Tien aanbevelingen voor de lokale cliëntenparticipatie Met de rapportages Lokale cliëntenraden in beeld (oktober 2003 en maart 2005) 1 heeft LocSZ de stand van zaken in beeld gebracht met betrekking tot de gemeentelijke cliëntenparticipatie in de sociale zekerheid. Door dit beeld te vergelijken met het resultaat van enkele onderzoeken in het verleden kunnen een aantal opmerkelijke ontwikkelingen worden geconstateerd. Minstens zo belangrijk is echter het feit dat met de invoering van de WWB per 1 januari 2004 gemeenten de opdracht hebben om de vormgeving van lokale cliëntenparticipatie in een verordening vast te leggen. Ten aanzien daarvan zijn door de Landelijke Cliëntenraad en de Sociale Alliantie (LocSZ maakt van beide deel uit) in een handreiking 2 al aanbevelingen gedaan. Op basis van het bovengenoemde rapport van LocSZ willen wij daar de volgende aanbevelingen aan toevoegen. 1. Wel of geen cliëntenraad 2. Samenstelling van een cliëntenraad 3. Het duale systeem. Advies aan wie? 4. Serieus nemen en verantwoorden 5. Wat te doen bij private uitvoering 6. Ondersteuning 7. Planmatig werken 8. Contacten met cliënten. 9. Netwerkcontacten 10. Digitale communicatie 1. Wel of geen cliëntenraad Artikel 47 WWB bepaalt dat het College zorg draagt voor de realisatie en vormgeving van cliëntparticipatie. Uitgangspunt van deze wet is evenals de vorige dat cliënten en hun vertegenwoordigers betrokken moeten worden bij de uitvoering van de wet (MvT). De wijze waarop wordt niet voorgeschreven, maar kan bestaan uit een cliëntenraad, cliëntenpanel of aandacht voor klanttevredenheidsonderzoeken. De wet geeft hier Raden en colleges dus nogal wat vrijheid om het één en ander te regelen Overigens dient daarbij rekening te worden gehouden met de samenwerking met het CWI en de UWV (daar bestaan landelijke en regionale cliëntenraden). Ook moet er rekening gehouden worden met niet-uitkeringsgerechtigden en personen met een ANW-uitkering. De laatste ontvangen hun uitkering bij de Sociale Verzekeringsbank en via de wet SUWI is daar ook een vorm van cliëntparticipatie geregeld. Hoewel de vorm van een cliëntenraad niet dwingend wordt voorgeschreven wordt er een duidelijke relatie gelegd met de wet SUWI en de bestaande praktijk bij uitvoeringsorganen als UWV, CWI en SVb. Bovendien schrijft de wet letterlijk voor dat er periodiek overleg moet worden gevoerd en dat cliënten, of hun vertegenwoordigers, onderwerpen op de agenda van dat overleg moeten kunnen plaatsen. Het ligt dus erg voor de hand om te kiezen voor de vorm van een cliëntenraad. Deze keuze is in de praktijk door de meeste gemeenten al gemaakt. Het zijn met name kleine gemeenten, die daar tot nu toe van hebben afgezien. Meestal gebeurt dat met het argument dat er te weinig cliënten zijn. In het kader van de WWB gaat het echter om een zeer brede doelgroep. Bovendien werken steeds meer kleine gemeenten in regionaal verband samen, ook waar het de cliëntenparticipatie betreft. Kleine gemeenten kunnen daaraan een voorbeeld nemen en eveneens een regionale cliëntenraad instellen. 2. Samenstelling van een cliëntenraad De samenstelling van de bestaande cliëntenraden is overwegend gemengd, dat wil zeggen een combinatie van cliënten en vertegenwoordigers van belangenorganisaties en maatschappelijke organisaties (52%) of een combinatie van cliënten en vertegenwoordigers van belangenorganisaties (23%). Dit bleek uit onderzoek van LocSZ. Een misverstand dat nogal eens opduikt is dat de gemeente via de cliëntenraad communiceert met cliënten. Die communicatie behoort echter rechtstreeks plaats te vinden, individueel dan