1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat deel met een korte bespreking wat een omgevingsvergunning is en wat vergunningsvrij bouwen is. De achtergrond en doelstellingen van de belangrijkste regelingen (de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht) worden kort beschreven. 1.1 Wat is de omgevingsvergunning? Om een project te realiseren, zoals het bouwen van een woning, gelden in Nederland veel verschillende regels. Deze regels, die gelden op grond van verschillende wetten, zorgen ervoor dat voor het bouwen van een woning of het oprichten van een nieuw bedrijf veel verschillende vergunningen nodig waren die soms zelfs bij verschillende instanties (bevoegde gezagen genoemd) moesten worden aangevraagd. Met de komst van de Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (verder de Wabo), is nu het aanvragen van één omgevingsvergunning voor dat gehele project voldoende. De omgevingsvergunning vervangt meer dan 25 vergunningen. Vanaf 1 oktober 2010 is het niet meer mogelijk een bouwvergunning aan te vragen voor het bouwen van een schuur, of om bijvoorbeeld een gebruiksvergunning brandveilig gebruik aan te vragen voor een hotel. Deze verschillende soorten vergunningen zijn nu opgegaan in deze nieuwe vorm: de omgevingsvergunning. De regels voor de omgevingsvergunning staan in de Wabo. Deze wet heeft als centraal doel de dienstverlening aan burgers en bedrijfsleven te verbeteren. De Wabo zorgt ervoor dat de verschillende toestemmingen (vergunningen, ontheffingen of meldingen) die nodig zijn om een project te realiseren, worden samengevoegd in één omgevingsvergunning. Hierbij gaat het om ruim 25 toestemmingen voor een verandering in de fysieke leefomgeving, zoals slopen, bouwen, oprichten of het gaan gebruiken. 17
1.2 Inleiding Hierdoor is voor de meeste projecten alleen nog maar één (omgevings-) vergunning nodig. Deze ene omgevingsvergunning kan men aanvragen bij één overheidsinstantie (één loket), wordt door één bevoegd gezag (in veel gevallen het gemeentebestuur) afgegeven en staat nog maar open voor één bezwaar- en/ of beroepsprocedure. Zie voor alle regels over de omgevingsvergunning: de Kleine Gids Omgevingsvergunning. Die Kleine Gids gaat om bouwen waar wél een vergunning voor moet worden aangevraagd. 1.2 Wat is vergunningvrij bouwen? Vergunningvrij bouwen betekent dat men binnen bepaalde kaders (situering, afmetingen, gebruiksfuncties) mag bouwen zonder dat daarvoor vooraf door middel van een vergunning, of door het vooraf moeten melden, toestemming nodig is van de overheid. Bij bouwwerken die binnen het vergunningvrij bouwen passen wordt als het ware de verantwoordelijkheid om te onderzoeken of op die plek mag worden gebouwd, de kwaliteit en de uitvoering van het bouwwerk geheel bij de opdrachtgever neergelegd. Er is geen overheidsinstantie die nog vooraf beoordeelt of beslist, dat wat de opdrachtgever wil bouwen voldoet aan de voorschriften uit het Bouwbesluit, het bestemmingsplan of de bouwverordening. Uiteraard kan wel vooraf bij de gemeente worden geïnformeerd of een gewenst bouwwerk wel of niet vergunningvrij kan worden gebouwd. Dat is in veel gevallen zeer verstandig, want ook hier geldt: voorkomen is beter dan genezen. Vergunningvrij bouwen is onder te verdelen in twee hoofdcategorieën. 1. In de wetgeving is een categorie opgenomen waarin voor zowel de bouwactiviteit als de planologische gebruiksactiviteit geen vergunning nodig is. Dit is het vergunningvrij bouwen in afwijking van het bestemmingsplan. 2. Bij de tweede categorie gaat het om de bouwactiviteit waarvoor geen vergunning nodig is. Dit is het vergunningvrij bouwen in overeenstemming met het bestemmingsplan. Beide categorieën worden verderop uitgebreid beschreven. 18
