EUROPEES PARLEMENT 1999 2004 Commissie juridische zaken en interne markt 19 november 2002 Par2 WERKDOCUMENT over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (COM(2002) 119) In het voorstel van de Commissie aan te brengen wijzigingen Commissie juridische zaken en interne markt Rapporteur: Stefano Zappalà DT\462049.doc Externe vertaling
1. IN HET VOORSTEL VAN DE COMMISSIE AAN TE BRENGEN WIJZIGINGEN De algemene richtlijn, die de richtlijnen 89/48/EEG en 92/51/EEG zou moeten bundelen, zou zelf op vele punten van het huidige voorstel van de Commissie moeten verschillen. 1.1. Vaststellen wie beroepsbeoefenaar is In de richtlijn moet worden bepaald wie beoefenaar van een intellectueel beroep is om het verschil te verduidelijken tussen de intellectuele beroepen en de beroepen in de industrie, de handel en het ambacht, en derhalve ook het verschil tussen intellectuele en uitvoerende diensten. Artikel 50 van het Verdrag, waarin diensten zeer algemeen worden omschreven als werkzaamheden van vrije beroepen, moet worden verduidelijkt 1. In ons geval moet een nieuw concept van de beroepsbeoefenaar worden vastgesteld in verband met de inhoud van de geleverde dienst en niet noodzakelijk in verband met het feit dat de betrokkene zijn beroep als zelfstandige of werknemer uitoefent. Het voorstel van de Commissie heeft immers zowel betrekking op zelfstandige beoefenaars van een beroep als op werknemers die dat beroep uitoefenen, ook al kunnen we ons bij de vaststelling van de definitie grotendeels laten inspireren door het debat dat heeft plaatsgevonden over de vrije beroepen, die in onze werkzaamheden centraal staan. Bij de vaststelling van de definitie van beoefenaar van een intellectueel beroep kan de resolutie van het Europees Parlement van 5 april 2001 2 van nut zijn. 1.2. De vrije dienstverrichting Het voorstel van de Commissie om de beroepsbeoefenaar die zijn beroep met de beroepstitel van zijn land van oorsprong uitoefent, vrij te stellen van de verplichting van inschrijving bij een beroepsorganisatie en bij een socialezekerheidsinstelling in de lidstaat waar hij zijn diensten wil verlenen, veroorzaakt tal van problemen: 1 In zijn arrest van 17 oktober 2002 in zaak C-79/01 zegt het Europees Hof van Justitie in punt 35 iets over de uitvoerende diensten: 'Voorzover de werkzaamheden van Payroll in wezen van administratieve aard zijn, ligt de eindverantwoordelijkheid voor de op de salarisstroken vermelde gegevens, met inbegrip van de minderingen die krachtens de verschillende stelsels van sociale zakerheid op de salarissen moeten worden toegepast, namelijk bij de werkgevers. Het lijkt dan ook niet noodzakelijk dat dergelijke werkzaamheden alleen worden uitgevoerd door CED die uitsluitend zijn opgericht en worden gevormd door consulenti del lavoro of daarmee gelijkgestelde personen.' 2 In de resolutie staat daarover het volgende: 'overwegende dat de vrije beroepsgroepen een van de pijlers van pluralisme en onafhankelijkheid in de samenleving vormen en een rol vervullen die van openbaar belang is, en dat met name de juridische beroepsgroep een van de pijlers is van de bescherming van het grondrecht op verdediging en tenuitvoerlegging van het beginsel van de rechtsstaat', 'beschouwt de vrije beroepen als uitdrukking van een democratische, op de wet gebaseerde fundamentele orde en meer in het bijzonder als wezenlijk bestanddeel van de Europese samenlevingen en gemeenschappen in hun verschillende vormen'." Externe vertaling/par2 2/7 DT\462049.doc
a) in de eerste plaats maakt dat zogenaamde kwalificatieshopping mogelijk, met andere woorden de verwerving van de kwalificatie in de lidstaat waar dat het gemakkelijkst is (waar bijvoorbeeld het beroep niet is gereglementeerd) om vervolgens op het gehele grondgebied van de Unie vrij diensten te verrichten. Dat veroorzaakt een wedloop naar de verlaging van het niveau van de kwalificaties en draagt bij aan de uitholling van de doelstelling van Lissabon, namelijk van de Europese Unie de grootste op kennis gebaseerde economie van de wereld te maken. Bovendien tast dat ook de garanties voor de afnemer inzake de kwaliteit van de dienst sterk aan. b) in de tweede plaats biedt de verplichte informatie aan de afnemer waarin het Commissievoorstel voorziet, onvoldoende garanties (de artikelen 6, 7 en 8 van het voorstel). Als de afnemer zich beklaagt over de