Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda Evaluatie 1994-2006

Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda Evaluatie 1994-2006 Nr 3/2008 SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement Service de l Évaluation FOD spéciale Buitenlandse de Coopération Zaken, au Développement Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Dienst Bijzondere Evaluatie Ontwikkelingssamenwerking

Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking België Dienst Bijzondere Evaluatie Ontwikkelingssamenwerking De Belgische Ontwikkelingssamenwerking in Rwanda Evaluatie 1994-2006 Sue Enfield Dieuwke Klaver Sarah Jones Augustin Ngendakuriyo Emery Brusset Garance Manguin Olivier Donnet De Dienst Bijzondere Evaluatie verzekert de conformiteit van dit evaluatieverslag met het bestek. De evaluatie werd begeleid door een stuurcomité in Brussel. Het veldbezoek kon rekenen op een adviescomité in Kigali. De meningen in dit document zijn gestaafde meningen van de auteurs doch ze reflecteren niet noodzakelijk de positie van de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Maart 2008

FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Juli 2008 Grafische vormgeving: Bernadette Bosser, Dienst Communicatie FOD Drukwerk: Drukkerij FOD Illustratie kaft: BTC Evaluatie nr 3/2008 Wettelijk depot: 0218/2008/21 Dit document is tevens beschikbaar in pdf-formaat op de hierbij ingesloten CD-ROM, op de websites www.diplomatie.be of www.dgos.be, of bij de Dienst Bijzondere Evaluatie.

Inhoudstafel Afkortingen 7 Lijst van Tabellen 11 Krijtlijnen 15 1 Inleiding 25 1.1 Doel van de evaluatie 25 1.2 Methodologie van de evaluatie 25 1.3 Landenprofiel 27 1.3.1 Oorlog en genocide 27 1.3.2 Noodhulp 28 1.3.3 Ontwikkelingskoers 29 1.3.4 Politieke obstakels 30 1.3.5 Vooruitgang inzake justitie en goed bestuur 31 1.3.6 Doeltreffendheid van de hulp 32 2 Hulpprofiel 35 2.1 Geschiedenis van de Belgische hulp in Rwanda 35 2.2 Hulpstrategie 37 2.2.1 Overzicht van hulpmechanismen 41 2.2.2 Omvang van de hulp 42 2.2.3 Bilaterale samenwerking via begrotingsondersteuning 43 3 Gezondheid 47 3.1 Sectorspecifieke portfolio 47 3.2 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 50 3.3 Coherentie met alle belanghebbenden 54 3.4 Links met anderen 55 3.5 Effectiviteit op resultaatniveau 56 3.6 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 58 3.7 Managementmechanismen 60 3.8 Efficiëntie van de resultaten 60 3.9 Impact van programma s 61 3.10 Sectoroverschrijdende thema s 63

4 Justitie en Rechtsorde 65 4.1 Sectoroverzicht 65 4.1.1 Directe Bilaterale Hulp 67 4.1.2 Indirecte Bilaterale Hulp 67 4.2 Begunstigde groepen en bevolking 69 4.2.1 Directe Bilaterale Hulp 69 4.2.2 Indirecte Bilaterale Hulp 70 4.3 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 71 4.3.1 Directe Bilaterale Hulp 71 4.3.2 Indirecte Bilaterale Hulp 71 4.4 Coherentie met alle belanghebbenden 72 4.4.1 Directe Bilaterale Hulp 72 4.4.2 Indirecte Bilaterale Hulp 72 4.5 Effectiviteit op resultaatniveau 73 4.5.1 Directe Bilaterale Hulp 73 4.5.2 Indirecte Bilaterale Hulp 75 4.6 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 76 4.6.1 Directe Bilaterale Hulp 76 4.6.2 Indirecte Bilaterale Hulp 77 4.7 Managementmechanismen 77 4.7.1 Directe Bilaterale Hulp 77 4.7.2 Indirecte Bilaterale Hulp 78 4.8 Efficiëntie van de resultaten 78 4.8.1 Directe bilaterale hulp 78 4.8.2 Indirecte bilaterale hulp 78 4.9 Impact en duurzaamheid van programma s 79 4.9.1 Directe bilaterale hulp 79 4.9.2 Indirecte bilaterale hulp 79 4.10 Sectoroverschrijdende thema s 79 4.10.1 Directe bilaterale hulp 79 4.10.2 Indirecte bilaterale hulp 80 5 Plattelandsontwikkeling 81 5.1 De portfolio van plattelandsontwikkeling definiëren 81 5.1.1 Bilaterale plattelandsontwikkelingportfolio 1998-2006 81 5.1.2 Plattelandsontwikkelingportfolio volgens hulpvormen, periode 2002-2006 82 5.1.3 Plattelandsontwikkelingportfolio na 2006 83 5.1.4 Conclusies 84 5.2 Begunstigde groepen en bevolking 84 5.2.1 Doelgroepen van verschillende hulpvormen 84 5.2.2 Conclusies 85

5.3 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 85 5.3.1 Plattelandsbevolking en landbouwkenmerken 86 5.3.2 Nationaal beleid en strategieën 86 5.3.3 Behoeften van de plattelandsbevolking in termen van het genereren van inkomen 87 5.3.4 Specifieke behoeften van de plattelandbevolking wat betreft toegang tot basisdiensten 88 5.3.5 Conclusies betreffende de relevantie van de Belgische ontwikkelingssamenwerking 88 5.4 Coherentie met alle belanghebbenden 89 5.4.1 Evenwicht tussen steun voor de regering en het middenveld 89 5.4.2 Conclusies 90 5.5 Links met anderen 90 5.5.1 Perceptie van BO door andere ontwikkelingspartners 90 5.5.2 De Belgische invloed inzake strategie en beleidsdialoog 91 5.5.3 Conclusies 92 5.6 Effectiviteit op resultaatniveau 93 5.6.1 Het vertalen van beleidsresultaten en doelstellingen in projectinterventies 93 5.6.2 Effectiviteit van verschillende hulpvormen bij het verwezenlijken van beleidsdoelstellingen en resultaten 94 5.6.3 Projectresultaten en doelstellingen verwezenlijken 95 5.6.4 Harmoniseren van Belgische interventies 97 5.6.5 Conclusies 97 5.7 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 98 5.8 Managementmechanismen 99 5.8.1 Algemene vaststelling 99 5.8.2 Projectcyclusbeheer 100 5.8.3 Programmacyclusbeheer 102 5.8.4 Conclusies 102 5.9 Efficiëntie van de resultaten 103 5.9.1 Efficiëntie van hulpvormen 103 5.9.2 Conclusies 104 5.10 Impact van programma s 105 5.10.1 Resultaten 105 5.10.2 Conclusies 105 5.11 Sectoroverschrijdende thema s 106 5.11.1 Gender 106 5.11.2 Sociale economie 106 5.11.3 Milieu 107 5.11.4 Conclusies 107

