantwoordelijk zijn voor de in Darfur begane misdrijven kan niet naar behoren in Soedan plaatsvinden. De nationale rechter is uitgesloten wegens bepalingen in de wetgeving die straffeloosheid garanderen, en een hybride (half internationaal, half Soedanees) hof zou de leiders evenmin kunnen aanpakken. Vervolging en berechting buiten Soedan zou denkbaar zijn: een door de Veiligheidsraad in te stellen ad hoc tribunaal (zoals door de Verenigde Staten voorgestaan). De commissie wijst deze oplossing af als te langzaam en te duur. Blijft over het Internationale Strafhof. Dit heeft geen van deze nadelen en alle voordelen van beschikbaarheid, lage kosten (alleen voor opsporingsonderzoek) en gezag. Het is opgericht juist voor de soort vrede en veiligheid bedreigende misdrijven die in Darfur aan de orde zijn. De Veiligheidsraad, die de situatie in Darfur al herhaaldelijk als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid heeft aangemerkt, is bevoegd om zaken van deze aard naar het Strafhof te verwijzen. Berechting in het neutrale Den Haag, ver van Soedan, kan het oplaaien van politieke en ideologische hartstochten vermijden, kan bijdragen tot de vrede en veiligheid in Darfur en obstakels voor nationale verzoening wegnemen. Het gezag van het Hof, gesteund door dat van de Veiligheidsraad, kan mogelijk zelfs leidende figuren zowel van de Soedanese regering als van de rebellen ertoe bewegen aan onderzoek mee te werken of zelfs zich aan berechting te onderwerpen. Het voorstel van verwijzing naar het Internationaal Strafhof ondervond wereldwijd een brede steun. Suggesties in die richting waren ook al van verschillende kanten gedaan. Maar de Verenigde Staten, verklaard tegen- 13 Het verdrag is te vinden op de officiële website van UNMIS (http://www.unmis.org/english/ dpa.htm). 114
Nut en nood van de Internationale Feitencommissie en ad hoc onderzoekscommissies Frits Kalshoven stander van het Hof en als lid van de Veiligheidsraad met vetorecht bij machte om een verwijzing tegen te houden, vormden een probleem. De gevoeligheid van de zaak bleek al meteen uit de wijze waarop de secretarisgeneraal het rapport van de commissie naar de Veiligheidsraad doorsluisde. Had hij de rapporten van de commissie van deskundigen voor het voormalige Joegoslavië naar de Raad gezonden met een uitvoerig, van eigen commentaar voorzien schrijven, het halve A-viertje waarmee hij het Darfur rapport op 1 februari 2005 doorzond besloeg drie zinnen. Eén verwees naar de instelling van de commissie, de tweede naar de aan de commissie opgelegde termijn van drie maanden. De derde zin bevatte de nietszeggende mededeling dat de secretaris-generaal het rapport hierbij aanbood. Pas op 31 maart 2005 kwam de Veiligheidsraad tot een besluit. Bij resolutie 1593 verwees de Raad, handelend onder hoofdstuk VII van het Handvest, de gebeurtenissen in Darfur sinds 1 juli 2002 naar het Internationaal Strafhof. De Raad beval alle partijen bij het conflict volledig met het Hof samen te werken. Hij riep ook alle staten en internationale organisaties hiertoe op, maar tekende wel aan dat staten die geen partij zijn bij het Statuut van het Hof dan ook geen verplichting eronder hebben. Deze laatste aantekening was voor de Verenigde Staten niet voldoende. Twee paragrafen waren nog nodig om een veto te voorkomen. Een herinnert in bedekte termen aan de overeenkomsten tussen de Verenigde Staten en een reeks andere staten dat zij zonder toestemming van de Verenigde Staten geen onderdanen van die staat aan het Hof zullen overleveren. De andere paragraaf bepaalt dat personen die behoren tot een [aan operaties in Soedan] deelnemende staat (lees: de Verenigde Staten) voor alles wat zij daar gedaan mochten hebben onder de uitsluitende rechtsmacht van die staat vallen. Hiermee was de zaak rond en kon de Aanklager van het Hof aan de slag. Gemakkelijk is zijn taak niet. Ondanks het in mei 2006 tussen de centrale overheid en enkele rebellengroepen gesloten vredesverdrag verslechtert de situatie in Darfur nog steeds. Het noodzakelijke justitieel onderzoek blijft navenant moeilijk. Een grote zorg daarbij is om de veiligheid van getuigen te garanderen. 115