2 Vergunningvrij bouwen 2.1 Wettelijk kader Vergunningvrij bouwen was tot de komst van de Wabo vanuit de Woningwet geregeld in het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-vergunningplichtige bouwwerken (Bblb). In deze regeling waren categorieën bouwwerken opgenomen die met een lichte bouwvergunning konden worden uitgevoerd, en categorieën bouwwerken die konden worden gerealiseerd zonder bouwvergunning. Voor een uitbouw van maximaal 2,5 meter diep aan de achterzijde was in de oude regeling (onder voorwaarden) geen bouwvergunning nodig. Wilde men een uitbouw realiseren van bijvoorbeeld 3,5 meter diep dan diende men hiervoor eerst een zogenaamde lichte bouwvergunning aan te vragen. De bouwvergunning is met de komst van de Wabo opgegaan in deze centrale wet. Het aanvragen van een bouwvergunning op grond van de Woningwet is dan ook niet meer mogelijk. Met de Wabo is het vergunningstelsel voor een bouwactiviteit uit de Woningwet verdwenen en is deze opgenomen als activiteit binnen de Wabo (artikel 2.1, lid 1, onder a). Ook het Bblb geldt hierdoor niet meer. De lichte bouwaanvraag is niet meer teruggekomen. Daarvoor in de plaats is het aantal, dat zonder vergunning voor de activiteit bouwen kunnen worden gerealiseerd, behoorlijk uitgebreid. Het vergunningvrij bouwen is opgenomen als Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Artikel 2.1, derde lid, van de Wabo bepaalt dat de wetgever activiteiten kan aanwijzen waarvoor het verbod om zonder vergunning werkzaamheden te mogen verrichten niet geldt. In Bijlage II van het Bor zijn voor twee soorten categorieën activiteiten aangewezen: 1. In de eerste plaats gaat het om bouwactiviteiten waarvoor een omgevingsvergunningplicht geldt (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo). 2. De tweede soort activiteit betreft het planologisch gebruik in strijd met de vigerende planologische regelgeving waarvoor een omgevingsvergunning nodig is (artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo). 19
2.2 Vergunningvrij bouwen Voor veel projecten spelen deze beide artikelen vaak een rol. De tekst van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht is achter in deze Kleine Gids als bijlage opgenomen (voorzien van een verwijzingentabel naar de betreffende paragrafen van Deel II in deze Kleine Gids). 2.2 Verruiming vergunningvrij bouwen De reden waarom met de komst van de Wabo meer bouwwerken mogen worden gerealiseerd zonder vergunning heeft drie oorzaken. De eerste oorzaak is het vervallen van de lichte bouwvergunning. In die gevallen was nog wel een bouwvergunning nodig, maar de wetgever had voor deze lichte bouwwerken al geregeld dat deze niet voor vergunningverlening werden getoetst aan het Bouwbesluit (met uitzondering van constructieve aspecten). Hiermee was al een stuk verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het bouwwerk neergelegd bij de aanvrager (bouwer). Een tweede reden om meer vergunningvrije bouwwerken toe te staan heeft te maken met de evaluatie van het vergunningvrij bouwen dat al vanaf 2003 was opgenomen in het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-vergunningplichtige bouwwerken (Bblb). Deze regeling is uitgebreid geëvalueerd en met veel experts is geprobeerd de oude regeling te verbeteren en knelpunten in de uitvoering weg te nemen. Bij het evaluatieonderzoek is vooral gekeken naar de technisch-juridische uitvoerbaarheid van de nieuwe regeling voor vergunningvrije bouwwerken. Uit deze evaluatie is veel inzicht ontstaan in het functioneren van het oude Bblb. De meeste knelpunten, onduidelijkheden en onlogische belemmeringen zijn aan het licht gekomen en zijn meegenomen bij de ontwikkeling van de nieuwe regeling. Eén belangrijk punt hierbij is bijvoorbeeld het onpraktische onderscheid in de oude regeling tussen enerzijds aan- en uitbouwen en anderzijds bijgebouwen. Een ander punt dat nu duidelijk is gewijzigd ten opzichte van het Bblb is dat vergunningvrij bouwen niet alleen is toegestaan aan bijvoorbeeld een bestaand hoofdgebouw, maar dat dit ook tijdens de realisatie van het te bouwen vergunningplichtige object mag worden toegepast. Daarnaast is een groot aantal, dat als verwarrend werden gezien, gewijzigd of geheel komen te vervallen. TIP! Dit maakt het overigens wel belangrijk om de nieuwe begripsbepalingen zeer goed te begrijpen voordat de inhoudelijke mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen zijn te doorgronden. 20
