Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1991-1992 22455 Decemberverslag 1991 van de Algemene Rekenkamer Nr. 4 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN Vastgesteld 13juli 1992 De Commissie voor de Rijksuitgaven 1 heeft een aantal vragen gesteld aan de Minister van Economische Zaken over het Decemberverslag 1991 van de Algemene Rekenkamer. De minister heeft deze vragen beant woord bij brief van 13 juli 1992. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt. De voorzitter van de Commissie, Vermeend De griffier van de Commissie, Hubert 1 Samenstelling Leden: Van Dis (SGP), Frinking (CDA), Van Erp (VVD), De Korte (VVD), Tommel (D66), Van Rey (VVD), Vermeend (PvdA), voorzitter, Brouwer (Groen Links), Melkert (PvdA), Smits (CDA), Reitsma (CDA), Boers Wijnberg (CDA), ondervoorzitter, Vreug denhil (CDA), Vriens-Auerbach (CDA), Van Rijn-Vellekoop (PvdA), Van der Vaart (PvdA), G de Jong (CDA), Schoots (PvdA), Ybema (D66), A. de Jong (PvdA), Kersten (PvdA), Leers (CDA), Van Heemst (PvdA) Plv. leden: Schutte (GPV), Lansink (CDA), Kamp (VVD), Blaauw (VVD), Ter Veer (D66), Linschoten (VVD), De Pree (PvdA), Rosen möller (Groen Links), Stemerdink (PvdA), Schartman (CDA), Gerritse (CDA), Van de Camp (CDA), Tuinstra (CDA), G H Terpstra (CDA), Van Traa (PvdA), Leerling (RPF), Paulis (CDA), Van Otterloo (PvdA), Scheltema-de Nie (D66), Vacature PvdA, Vliegenthart (PvdA), Van Houwelmgen (CDA), R. van Middelkoop (PvdA) 213875F ISSN 0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1992 Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 455, nr. 4

Lijst van antwoorden m.b.t. vragen over het decemberverslag 1991 van de Algemene Rekenkamer 1 en 2 Hoe verhoudt zich de reactie van de minister, om in de toekomst voor bepaalde afgebakende taakopdrachten offertes aan andere instellingen dan de NOVEM te vragen, tot de taakopdracht van de NOVEM en de in de afgelopen jaren aangebrachte bundeling van instellingen en taken tot het NOVEM-verband? Is kennis en ervaring met betrekking tot de behandeling van de projectvoorstellen op energiegebied dusdanig over ook andere instel lingen gespreid, dat op z'n minst een vergelijkbaar kwaliteitsniveau kan worden gegarandeerd? Het vragen van offertes aan andere instellingen dan NOVEM is mede bedoeld als prikkel om de kwaliteit van NOVEM te blijven waarborgen. Het mag er evenwel niet toe leiden dat daardoor de continuïteit van NOVEM als uitvoerende organisatie van het energiebesparingsbeleid in het geding komt. Bij het toewijzen van taakopdrachten aan andere organisaties zal nog een aantal randvoorwaarden in acht worden genomen, zoals levertijd en prijs. Vanzelfsprekend staat ook bij de keuze voor andere uitvoerders de kwaliteit voorop Het zal daarbij veelal gaan om (intermediaire) organi saties vergelijkbaar met NOVEM; voor specifieke taakopdrachten zijn kwalitatief gelijkwaardige uitvoerders te vinden. Overigens staat het NOVEM ook vrij om zelf opdrachten voor uitvoering van projecten en regelmgen bij andere overheids en particuliere organisaties te verwerven. 3 Voor het verminderen van de plaatsingsproblematiek is in 1986 de Milieu Premieregeling Windenergie opgezet, in 1988 een brief aan de betreffende Colleges van B&Wgestuurd en in 1991 een bestuursover eenkomst met 7 windrijke provincies gesloten. Indien de minister nu opmerkt dat de essentie van de plaatsingsproblematiek niet in de sfeer van een bestuurlijk draagvlak of fysieke locaties voor windturbines ligt, wat zijn dan deze essentiële problemen en welke activiteiten zijn of zullen worden verricht om dit op te lossen? Een bestuurlijk draagvlak is weliswaar belangrijk, maar een bestuurlijk draagvlak alleen is onvoldoende voor de slaagkans van een project, aangezien het indienen van bezwaren tegen plannen voor windturbine projecten daarmee immers niet voorkomen wordt. Belangenafwegingen en