wel collectief. De cliëntenraad vertegenwoordigt cliënten. De raad voert overleg met de gemeente vanuit het perspectief van cliënten en op basis van kennis van zaken. Daartoe behoren leden van de cliëntenraad 1 Rapportages zijn op te vragen bij het secretariaat van LocSZ: Postbus 1121, 6201BC Maastricht, depijler@odyssee-groep.nl 2 Een stevige basis biedt zekerheid, beleidsaanbevelingen vanuit cliëntenperspectief. Kaderbrief over de verordeningen die de Gemeenteraad moet opstellen ingevolge de Wet werk en bijstand, september 2003 Tien aanbevelingen voor de lokale cliëntenparticipatie. LocSZ, mei 2005 1
inzicht te hebben in het beleid en de uitvoeringsregels maar vooral ook kennis te hebben van de wensen, ideeën en ervaringen van cliënten. Scholing in wet- en regelgeving én geregelde communicatie met de achterban, de cliënten, zijn daarom belangrijke randvoorwaarden. Dit principe is het belangrijkste criterium voor de samenstelling van de cliëntenraad. De voorkeur gaat uit naar een bezetting door ervaringsdeskundigen en vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties. Professionals van maatschappelijke organisaties, die veel met cliënten te maken hebben, kunnen een belangrijke inbreng hebben. Het risico is echter dat zij als leden van een cliëntenraad dominant gaan worden. Hun inbreng kan ook buiten de cliëntenraad om worden benut in een rechtstreeks contact met de gemeente of als adviseurs van de cliëntenraad. Een cliëntenraad inrichten met uitsluitend cliënten heeft ook weer veel bezwaren. In de eerste plaats vergt het lidmaatschap van een cliëntenraad een aantal kwaliteiten en eigenschappen, zoals communicatieve vaardigheden en het kunnen abstraheren van de eigen ervaringen en van individuele klachten en wensen. In de tweede plaats kunnen niet alle cliënten omgaan met de dubbele relatie: aan de ene kant als afhankelijke cliënt en aan de andere kant als kritische commentator en adviseur. In de derde plaats speelt het probleem van de doorstroming. Mondige en bekwame cliënten, die goed kunnen functioneren in een cliëntenraad, verdwijnen meestal weer snel in een reïntegratietraject of een baan. Hiermee gaat niet alleen kwaliteit maar ook continuïteit verloren. Een cliëntenraad met (voornamelijk) vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties kan de genoemde knelpunten helpen voorkomen en kan het voordeel bieden dat via de organisaties op meer continue wijze kennis en ervaringen worden gegenereerd, die als basis kunnen dienen voor beleidsadvisering. Tweederde van de cliëntenraden heeft een onafhankelijke voorzitter. Bij 30% is dat niet zo en bij 4% is het onbekend. De voorzitter wordt in ruime meerderheid (58%) van de gevallen benoemd door de cliëntenraad zelf, ook als het om een onafhankelijke voorzitter gaat. In 36% van de gemeenten wordt de voorzitter benoemd door het College van B&W, maar meestal op voordracht van of in nauw overleg met de cliëntenraad. Het kunnen beschikken over een onafhankelijke voorzitter onderstreept de zelfstandigheid van de cliëntenraad. Waar nodig kan deze voorzitter ook met gezag namens de cliëntenraad naar buiten treden en dat kan de status van de cliëntenraad verhogen en bijdragen aan de invloed. Een onafhankelijke voorzitter kan niet alleen zorgen voor een goede gang van zaken tijdens het overleg met de gemeente maar kan ook een goede adviseur zijn van de cliëntenraad zelf. Niet in de laatste plaats kan een onafhankelijke voorzitter een stevige pleitbezorger zijn van een serieuze praktijk van cliëntenparticipatie en van goede faciliteiten. 