Vergunningvrij bouwen 2.3 De derde reden is om in de lijn met het algemene kabinetsstreven de administratieve lasten te verminderen voor burgers en bedrijven. Dit is niet alleen de rode draad van de Wabo als wet zelf, maar dit is ook duidelijk doorgevoerd in het verder verruimen van het vergunningvrije bouwen. 2.3 Vergunningvrij is niet regelvrij Het vergunningvrij maken van bepaalde bouwactiviteiten is het door de overheid niet meer aan de voorkant willen beoordelen of een bouwwerk aan de verschillende regelingen voldoet. Met het vergunningvrij maken van bepaalde bouwactiviteiten krijgt de initiatiefnemer een verantwoordelijkheid die voorheen lag bij de gemeente. Als een bouwactiviteit vergunningplichtig is, dient de aanvrager van de vergunning een aanvraag in te dienen met daarbij tekeningen en eventueel berekeningen die laten zien dat het te bouwen bouwwerk voldoet aan alle rond het bouwen geldende regelgeving. Het bouwplan wordt dan vooraf getoetst aan de voorschriften van het Bouwbesluit die regels kent over bruikbaarheid, (brand)veiligheid, gezondheid en energiezuinigheid. Verder wordt het plan in de meeste gevallen voorgelegd aan een welstandscommissie die het plan beoordeelt op zijn esthetische kwaliteit (voldoet het bouwwerk aan redelijke eisen van welstand). Het bouwplan wordt nog getoetst aan de gemeentelijke bouwverordening die regels kent over bijvoorbeeld parkeren en bereikbaarheid en veiligheid op en rond het bouwterrein. En niet onbelangrijk, de gemeente toetst ook het bouwplan aan de voorschriften van het bestemmingsplan, waarbij wordt beoordeeld of het plan qua gebruik en maatvoering past binnen de voorschriften die voor die bestemming gelden. Als deze zaken positief zijn beoordeeld volgt een vergunning en als deze vergunning onherroepelijk wordt, kan het project worden uitgevoerd. Een vergunningvrij bouwwerk wordt juist niet vooraf aan deze toetsing onderworpen. Er komt dus geen (positief of negatief) besluit. De verantwoordelijkheid om te onderzoeken of het bouwplan kan worden gerealiseerd ligt dan ook geheel bij de initiatiefnemer. Via het volgende schema kan worden bepaald of een bijbehorend bouwwerk vergunningvrij is. 21
2.4 Vergunningvrij bouwen Vergunningvrij is dan ook zeker niet regelvrij. Ieder vergunningvrij bouwwerk: moet voldoen aan alle geldende voorschriften uit het Bouwbesluit; mag niet in strijd zijn met de bouwverordening; en kan indien het bijvoorbeeld in zeer ernstige strijd is met redelijke eisen voor welstand onder dwang worden laten afgebroken. Vergunningvrij bouwen wordt door de overheid niet meer aan de voorkant van het erf getoetst, maar in de wetgeving is duidelijk vastgelegd dat de gemeente wel tot taak heeft toezicht te houden en te controleren op alle bouwwerken, dus ook de vergunningvrije bouwwerken. 2.4 Bouwen met kwaliteit Ook als vergunningvrij wordt gebouwd is het belangrijk dit te laten uitvoeren door een kwalitatief bouwbedrijf, aannemer of klussenbedrijf. Als een woning wordt verkocht zal in de meeste gevallen een makelaar de woning beoordelen. Daarnaast kan een potentiële koper vragen om een bouwkundig rapport. Mocht dit leiden tot het ontdekken van strijdigheden met de regelgeving dan zal dit onherroepelijk leiden tot problemen, die behoorlijk in de papieren kunnen lopen. 22
Vergunningvrij bouwen 2.5 Steeds meer komt de verantwoordelijkheid te liggen bij de eigenaar van een object. Dit houdt ook in dat de eigenaar verantwoordelijk is voor het in juiste staat hebben en houden van een bouwwerk. Eén en ander volgens de voorschriften van de verschillende voor dat bouwwerk geldende regels. In de Woningwet (artikel 1a) staat dit ook met zo veel worden omschreven. 2.5 Regelgeving rond bouwen staat nooit stil Er is veel regelgeving rondom bouwen. Zo zijn er: het Bouwbesluit 2003; de bouwverordening; en het Gebruiksbesluit. Hierin staan alle technische voorschriften waaraan een bouwwerk moet voldoen. Nu de Wabo (met het vergunningvrij bouwen) met ingang van 1 oktober 2010 in werking is getreden, wordt hard gewerkt aan een nieuw integraal bouwbesluit. Het nieuwe Bouwbesluit zal naar verwachting in 2012 in werking treden. Hierin worden de bovengenoemde drie regelingen samengebracht tot één nieuwe integrale regelgeving. De drie afzonderlijke regelgevingen zullen dan vervallen. 23
