Managementsamenvatting Op 9 en 11 maart 2005 zijn op het verzoek van de directie Voortgezet Onderwijs van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, vier expertsessies (in de vorm van computer ondersteunde versnellingskamers) met veldbetrokkenen en deskundigen georganiseerd om een aantal vraagstukken die zijn verbonden aan het Leerplusarrangement VO (L+A VO) aan expertisetoetsing te onderwerpen. De experts waren afkomstig uit de wereld van de scholen, gemeentelijke instanties, onderwijskoepels en onderwijsambtenaren. Het onderzochte nieuwe leerplusarrangement moet volgens de plannen op 1 januari 2007 in werking treden en zal de bestaande cumi-regeling voor het voortgezet onderwijs vervangen. Doel van het nieuwe arrangement is het aanpakken van probleemcumulatie op scholen. Eén en ander is nader toegelicht in de brief aan de Tweede Kamer van 22 oktober 2004 (Kenmerk PO/OO/2004/50616). Het ministerie van OCW heeft aan het ITS een onderzoekopdracht gegeven waaruit het nieuwe arrangement is ontwikkeld. Kernpunt van het arrangement is dat de beschikbare middelen niet over alle scholen worden verdeeld, maar daar terechtkomen waar de problematiek het grootste is. Als indicator heeft het ITS aangesloten bij de Armoedemonitor van SCP en CBS. Deze twee uitgangspunten zijn door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap als uitgangspunten geaccepteerd en waren in de versnellingskamer de basis voor de expertisetoetsing. De daarop gebouwde elementen en kernpunten zijn in de genoemde versnellingskamers aan de deskundigen en betrokkenen voorgelegd. De uitkomsten van deze versnellingskamers zijn in dit verslag opgenomen waarbij is getracht om zoveel als mogelijk (de sessies waren niet allemaal gelijk) overkoepelende bevindingen op te sporen en conclusies te trekken die een rol kunnen spelen in het verdere besluitvormingsproces. Juist om de brede expertise van de deelnemers maximaal te benutten, zijn de sessies wel volgens een gelijk stramien gelopen, maar niet volgens dezelfde agenda. Dit bood de mogelijkheid om in de vier sessies de complexe vraagstukken langs verschillende bevragingen te benaderen. De belangrijkste conclusies uit het rapport zijn in onderstaande punten opgenomen. 1. De uitgangspunten voor het leerplusarrangement In het eerste vragenblok is onderzocht aan welke criteria een succesvol leerplusarrangement moet voldoen. De experts waren van mening dat de volgende vier criteria de meetlat moeten vormen waarlangs het uiteindelijke arrangement kan worden beoordeeld: De leerling merkt er wat van De middelen komen terecht waar het het hardste nodig is Lage bureaucratische lasten (eenvoudige regelgeving) De ambities zijn realiseerbaar 2. De omvang van het arrangement Het ITS stelt voor bij de toedeling van de middelen voor het leerplusarrangement gebruik te maken van de Armoedemonitor van SCP en CBS en de daarbinnen gedefinieerde probleem cumulatiegebieden. Die cumulatiegebieden zijn postcodegebieden waarin op drie criteria een drempelwaarde wordt overschreden: het percentage inwoners met een laag inkomen (15%), het percentage uitkeringsontvangers (13%) en het percentage niet-westers allochtonen (7%). Concreet wordt voorgesteld om de middelen te verdelen over alle scholen waarbij minimaal 40% van de leerlingen afkomstig is uit die probleemcumulatiegebieden. Het ITS gaat bij de 40% uit van leerlingen uit de basisberoepsgerichte leerweg (BBL) en houdt de mogelijk open om ook de leerlingen uit de kaderberoepsgerichte leerweg (KBL) daaraan toe te voegen.