6 Onderwijs 109 6.1 Samenvatting 109 6.2 Sectorgerichte portfolio 109 6.3 Begunstigde groepen en bevolking 113 6.4 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 114 6.5 Coherentie met alle belanghebbenden 114 6.6 Links met anderen 115 6.7 Effectiviteit op resultaatniveau 117 6.8 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 118 6.9 Managementmechanismen: efficiëntie van management 119 6.10 Impact van programma s 120 6.11 Grensoverschrijdende thema s 120 7 Private Sector 121 7.1 Sectorgerichte portfolio 121 7.1.1 Algemene achtergrond 121 7.1.2 Veranderingen in de private sector 122 7.1.3 Rwanda Private Sector Federation 122 7.1.4 Het institutionele kader 122 7.1.5 Wettelijk en regulerend kader 123 7.1.6 De Belgische betrokkenheid en acties in de Rwandese private sector 124 7.1.7 Volumes van financiering gericht op de ontwikkeling van de private sector 127 7.2 Relevantie voor armoedebestrijding en ontwikkeling 127 7.3 Coherentie met alle belanghebbenden 128 7.4 Links met anderen 128 7.5 Effectiviteit op resultaatniveau 129 7.6 Belangrijkste beperkingen en mogelijkheden 129 7.6.1 Beperkingen 129 7.6.2 Mogelijkheden 130 7.7 Managementmechanismen 131 7.8 Efficiëntie van de resultaten 131 7.9 Impact van programma s 131 7.10 Sectoroverschrijdende thema s 132 7.11 Conclusies 132 8 Beoordeling van het beheer van de Belgische hulp 133

9 Algemene bevindingen inzake strategie 139 9.1 Algemene analyse volgens evaluatiecriteria 139 9.1.1 Relevantie 139 9.1.2 Effectiviteit en efficiëntie 140 9.1.3 Duurzaamheid 141 9.2 Toegevoegde waarde van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking 142 9.3 Problemen en lessen 143 10 Aanbevelingen 145 10.1 DGOS Brussel: 145 10.2 BTC 147 10.3 Indirecte actoren 148 10.4 Sectorspecifieke aanbevelingen 148 11 Management Response DGOS - BTC 153 12 Bijlagen 157

Afkortingen ADS AdzG AFSR APEFE ARDI ARV ASSR AzG BC BOF BRD BTC CAPMER CBO CCOAIB CDC CDF CDP CEPGL CFJ CFP CHK CNDP CNLS COFORWA COM ESA CREP DAC DAD DELCO DFID DGOS DHSS DIP DPCG DRC DZG EAVK EDPRS EFA Strategie voor Landbouwontwikkeling Advocaten zonder Grenzen Appui à la Filière Semencière du Rwanda Association pour la Promotion de l'education et de la Formation à l'etranger Association Rwandaise pour la promotion du Développement Intégré Antiretrovirale Geneesmiddelen Appui au Secteur Semencier Rwanda Artsen Zonder Grenzen Belgische Coöperatie Belgisch OverlevingsFonds Banque Rwandaise de Developpement Belgisch Technische Coöperatie Centre d'appui aux Petites et Moyennes Entreprises au Rwanda Community Based Organization / Gemeenschapsorganisatie Conseil de Concertation des Organisations d'appui aux Initiatives de la Base Community Development Committee Community Development Fund Community Development Plan Communauté Economique des Pays des Grands Lacs Jongerenvormingscentra Professionnele vormingscentra Centre Hospitalier de Kigali / Ziekenhuis van Kigali Centre National de Direction des Programmes Conseil National de la lutte contre le SIDA Compagnons Fontainiers Rwandais Common Market for East and Southern Africa Construction, réhabilitation et l'équipement d'écoles primaires / bouw, rehabilitatie en uitrusting van basisscholen Development Assistance Committee Development Assistance Database Délégué à la Cogestion Department For International Development Directoraat-generaal voor Ontwikkelingssamenwerking Demographic and Health Surveillance Survey Decentralisation Implementation Programme Development Partners Coordination Group Democratische Republiek Congo Dierenartsen Zonder Grenzen Ecole Agro-Vetérinaire in Kabutare Economic Development and Poverty Reduction Strategy Education for All 7

EPI Expanded Programme on Immunisation ESSP Strategisch Plan voor de Onerwijssector ESWG Werkgroep Onderwijssector EU Europese Unie EURAC European Network for Central Africa FBO Kerkelijke Organisatie FPR Front Patriotique Rwandais GBS Algemene Begrotingshulp HAMS Hygiène et Assainissement en Milieu Scolaire HIMO Haute Intensité de Main d œuvre HIV Menselijk immuundeficiëntievirus HSCG Coördinatiegroep voor de Gezondheidssector HSN Strategienota Gezondheid HSSP Strategisch Plan van de gezondheidssector ICRC Internationaal Rode Kruiscomité ICT Informatie- en Communicatietechnologie ISP Indicatief Samenwerkingsprogramma IDA International Development Association IEC Informatie, Educatie and Communicatie IFAD International Fund For Agricultural Development ISAR Institut des Sciences Agronomiques du Rwanda ISP Indicatief Samenwerkingsprogramma JAF Gemeenschappelijk actieplatform JESS Gemeenschappelijk programma Steun aan de Educatiesector JSCG Coördinatiegroep voor de Justitiesector KMI Kleine- of Middelgrote Industrieën KMO Kleine- of Middelgrote Onderneming LAE Strijd tegen erosie LRSP referentielaboratorium voor publieke gezondheidszorg M&E Monitoring en evaluatie MCC Millennium Challenge Corporation MDG Millennium Ontwikkelingsdoelstellingen MFI Micro-financieringsinstelling MIFOTRA Ministère de la Fonction Publique, de la Formation Professionnelle, des Métiers, et du Travail MIJEUSPOC Ministère de Jeunesse, Sport et Culture MINAFET Ministère des Affaires Etrangères MINAGRI Ministère d Agriculture MINALOC Ministère de l administration locale MINECOFIN Ministère de Finances et de Planification Economique MINEDUC Ministère de l Education MINISANTE Ministère de Santé MINITERE Ministère de Terre, Environnement, Forêts, l Eau et de Mines MTEF Medium Term Expenditure Framework / Uitgavenkader voor de middellange termijn NAP Nationaal Landbouwbeleid NDIS National Decentralisation Implementation Secretariat NGO Niet Gouvernementele Organisatie NHP Nationaal Gezondheidsbeleid ODA Official Development Assistance 8