3. Het duale systeem. Advies aan wie? Tot voor kort was het gebruikelijk dat er een rechtstreekse relatie bestond tussen de cliëntenraad en de ambtelijke dienst en het college van B&W (de wethouder). Een gebruikelijke praktijk is dat het overleg met de cliëntenraad wordt voorgezeten door het hoofd van de dienst of door de wethouder. In deze situatie blijkt zich, volgens de LocSZ-onderzoek, een grote verandering te voltrekken. Nagenoeg alle cliëntenraden geven aan zowel gevraagd als ongevraagd te adviseren. Aan wie deze adviezen worden gericht verschilt echter nogal. In bijna de helft van de gevallen (46%) wordt niet alleen aan B&W en/of de GSD geadviseerd maar ook aan de Gemeenteraad. In 19% van de gevallen wordt alleen aan B&W geadviseerd. Vanwege de toename van het aantal regionale cliëntenraden en vooral de toename van regionale sociale diensten zien we ook scores op advies aan een regionale sociale dienst (7%), waarvan in twee gevallen zelfs alleen aan de regionale dienst. De resultaten van het onderzoek weerspiegelen de bestaande praktijk. Dat wil echter niet zeggen dat deze praktijk ook in alle gevallen formeel zo is geregeld. Het komt veel voor dat cliëntenraden zelf de vrijheid nemen om de Gemeenteraad of Gemeenteraadscommissies te benaderen. Gelet op de gescheiden verantwoordelijkheden in het duale stelsel verdient het aanbeveling om de cliëntenraad niet alleen te betrekken bij de beleidsvoorbereiding en de kwaliteitsbevordering van de uitvoering, maar ook bij de kaderstellende en de toetsende taken van de gemeenteraad. Dat vraagt Tien aanbevelingen voor de lokale cliëntenparticipatie. LocSZ, mei 2005 2
niet alleen om goede regelingen maar ook om initiatief van de gemeenteraad om cliënten en hun vertegenwoordigers pro-actief bij de beleidsvorming te betrekken. 4. Serieus nemen en verantwoorden Cliëntenraden hebben overwegend een positief beeld van het effect van hun adviezen, zo blijkt uit het LocSZ-onderzoek. In 80% van de gevallen blijken adviezen te worden verwerkt in beleidsnota s. In 37% van de gevallen worden adviezen gemotiveerd afgewezen. Dat is natuurlijk niet de bedoeling van de cliëntenraad maar het geeft aan dat er toch serieus met het advies wordt omgesprongen. Er zijn toch nog cliëntenraden die aangeven dat ze niet worden geïnformeerd en dat getuigt van minachting van de kant van de gemeente. Een aantal cliëntenraden geeft aan dat hun advies doorgaans niet wordt gebruikt. Dat kan aan de houding van de gemeente liggen maar natuurlijk ook aan de kwaliteit van het advies. De huidige praktijk loopt op dit punt naar het oordeel van cliëntenraden erg uiteen maar er is sprake van een positieve ontwikkeling. Het kan echter altijd beter. Gemeenten ( B&W, de ambtelijke dienst en de gemeenteraad) doen er dan ook goed aan om de cliëntenraad niet alleen tijdens het overleg serieus te nemen maar deze houding ook te laten blijken door beargumenteerd te verantwoorden wat er met adviezen en signalen is of zal worden gedaan. Dat getuigt niet alleen van respect voor de cliëntenraad maar draagt ook bij aan de verdere ontwikkeling van participatie van burgers en cliënten in de gemeentelijke beleidsvorming. 