dienst, tot wie moet hij zich dan richten als de beroepsbeoefenaar zich niet meer ter plaatse bevindt en als geen enkel controleorgaan ooit heeft geweten dat hij daar is geweest? c) ten slotte wordt in het voorstel voor een richtlijn geprobeerd het begrip dienstverrichting te preciseren om het te onderscheiden van de vestiging, waardoor het verder gaat dan wat tot nu toe in de rechtsspraak van het Hof van Justitie is aangegeven 3. In het voorstel wordt daartoe een termijn als criterium gesteld, namelijk 16 weken (artikel 5 van het voorstel) wat niet aan de doelstelling beantwoordt. De termijn is niet alleen willekeurig (waarom geen 14 of 20 weken?) maar bovendien rijst de vraag hoe de naleving ervan kan worden gecontroleerd als de beroepsbeoefenaar niet verplicht is tot informatie of inschrijving. Bovendien is de termijn gemakkelijk te omzeilen, ook door niet al te grote kantoren. Om die problemen op te vangen dienen op de vrije dienstverrichting door de beroepsbeoefenaar een aantal specifieke regels te worden toegepast die van het principes van het land van oorsprong afwijken: a). de verplichting voor de beroepsbeoefenaar om de bevoegde overheid van de ontvangende lidstaat op de hoogte te brengen van de beroepsactiviteiten die hij wil uitoefenen en om zich te laten inschrijven bij de beroepsorganisatie waartoe hij zou behoren als hij zich in die lidstaat zou vestigen. De inschrijving moet automatisch gebeuren als de beroepsbeoefenaar in de lidstaat van oorsprong in orde is. De beroepsbeoefenaar blijft met de oorspronkelijke titel dezelfde - en alleen die - activiteiten uitoefenen die hij in de lidstaat van oorsprong uitoefende; b). de verplichting om de deontologische regels in acht te nemen die in de ontvangende lidstaat gelden; c). de vaststelling van passende strafmaatregelen voor de migrerende beroepsbeoefenaar bij niet-naleving van zijn deontologische verplichtingen; d). de verplichting om zich te laten inschrijven bij en de verschuldigde sociale premies te betalen aan de socialezekerheidsdiensten in het ontvangende land, met dien verstande dat hij zijn rechten naar zijn land van oorsprong kan overdragen. 3 Over het onderscheid tussen vrije dienstverrichting en vrijheid van vestiging, zie EuHJ, arrest van 30 november 1995, Gebhard, C-55/94, Jurispr. blz I-4165. DT\462049.doc 3/7 Externe vertaling/par2
1.3 De vrijheid van vestiging De erkenning van de beroepskwalificatie verleent de beroepsbeoefenaar het recht in de ontvangende lidstaat hetzelfde beroep met dezelfde rechten als de burgers van dat land uit te oefenen. Hij wordt in alle opzichten een beroepsbeoefenaar van de ontvangende lidstaat. Over dat principe wordt niet gediscussieerd. Het voorstel doet echter problemen inzake de nadere toepassingsregels rijzen: a). in het voorstel staat dat, wanneer het beroep waarvoor de aanvrager in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezit, een autonome werkzaamheid is van een beroep waaronder in de ontvangende lidstaat een groter aantal werkzaamheden valt, en dit verschil niet door een compenserende maatregel als bedoeld in artikel 14 kan worden overbrugd, erkenning van de kwalificaties van de aanvrager hem in de ontvangende lidstaat alleen toegang tot deze werkzaamheden verleent, (artikel 4, lid 3 van het voorstel). In de praktijk zou voor elke migrant een specifieke titel moeten worden gecreëerd. Hoe kan de afnemer echter de specifieke en beperkte bekwaamheden kennen van de migrerende beroepsbeoefenaar als hem een volledig nieuwe kwalificatie zou moeten worden toegekend? Die bepaling veroorzaakt problemen en verwarring en leidt tot misbruiken ten aanzien van de afnemers en dient daarom te worden geschrapt. De migrerende beroepsbeoefenaar moet zich, eventueel door toepassing van compenserende maatregelen, in het ontvangende land integreren. Als hij dat niet kan, dient hij zijn beroep met zijn oorspronkelijke titel als vrije dienstverrichting uit te oefenen; b).kwalificatieniveaus (artikel 11 van het voorstel) In het voorstel worden, met het oog op erkenning, vijf niveaus van beroepskwalificatie onderscheiden naargelang het type en de duur van de opleiding. Niveau 1 betreft een korte opleiding en drie jaar beroepservaring, niveau 5 betreft een universitaire opleiding van ten minste vier jaar. Kennelijk geldt dit ook voor de beroepen in industrie, handel en ambacht. In het