OESO PADC-B PADL PASAB PBF PHAST PHC PNILP PNILT PNSM PO PRI PRSP RADA RCN RDB REIC ROPARWA RPSF RWF SABM SN SNJG SNS SPAT SWAP TA TB TIG TVET TWG UNAIDS UNCDF UNFPA VVOB WB WSC Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Projet d'appui au Développement Communautaire de Byumba Projet d'appui au développement local du district de Gakenke Projet d'appui à la sécurité alimentaire du Bugesera resultaatgerichte financiering Participatory Hygiene and Sanitation Transformation Basis Gezondheidszorg Programme National Intégré de Lutte contre le Paludisme Programme National Intégré de Lutte contre la Lèpre et la Tuberculose Programme Nationale de Santé Mentale Professionnele Organisatie Penal Reform International Armoedebestrijdingsstrategie Rwanda Agricultural Development Authority Burgernetwerk Rwandan Development Bank Rwanda Enterprise Investment Company Réseau des Organisations Paysannes du Rwanda Rwanda Private Sector Federation Rwandese Frank Projet de Sécurisation Alimentaire au Bugesera Mirenge Strategienota Service National des Jurisdictions Gacaca Service National de Semences Strategisch Plan voor Landbouw Transformatie Sector Wide Approach Technische Assistentie Tuberculose Travaux d'intérêts Généraux Technical and Vocational Education and Training Technische Werkgroepen Joint United Nations Programme on HIV/AIDS United Nations Capital Development Fund United Nations Family Planning Association De Vlaamse Vereniging voor Ontwikkelingssamenwerking en Technische Bijstand WereldBank Water- en bodembeheer 9

Lijst van Tabellen Tabel 1: Sectoren geselecteerd voor onderzoek volgens referentietermen, gerangschikt in volgorde van hun totale uitgaven Tabel 2: Programma s in de gezondheidssector gesteund door de Belgische Ontwikkelingssamenwerking Tabel 3: Overzicht van directe bilaterale steun Tabel 4: Vooruitgang naar voornaamste indicatoren gezondheidssector Tabel 5: Financiële bijdragen aan de sector Justitie en Rechtsorde Tabel 6: Belgische ODA-uitgaven in de plattelandsontwikkelingsector volgens hulpvorm Tabel 7: Geraamde versus werkelijke groei in BNP (%) 2002-2005 Tabel 8: Samenvattende tabel van de verwezenlijkingen van het Belgisch programma voor ontwikkelingssamenwerking in Rwanda en onopgeloste uitdagingen 11

Rwandese bestuursdistricten in 2006 UMUSHINGA W'IMBIBI NSHYA Z'UTURERE TW'U RWANDA 1:1 150 000 10 5 0 10 Kilometers UMUTARA. BURERA RUHENGERI GISENYI NYABIHU GAKENKE " RULINDO BYUMBA GATSIBO NGORORERO RUTSIRO GASABO GITARAMA NYARUG"E NGE " KAMONYI RWAMAGANA KICUKIRO " KIBUYE RUHANGO KIBUNGO BUGESERA KAYONZA KIREHE 12 NYAMASHEKE CYANGUGU NYANZA " GIKONGORO BUTARE GISAGARA NYARUGURU Legend " chefnvprov Province de l'est Province du Nord Province de l'ouest Province du Sud Ville de Kigali Lac Parc Limite de district

Het evaluatieteam wil zijn oprechte dank betuigen voor de hulp en openhartigheid van de vele personeelsleden en medewerkers bij DGOS, BTC en hun partners, in het bijzonder de Rwandese regering en andere instellingen, maar ook NGO s in België en Rwanda die meewerkten aan deze evaluatie tijdens de periode februari november 2007. De dienst Bijzondere Evaluatie zag erop toe dat de evaluatie aansluit bij het referentiekader. Tijdens de evaluatie kon te allen tijde een beroep worden gedaan op de steun van een stuurcomité in Brussel en Kigali. De bevindingen in dit verslag geven de mening weer van de auteurs zoals goedgekeurd door de DBE en niet noodzakelijkerwijze die van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken of die van de Rwandese autoriteiten. 13

Krijtlijnen Doel en methodologie van de evaluatie De Dienst Bijzondere Evaluatie van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gaf de opdracht voor deze ex-post evaluatie die peilt naar de manier waarop de Belgische ontwikkelingssamenwerking met Rwanda zich ontwikkelde, en de manier waarop deze werd geïntegreerd in activiteiten en de nationale ontwikkelingsdialoog. De evaluatieperiode vangt aan na de catastrofale gebeurtenissen van 1994, die heel wat van Rwanda s menselijke kapitaal en infrastructuur vernietigden en de ontwikkelingswinsten van de voorgaande decennia teniet deden. De klemtoon ligt daarbij duidelijk op de voorbije vijf jaar (2002-2006), hoewel het onvermijdelijk is dat de focus van heel wat ontwikkelingsactoren ligt op hun strategie en plannen voor 2007 en verder. De evaluatie werd uitgevoerd in de eerste helft van 2007 en speurt de patronen van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda na over de hele periode, van de wederopbouwscenario s net na de genocide tot de hedendaagse beleidslijnen inzake harmonisering en sectorgerichte aanpak. De analyse bestrijkt in het bijzonder de toegepaste strategie, de beweegredenen achter de prioriteiten en geïdentificeerde partners, en de bijdragen van deze samenwerking tot de ontwikkeling in Rwanda. Het evaluatieteam peilde naar de ervaringen van sleutelleden van de ontwikkelingssamenwerkings- en diplomatieke staf om de context te schetsen waarbinnen de eerste beslissingen werden genomen en om de beweegredenen achter belangrijke strategische beslissingen te achterhalen. Er werd uitgegaan van documentair bewijsmateriaal om de evolutie in de Belgische ontwikkelingsstrategie en de nationale ontwikkelingsplanning in Rwanda in kaart te brengen. Eerdere evaluaties en studies van de Rwandese overheid werden gebruikt om de effectieve vooruitgang te toetsen aan de ontwikkelingsdoelstellingen voor Rwanda in zijn geheel. Een grondigere analyse werd uitgevoerd voor een aantal projecten in elk van de volgende sleutelsectoren: Gezondheid, Justitie en Rechtsorde, Plattelandsontwikkeling, Onderwijs en de Ontwikkeling van de Privésector. Dit leverde bewijsmateriaal op om de doeltreffendheid en efficiëntie van de Belgische interventies te beoordelen en om in te schatten in welke mate deze hebben bijgedragen tot de algemene vooruitgang in Rwanda. In deze evaluatie omvat het begrip Belgische ontwikkelingssamenwerking het volume van overheidsfondsen aangewend voor ontwikkeling in Rwanda, hoewel het duidelijk is dat deze fondsen kunnen worden verstrekt via verschillende kanalen. Het begrip Belgische ontwikkelingssamenwerking is dus niet synoniem met directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking. 15