5. Wat te doen bij private uitvoering Opmerkelijk was de toelichting van een cliëntenraad bij het oordeel dat de raad niet serieus wordt genomen: Niet meer sinds de uitvoering in handen is van een privaat bureau. Dit signaal bevestigt voorbeelden uit eerdere onderzoeken naar lokale cliëntenparticipatie. Het is kennelijk niet vanzelfsprekend om cliëntenparticipatie te regelen of serieus te nemen als er sprake is van private uitvoering. Het gaat dan niet alleen om taken van de ambtelijke dienst maar op veel grotere schaal om private reïntegratiedienstverlening. Gemeenten sluiten contracten met reïntegratiebedrijven en in beginsel is het dus mogelijk om contractueel vast te leggen dat deze bedrijven cliëntenraden instellen of andere vormen van cliëntenparticipatie regelen. Het is echter twijfelachtig of dat een effectieve participatie oplevert. Om te beginnen zullen hun cliënten overwegend druk zijn met het doorlopen van een reïntegratietraject. Bovendien zullen zij voortdurend doorstromen met het gevolg dat er geen continuïteit in de participatie kan worden gebracht. Effectiever is het om reïntegratiebedrijven aan te spreken en af te rekenen op een belangrijk kwaliteitsaspect: een goede en open communicatie met hun cliënten en voldoende inbreng van de cliënten in het bepalen van het doel en de inhoud van het traject. In het kader van de interne kwaliteitsbewaking staan reïntegratiebedrijven bovendien tal van instrumenten ter beschikking, zoals een goede klachtenregeling, tevredenheidsonderzoeken en exit-gesprekken. Contractueel kan worden vastgelegd dat zij over de resultaten verantwoording afleggen aan hun opdrachtgever. Niettemin hebben cliënten in algemene, collectieve zin belang bij goede reïntegratiedienstverlening. Zij hebben dus alle belang bij inspraak in de keuze van en de kwaliteit van de contracten met reïntegratiebedrijven. Gemeentelijke cliëntenraden kunnen daar een belangrijke rol in spelen. Een tweede optie, die ook naast de eerste kan bestaan, is het ontwikkelen van een regulier overleg op landelijk en regionaal niveau tussen gemeenten c.q. de VNG, de branche van reïntegratiebedrijven, en vertegenwoordigers van cliënten(organisaties) als derde partij. 6. Ondersteuning Een steeds weerkerend aandachtspunt is de mate waarin cliëntenraden kunnen rekenen op ondersteuning bij hun werkzaamheden. Opmerkelijk is dat vrijwel alle cliëntenraden aangeven een vorm van ondersteuning te kennen (99%). Opvallend is dat 85,9% de beschikking heeft over een eigen budget. Ook ambtelijke ondersteuning (71,7%) en het beschikbaar stellen van faciliteiten (65,7%) scoren hoog. De score op scholing (46,5%) moet nader worden geïnterpreteerd. In sommige gevallen wordt dat door de gemeente geboden naast een eigen budget voor de cliëntenraad. In verreweg de meeste gevallen (82,4%) moet de cliëntenraad dat uit eigen budget inhuren. Dat geldt deels ook voor activiteitensubsidie, die in 18,2% van de gevallen wordt verstrekt. Negen cliëntenraden (9,1%) geven aan dat zij de beschikking hebben over een eigen beroepskracht. Er is echter weinig dat duidt op ondersteuning bij activiteiten als het consulteren van cliënten. Gemeenten, die cliëntenparticipatie serieus nemen, zullen meer moeten doen dan het inrichten van en het overleggen met een cliëntenraad. Participatie vergt een samenstel van activiteiten, die zullen moe- Tien aanbevelingen voor de lokale cliëntenparticipatie. LocSZ, mei 2005 3
ten worden gefaciliteerd. Dat geldt voor (materiële) faciliteiten die het functioneren van de raad (beter) mogelijk maken, maar ook voor budgetten en ondersteunende faciliteiten met betrekking tot cliëntenconsultatie, het onderhouden van netwerkcontacten, het raadplegen van deskundigen, het laten uitvoeren van onderzoek, enzovoorts. 