vooruitzicht van een richtlijn voor de intellectuele beroepen is een nieuwe indeling nodig. Niveau 1 moet worden geschrapt en er moet een nieuw niveau komen dat overeenstemt met een universitaire opleiding van ten minste vijf jaar. In vele lidstaten wordt voor de toegang tot een aantal beroepen een opleiding van die duur geëist. Als in de lidstaat van oorsprong het vereiste opleidingsniveau voor toegang tot het beroep ondertussen is verhoogd (bijvoorbeeld van hoger middelbaar onderwijs naar een driejarige cyclus), kan worden voorzien in een regularisatiemaatregel voor beroepsbeoefenaars die toegang hadden tot het beroep op basis van het lagere niveau, waardoor ze erkenning op het nieuwe niveau kunnen krijgen; Externe vertaling/par2 4/7 DT\462049.doc
c). in het voorstel staat ook dat erkenning op het hogere kwalificatieniveau mogelijk is als het beroep in het land van oorsprong niet gereglementeerd is en als aanvrager een opleiding heeft genoten die overeenkomt met het niveau onmiddellijk onder het in de ontvangende lidstaat vereiste niveau (artikel 13 van het voorstel). Ook die bepaling dient te worden geschrapt omdat ze kwalificatieshopping in de hand werkt; d). wat de compenserende maatregelen (artikel 14 van het voorstel) betreft, beperkt de Commissie, in vergelijking met het huidige stelsel, de mogelijkheid van de lidstaat om te kiezen tussen een proeve van bekwaamheid en een stage. Het huidige stelsel dient te worden behouden (zie inleiding) en de lidstaat moet ook de mogelijkheid krijgen om proeve van bekwaamheid en stage te combineren. e) het voorstel van de Commissie biedt elke lidstaat de mogelijkheid toe te staan dat op zijn grondgebied gereglementeerde beroepswerkzaamheden worden uitgeoefend door personen die houder zijn van buiten de Europese Unie behaalde opleidingstitels (artikel 2, lid 2 van het voorstel) en stelt bovendien met een opleidingstitel van de EU gelijk elke in een derde land afgegeven opleidingstitel wanneer de houder ervan een beroepservaring van drie jaar heeft die wordt bevestigd door de lidstaat die de betrokken titel heeft erkend (artikel 3, lid 3 van het voorstel). Om de kwaliteit van de dienstverrichting te garanderen moet de ontvangende lidstaat de gelijkwaardigheid van de titel kunnen controleren en eventueel compenserende maatregelen kunnen nemen; f) de Commissie (artikel 15 van het voorstel) voorziet in de mogelijkheid van gemeenschappelijke platformen op Europees niveau, met andere woorden beroepskwalificatiecriteria die getuigen van een toereikend bekwaamheidsniveau voor de uitoefening van een bepaald beroep. Zulke platformen kunnen, als ze voor de bevordering van de erkenning van kwalificaties nuttig worden geacht, door de Gemeenschap worden erkend door een uitvoerend besluit van het Comité voor de beroepskwalificaties. Het voorstel van de Commissie is aanvaardbaar op voorwaarde dat: - het een alternatief biedt voor de beroepen die geen sectorale richtlijn wensen; - de Europese verenigingen die gemachtigd zijn de platformen tot stand te brengen, emanaties zijn van de nationale verenigingen van de betrokken beroepen: orden of beroepsverenigingen volgens het organisatiemodel van elke lidstaat; - de procedure het voor het Europees Parlement mogelijk maakt op te treden als het vindt dat zijn prerogatieven worden geschonden; g). in het voorstel staat niet welke autoriteiten bevoegd zijn voor de erkenning van de kwalificaties (de artikelen 52 en 53 van het voorstel). Om de erkenning te vereenvoudigen en te bespoedigen lijkt het nuttig te bepalen dat de orde of beroepsvereniging waarbij verzoeker zich moet laten inschrijven om zijn beroep uit te oefenen overeenkomstig de nationale bepalingen van de lidstaat van oorsprong bevoegd is. Het nationale contactpunt dient te worden belast met de verstrekking van de nodige informatie om de procedure zo snel mogelijk af te wikkelen. DT\462049.doc 5/7 Externe vertaling/par2