Sinds 1995 komt haast alle Belgische openbare ontwikkelingshulp in Rwanda van DGOSfondsen meer dan 94% (uitgezonderd in 2004 1 ). Hoewel een deel 2 van deze fondsen niet wordt verstrekt via directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking maar eerder via andere mechanismen met hun eigen graad van onafhankelijkheid, worden de ultieme financieringsbeslissingen genomen binnen DGOS. De evaluatie gaat er bijgevolg van uit dat beslissingen kunnen worden genomen omtrent de inzet van alle DGOS-middelen en over de manier waarop ze worden gebruikt in overeenstemming met het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Belgische overheid. We mogen dan veronderstellen dat aanvragen voor activiteiten die niet stroken met het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid worden afgekeurd. Op zijn beurt weerspiegelt het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Belgische overheid de nationale prioriteiten die worden gesteld door de Rwandese partners en wordt dit bijgestuurd naargelang deze evolueren. Beleidskader De eerste jaren (1995-1999) stonden in het teken van de zoektocht naar een duurzame manier van samenwerken met de Rwandese overheid, in de context van noodhulp en wederopbouw. Ontwikkelingssamenwerking steunde op het hervatten van de eerdere interventiesectoren (in het bijzonder plattelandsontwikkeling, gezondheid en justitie) en op de steun aan projecten in gebieden die werden gezien als essentieel voor de economische en politieke ontwikkeling van het land. Terwijl Rwanda vanaf 2000 zijn eigen structuren uitbouwde voor nationale ontwikkeling Vision 2020, de tussentijdse en eerste volledige Armoedebestrijdingsstrategie herzag de Belgische ontwikkelingssamenwerking ook op een kritische wijze haar eigen doeltreffendheid. Ze ontwikkelde een algemene Ontwikkelingssamenwerkingsstrategie, een Rwanda Landenstrategie en technische begeleiding voor sectorstrategische opties. België identificeerde samen met de Rwandese partners ook enkele sectoroverstijgende domeinen (gender, het milieu, HIV en de informele economie). Het brede gamma actoren, modaliteiten en projecten die bijdragen aan de Belgische ontwikkelingssamenwerking, bemoeilijkt echter het onderzoek naar de implementering van deze beleidslijnen, vooral met betrekking tot de sectoroverschrijdende thema s, die de evaluatie niet kon identificeren. Vanaf 2002 werd er daarom een duidelijke set van structuren, zowel Belgische als Rwandese, opgezet om het bepalen van prioriteiten en de planning voor de ontwikkelingssamenwerking met Rwanda te begeleiden. Sectorale werkgroepen (clusters) vormen een cruciaal forum waarin samenwerking en harmonisering mogelijk worden gemaakt. De bijdrage van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in iedere relevante sectorwerkgroep steunde op individuele activiteitsniveaus, begrip en engagement. België was voornamelijk actief in de onderwijs-, gezondheids- en justitiegroepen, maar zou via zijn eigen activiteiten meer toegevoegde waarde kunnen bieden aan de groepen toegespitst op de plattelandssector en de privé-sector. 1 2004 is een uitzonderlijk jaar, waarin slechts 38% van de fondsen via directe bilaterale mechanismen werd gekanaliseerd. 2 Van 35-62%, zie Bijlage 3 16

Samenstelling van de Belgische ontwikkelingssamenwerking De programma-inhoud steunt grotendeels op eerdere projectervaringen, aangepast en aangevuld om tegemoet te komen aan andere behoeften die worden geïdentificeerd of geuit. De Belgische ontwikkelingssamenwerking wordt verstrekt in partnerschap met een brede waaier van Rwandese actoren. De overzeese ontwikkelingshulp is gericht op alle niveaus, van individuen via beursprogramma s, tussen gemeenschappen via Belgisch-Rwandese verzustering, tot staatsinstellingen, ministeries en de gedecentraliseerde overheid, en natuurlijk op de Rwandese bevolking als gebruikers van staatsdiensten en leden van coöperatieven, NGO s en kerkelijke organisaties. De ontwikkeling van het Belgische hulpprogramma werd beïnvloed door zowel de gebeurtenissen en mogelijkheden in Rwanda als door binnenlandse (Belgische) belangen of druk. Vanaf 2004 neemt Rwanda een sterkere verantwoordelijkheid in het hulpprogramma (ownership), in overeenstemming met de beginselen van de Verklaring van Parijs. 3 Middelen en technische bijstand worden over het algemeen (ongeveer 50-65% van alle financiering in de periode 2002-2006 4 ) verstrekt via directe bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsprogramma s, die sinds 2004 worden onderhandeld in Gezamenlijke (Gemengde) Commissies en tijdspannes van 3 en nu 4 jaar bestrijken. Tevoren (sinds 1994) werden projecten goedgekeurd buiten enige structuur om en werden er enkel op ad hoc basis Opvolgingscommissies gehouden. Bilaterale projecten worden geformuleerd en geïmplementeerd door BTC, de technische arm van de Belgische ontwikkelingssamenwerking een staatsbedrijf dat voor dit doel werd opgericht. In de praktijk implementeert BTC het grootste deel van de DGOS-steun voor Rwanda. De BTC-input bestrijkt vaak een lange termijn, waarbij tal van technische assistenten worden uitgestuurd en het dagelijkse beheer van projecten wordt verzekerd. Hoewel het BTC-personeel op die manier meer inzicht verwerft in de werking van de sleutelsectoren en de omstandigheden van beleidsimplementering op het terrein, laat de algemene vorm van coördinatie met DGOS het ambassadepersoneel niet toe om op de meest efficiënte wijze gebruik te maken van verkregen inzichten, om de beleidsdiscussies met de Rwandese overheid en andere donoren te verrijken. Er werden verschillende voorstellen gedaan om de technische bijstand en beheertaken van elkaar te scheiden, maar het daaruit voortvloeiende scenario blijft een heuse uitdaging. Er is erg veel verscheidenheid tussen de projecten inzake de verhouding van de financiering voor TA s, gaande van bijvoorbeeld slechts één TA voor een project van 7,5M in de justitiesector tot TA s met veel kleinere projectbudgetten in de gezondheidssector. En voor sommige indirecte actoren 5 zijn er heel veel TA s die projecten opleveren waarvan het jaarlijkse budget veel kleiner is dan dat van eender welk BTC-project. Een aantal knelpunten m.b.t. eigenaarschap en substitutie van nationale bevoegdheden blijft aanhouden, net als een schadelijke opdeling tussen beleidsdialoog (gevoerd door DGOS) en kennis over de implementering van programma s (steeds meer het terrein van BTC). Een dialoog moet normaal steunen op een 3 Maart 2005 4 Zie Bijlage 3 Samenvatting ODA voor Rwanda 5 bijvoorbeeld APEFE 17