De vraag of het leerplusarrangement moet gelden voor deze of voor een bredere groep van schoolsoorten, behoorde tot één van de belangrijkste thema s van de versnellingskamers. De vraag is dan ook een aantal malen, vanuit verschillende benaderingen, aan de orde gesteld. Allereerst is in de expertsessies gevraagd naar de voor- en nadelen van een eventuele uitbreiding naar de kaderberoepsgerichte leerweg, waarna de respondenten konden aangeven of een nog verdere uitbreiding gewenst was. Moet het alleen gelden voor de basisberoepsgerichte leerweg, of ook voor andere onderdelen van het VMBO of wellicht zelfs voor het gehele VO? De conclusie is dat er verschillen in de voorkeuren uit de diverse sessies zijn af te leiden, maar als uitgangspunt zijn de volgende opvattingen te onderscheiden in een afnemende mate van consensus: het feit dat de basisberoepsgerichte leerweg er onder moet vallen is niet betwist; er bestaat een relatief grote voorkeur om de BBL uit te breiden met in elk geval de kaderberoepsgerichte leerweg; een grote groep respondenten (met name vanuit het schoolmanagement) heeft sympathie voor een nog verdere verbreding tot het hele VMBO of zelfs het gehele VO. Met name t.a.v. deze laatste verbreding is in de discussies uit de sessies gebleken dat een aantal deelnemers de nadruk legt op de risicoleerlingen in de BBL/ BBL en KBL, maar er tegelijkertijd op schoolniveau de behoefte bestaat om alle leerlingen uit probleemcumulatiegebieden te ondersteunen en optimaal toe te rusten, los van de onderwijssoort. Bij degenen die de uitbreiding bepleiten tot een breder gebied dan BBL/KBL staat voorop dat de school zelf de middelen moet kunnen inzetten en eventueel prioriteren naar schoolinterne doelgroepen. Deze conclusie komt overeen met een aan het einde van de sessie opnieuw gestelde vraag (zie in deze samenvatting issue 8). 3. De probleem cumulatiegrens Het ITS stelt voor de scholen extra middelen te verstrekken als 40% of meer van de leerlingen afkomstig is uit probleemcumulatiegebieden. Uit de expertsessies blijkt in hoofdlijnen steun voor dit percentage, slechts in een beperkt aantal gevallen werd voor een ander (lager) percentage geopteerd. Met een lager percentage komen er weliswaar meer scholen in aanmerking voor deze extra middelen, maar krijgen deze scholen wel minder middelen en komen de middelen niet per sé terecht op de plaats waar het het hardste nodig is (één van de afwegingscriteria, zie punt 1). De 40% werd als percentage mede gesteund vanuit de ervaring van de deskundigen dat er een omslagpunt is dat in de buurt ligt van 1/3 van de populatie probleemleerlingen. Als dat percentage wordt bereikt, dan is er niet langer sprake van een beperkte set van maatregelen, maar moet het gehele schoolbeleid en de schoolorganisatie daarop aangepast worden. Om er zeker van te zijn dat het percentage ook in de praktijk als verondersteld uitwerkt, werd vanuit verschillende sessies voorgesteld om na een periode van een paar jaar de methodiek en de effecten te evalueren en eventueel tot bijstelling te komen. 4. De rol van etniciteit bij het bepalen van probleemcumulatie in de praktijk In sessie 1 en 3 werd de rol van etniciteit bij het bepalen van probleemcumulatie besproken. Het ITS rapport geeft aan dat etniciteit een belangrijke factor is bij het voorspellen van probleemcumulatie. Maar in de politieke discussie staat het criterium van etniciteit op dit moment onder druk. Het is momenteel minder gebruikelijk dan een aantal jaren geleden om onderwijskundige achterstanden te duiden in of te verbinden aan etniciteit. De vraag of etniciteit een relevant criterium voor de duiding van probleemcumulatie is, is getoetst.
Er bleek een grote mate van overeenstemming tussen de experts te bestaan dat etniciteit nog altijd een zeer belangrijke, zoniet één van de belangrijkste, determinator is. Dat feit ontkennen, is weglopen voor de realiteit. 5. De manier van toedeling van middelen In één van de sessies is in het bijzonder gezocht naar antwoorden op de meer technische vragen inzake de verdeling van de leerplusmiddelen. Van de onderzochte modellen bleken er twee de voorkeur te genieten: a. een model waarin met een aantal schijven het bedrag per leerling toeneemt met het percentage leerlingen (in de wetenschap dat het volume aan probleemleerlingen ook voor een multiplier effect zorgt); b. het door het ITS voorgesteld model van een bedrag per leerling uit een probleemcumulatiegebied. Andere varianten, zoals een vaste voet of een drempelwaarde, kregen vanuit o.a. uitvoerings- en effectiviteitoverwegingen geen steun. 