Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale asbl Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vzw DE DADING INZAKE GEMEENTEBELASTINGEN Belastingreglementen zijn eenzijdig van karakter en van openbare orde als emanatie van de gemeentelijke bevoegdheid. Hierdoor is het onmogelijk om van hun toepassing af te wijken. Alles wat gebeurt in strijd met het belastingreglement, wordt dan ook als nietig beschouwd. Over gemeentebelastingen is geen enkele dading mogelijk met het gemeentebestuur. Het is wel mogelijk, in beperkte gevallen, om een overeenkomst te sluiten over feitelijke kwesties. In principe blijft het dan ook onmogelijk om een dading aan te gaan over een gemeentebelasting. In deze bijdrage buigen we ons over de notie van dading zoals gedefinieerd in het Burgerlijk Wetboek, over de mogelijkheid voor openbare besturen om dit middel aan te wenden en over de voorwaarden waaronder een dading kan worden aangegaan. 1. De constitutieve elementen van de dading naar burgerlijk recht De dading is een manier om een geschil (bestaand of toekomstig) te beëindigen middels wederzijdse toegevingen van de partijen. Deze overeenkomst wordt geformaliseerd in een schriftelijke overeenkomst. De partijen in het geschil beslissen om een akkoord te onderhandelen waarvan zij alleen de inhoud bepalen. Het contract moet het geschil definitief beslechten. De rechter kan dan ook geen kennis meer nemen van een geschil dat door middel van dading is opgelost 1. Wettelijke grond: artikelen 2044 en volgende van het Burgerlijk Wetboek Artikel 2044 De dading is een contract waarbij partijen een gerezen geschil beëindigen of een toekomstig geschil voorkomen. Dit contract moet schriftelijk opgemaakt worden. Artikel 2045 Om een dading aan te gaan, moet men bekwaam zijn om te beschikken over de voorwerpen die in de dading begrepen zijn. [Deze beschrijving, waarvan de inhoud geregeld wordt bij de artikelen 1175 en volgende van het Gerechtelijk Wetboek, mag onderhands geschieden, wanneer alle belanghebbende meerderjarige partijen daarmee instemmen en ingeval er minderjarigen of onbekwamen zijn, wanneer de vrederechter aangezocht bij verzoekschrift daarmee instemt.] 1 Barbara SINDIC, Le contrat de transaction in Droit des contrats, Anthemis, 2007. Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vzw www.vsgb.be 1
De gemeenten en de openbare instellingen kunnen geen dading aangaan [dan met de machtiging voorgeschreven bij artikel 49 van de organieke wet van 10 maart 1925 op de openbare onderstand]. 2. De dading en het openbaar bestuur a) De besturen in het algemeen Artikel 2045, 1 e lid van het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat de partijen bekwaam moeten zijn om te beschikken over de voorwerpen die in de dading begrepen zijn. De overheden hebben de macht om een dading aan te gaan en een vergelijk te treffen, binnen bepaalde grenzen 2 : - Zoals hierboven reeds werd verduidelijkt, stelt artikel 2045 lid 3 van het Burgerlijk Wetboek dat de gemeenten en de openbare instellingen geen dading kunnen aangaan dan met de machtiging voorgeschreven bij artikel 49 van de organieke wet van 10 maart 1925 op de openbare onderstand. Aangezien de verwijzing naar de machtiging voorgeschreven bij artikel 49 van de organieke wet van 1925 niet langer van toepassing is, geldt er op de beraadslaging van de gemeenteraad over de dading slechts een algemeen vernietiging- of schorsingstoezicht 3. - Artikel 14 van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheden machtigt die laatste uitdrukkelijk om dadingen aan te gaan 4. Evenwel ontbreekt een schriftelijke bepaling die deze bevoegdheid duidelijk omschrijft. Uit verschillende elementen kan echter de mogelijkheid afgeleid worden voor openbare besturen om een dading af te sluiten: enerzijds is er de algemene bekwaamheid van de Staat 5, anderzijds lijkt artikel 1123 van het Burgerlijk Wetboek een algemene rechtsgrond te zijn die openbare besturen in staat stelt om een overeenkomst 6 te sluiten. De keuze voor een dading ontslaat de overheid wel niet van de verplichting om de algemene bestuurlijke beginselen in acht te nemen (zorgvuldigheid, informatieverstrekking, bescherming van het gewettigde vertrouwen van de bestuurden). b) De gemeente Een overeenkomst van dading kan het vermogen van de gemeente bezwaren. Ingevolge artikel 117 van de Nieuwe Gemeentewet beschikt de gemeenteraad over de volle bevoegdheid voor het beheer van de gemeentelijke belangen (beheer van het gemeentepatrimonium, opstellen en beheren van de begroting, enz.) 7. De toezichthoudende overheid controleert de gemeente hierbij. De gemeenteraad beslist over de voorwaarden van het genot en beheer van de gemeentelijke goederen 8. 