7. Planmatig werken De cliëntenraden werd de vraag voorgelegd of zij een werkplan hebben. Het hanteren van een werkplan biedt de indicatie dat zij vooruit onderwerpen plannen, die zij aan de orde willen stellen of waarover zij willen adviseren en in het kader waarvan zij activiteiten willen ondernemen. Vaak is dit ook een basis voor een begroting en het toewijzen van een budget. Bijna de helft van de cliëntenraden heeft geen werkplan. Daar kan dus nog veel winst worden geboekt. Het is een verheugend feit dat veel cliëntenraden wel planmatig werken. Het is een indicatie dat cliëntenraden eigen initiatieven nemen en hun eigen agenda bepalen. Planmatig werken biedt meer voordelen, zeker als dit ook wordt afgestemd met de gemeentelijke plannen en beleidsvoorbereiding. Een adviestraject kan dan ruim tevoren worden ingepland en voorbreid. Dat biedt betere kansen op kwaliteit en op vroegtijdige en effectieve advisering. 8. Contacten met cliënten Opmerkelijk is het grote aantal cliëntenraden (89%) dat aangeeft op enigerlei wijze contact te leggen met cliënten. De aard van het contact is erg verschillend. Hoog scoort het contact dat via cliëntenorganisaties wordt gelegd (97%). Eveneens hoog scoort het contact via de lokale media (87%). Het persoonlijke contact met cliënten (53%) dat voor een belangrijk deel wordt verzorgd door leden van de cliëntenraad (62%) is ook een belangrijke bron. Dit wordt op de voet gevolgd door telefonisch (50%) of ander contact en/of een eigen of een algemeen spreekuur (52%). In vergelijking met eind 2003 lijkt het telefonische contact nu aanzienlijk meer te zijn gekoppeld aan een spreekuur. Via lokale media, een eigen folder, het blad van sociale dienst, het jaarverslag, een eigen blad en een website wordt bekendheid gegeven aan het bestaan en het werk van de cliëntenraad. Opvallend is dat ruim een kwart (26%) cliënten via een enquête benadert en eveneens opvallend is dat 23% een digitaal middel (e-mail en/of website) gebruikt. Ruim een kwart (26%)van de cliëntenraden organiseert zelf bijeenkomsten voor cliënten en/of bereikt cliënten via voorlichtingsbijeenkomsten (17%) of themabijeenkomsten (16%). Cliënten worden vooral geraadpleegd om ervaringen te inventariseren (50%). In iets mindere mate is het gericht op onderwerpen voor het overleg (35%) en het formuleren van een advies (29%). Opmerkelijk is wel dat 53% aangeeft een budget voor cliëntenraadpleging te hebben, dat is 21% minder dan in 2003! Het aantal cliëntenraden dat aangeeft géén budget voor deze activiteiten te hebben is verdubbeld van 22% naar 41%! Van 6% is het onbekend. Het duidt er op dat er minder aandacht is voor de noodzaak om cliënten actief te betrekken bij de cliëntenparticipatie. De bevindingen van het LocSZ-onderzoek laten vooral zien dat het gaat om activiteiten van de cliëntenraad of leden daarvan. Het is echter heel goed mogelijk dat de cliëntenraad de eigen verantwoordelijkheid voor cliëntenconsultatie en onderzoek vormgeeft in opdrachten aan externe partijen. Externe partijen kunnen zijn: onderzoeksbureaus, cliëntenorganisaties, speciaal opgezette kwaliteitspanels, wetenschapswinkels van universiteiten, en dergelijke. Ook is het denkbaar, en hier en daar ook praktijk, dat de cliëntenraad en de gemeente op dit soort activiteiten samenwerking aangaan. Dit laatste gebeurt nogal eens met tevredenheidsonderzoeken. Het verdient aanbeveling om de noodzaak van deze werkwijze en het faciliteren daarvan vast te leggen in de gemeentelijke verordening. 9. Netwerkcontacten Opmerkelijk is het grote aantal (75%) cliëntenraden dat een of meer vormen van overleg kent met andere cliëntenraden. Het meeste contact bestaat op provinciaal niveau (77,3%), gevolgd door regionaal (61,3%). Vaak bestaan beide vormen naast elkaar. Het contact op regionaal niveau heeft in 18 gevallen te maken met het bestaan van een regionale cliëntenraad. Lokale cliëntenraden richten zich niet alleen op de uitvoering van de WWB maar ook op de inrichting en de uitvoering van lokaal sociaal beleid in bredere zin. Een nieuw aandachtsterrein is de WMO en vooral het beleidsmatige verband dat moet worden gelegd tussen de WWB en de WMO. Tien aanbevelingen voor de lokale cliëntenparticipatie. LocSZ, mei 2005 4