de tijd, die aan (bezwaar)procedures moet worden besteed, bepalen de voortgang. Goede projectvoorbereiding en tijdige communicatie met belanghebbenden kunnen de doorlooptijd van procedures aanmerkelijk versnellen. Een dergelijke aanpak heeft in de particuliere sector zijn vruchten afgeworpen, hetgeen in de nutssector in toenemende mate onderkend wordt. Deze aanpak, die op inmiddels opgedane praktijkervaring is gebaseerd, wordt gestimuleerd. Daarbij vervult NOVEM een ondersteunende rol. Het zijn echter de (toekomstige) exploitanten van windenergie die de projecten moeten realiseren. Het gaat daarbij om projecten met zeer uiteenlopende plaatsingsmogelijkheden. Voor de doorgroei van windenergie op langere termijn, vanaf ca. 600 MW, is rijksbemoeienis met het ruimtelijk beleid nodig. In dat verband wijs ik met name op de bestuursafspraak tussen mijn collega van VROM en ondergetekende met een aantal provincies over de plaatsing van 1000 MW windenergiever mogen. Overigens staat de inpassingsproblematiek van windenergie niet Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 455, nr. 4

op zichzelf. Bij het realiseren van andere (energie)infrastructurele voorzieningen treden vergelijkbare situaties op. Over de mogelijkheden van verkorting van besluitvormingsprocedures op het terrein van de ruimtelijke ordening heeft het kabinet in 1991 advies gevraagd aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Ook is recentelijk een ontwerp tot wijziging van de wet RO bij de Raad van State ingediend (NIMBY-wet). 4 Het toekenningssysteem volgens het principe «wie het eerst komt, die het eerst maalt» leidt niet tot een gerichte stimulering van windenergie produktie. Op welke wijze geven een tendersysteem of toekenning op basis van rotoroppervlak of dynamovermogen een meer gerichte stimulans? Vormt toekenning op basis van geproduceerde kwh's, middels het teruglevertarief niet de meest gerichte toekenningsgrond? Het toekenningssysteem volgens het principe «wie het eerst komt, die het eerst maalt» leidt ook tot een gerichte stimulering van windenergie produktie indien de hoogte van het toe te kennen subsidie niet uitsluitend afhankelijk is van de kosten van het project. Door - zoals dat in de huidige subsidieregeling het geval is - ook criteria op te nemen die de hoogte van het toe te kennen subsidie relateren aan de mate waarin de doelstellmg bereikt wordt, wordt mede richting gegeven aan de stimu lering. Dit systeem is in 1991 ingevoerd. Via een tendersysteem kunnen projecten worden geselecteerd naar de mate waarin zij bijdragen aan de doelstelling: dus de projecten met (op papier) de meeste te produceren kwh's per subsidiegulden krijgen voorrang. In het Decemberverslag van de Algemene Rekenkamer staat reeds beargumenteerd aangegeven dat ik van mening ben dat de discon tinuïteit in de vraag naar windturbines die dit systeem tot gevolg heeft één van de nadelen is. Evenzeer dient opgemerkt te worden dat het tendersysteem een beoordeling vooraf behelst en dat derhalve niet gegarandeerd kan worden dat de geselecteerde projecten ook daadwer kelijk een maximaal aantal kwh's tegen zo gering mogelijke kosten zullen produceren. Het meest directe verband tussen elektriciteitsproduktie en subsidie wordt gelegd bij subsidiëring via het teruglevertarief. Aan een dergelijke produktiesubsidie zijn evenwel ook een aantal operationele nadelen verbonden, waaronder: * het open-einde-karakter voor de overheid. Immers ieder kwh wordt gesubsidieerd, wat betekent dat zaken als levensduur van de turbine, windaanbod in de betreffende periode en buitengebruikstellingen voor onderhoud en reparaties mede van invloed zijn op het benodigde subsidie in enig jaar; * de onzekerheid voor de investeerder/exploitant. Behalve bovenge noemde variabelen zal hij ook onzekerheden op het gebied van inflatie, de periode waarover nog gesubsidieerd