2. HET ALGEMEEN BELANG EN DE INTELLECTUELE BEROEPEN In artikel 46 van het EG-Verdrag wordt de lidstaten de mogelijkheid geboden om de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid te beperken. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat nog andere beperkingen kunnen worden opgelegd tot bescherming van het algemeen belang. In zijn rechtspraak heeft het Hof gezegd dat de verplichtingen waaraan de migrant kan worden onderworpen, noodzakelijk en evenredig met het te bereiken doel moeten zijn. Concreet heeft het Hof gezegd dat een nationale maatregel tot beperking van de vrijheid van dienstverrichting betrekking moet hebben op een niet-geharmoniseerde sector, een doelstelling van algemeen belang moet nastreven, niet-discriminerend mag zijn, objectief noodzakelijk en evenredig met het nagestreefde doel moet zijn, en dat de doelstelling van algemeen belang niet gegarandeerd mag zijn door de regels waaraan de dienstverrichter al is onderworpen in de lidstaat waarin hij gevestigd is. Al die voorwaarden moeten gelijktijdig vervuld zijn, waardoor de niet-vervulling van één ervan niet-conformiteit met het Gemeenschapsrecht inhoudt. Omdat een communautaire definitie van het algemeen belang ontbreekt, legt het Hof dus een beoordeling van elk geval afzonderlijk op, wat weliswaar voor de nodige soepelheid zorgt, maar ook ruimte laat voor onzekerheid. In richtlijn 2000/31/EG is een definitie van het algemeen belang opgenomen met betrekking tot de elektronische handel in diensten. Een definitie van de redenen van algemeen belang in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof zou ook in dit geval de verdienste hebben voor een grotere rechtszekerheid te zorgen, wat voor de subjecten van de sector onontbeerlijk is. De opdracht van algemeen belang van de intellectuele beroepen kan in sommige gevallen ook beperkingen op de mededingingsregels rechtvaardigen. De mededingingsregels mogen immers in rechte noch in feite een hinderpaal vormen voor de vervulling van de opdracht waarmee zij belast zijn (artikel 86 van het Verdrag). Om die reden kunnen wettelijke bepalingen en deontologische regels in bijzondere gevallen afwijken van het mededingingsrecht. Het Hof van Justitie heeft een aantal gevallen genoemd waarin zulke beperkingen op de vrije beroepen kunnen worden toegepast: a) inzake beroepstarieven, die een verplicht karakter kunnen hebben omdat ze door de Staat, rekening houdend met het algemeen belang, zijn vastgesteld; b) met betrekking tot de uitoefening van het beroep in geïntegreerde vorm, wanneer belangenconflicten kunnen rijzen tussen beroepsbeoefenaars van verschillende beroepen (bijvoorbeeld advocaten en accountants in Nederland); c) op het gebied van reclame: in deontologische codes kunnen negatieve beoordelingen van een collega worden verboden; d) wat de inschrijving bij socialezekerheidsinstellingen betreft, wordt aanvaard dat inschrijving bij een pensioenfonds wordt opgelegd; Externe vertaling/par2 6/7 DT\462049.doc
e) met betrekking tot exclusiviteit ten gunste van gereglementeerde beroepen. Kortom, voorschriften die in de specifieke context van iedere beroepsgroep noodzakelijk zijn om de onpartijdigheid, bekwaamheid, integriteit en verantwoordelijkheid van de leden van deze groep te waarborgen of belangenconflicten en misleidende reclame te voorkomen, en die bovendien geen belemmeringen vormen voor het vrije verkeer van diensten, mogen niet worden beschouwd als beperkingen van de mededinging'. 3. EUROPEES OVERLEGORGAAN VAN DE BEROEPEN Op Europees niveau bestaat geen permanent forum voor dialoog tussen de communautaire instellingen en de beroepen. Daarom wordt voorgesteld een permanent overlegorgaan in te stellen dat bestaat uit vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de Raad, de Commissie, het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de regio s en vertegenwoordigers van de beroepen op Europees niveau: beroepsorganisaties, verenigingen, vakbonden, socialezekerheidsinstellingen. De Europese beroepsverenigingen kunnen deel uitmaken van dat overlegorgaan op voorwaarde dat ze zich laten inschrijven in een Europees register van beroepsverenigingen. Inschrijven in dat register kan gebeuren als de in de richtlijn opgenomen voorwaarden inzake representativiteit en democratie vervuld zijn. Het overlegorgaan kan worden belast met de behandeling van de problemen die de beroepen aangaan en met het verlenen van advies aan de Commissie voor initiatieven op wetgevend en bestuursrechtelijk gebied. Bij het overlegorgaan kan een gegevensbank worden opgericht waarin de lidstaat de gegevens opslaan over de beroepsbeoefenaars die hun beroep als vrije dienstverrichting uitoefenen en die welke dat met uitoefening van hun recht op vrije vestiging doen. DT\462049.doc 7/7 Externe vertaling/par2