3 Omgevingsloket online Deze Kleine Gids Vergunningvrij bouwen probeert een zo duidelijk mogelijke uitleg te geven over de regeling van het vergunningvrij bouwen, zoals die is beschreven in Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Om snel en stapsgewijs te kunnen beoordelen of een bouwwerk voldoet aan de nieuwe mogelijkheden, heeft de overheid de website www.omgevingsloket. nl ontwikkeld. Via het Omgevingsloket Online kan men via de vergunningcheck bepalen welke activiteiten vergunningplichtig zijn en welke niet. Als het gaat om een bouwplan kan via verschillende vragen worden bepaald of het bouwwerk vergunningvrij is. Er zijn drie mogelijke uitkomsten: 1. De uitkomst kan zijn dat het bouwplan vergunningvrij is en dat deze ook in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan mag worden gerealiseerd. De uitkomst kan ook zijn dat het bouwwerk vergunningvrij is voor de activiteit bouwen, maar dat het bouwplan nog separaat moet worden getoetst aan de voorschriften van het bestemmingsplan. TIP! Dit kan in sommige gevallen via de website www.ruimtelijkeplannen.nl maar zal in veel gevallen moeten plaatsvinden door een bezoek aan de gemeente waar men het bouwplan wil realiseren. 2. Voldoet het bouwplan vervolgens niet aan het bestemmingsplan, dan blijft de activiteit bouwen wel vergunningvrij, maar kan het zijn dat om het bouwplan te kunnen realiseren toch een omgevingsvergunning nodig is voor het af mogen wijken van het bestemmingsplan door middel van een ontheffing. 25
Omgevingsloket online 3. Een derde uitkomst van de vergunningcheck kan zijn dat het bouwplan ook voor de activiteit bouwen vergunningplichtig is. In dat geval zal via de website Omgevingsvergunning Online de aanvraag omgevingsvergunning worden aangevraagd. Het Omgevingsloket Online is dan ook het digitale instrument om te beoordelen of wel of geen vergunning nodig is en stelt de initiatiefnemer in staat digitaal de aanvraag omgevingsvergunning in te dienen inclusief tekeningen, foto s en eventueel benodigde berekeningen. TIP! Naast het Omgevingsloket Online heeft het Ministerie van VROM ook een folderreeks uitgebracht over het vergunningvrij bouwen. Deze folders zijn te verkrijgen aan het loket bij de gemeente, maar deze kan men ook downloaden vanaf het Kennisplein Omgevingsvergunning (www.omgevingsvergunning.vrom.nl). 26
4 Besluit omgevingsrecht 4.1 Vergunningplichtige activiteiten In de Wabo staat in verschillende artikelen dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld. Hierbij wordt verwezen naar het Besluit omgevingsrecht (Bor). In dit besluit staan regels over de manier waarop men een omgevingsvergunning moet aanvragen en de gegevens en bescheiden die de aanvrager (aan het bevoegd gezag) moet verstrekken om een beslissing te kunnen nemen op de aanvraag (artikel 2.8 Wabo). Verder is beschreven dat in het Besluit omgevingsrecht kan worden bepaald dat en op welke wijze men een aanvraag geheel of gedeeltelijk digitaal via het Omgevingsloket Online kan indienen: dit geldt uitsluitend voor activiteiten die vergunningplichtig zijn. In het Bor worden nadere eisen gesteld over de verschillende onder de omgevingsvergunningplichtige activiteiten die bij wet zijn geregeld (artikel 2.1, lid 2 Wabo). Dit zijn de volgende activiteiten: bouwen; aanleggen; planologische afwijking; het brandveilig gebruiken van een bouwwerk (voorheen de gebruiksvergunning); het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting (voorheen de milieuvergunningplicht); het wijzigen van een rijksbeschermd monument; en het slopen op grond van de Wet ruimtelijke ordening. 27