grondige kennis van de uitvoeringsomstandigheden en nationale actoren moeten de uitvoering aandrijven, hoewel ze kunnen worden begeleid en gemonitord door internationaal personeel. Recent heeft België stappen gezet in de richting van meer programmasteun (in onderwijs, gezondheid en justitie), ter voorbereiding van sectorgerichte budgetsteun of bijdragen tot korffinanciering (basketfunding). Zulke maatregelen zijn nuttig om het TA-volume en de implementeringkosten terug te schroeven, in overeenstemming met de Verklaring van Parijs. Dit biedt echter geen oplossing voor de moeilijke taak om een betekenisvolle beleidsdialoog te voeren, ten gevolge van een aanhoudende kloof tussen de niveaus van de Belgische ontwikkelingssamenwerking die op de hoogte zijn van de concrete omstandigheden in de sectoren en diegenen die instaan voor het uitstippelen van het beleid. Het bijstandsvolume dat wordt gekanaliseerd via indirecte mechanismen schommelde tijdens de periode 1994-2006. Dit weerspiegelt de mate van de noodhulp situatie waarbij grotere volumes worden gekanaliseerd via multilaterale agentschappen en niet-staatsgebonden actoren zoals NGO s 6, en sommige perioden van politieke spanning tijdens welke de bilaterale ontwikkelingssamenwerking beperkt was, of financieringsfasen op hun einde liepen. De opnamecapaciteit van indirecte actoren is afhankelijk van hun vermogen om coherente, realistische programma s voor te stellen die waarschijnlijk een aantoonbare impact zullen hebben. Het aantal geschikte kanalen is kleiner geworden, omdat bepaalde Belgische NGO s op bepaalde momenten Rwanda werden uitgezet. De indirecte kanalen blijven kwetsbaarder en meer onbeschut dan de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking. Overzicht van sectorprogramma s Gezondheid Financiering en technische ondersteuning van de gezondheidssector was de belangrijkste component van de Belgische ontwikkelingssamenwerking met Rwanda en maakte consequent het leeuwendeel van ODA uit. De sector Gezondheid werd ondersteund vóór 1994 en de Belgische ontwikkelingssamenwerking hernam de activiteiten die steun kregen in de context van crisisbijstand via directe bilaterale projecthulp en via Belgische NGO s. De Belgische steun, die in de daarop volgende jaren overschakelde op een sectorbenadering, is in grote mate relevant voor armoedevermindering. De opvolging van de toegang en het werkelijke gebruik in de afgelegen gebieden bleef echter beperkt. Dergelijke monitoring is belangrijk om de toegang tot dienstverlening voor de sector als geheel te overzien, Want zonder toegang leidt verbeterde gezondheidszorg niet noodzakelijkerwijs tot een verbeterde gezondheidstoestand van de bevolking. Hoewel er belangrijke vooruitgang werd geboekt in de kwaliteit van de dienstverlening, kan er worden opgemerkt dat er weinig vooruitgang is inzake verschillende essentiële gezondheidsindicatoren (vruchtbaarheidsgraad, moedersterfte) en blijven er vragen omtrent de doeltreffendheid waarmee resultaten worden bereikt. De belangrijkste focus van de Belgische ontwikkelingssamenwerking is om MINISANTEprogramma s voor basisgezondheidszorg te ondersteunen (85% van de directe bilaterale hulp voor gezondheid) en de rest gaat naar het opbouwen van capaciteit op de centrale niveaus en 6 Amper 27-46% van de hulp verliep via directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking tijdens de periode 1994-1997 18

het Centre Hospitalier de Kigali/Ziekenhuis van Kigali (CHK). De steun omvat een breed programma van activiteiten gericht op gezondheidsstructuren en -instellingen, verticale programma s zoals geestelijke gezondheid en malaria, en gezondheidsautoriteiten in de districten. De continuïteit van de steun heeft de wederopbouw van de gezondheidsinfrastructuur vergemakkelijkt en ondersteunde een uiteindelijke omschakeling naar een gezondheidszorgsysteem dat steunt op degelijke beleidslijnen en procedures. België neemt sinds 2003 het voortouw in de Coördinatiegroep van de Gezondheidssector, hoewel het niet actief was in deze rol tot later in 2004. Sindsdien werd gestage vooruitgang geboekt in de richting van een sectorgerichte aanpak (SWAP). Hoewel Belgische NGO s nog steeds aanwezig zijn in Rwanda en projecten beheren, zijn ze niet langer zo talrijk meer in de sector. Terwijl België sinds 2004 sectorfinanciering voorstelt, vindt nog steeds veel project financiering plaats.. Er zitten belangrijke veranderingen in de pijplijn m.b.t. de financiering van het Strategisch Plan voor de Gezondheidssector in zijn geheel, waarbij de uitdagingen van asymmetrische sectorfinanciering ten gevolge van het aantal doelfondsen voor HIV moeten worden overwonnen. België is goed geplaatst om te leren van zijn deelname aan het proces van Budgetsteun voor Onderwijs en om deze kennis aan te wenden bij zijn voortrekkersrol binnen de gezondheidssector. Justitie en rechtsorde De uitdagingen van een pertinente Belgische interventie in deze sector zijn vergelijkbaar met de politieke moed nodig om te interveniëren in deze sector. België beschouwde dit aspect van bestuur als een prioriteit, naast gezondheid. Het spendeerde 14% van de totale ODA (gedurende 2002-2006) aan projecten en programma s ter ondersteuning van de institutionele ontwikkeling van het ministerie van Justitie, de bevordering en bescherming van de mensenrechten en de rechtsbedeling. Directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking ter ondersteuning van MINIJUST was de voornaamste focus en was goed voor 79% van alle financieringen in deze sector. Indirecte actoren, Belgische NGO s en Rwandese NGO-partners werkten aan de toegang tot justitie, mensenrechten en bewustzijn en lieten 13% van de toelagen naar deze sector doorstromen. De twee luiken van de steun (directe bilaterale hulp en via NGO s) werkten in grote mate aanvullend en vergrootten de communicatie en het leerproces tussen DGOS en alle belanghebbenden. Ondanks de trage algemene implementering en ondanks de vele en snelle evoluties op nationaal beleidsniveau is er een merkbare verbetering opgetreden in de kwaliteit en het volume van het uitgevoerde gerechtelijke werk. In de context van de recente ontwikkelingen in Rwanda is het versterken van de toegang van de bevolking tot justitie van fundamenteel belang en blijft het een uitdaging waarbij de Belgische ontwikkelingssamenwerking substantiële hulp biedt aan de Rwandese overheid. De programmeringsdilemma s die echter opduiken bij de huidige ontwikkelingsbenaderingen m.b.t. een overgangsjustitie worden duidelijk geïllustreerd door de Rwandese situatie. De evaluatie identificeerde een aantal belangrijke knelpunten met betrekking tot de coherentie in de buitenlandse ontwikkelingssamenwerking. Met beperkte invloed, om redenen van soevereiniteit in deze gevoelige sector, werd België in een eerder modererende, zelfs onderdanige rol gedwongen, enkel om zijn aanwezigheid te kunnen handhaven en deze sleutelinitiatieven verder te kunnen blijven steunen. Hoewel de relevantie van de interventie voor iedereen duidelijk is, kenmerkt de justitiesector zich door een hoge mate van conflictgevoeligheid en engagementshandicaps in de verf. Er bestaan in het bijzonder twijfels 19