6. De verantwoordingsmethodiek Alhoewel het de bedoeling is om de middelen in financieringstechnische zin toe te voegen aan de lump sum, is de vraag gesteld of er toch nog op een specifieke manier verantwoording over moet worden afgelegd door de ontvangende scholen en zo ja aan wie en hoe. De conclusie dat verantwoording moet worden afgelegd wordt breed gedragen en het meten van de effecten vanuit het formuleren van streefcijfers en streefdoelen (bijvoorbeeld op te nemen in de schoolplannen) werd als een begaanbare methodiek beschouwd. Opmerkenswaard was dat in de meeste sessies de behoefte aan het afleggen van verantwoording groot was, om ook daadwerkelijk te kunnen aantonen dat er sprake is van een mate van doelrealisatie en de scholen niet achteraf (zoals in het verleden gebeurd in bijvoorbeeld Rekenkamerrapporten) wordt verweten dat ze niet duidelijk kunnen aangeven wat de effectiviteit van de additioneel geïnvesteerde middelen is. Daar waar vroeger extra verantwoording als extra ballast werd gezien, wordt het belang van verantwoording daarmee nu sterker dan in het verleden erkend. Daarbij gaat het niet alleen om verticale verantwoording maar zeker ook om horizontale verantwoording naar de directe omgeving van de school. Het formuleren van de eisen èn de verantwoording mogen echter niet leiden tot onnodige bureaucratisering en moeten zoveel als mogelijk een natuurlijke verbinding hebben met de bestaande beleidsplannen en verantwoordingsmechanismen. 7. De omgeving Het meeste effect bij de aanpak van probleemcumulatie kan worden bereikt als het door de school geplaatst wordt in het geheel van acties waarin ook de omgeving betrokken is. Aan de experts is gevraagd om aan te geven welke actoren buiten school een betekenisvolle invloed kunnen hebben op het succes van het leerplusarrangement. Het leidde tot een uitgebreide lijst, waarin in een aantal stappen een rangorde is aangebracht. De actoren die als het meest belangrijk werden beschouwd zijn: gemeente: in de vorm van het tot stand brengen van een netwerk rondom de scholen die geld uit het leerplus arrangement ontvangen; gemeente: organiseren (brengen in contact) overleg tussen school en RMC, het mobiliseren van de driehoek school ouders zorg; gemeente: Realiseren dat de middelen (formatie en expertise) binnen de zorg meer direct rond de school, in het belang van leerling en met inhoudelijke regie voor de school, worden ingezet; sociaal cultureel werk: na- en voorschoolse opvang; jeugdzorg/jeugdhulpverlening: uitwisselen gegevens, doorverwijzing en advisering
bureaus jeugdzorg, politie, justitie en halt, convenant de veilige school met als belangrijke taak de betere afstemming van de hulp; GGD, leerplichtambtenaar, onderwijs adviesbureaus: zorgadviesteams; algemeen maatschappelijk werk. De respondenten verwachten dat financiële prikkels en publieke verantwoording de meeste positieve invloed zullen hebben op verschillende acties en actoren. 8. Keuze met inzicht in de financiële consequenties In het laatste vragenblok werden de respondenten geconfronteerd met 9 concrete voorstellen wat betreft de omvang van het leerplusarrangement en het percentage. Uit deze 9 varianten met financiële uitwerking mocht men de meest favoriete variant uitzoeken en deze keuze verantwoorden. Rangorde varianten Sessie 1 Sessie 2 Sessie 3 Sessie 4 Totaal *) 1. Hele VO, grens op 40% 7 4 2 1 14 2. BBL/KBL, grens op 40% 4 1 0 2 7 3. BBL/KBL, grens op 10% 0 1 4 2 7 4. BBL, grens op 40% 1 0 2 1 4 5. Hele VO, grens op 10% 0 1 1 1 3 6. BBL, grens op 10% 0 0 0 2 2 7. BBL, grens op 80% 0 0 0 0 0 8. BBL/KBL, grens op 80% 0 0 0 0 0 9. Hele VO, grens op 80% 0 0 0 0 0 *) aantal malen als eerste voorkeur gekozen Hoofdargumenten voor de twee hoogst scorende 40 % varianten: Hele VO, grens op 40%: Toekenning aan het hele VO met drempel 40% waarborgt enerzijds dat de middelen substantieel zijn (niet verwaterd), anderzijds dat doorstroom leerlingen uit probleemcumulatiegebieden naar havo/vwo niet wordt afgeremd en dat wordt erkend dat havo/vwo ook extra inspanningen pleegt ten behoeve van deze groep. BBL/KBL grens op 40% Het bedrag per school biedt voldoende mogelijkheden om iets substantieels toe te voegen aan het schoolbeleid èn er is toch een redelijk aantal leerlingen dat ervan profiteert. 9. Overige aandachtspunten Als spin-off van de expert sessies kwamen nog een aantal specifieke aandachtspunten naar voren, die in het eindontwerp van het arrangement moeten worden meegenomen. Het gaat in het bijzonder om de volgende drie punten: Bij het vaststellen van de scholen maakt het ITS gebruik van BRIN nummers, terwijl voor een aantal scholen de problematiek zich toespitst op afzonderlijke vestigingen. Dit bracht veel discussie met zich mee omdat bij grote scholen met meerdere vestigingen en gefuseerde instellingen de vrees bestaat dat in bepaalde vestigingen de populatie voldoet aan de 40% probleem cumulatiegrens, maar de school als geheel er onder blijft. Dat zou voor die groep leerlingen die in een hoge concentratie wel binnen de instelling voorkomt, ongewenst negatieve effecten kunnen hebben. Er werden zorgen uitgesproken over het niet opgenomen zijn van het praktijkonderwijs in het leerplus arrangement. Daarmee wordt een belangrijke en kwetsbare groep uitgesloten van deze additionele faciliteiten.