Internationaal Humanitair Recht in de kijker 2006 Kortom: de onderzoekscommissie voor Darfur heeft belangrijk werk verricht en waardevolle aanbevelingen voorgelegd. De verwezenlijking van haar ideeën gaat moeizaam. Maar gezien de situatie in Soedan was niet veel anders te verwachten. Jenin Op 29 maart 2002 begon Israël een militaire operatie tegen een aantal Palestijnse steden op de westelijke oever van de Jordaan. Op 3 april bereikte de operatie de stad Jenin en het daar gelegen vluchtelingenkamp. De berichten over de gebeurtenissen die daar plaatsvonden brachten de secretaris-generaal tot het voorstel om een en ander door een team te laten onderzoeken. Een unanieme Veiligheidsraad nam dit voorstel op 19 april aan, bij resolutie 1405. Tevoren had de secretaris-generaal telefonisch van de Israëlische ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie vernomen dat Israël volledig met het in te stellen team zou meewerken. De secretaris-generaal voltooide op 22 april zijn team. Aan het hoofd stond de Finse oud-president Martti Ahtisaari. Leden waren de gewezen hoge commissaris voor de vluchtelingen, mevrouw Sadako Ogata, en Cornelio Sommaruga, oud-president van het Internationale Rode Kruiscomité. Het team werd gecompleteerd door een omvangrijke staf, en de bedoeling was dat het op 25 april naar het bestemde gebied zou vertrekken. Echter, van het ogenblik af dat de samenstelling bekend was, kwamen er procedurele bezwaren van de Israëlische autoriteiten. Na herhaald uitstel van het vertrek concludeerde de secretaris-generaal dat Israël in het geheel niet bereid was het team te ontvangen. Hij deelde hierop bij brief van 1 mei 2002 aan de Veiligheidsraad mee dat hij het team de dag daarop zou ontbinden. Zo geschiedde en de Veiligheidsraad heeft in deze zaak geen verdere stappen ondernomen. Een week later nam de Algemene Vergadering een resolutie aan 14 waarbij zij van dit verloop kennisnam. Zij verzocht de secretaris-generaal om met gebruikmaking van beschikbare bronnen en informatie een rapport uit te brengen over de gebeurtenissen in Jenin en andere Palestijnse steden. Zo geschiedde: op 8 augustus 2002 diende de secretaris-generaal zijn rapport 14 A/RES/ES-10/10 van 7 mei 2002 116
Nut en nood van de Internationale Feitencommissie en ad hoc onderzoekscommissies Frits Kalshoven bij de Algemene Vergadering in. Het is even uitvoerig, grondig en deugdelijk als de vele andere rapporten die het Secretariaat vervaardigt. Maar het is een ambtelijk stuk en niet het resultaat van de werkzaamheid van een permanente of daartoe ad hoc ingestelde onderzoekscommissie. Ter afronding Aan het begin van dit artikel merkte ik op dat feitenonderzoek betreffende beweerde inbreuken op het internationaal humanitair recht de naleving ervan kan bevorderen, tot strafvervolging van schuldigen kan leiden en slachtoffers voldoening kan verschaffen. Hebben de hier behandelde commissies voldaan aan zulke verwachtingen? Over de Internationale Feitencommissie kan ik kort zijn: men kan alleen zeggen dat zij, gezien haar mandaat, de capaciteit bezit om zulke bijdragen te leveren. De Joegoslavië-commissie en de Darfur-commissie hebben, ieder binnen het raam van hun mandaat, een overweldigende hoeveelheid materiaal aangedragen. Zij hebben daarbij ervaren dat medewerking van betrokken autoriteiten afhankelijk blijft van de vraag of dit erkenning van schuld zal meebrengen. Zie het geval van de Servische bevelhebber die geen toestemming gaf voor de opgraving van een massagraf bij Vukovar. Zie ook de ontkenning door Soedanese autoriteiten van verantwoordelijkheid voor wat in Darfur gebeurde. Een ander punt waar de Darfur-commissie met nadruk op wijst, betreft de plicht om bij onderzoek in een conflictgebied voortdurend bedacht te zijn op de veiligheid van getuigen. Het door de Joegoslavië-commissie verzamelde materiaal heeft stellig tot de vervolging en berechting van schuldigen bijgedragen. Ook de Darfurcommissie heeft een dergelijke beweging in gang gezet, nu de Veiligheidsraad de zaak-darfur naar het Internationaal Strafhof heeft verwezen. Hebben de ad hoc commissies tot betere naleving van het humanitaire recht bijgedragen? Mijn indruk op dit punt is negatief: ik heb geen enkele aanwijzing gevonden dat strijdende partijen zich ook maar iets van het bestaan en de werkzaamheden van de commissies hebben aangetrokken. 117
Internationaal Humanitair Recht in de kijker 2006 Het laatste punt betreft de voldoening van slachtoffers. Als voorzitter van de Joegoslavië-commissie heb ik persoonlijk kunnen vaststellen dat individuele personen er waarde aan hechtten dat hun verhalen worden vastgelegd. Op grond van deze ervaring die, naar ik mag aannemen, ook bij de Darfur-commissie zal zijn opgedaan, meen ik te kunnen stellen dat onderzoek zoals door de beide ad hoc commissies verricht in ieder geval een eerste stap kan zijn op de weg naar voldoening van de slachtoffers. 118