over sommige gevolgen van de aanpassingen aan het gewoonterecht in de context van de genocide (gekend als het Gacaca-proces ) en of justitie hierdoor al dan niet nieuwe factoren van instabiliteit genereert. De belangrijke omvang van de mensenrechtenschendingen door alle conflictpartijen beperkt inderdaad de keuzes voor de autoriteiten en internationale ontwikkelingsactoren - zoals België, Duitsland, de EC en Zwitserland - die in de cluster hebben geïnvesteerd. Het evaluatieteam kan zich echter wel enigszins vinden in de analyse uitgevoerd door enkele actoren betrokken bij de uitvoering of monitoring van Gacaca, namelijk dat er een reëel risico bestaat m.b.t. het verhogen van etnischondersteunde solidariteit door gebrekkige overheidsinformatie, een beperkt toezicht en de huidige opvoering van het aantal aanklachten. De voormalige actieve rol van België in de Justitiecluster, zelfs al is die recent iets minder zichtbaar, verdient voortdurende aandacht en nauwgezette opvolging. De evaluatie identificeert specifieke mogelijkheden door synergie met het EU-lidstatenforum, door monitoringsmechanismen die occasioneel werden verwaarloosd in de bilaterale steun en de voortzetting van de huidige steun aan NGO-actoren vooral waar deze nadrukkelijk de hand reiken aan de plattelandsbevolking, die werd verwaarloosd in sommige lokale componenten van het de ondersteuning aan deze sector. Plattelandsontwikkeling België heeft uitgebreid geïnvesteerd in plattelandsontwikkeling in landbouw en voedselveiligheid, drinkwater en energievoorziening en zette tussen 2002 en 2006 zo n 12% van de totale ODA in deze sector in. Die 12% was voornamelijk afkomstig van het Belgisch Overlevingsfonds, bilaterale samenwerking via de BTC en Belgische ngo s. De vroege daling in de bilaterale uitgaven voor Plattelandsontwikkeling ten opzichte van de hoge niveaus voor en onmiddellijk na de oorlog, zijn deels te verklaren door een leemte in de Rwandese landbouwbeleidscontext. Dit werd duidelijker na opstelling van het Strategisch Plan voor Landbouwtransformatie (2005). Er wordt verwacht dat de investeringen in de plattelandssector aanzienlijk zullen toenemen tijdens de volgende periode van het Indicatief Samenwerkingsprogramma. De financiële middelen werden grotendeels verstrekt door het Belgisch Overlevingsfonds dat samenwerkt met gedecentraliseerde overheden en de meest kwestbare gezinnen in geselecteerde gemeenschappen. De Belgische bilaterale samenwerking koos ervoor MINAGRI te steunen met technische landbouwprojecten, drinkwater en stroomvoorziening. De aanpak van het BOF is een uitdagende strategie die bestaat uit samenwerken met MINALOC, het ministerie voor Lokaal Bestuur en Gemeenschapsontwikkeling, in plaats van met het ministerie voor Landbouw, zorgt voor een heel nieuw instappunt voor het aangaan van de uitdagingen van een veelomvattende plattelandsontwikkeling en heropleving van de plattelandseconomie. De onderzochte partnerschappen met ngo s in deze sector zijn over het algemeen doeltreffend op praktijkniveau en er zijn mogelijkheden om samen te werken met producentengroepen om de toegang tot productiefactoren, diensten en markten te verbeteren. Dat het na de financiële besluitvorming enige tijd vergt vooraleer tot de uitvoering wordt overgegaan is onvermijdelijk, maar de werkelijke uitgaven houden op geen enkel moment gelijke tred met de toezeggingen die in deze sector werden gedaan. De uitvoering van projecten neemt veel tijd in beslag en de impact is nauwelijks merkbaar. 20

België gebruikt verschillende en mogelijke complementaire hulpvormen om de sector van de plattelandsontwikkeling te ondersteunen. De evaluatie kwam echter tot de bevinding dat de Belgische ontwikkelingssamenwerking geen gebruik heeft gemaakt van de strategische mogelijkheid die hierdoor geboden wordt: indien deze hulpbronnen elkaar zouden aanvullen, zouden ze een grotere globale plattelandsontwikkeling in Rwanda bereiken. De ambassade heeft een grote invloed op bilaterale projecten alsmede op de projecten die worden uitgevoerd door de lokale ngo s. Daarnaast heeft ze een beperkte adviserende rol in BOF-projecten die door velerlei organisaties worden uitgevoerd. Haar adviserende rol in projecten die door Belgische ngo s worden uitgevoerd is ook nog steeds beperkt. Een meer doelgerichte visie zou kunnen worden ontwikkeld in het kader van het Strategisch Plan voor Landbouwtransformatie. Deze zou geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de uitvoerders en de Belgische ambassade zou een grotere rol toebedeeld krijgen bij de coördinatie van de Belgische ODAinspanningen in de sector Plattelandsontwikkeling. Onderwijs De ondersteuning van het onderwijs omvatte een waaier van interventies, verankerd in de vooroorlogse Belgische ervaring met ontwikkelingssamenwerking en als respons op de veranderende prioriteiten van de Rwandese overheid. Vroege naoorlogse interventies steunden op het voorzien van input (gebouwen en materialen); latere projecten spitsten zich toe op het ontwikkelen van vaardigheden en capaciteiten (technische en gespecialiseerde beroepen en vaardigheden voor de dienstensector); recent is het accent verschoven naar de versterking van onderwijssystemen met het oog op consistent kwaliteitsonderwijs (schoolbeheer, ontwikkeling van leerplannen en bijdrage tot het nationale onderwijsbudget). Er is dan ook duidelijk een evoluerende strategie en de implementering gebeurde tot nu toe door bilaterale directe en indirecte actoren, met een zeker streven naar complementariteit. De impact op projectniveau was erg variabel, zodat België enigszins bijdroeg tot verbeterd onderwijs op verschillende niveaus basis, middelbaar, hoger maar sommige projecten hebben geen resultaat opgeleverd op het vlak van andere belangrijke, onderling gelinkte doelstellingen die de projecten beoogden. Zo werd bijvoorbeeld de kwaliteit van de beroepsopleiding verbeterd, zonder te resulteren in de voorspelde verhoogde tewerkstelling (DZG); een programma voor de bouw van basisscholen werd uitgevoerd zonder duurzame lokale capaciteit op te bouwen (zie hoofdstuk voor meer details) en zonder aandacht voor gender- en HIV-kwesties. De respectievelijke niches van de Belgische onderwijsactoren werden gedefinieerd in de Sectorstrategienota van ontwikkelingssamenwerking, maar in Rwanda werd enigszins afgeweken van deze specifieke bepalingen. Dat leidde tot een aantal overlappingen zonder duidelijk onderscheid betreffende de relatieve waarde die werd toegevoegd door het gebruik van verschillende mechanismen voor ontwikkelingssamenwerking. Er werd vooruitgang geboekt inzake de voorziening van budgetsteun voor onderwijs, waardoor de Belgische bijdragen op hetzelfde niveau komen als die van de andere donoren voor de planning van een meer duurzame onderwijsevolutie. De algemene steun aan de onderwijssector heeft aan doeltreffendheid ingeboet als gevolg van de huidige eclectische mix van projecten die door de vele Belgische actoren in deze sector worden uitgewerkt (universiteiten, BTC die studiebeurzen uitreikt, APEFE & DZG die expertise aanreiken in technische en beroepstraining, VVOB in basisonderwijs). Bovenop de 21