2 B. CAMBIER en L. CAMBIER, Médiateurs ou médiation en droit public in Itinéraires d un constitutionnaliste - En hommage à Francis Delpérée, Bruylant, pag. 260. 3 S. FAZIO, Les contrats de transactions par les communes, Réponses, nr. 24, 2008, pag. 9. 4 B.S., 27 maart 1991, pag. 6155. 5 A. VANDER STICHELE, De dading in het administratief recht, Miscellanea W. Ganshof van der Meerch, T. III, pag. 698. 6 P. WAETERINCKX en P. CABOOR, Dading door de overheid, C.D.P.K., 2001, pag. 229. 7 P. LAMBERT, Manuel de droit communal, Bruylant, 1998, pag. 158. 8 M.A. FLAMME, Droit administratif, Bruylant, 1989, pag. 203. 2
In het geval van een dading waarbij het geschil reeds ter kennis is gebracht van de rechter, conform artikelen 270, lid 1 en 2 en 123, 8 van de Nieuwe Gemeentewet, is het college van burgemeester en schepenen bevoegd om in rechte te handelen in naam van de gemeente. Niettemin dient bij een dading de gemeenteraad de toelating te geven aan het college 9. 3. De regelgevende bevoegdheid van de gemeente a) Het reglement - algemeen Het reglement is een eenzijdige administratieve rechtshandeling die ertoe strekt om door algemene en abstracte bepalingen gedragsregels voor het heden en de toekomst vast te leggen 10. De reglementen moeten hun rechtsgrond vinden in hogere normen. b) Het belastingreglement Artikelen 41 en 162 van de Grondwet geven gemeenten een eigen beslissingsbevoegdheid. Artikel 170, 4 van de Grondwet kent aan gemeenten een eigen belastingsbevoegdheid toe. ( ) Gemeenten kunnen eigenmachtig de belastinggrondslag en de belastingzetting bepalen, waarvan zij de noodzaak beoordelen in het licht van de noden waarin ze meent te moeten voorzien. ( ) De gemeenteraden bepalen, onder de controle van de toezichthoudende overheid, de belastinggrondslag van de door hen geheven belastingen en het loutere feit dat een bepaalde belastinggrondslag reeds toegepast wordt door een ander bevoegdheidsniveau betekent niet dat de gemeente niet meer bevoegd is om eenzelfde belasting te heffen 11. c) De gemeenten oefenen hun regelgevende bevoegdheid uit binnen bepaalde voorwaarden Artikel 117 van de Nieuwe Gemeentewet bepaalt dat gemeenteraad alles regelt wat van gemeentelijk belang is. De beslissingen van de raad worden enkel aan een goedkeuringstoezicht onderworpen als dit uitdrukkelijk bij wet bepaald is. We kunnen, onder meer, de volgende beperkingen onthouden: een uitdrukkelijke bepaling die een bevoegdheid ontrekt aan de gemeente, territorialiteit, het principe van vrije handel, de controle uitgeoefend door de toezichthoudende overheid. Inzake belastingreglementen zou die laatste de vorm aannemen van een a posteriori algemeen vernietiging- of schorsingstoezicht door het Gewest. 4. Het fiscaal recht is van openbare orde a) De openbare orde Het Hof van Cassatie heeft bevestigd dat belastingwetten van openbare orde zijn 12. Hierdoor moeten ze strikt geïnterpreteerd worden 13. 9 F. LAMBOTTE, De gemeente voor de rechter wie doet wat?, Nieuwsbrief, nr. 3, 2003, J.P. MAGREMANNE en F. VAN DE GEJUCHTE, La procédure en matière de taxes locales, Etablissement et contentieux du règlement-taxe et de la taxe, Brussel, Larcier, 2004, pag. 355. 10 R.v.S., 10 september 1999, nr. 82.213. 11 R.v.S., 14 maart 2000, nr. 85.916. 12 Cass., 15 mei 2003, Pas., 2003, pag. 298. 13 A. TIBERGHIEN, Manuel de droit fiscal 2009-2010, Kluwer, 2010, pag. 23. 3
Een bepaling is van openbare orde als hij raakt aan de hogere belangen van de Staat of de gemeenschap of de juridische gronden bepaalt waarop de politieke, sociale, economische en morele orde van de maatschappij berust 14. De belasting (en dus het belastingreglement) is een essentiële voorwaarde voor de werking en continuïteit van de openbare diensten, vanwaar het karakter van openbare orde van het fiscaal recht 15. b) Gevolgen van het karakter van openbare orde van een bepaling Iedere handeling in strijd met de openbare orde is nietig. Het betreft een absolute nietigheid die de burgerlijke of administratieve rechter ambtshalve kan uitspreken. Ingevolge de rechtspraak van het Hof van Cassatie mag een contract niet als doel hebben de bepalingen van openbare orde van belastingwetten te omzeilen 16. Niettemin zijn niet alle belastingbepalingen van openbare orde. Op het vlak van gemeentebelastingen is er geen vergelijk mogelijk tussen de gemeente en belastingplichtige dat in strijd is met het belastingreglement. De partijen mogen immers niet afwijken van de wetten van openbare orde, die de mogelijkheid om een dading aan te gaan uitsluiten 17. In principe bestaat er geen schuldvergelijking inzake belastingen 18. 