Om die reden is het van belang en ligt het ook voor de hand om het netwerk van cliëntenraden te verbinden met netwerken van hulpverleners en organisaties die zich met sociaal beleid, zorg en armoedebestrijding bezig houden. Het is dan ook niet verwonderlijk dat dit soort verbanden in veel provincies gestalte hebben gekregen of in ontwikkeling zijn. Naast de genoemde netwerken bestaan nog tal van andere netwerken die eveneens van belang zijn. Zo maken individuele leden van cliëntenraden vaak weer deel uit van netwerken binnen de vakbeweging, patiëntenverenigingen, WVGcliëntenraden, ouderenbonden, kerken, enzovoorts. Deze koppeling is van wezenlijk belang voor het inhoudelijke werk van de cliëntenraden. Daarnaast hebben zij belang bij een eigen netwerk om daarin ook het functioneren van cliëntenraden en het ontwikkelen van cliëntenparticipatie voldoende aandacht te kunnen geven. Voor de komende jaren vraagt de participatie ten aanzien van de ketendienstverlening de nodige aandacht. Dat vraagt niet alleen om aanvullende vormen maar ook om een hechte verbinding tussen de cliëntenraden in de afzonderlijke kolommen. LocSZ biedt op landelijk niveau zo n netwerk, dat bovendien een kanaal biedt naar de Landelijke Clientenraad (LCR) en landelijke samenwerkingsverbanden als de Sociale Alliantie. Dat zijn voor lokale cliëntenraden belangrijke contacten, niet alleen als kanaal om onderwerpen op de landelijke kaart te zetten maar ook als informatie- en ondersteuningsbron. Een goed voorbeeld daarvan is de handreiking met betrekking tot de inrichting van gemeentelijke verordeningen WWB. In de meeste provincies hebben lokale cliëntenraden zich gebundeld in netwerken, die meestal worden gefaciliteerd door de provinciale overheid. Landelijke activiteiten en bijeenkomsten worden overwegend door de landelijke overheid of landelijke organisaties gefaciliteerd. Deelname aan bijeenkomsten en dergelijke komt echter voor rekening van de lokale cliëntenraad. Het verdient aanbeveling om de cliëntenraad in staat te stellen deel te nemen aan dit soort netwerken en bijeenkomsten en om op adequate wijze binnen en met deze netwerken te communiceren. 10. Digitale communicatie Het overgrote deel ( 87%) van de cliëntenraden is inmiddels direct of indirect via de leden digitaal bereikbaar. Ruim 11% beschikt bovendien over een eigen website. Deze wijze van communiceren heeft in de afgelopen jaren een grote vlucht genomen. Deze ontwikkeling kan een grote bijdrage leveren aan het onderlinge overleg tussen cliëntenraden en het contact met andere organisaties. Ook het ophalen en leveren van informatie kan daarmee aanmerkelijk toenemen. Niet in de laatste plaats biedt de digitale communicatie ook extra mogelijkheden om cliënten en overige belangstellenden te informeren over de activiteiten en adviezen van de cliëntenraad. Cliënten kunnen bovendien via een site, middels goed gekozen links, de nodige informatie uit andere bronnen ophalen. Met het digitaliseren van onze samenleving een ontwikkeling die de overheid overigens stimuleert en de bewezen meerwaarde die digitale communicatie oplevert voor cliëntenraden, ligt het voor de hand de lokale cliëntenparticipatie ook in deze sfeer goed te faciliteren. Tien aanbevelingen voor de lokale cliëntenparticipatie. LocSZ, mei 2005 5