sectorspecifieke steun via de directe bilaterale ontwikkelingssamenwerking zou het zinvol zijn dat België zich gaat toeleggen op indirecte activiteiten binnen een specifieke niche waarin het aanwijsbare expertise heeft., Bijvoorbeeld technische en beroepsopleiding, die de bilaterale input zouden aanvullen en deze actoren zou toelaten om met meer bescheiden middelen een profiel in de sector te consolideren. Privésector In Rwanda heerst een acute armoededruk: de demografische groei overtreft de laatste vijf jaar de economische opbrengsten, waardoor het aantal mensen dat in armoede leeft, is gestegen, ondanks de geboekte economische vooruitgang. De economie blijft zwaar afhankelijk van landbouw, goed voor een bijdrage van 45% aan het BNP, terwijl maar liefst 90% van de bevolking betrokken is bij deze activiteit. Dit is niet gevoelig veranderd sinds 1990 en in reële termen blijven de plattelandsinkomens op het niveau van 1990. Er is duidelijk nood aan het scheppen van meer economische mogelijkheden en kansen buiten de landbouw, door de versterking van de privésector en door de ondersteuning van een rol voor de privésector binnen de plattelandseconomie, zodat deze een verjongingskuur kan ondergaan. De Belgische ontwikkelingssamenwerking identificeerde deze uitdagingen en investeerde een klein deel van zijn hulpmiddelen in de aanpak van deze problemen. Er werden belangrijke hervormingen doorgevoerd in de institutionele, wettelijke en regelgevende kaders tijdens deze periode, die wijzen op het engagement van de regering om een antwoord te bieden op deze factoren die buitenlandse investeringen en nationale ondernemers ontmoedigen. België investeerde specifiek in microfinancieringsinstellingen (MFI) via een NGO-partner. Dit nog steeds lopende project heeft een zekere impact gehad in termen van MFI-partnersystemen, hoewel het niet duidelijk is of de toegang tot formele kredietmechanismen substantieel is veranderd. Deze toegang blijft een belangrijk pijnpunt m.b.t. het opvoeren van de productieniveaus van de armen in stedelijke en plattelandsgebieden. België hoopte bij te dragen tot de opzet van een investeringsmaatschappij voor KMO s via financiering aan BIO, de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden. De stappen gezet door BIO om een Rwandese Investeringsmaatschappij voor Ondernemingen (RIO) op te richten, leidden niet tot de tenuitvoerlegging van dit plan, hoewel de RIO nu werd opgericht met andere investeerders. Deze ommezwaai, hoewel goed onderbouwd, werd niet duidelijk uitgelegd aan de voornaamste belanghebbenden, inclusief de ambassade, en resulteerde in imagoverlies. Algemene bevindingen Uit de evaluatie blijkt dat de Armoedebestrijdingstrategie als algemeen kader voor ontwikkelingssamenwerking absoluut pertinent is voor Rwanda en alle interventies in het kader van de Belgische ontwikkelingssamenwerking kunnen worden gelinkt aan de doelstellingen van de Armoedebestrijdingstrategie en aan sectorspecifieke strategieën, waar deze bestaan. Dit algemene kader en zijn ruime doelstellingen krijgen echter minder of meer weerklank, afhankelijk van de mate waarin België zelf sectorgericht denkt over een specifiek programma. Interventies op het vlak van justitie zijn duidelijk gelinkt aan sectorspecifieke prioriteiten: die binnen gezondheid worden meer intern coherent en plattelandsontwikkeling lijkt het minst 22

goed gestructureerde activiteitenprogramma, deels omdat er verschillende ministeries bij betrokken zijn, met verantwoordelijkheden voor land, infrastructuur, landbouwproductie en decentralisatie en de organisatie van de plattelandsbevolking. De Belgische ontwikkelingssamenwerking concentreert zich daarom niet op een eenduidig richtpunt voor plattelandsontwikkeling, hoewel de Rwandese sectorstrategie ontwikkeld voor landbouwtransformatie al een stuk bijdraagt tot de opzet van een nuttig kader. De Belgische bijdragen blijken, sector per sector, een variabele impact te hebben. Sommige zijn effectief op resultaatniveau, maar de monitoring van de impact verkregen als gevolg van de behaalde resultaten kan beter Andere zijn uiterst succesvol geweest in het behalen van de streefresultaten en in het vervolgens aanwenden van deze ervaring voor beleidsvorming en - sturing. Globaal gezien kunnen de hulpmiddelen ingezet in Rwanda efficiënter worden gebruikt door een betere afstemming van het programmabeheer van de verschillende Belgische actoren. Hoewel de mogelijkheid bestaat om dit aan te pakken binnen de ruimere sectorclusters, zijn dit onpraktische groepen waarin België niet altijd een hoofdrol speelt. Samenhang tussen de activiteiten van de Belgische actoren onderling en een efficiëntere programmering is echter haalbaar, maar vereist breder overleg. Daar bestaan al voorbeelden van, zoals de aanzienlijke inspanningen geleverd door alle Belgische actoren in de justitiesector en waar de impact van het geheel dan ook veel groter blijkt dan de som van de delen. Op kleinere schaal wordt het Beurzenprogramma gebruikt om studies te financieren in gebieden die eveneens bilaterale ontwikkelingshulp ontvangen, zodat het gebruik ervan andere Belgische hulp aanvult in plaats van ervan af te wijken. Uiteindelijk zal de duurzaamheid van de impact van de Belgische bijdragen aan de ontwikkeling in Rwanda het grootst zijn daar waar er een hoge graad van lokaal eigenaarschap is. De Rwandese overheid gaf een duidelijk signaal van eigenaarschap in haar Armoedebestrijdingsstrategie, de budgettering en monitoring ervan, en het beheer van de hulp. Er bestaan duidelijke mechanismen en structuren die kunnen worden gebruikt om de Belgische hulpportfolio beter af te stemmen op de Rwandese prioriteiten, zoals hier gedefinieerd. Er zijn echter ook belanghebbenden (bijvoorbeeld sommige personeelsleden van NGO s en Ontwikkelingssamenwerking) die zich bekommeren om de mate waarin deze documenten werkelijk de prioriteiten verwoorden van de meest achtergestelde Rwandezen, van duurzaam bestuur en plattelandsontwikkeling, en daar moet dus zeker aandacht aan worden besteed. Inspanningen om de monitoring van de van de impact op lokaal bestuursniveau en het dienstverleningsniveau zal een belangrijk instrument blijven in het opschroeven van de waarde van de Belgische ontwikkelings bijdrage. Aanbevelingen Om de beschreven verwezenlijkingen van de Belgische ontwikkelingssamenwerking te kunnen verzilveren en op de best mogelijke wijze de aangestipte uitdagingen aan te pakken, schuiven we een aantal aanbevelingen naar voren. De aanbevelingen zijn gegroepeerd in actortypes en interventiesectoren. Ze vloeien voort uit de bevindingen van de evaluatie, die uiteenvallen in drie belangrijke punten: 23