zal worden e.d. in moeten calcu leren; * bij een exploitatiesubsidie moet i.t.t. bij een investeringssubsidie bij aanvang ook de onrendabele top gefinancierd worden, hetgeen voor de investeerder hogere financieringslasten betekent; * de projecten moeten jarenlang gevolgd worden en de geleverde energie moet steeds bepaald en gecontroleerd worden, waarmee hoge uitvoeringskosten gemoeid zijn. Op grond van de hier genoemde overwegingen geef ik op dit moment de voorkeur aan het huidige systeem van subsidiëren. Dat stimuleert zo gericht mogelijk de produktie van windenergie en ondervangt tegelijk de nadelen van de andere systemen (discontinuïteit, «papieren» opbrengsten, onzekerheden voor exploitant en hoge uitvoeringskosten). Bedacht zij daarbij dat iedere exploitant voor de rentabiliteit van zijn project gebaat is bij een zo continu mogelijke energieproduktie. Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 455, nr. 4

5 In de IPW-periode is de kosteneffectiviteit van de Nederlandse windturbine met 37% toegenomen. De Deense windturbines kennen een nog hogere effectiviteit. Op welk niveau liggen de Deense turbines in verband met deze Nederlandse turbines? Welk verder ontwikkelingsper spectief is op dit terrein nog aanwezig? De kwh-opbrengst per turbine is bij Nederlandse en Deense turbines vergelijkbaar Omdat de industriële ontwikkeling in Nederland later gestart is dan in Denemarken en er dus nog minder grote series van hetzelfde type turbine gemaakt zijn, zijn de Nederlandse turbines gemiddeld nog iets duurder. Dit geldt echter niet voor alle turbinetypes en bovendien zijn van sommige nu nog duurdere turbines verbeterde versies in ontwikkeling waarbij het prijsverschil naar verwachting nagenoeg verdwenen zal zijn. Op het terrein van onderzoek en ontwik keling wordt ingeschat dat Nederland een voorsprong heeft. Bij de totstandkoming van het programma Toepassingen Windenergie in Nederland 1991-1995 (TWIN) is uitgegaan van een verdere verbetering van de prijs/prestatieverhouding met circa 30%. Dit wordt nog steeds een reëel perspectief geacht. 6 De NOVEM geeft aan dat slechts 4% van de gesubsidieerde turbines de betere Deense turbines betrof. Had de beoogde, gerichte ontwikkeling van windvermogen niet een hoger percentage moeten opleveren? Het IPW stond open voor zowel Nederlandse als buitenlandse turbines. Ten aanzien van investeringssubsidie voor projecten worden en werden dezelfde voorwaarden gesteld. Hoewel de subsidieregeling op basis van rotoroppervlak en generatorvermogen een incentive is voor een keuze door de exploitant van een windturbine met maximale opbrengst, behoudt hij zijn eigen verantwoordelijkheid. Overigens spelen bij de turbinekeuze niet alleen geleverde kwh's en investeringskosten maar ook factoren als onderhoud en service een rol. Welke motieven uiteindelijk een rol gespeeld hebben bij de beslissing van exploitanten om in overwe gende mate andere dan Deense turbines (in de praktijk Nederlandse en Belgische) aan te schaffen kan ik niet bevroeden. Wel mag ik veronder stellen dat Nederlandse exploitanten de hier te lande vervaardigde turbines blijkbaar gunstig beoordelen. 7 Waarom had het ministerie van Economische Zaken geen procedures vastgesteld voor de beoordel/ng van de kwaliteit van NOVEM-aktivi teiten? (p. 87) 10 Is er inmiddels al besloten om een extern onderzoek te laten p/aats vinden naar de kwaliteitswaarborgen in de opzet Economische Zaken - NOVEM?(p. 88) 7en 10 In de contractuele relatie met NOVEM is middels de basisovereen komst, algemene voorwaarden en jaarlijkse programmaovereenkomsten vastgelegd wat van NOVEM verlangd wordt. Door middel van halfjaar lijkse en jaarlijkse rapportages van NOVEM wordt door mij toegezien op de prestaties, de kwaliteit en de omvang van de inspanningen die NOVEM ten behoeve van de uitvoering van programma-overeenkomsten Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22455, nr. 4