5. Het belastingrecht wordt (in principe) beheerst door het gemene recht 19 De principes van het privaatrecht gelden inzake fiscaliteit, behalve indien het belastingreglement hiervan expliciet afwijkt 20. Hoewel een belasting een heffing blijft die eenzijdig wordt opgelegd door de overheid, neemt dit niet weg dat de schuld die hieruit voortvloeit, de regels inzake voorrechten, wettelijke hypotheek of inning, in principe onderhevig zijn aan burgerrechtelijke en privaatrechtelijke regels 21. De kwalificatie van een heffing als belasting zorgt wel dat bepaalde regels uit het burgerlijk recht niet worden toegepast: - De schuldvergelijking: zoals hierboven vermeld zijn de bepalingen beschreven in artikelen 1289 en volgende van het Burgerlijk Wetboek niet van toepassing. De schuldvergelijking tussen de wederzijdse schulden van de Staat en privépersonen wordt geregeld door het publiek recht 22, 14 H. DE PAGE, Traité élémentaire de droit civil belge, T. I, Bruylant, 1952, nr. 91. 15 M. LEVIS, Impôts communaux in Finances communales, Vanden Broele, 2008, pag. 8. 16 Cass., 10 september 1968, Pas., 1969, I, pag. 35. 17 Art. 6 van het Burgerlijk Wetboek. 18 M. LEVIS, op. sit., pag. 9. 19 Voor een diepgaande analyse van de kwestie, zie P. GLINEUR, La détermination de ce «droit commun» qui domine le droit fiscal in L évolution des principes généraux du droit fiscal, Larcier, 2009, pag. 205 en volgende. 20 Cass., 23 november 1989, Pas., 1990, I, pag. 367. 21 M. LEVIS, op. sit., pag. 17. 22 V.SEPULCHRE, Mémento de la fiscalité locale et régionale, Kluwer, 2009, pag. 86. 4
- De belastingheffende overheid zou boetes kunnen opleggen bij het niet betalen van de belasting, zonder artikelen 1226 en volgende van het Burgerlijk Wetboek te moeten naleven. Deze artikelen bevatten de mogelijkheid om naast de hoofdverbintenis een strafbeding te voorzien 23. 6. De dading en het gemeentelijk belastingreglement Aangezien het fiscaal recht raakt aan de belangen van de gemeenschap en de Staat, is er in de regel een verbod op dading 24. Zoals hierboven reeds werd besproken, mag geen enkele overeenkomst in strijd zijn met het belastingreglement. De gemeente mag niet, bij wijze van contract, afzien van de inning van belastingen verschuldigd krachtens een reglement. De belastingplichtige en de fiscus mogen geen akkoord sluiten over de wettelijke bepalingen van de belasting of het verschuldigde hoofdbedrag 25. Contracten gesloten over een rechtskwestie en die erin bestaan een ander belastingstelsel toe te passen dan datgene voorzien bij wet, zijn ondergeschikt aan het principe van de wettelijkheid van de belasting 26. Deze regel moet wel genuanceerd worden. De overheid en belastingplichtige kunnen overeenkomsten sluiten over feitelijke kwesties. Hoewel een gemeente niet mag afwijken van het belastingtarief tarief, kan ze wel onderhandelen over vermeerderingen, intresten en belastinggrondslag 27. 7. Besluit Een overheid mag niet onvoorwaardelijk dadingen aangaan in alle aangelegenheden. Niettemin is dat verbod om dadingen aan te gaan niet absoluut. Aangezien het belastingreglement van openbare orde is, kan de overheid geen rechtsgeldig vergelijk treffen met de belastingplichtige over het bedrag of percentage van de belasting. Onderhandelingen zijn wel mogelijk over het bedrag van de vermeerderingen en de intresten, alsook de belastinggrondslag. 23 Artikel 1229 van het Burgerlijk Wetboek definieert het strafbeding als volgt: Het strafbeding vergoedt de schade die de schuldeiser lijdt ten gevolge van het niet nakomen van de hoofdverbintenis. Hij kan niet tegelijk het nakomen van de hoofdverbintenis en de straf vorderen, tenzij deze voor de enkele vertraging bedongen is. 24 Over deze kwestie, zie M. DASSESSE en P. MINNE, Droit fiscal, Principes généraux et impôts sur les revenus, Précis de la Faculté de droit de l Université Libre de Bruxelles, Bruylant, 2001, pag. 45. 25 A. TIBERGHIEN, op.cit., pag.23. 26 T. AFSCHRIFT, Les principes généraux de bonne administration et de sécurité juridique in L évolution des principes généraux du droit fiscal, Larcier, 2009, pag. 120. 27 C. CAMBIER, Droit judiciaire civil, T.I., Fonction et organisation judiciaire, Précis de la Faculté de droit de l UCL, Larcier, 1974, pag. 173. 5