1. De Belgische ontwikkelingssamenwerking profiteerde van een langdurige aanwezigheid in het land en de verscheidenheid van de uitvoerende agentschappen om tussen te komen in allerhande sleutelsectoren, in nauwe samenwerking met de Rwandese autoriteiten. Hierdoor beschikt ze over een behoorlijk responsvermogen dat ze moet zien te bewaren. 2. De vele structuren en het uitvoeringsstempo hebben ervoor gezorgd dat de zichtbaarheid van de Belgische ontwikkelingshulp en coherentie niet zo groot zijn als deze zouden kunnen zijn. Dit kan worden verbeterd door het aantal interventiekanalen te reduceren, de monitoring van de interventieresultaten en impact te verbeteren in samenwerking met andere donoren. 3. De ambassade moet een brandpunt worden voor snellere uitvoering, meer beslissingsmogelijkheden krijgen en een betere technische opvolging. Dit zal het proces van harmonisering en eigenaarschap in het land in de hand werken. De aanbevelingen worden uitvoerig beschreven in het laatste Hoofdstuk 10 van dit evaluatieverslag. 24

1 Inleiding 1.1 Doel van de evaluatie Het doel van deze evaluatie was een analyse en inschatting te maken van de manier waarop de Belgische ontwikkelingssamenwerkingstrategie voor Rwanda werd ontwikkeld en beïnvloed en hoe deze werd geïntegreerd in activiteiten in Rwanda en de ontwikkelingsdialoog m.b.t. het land sinds 1994 en in het bijzonder tijdens de afgelopen vijf jaar (2002-2006). Deze evaluatie werd uitgevoerd in opdracht van de Dienst Bijzondere Evaluatie van de Federale Overheidsdienst voor Buitenlandse Zaken en wil de evolutie nagaan en een grondiger inzicht verwerven in de Belgische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda vanaf de wederopbouw net na de genocide tot vandaag. De evaluatie peilt tegelijk naar de toegepaste strategie, de gedachtegang achter de bepaling van prioriteiten en partners en de impact van deze samenwerking op de ontwikkeling en armoedebestrijding in Rwanda. 1.2 Methodologie van de evaluatie De methodologie werd uiteengezet in het Technische Voorstel dat werd ingediend als deel van de weerhouden offerte voor uitvoering van de evaluatie, en in een daaropvolgende Methodologische nota die werd goedgekeurd op het einde van de aanvangsfase. Het algemene kader voor de evaluatie wordt geschetst door de referentietermen. Het uitgebreide tijdskader dat wordt bestudeerd, stelde een bijzondere uitdaging, en dit werd opgelost door bevindingen te identificeren op verschillende tijdstippen en door het moment aan te stippen waarop ze van toepassing zijn wanneer er een verschil is met andere momenten. Deze drie documenten worden hier niet opnieuw weergegeven. De vragen die moesten worden beantwoord door het evaluatieteam werden echter gebundeld in een evaluatiematrix, die is bijgevoegd in Bijlage 1. Deze verzamelt alle sleutelvragen die werden gesteld door de TOR en een aantal bijkomende vragen met betrekking tot de context waarin alle ontwikkelingssamenwerking wordt gekaderd, plus de algemene vooruitgang tijdens de periode. Een team van zeven mensen werkte aan deze evaluatie, elk met een gerichte expertise in de te onderzoeken sleutelsectoren (Gezondheid, Justitie en Rechtsorde, Plattelandsontwikkeling, Onderwijs en de Privésector) en ervaring met Rwanda en de regio van de Grote Meren. Slechts een van hen had eerder met de Belgische ontwikkelingssamenwerking samengewerkt, maar anderen waren wel vertrouwd met de beleidslijnen en strategieën van de Britse, Franse, Deense, Zweedse en Nederlandse hulpprogramma s doordat ze hieraan hadden meegewerkt of hiervoor evaluaties hadden uitgevoerd. We merken op dat de methodologie voor de gezondheidssector licht verschilt van de andere (zie Profiel Gezondheidssector voor meer details). 25

Het evaluatieproces werd begeleid door twee Stuurcomités (in Brussel en Kigali), die regelmatig vergaderden met het evaluatieteam, nuttige bijstand en details verstrekten en de verschillende vooruitgangsstadia goedkeurden. Bijlage 2 bevat een opsomming van de bevraagde deskundigen en geraadpleegde documentatiebronnen. De basisinformatie voor alle sectoren werd verzameld in Brussel (geschreven documenten en interviews met sleutelpersoneel van DGOS / FOD Buitenlandse Zaken / BTC) en in Kigali tijdens een eerste voorbereidingsmissie (bijkomende documentatie en uitvoerige interviews met donoren, Rwandese regering, Belgische ontwikkelingssamenwerking, implementerende agentschappen BTC, VVOB, APEFE en groepen uit het Rwandese middenveld.) De toegepaste methode, gebaseerd op nationale programmadocumenten, Belgische strategieën, programma-uitgaven en het nagaan van de kwaliteit van bijdragen tot armoedebestrijding en stabiliteit, werd besproken met de referentiegroepen in de ambassade in Kigali en bij DGOS in Brussel. Deze aanvangsfase mondde uit in de opstelling van de methodologienota en een samenvatting van de algemene contextuele informatie die werd verzameld. De referentiegroepen keurden deze goed. Sectorspecialisten analyseerden al het beschikbare materiaal betreffende hun sector en ontwikkelden een visie over hoe interventies in die sector strategisch waren georganiseerd, hoe efficiënt ze beantwoordden aan nationale behoeften en werden gecoördineerd als aanvulling van de interventies van andere actoren. Elke specialist bestudeerde het nationale plan en beleid voor de sector, evalueerde de algemene vooruitgang in de sector zoals waargenomen via de sectorspecifieke beoordelingen (zelfevaluatie-oefeningen) en de algemene evaluaties van de Armoedebestrijdingstrategie intern en extern - die reeds werden uitgevoerd. Daardoor kan deze evaluatie een op feiten gebaseerd beeld schetsen van de ontwikkelingsvooruitgang in elke sector over de laatste vijf jaar, maar het aanwijzen van de bijdrage van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in dit verhaal was echter niet evident. Daarom werd in iedere sector een steekproef van projecten aan een grondigere analyse onderworpen, steunend op een beoordeling van eerdere evaluaties en verslagen en een tweede terreinmissie. Deze projecten werden geselecteerd in functie van de vele implementerende agentschappen en de geografische spreiding die de realiteit van het land weerspiegelt. Tijdens projectbezoeken werd systematisch een lijst van 10 sleutelvragen overlopen, met het oog op een vergelijkende analyse binnen elk sectorprogramma en onderzoek van de redenen waarom de bijdragen al dan niet significant waren. We noteren de volgende sleutelvragen: Waren de beoogde resultaten van het project/programma duidelijk en direct gericht op prioritaire domeinen inzake ontwikkeling en armoedebestrijding (relevantie)? Voor wie was de impact van het project het meest voelbaar? Streefden alle partners en belanghebbenden dezelfde doelstellingen na? (coherentie) Waren er links en samenwerking met andere donoren in de sector in kwestie? Kwamen de uiteindelijke resultaten overeen met de beoogde resultaten (doeltreffendheid)? Wat waren de belangrijkste beperkingen (omgeving/operationeel/administratief) en de voornaamste kenmerken die bijdroegen tot de resultaten? Wat waren de voornaamste mechanismen die werden gebruikt om de middelen voor het project te beheren? 26