verricht. Voorts vergewis ik mij ervan dat bij NOVEM een zodanig instru mentarium aanwezig is dat een goede bedrijfsvoering mogelijk is, waardoor de kwaliteit en effectiviteit van de inspanningen van NOVEM gewaarborgd zijn. Daarnaast vraagt NOVEM regelmatig adviezen ten behoeve van een beter functionerende organisatie. Tevens kan ik wijzen op de intern en extern uitgevoerde evaluaties van de werking van programma's en regelingen en van het functioneren van de organisatie. Materieel hebben de aanbevelingen uit deze evaluaties steeds een belangrijke rol gespeeld bij de daarop volgende programmavoorstellen c.q. subsidieregelingen. Teneinde een verdergaande systematisering van hetgeen aan resultaten wordt bereikt in relatie tot de hiervoor geleverde inspanningen te realiseren zet NOVEM op verzoek van EZ een monito ringprogramma op voor alle programma's die in opdracht van EZ worden uitgevoerd. Daarin worden ook kwalitatieve elementen ingebouwd. Ik ben voornemens het monitoringsysteem door een extern bureau aan een onderzoek te doen onderwerpen om het systeem te valideren. Op deze wijze wordt steeds verder vorm gegeven aan het formaliseren van kwali teitsbeoordelingsprocedures. Tot extern onderzoek naar de kwaliteits waarborgen in de opzet Economische Zaken - NOVEM is nog niet besloten in afwachting van de resultaten van de opdracht van EZ aan NOVEM om een monitoringprogramma op te zetten voor de EZ-programma's. Overigens is inmiddels ook besloten om de NOVEM programma's, naast de evaluatie die in opdracht van NOVEM geschiedt ten behoeve van nieuwe programmering, in principe ook steeds in opdracht van EZ nader te evalueren, vooral op het punt van doelma tigheid. 8 Hoeveel windenergieprogramma's zijn er geëvalueerd? (p. 87) Zowel het Nationaal Onderzoekprogramma Windenergie (NOW) als het Integraal Programma Windenergie (IPW) zijn meerdere malen geëvalueerd. Voor wat betreft het NOW kunnen genoemd worden de «Inventarisatie van uitgevoerde projecten en resultaten 1981-1984» uitgevoerd door PEO, de NOW-II evaluatie door DHV (september 1985), een inventarisatie en evaluatie van het NOW over de periode 1986-1988 door Zwaan en Asselbergs en een second opinion daarover door Moerdijk en Van Oosten. Het IPW is twee keer intern door EZ geëvalueerd (resp. over de periode 1986-1987 en over de periode tot en met 1988; verwezen zij naar brieven aan de Tweede Kamer, 19 523, nr. 5 en 7). Externe evaiuaties hebben plaatsgevonden door CIVI Consul tancy («Toekomstperspectief windturbine-industrie voor de negentiger jaren», oktober 1990) en door Berenschot («Evaluatie integraal programma windenergie (exploitantenregeling)», november 1990). Tenslotte heeft NOVEM in 1991 een eindrapportage over het IPW opgesteld. 9 Is het gebruikelijk dat in overeenkomsten tussen bedrijfsleven en de Staat specifieke bepalingen met betrekking tot efficiency worden opgenomen? (p. 87) Het is niet gebruikelijk om in opdrachten aan consultants eisen te stellen aan efficiency. Evenmin is dit het geval bij opdrachten aan NOVEM. Echter bij consultants kan men bij te hoge tarieven t.o.v. te leveren prestaties besluiten met een ander in zee te gaan. Bij NOVEM is dat op beperkte onderdelen ook wel mogelijk, maar voor de grotere samenhan gende programma's minder eenvoudig. Om die reden wordt er tussen EZ Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22455, nr. 4