Eenzelfde zorg werd uitgesproken met betrekking tot het voorstel voor bekostiging voor nieuwkomers korter dan een jaar een Nederland. Er werd opgemerkt dat deze periode als te kort wordt beschouwd. 10. Samenvattend t.a.v. de twee kernpunten Zoals opgemerkt is er bewust voor gekozen om de expert meetings zo te organiseren dat langs verschillende vraagmethoden de kernissues aan de orde zijn gesteld. De sessies waren daarom wel volgens hetzelfde principe georganiseerd, maar de methode van bevraging bood mogelijkheid tot variantie. Aan het Leerplusarrangement zijn tal van belangrijke vragen verbonden, maar twee springen eruit en dat zijn: a. de vraag naar de breedte of reikwijdte van het arrangement (welke delen van het VO moeten erin worden opgenomen); b. wat is het voor de doelstelling van de regeling meest optimale probleemcumulatie percentage? De vier sessies overziende en de lijn volgend van de verschillende bevragingen over deze onderwerpen kan worden geconstateerd dat er tussen de experts geen eenduidigheid bestaat over de reikwijdte van het arrangement. Daarbij spitsen de opvattingen zich toe op de smalle variant (BBL en/of BBL met daarbij KBL) aan de ene kant en de brede variant (gehele VO waaronder in elk geval het gehele VMBO) aan de andere kant. Kijkend naar de resultaten van alle de verschillende vraaglijnen in de sessies is ook een bepaalde mate van ontwikkeling van opvatting waarneembaar van een duidelijke voorkeur voor de smalle variant naar een brede (of bredere) variant: o Eerst is gevraagd naar de voordelen en nadelen van de toevoeging van KBL aan het arrangement. Dit levert een duidelijke inhoudelijke voorkeur op om de KBL eraan toe te voegen. Verbreding tot KBL ligt in elk geval voor de hand. o Vervolgens is gevraagd naar de wenselijke breedte van het arrangement. Daarin hebben de beperktere varianten in de drie sessies waarin deze vraag is gesteld de voorkeur. o De keuze voor beperkte reikwijdte sluit wat beter aan bij de vele maatschappelijke actoren die rondom of parallel aan het onderwijs hun functie in de richting van zorgleerlingen vervullen. Verbreding van de doelgroep zou één en ander kunnen compliceren, doordat andere/meer actoren in beeld kunnen komen; o Ook is in één sessie de methodiek uitgewerkt van de veronderstelde mate van doelrealisatie bij twee uiterste varianten (meer geld voor minder scholen en minder geld voor meer scholen). Hier valt de voorkeur duidelijk uit voor een variant met een beperkt aantal scholen, omdat het bedrag per school substantieel moet zijn (en daarmee voor de oplossing van problemen betekenisvoller) wordt. o Uit de discussies blijkt dat het belangrijkste bezwaar tegen verbreding van het arrangement gelegen is in de angst voor verdunning van de financiële middelen over een (te) grote groep van scholen. Hierdoor kan het beoogde effect van de regeling onder druk komen te staan. De keuze voor een smaller arrangement beperkt dit probleem. o Als evenwel uit de aan het einde van de sessies ter beschikking gestelde rekenvoorbeelden van OCW blijkt, dat het gevreesde verdunningseffect maar in beperkte mate optreedt, wordt de voorkeur voor een smal arrangement genuanceerd en eindigt de laatste bevraging over alle sessies ongeveer in een 50%-50% voorkeur voor een smal respectievelijk breed leerplus arrangement. Met betrekking tot het percentage voor de probleemcumulatie is er sprake van een minder verdeeld palet van opvattingen. De 40% wordt vrij algemeen beschouwd als de beste educated guess. Deze opvatting is mede gebaseerd op de ervaring dat de schoolorganisatie ingrijpend moet worden aangepast als de grens van ongeveer 1/3 zorgleerlingen wordt overschreden.