en NOVEM dan ook gesproken over de tariefstelling en moet de Minister van Economische Zaken deze goedkeuren. In 1990 is overgegaan naar een gedifferentieerde tariefstelling met drie niveaus als uitvloeisel van de wens van EZ om te komen tot efficien cyverhoging. Tevens is toen overgegaan op een systeem van afrekenen op basis van voorcalculatie. Een vergelijking met de tarieven van min of meer vergelijkbare insti tuten leerde dat de NOVEM-tarieven redelijk waren. 11 Waarom is er vele jaren gewacht te reageren op de in 1981/1982 verschenen rapporten van de Algemene Energieraad en de Commissie Windenergie en opslag inzake het knelpunt van de ruimtelijke inpassing van turbines? (p. 88) In 1981/1982 lag de aandacht van het Ministerie van Economische Zaken bij de ontwikkeling van de voor windenergie benodigde techniek via het NOW. Daarbij vormden ruimtelijke aspecten als veiligheid, geluid produktie, visuele aspecten e.d. belangrijke aandachtsgebieden. Zoals ook uit het Decemberverslag van de Algemene Rekenkamer (p. 86) blijkt, heeft het ministerie toen windenergie (op grote schaal) toepasbaar bleek in 1986 het IPW ingesteld. Bij de overgang van de fase van ontwikkeling en onderzoek van toepassingsmogelijkheden naar de fase van daadwer kelijke toepassing werd de plaatsingsproblematiek actueel. Voor plaatsing op de schaal, zoals die voorzien was in het IPW, was en is voldoende ruimte beschikbaar. Dat geldt eveneens voor de in de komende jaren te realiseren verdere uitbouw van windenergie boven het niveau van 100 a 150 MW. Recent in het kader van de bestuursovereen komst uitgevoerde inventarisaties bevestigen dit beeld. Vanaf een niveau van ca. 600 MW is naar verwachting een grotere rijksbemoeienis met het ruimtelijke beleid noodzakelijk om voldoende ruimtelijke mogelijkheden voor wmdenergie te creëren. Overigens heb ik reeds in de beantwoording van vraag 3 aangegeven dat - ook al is de ruimte voor plaatsing van windturbines beschikbaar - terdege rekening gehouden dient te worden met de tijd die gemoeid is met de besluitvormingsprocedures op het terrein van de ruimtelijke ordening. 12 Wat is het commentaar van de minister van EZ op de slotbeschouwing over windenergie? (p. 91) Zoals ik onder andere in 1989 (Evaluatie stimuleringsprogramma windenergie 1986-1988, augustus 1989, blz. 1) aan de Tweede Kamer heb laten weten zal de doelstelling van 100 tot 150 MW in 1991/1992 gerealiseerd worden. Op dit moment is ca. 90 MW aan turbinevermogen geplaatst en de in aanbouw zijnde projecten in aanmerking nemende zal voor het einde van dit jaar de 100 MW overschreden worden. Voor wat betreft de ontwikkeling van één of meer rendabele windturbines consta teert de Rekenkamer dat gedurende de IPW-periode sprake is geweest van een substantiële verbetering van de kosteneffectiviteit met 37%, waarmee een met buitenlandse (behalve enkele Deense) turbines concur rerend produkt is geschapen. Voor het lopende TWIN-programma is een verdere verbetering van de prijs/prestatie-verhouding met 30% ten doel gesteld. Naar mijn idee zijn daarmee een aantal belangrijke voorwaarden geschapen voor een verdere groei van het windenergievermogen. Dit heeft de nutssector mede geïnspireerd tot het 250 MW plan via de Stichting Windplan. Verder wijs ik erop dat de respons op de Windener gieregeling hoog ligt. Voor wat betreft het inzicht verkrijgen in de kwaliteit van de activiteiten van NOVEM verwijs ik naar de beant woording van vraag 7 en 10. Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 455, nr. 4

13 Kan de minister mogelijkheden aangeven op welke wijze meer tegemoet kan worden gekomen aan de mening van de Rekenkamer dat met subsidiëring van de terugleververgoeding een directer verband tussen subsidie-object en beleidsdoelstelling bewerkstelligd zou worden dan met de huidige wijze van subsidiëring? (p. 90) Met het in de regeling van 1991 aanbrengen van de koppeling tussen het rotoroppervlak en het generatorvermogen aan de ene kant en het te verstrekken subsidie aan de andere kant heb ik naar mijn opvatting in lijn gehandeld met de betreffende opmerkingen in het Rekenkamerrapport. Voor de afweging met denkbare andere systemen van subsidiëring verwijs ik naar het antwoord op vraag 4. Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22455, nr. 4