Auteurs Steven Velthuijsen MSc Ruud van Rijn MSc Opdrachtgevers Raedthuys Windenergie BV Yard Energy Development BV Windenergie in Emmen Voorwaarden bij projectontwikkeling
Windenergie in Emmen Voorwaarden bij projectontwikkeling Datum 14-11-2017 Versie 0.3 Bosch & Van Rijn Groenmarktstraat 56 3521 AV Utrecht Tel: 030-677 6466 Mail: info@boschenvanrijn.nl Web: www.boschenvanrijn.nl Bosch & Van Rijn 2017 Behoudens hetgeen met de opdrachtgever is overeengekomen, mag in dit rapport vervatte informatie niet aan derden worden bekendgemaakt. Bosch & Van Rijn BV is niet aansprakelijk voor schade door het gebruik van deze informatie
Windenergie in Emmen Voorwaarden bij projectontwikkeling Inhoudsopgave HOOFDSTUK 1 INLEIDING EN DOEL 4 1.1 Inleiding 4 1.2 Inleiding en doel van deze notitie 1.3 Relevante documenten 6 7 HOOFDSTUK 2 RENTABILITEIT 8 2.1 Rendementen 8 2.2 Realisatie 2018 in de tijd niet haalbaar 2.3 SDE+ gaat uit van actuele stand der techniek 9 10 2.4 Ontbreken goede ruimtelijke ordening 12 HOOFDSTUK 3 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 13 3.1 Aandachtspunten 13 3.2 Conclusies 3.3 Aanbevelingen 13 14 Inleiding en Doel 2
Inleiding en Doel 3
Hoofdstuk 1 Inleiding en Doel 1.1 Inleiding De gezamenlijke provincies hebben in 2013 afspraken gemaakt met het Rijk over de verdeling per provincie van de Rijksdoelstelling van 6.000 MW windenergie op land in 2020. De afspraak van 6.000 MW windenergie op land is tevens inzet van de gezamenlijke provincies in het kader van het door de SER gefaciliteerde Nationaal Energieakkoord. De provincie Drenthe heeft een opgave van aan 285,5 MW opgesteld windvermogen. Een belangrijk deel ervan moet worden gerealiseerd in de gemeente Emmen: 95,5 MW. Bij plaatsing van windturbines is een goede samenwerking tussen het bevoegd gezag, de projectontwikkelaar en de omgeving onontbeerlijk. Deze partijen hebben elkaar nodig. De ontwikkelaars Raedthuys Windenergie BV en Yard Energy Development BV spelen, samen met Intocon en Deddens, als ontwikkelaars bij de plaatsing in Emmen een belangrijke rol. Zij hebben immers intentieovereenkomsten met grondeigenaren op locaties waar plaatsing van windturbines beleidsmatig door de gemeente Emmen mogelijk is middels de structuurvisie windenergie. Het gaat om de locaties: - Zwartenbergerweg - Pottendijk - N34 (Zie figuren 1, 2 en 3 hieronder.) Het is aan overheid/bevoegd gezag (EZ, Provincie Drenthe en Gemeente Emmen) om een passend ruimtelijk kader te scheppen waarin de markt de initiatieven neemt om te investeren. De inbreng van windprojectontwikkelaars die risicodragend investeren is cruciaal om de hiervoor genoemde publieke doelstellingen te behalen. Inleiding en Doel 4
Figuur 1 Locatie Zwartenbergerweg Figuur 2 Locatie Pottendijk Figuur 3 Locatie N34 Inleiding en Doel 5
1.2 Inleiding en doel van deze notitie Inleiding Het college van de gemeente Emmen heeft, mede naar aanleiding van de resulaten van het gebiedsproces, de kaders vastgesteld voor het realiseren van windenergie op de voornoemde locaties. In dit gebiedsproces zijn, naast de normale wettelijke en ruimtelijke beperkingen, twee belangrijke aanvullende restricties vastgesteld; te weten: een maximale tiphoogte van 149 meter; een maximale exploitatietermijn van 16 jaar. De maximale tiphoogte vloeit voort uit de verlichtingseis van windturbines van boven de 149 meter, waarvoor in het gebiedsproces veel aandacht is geweest. De maximale exploitatie termijn vloeit voort uit de gedachte dat de SDE+-subsidie periode voldoende is voor een rendabel project. De ontwikkelaars hebben in het gebiedsproces aangegeven dat deze aanvullende restricties te beperkend werken voor een aanvaardbare te verwachte business case. Het college heeft echter de ruimte geboden deze restricties op te rekken indien de ontwikkelaars hierover overeenstemming konden bereiken met de omwonenden (bewonersplatform). Hier is een impasse ontstaan: De ontwikkelaars wilden graag overleg plegen onder welke voorwaarden de restricties opgerekt kunnen worden, terwijl het bewonersplatform bewezen wil zien dat deze restricties toegepast kunnen worden. Het laatste veronderstelt dat een business case in deze fase van projectvorming met enige zekerheid kan worden opgesteld. Dit is echter niet mogelijk; er zijn te veel onzekerheden. Bovenstaande impliceert ook dat een business case objectief is, terwijl de belangen in de business case van beide partijen echter tegengesteld zijn. De visie van de ontwikkelaars is voor locatie Pottendijk onderbouwd in de Rapportage haalbaarheid business case 149m (10 mei 2017). Op verzoek van de omwonenden is vervolgens de volgende rapportage opgesteld: Deskundigentoets Gebiedsplatform Pottendijk gemeente Emmen (12 september 2017). Deze deskundigentoets stelt dat er wel degelijk een rendabel project te realiseren is in de gemeente Emmen, waarbij de maximale tiphoogte van 149 meter wordt gerespecteerd. Doel van deze notitie Deze notitie wil vanuit het perspectief van de projectontwikkelaar een aantal randvoorwaarden bij plaatsing van windturbines helder in beeld brengen: Rendementen: Greenfield-ontwikkeling vs. instappen bij financial close. Verkrijgen van SDE+ in 2018 in de tijd niet haalbaar, financial close volgt vaak 1 tot 2 jaar daarna. SDE+ gaat uit van actuele stand der techniek (ashoogte en rotordiameter). Ontbreken goede ruimtelijke ordening. Inleiding en Doel Bovenstaande randvoorwaarden worden toegelicht in Hoofdstuk 2. 6
De conclusies die vanuit deze randvoorwaarden naar voren komen worden gekoppeld aan haalbaarheidsrisico s van bouw en exploitatie van windparken in Emmen. 1.3 Relevante documenten Deskundigentoets Gebiedsplatform Pottendijk gemeente Emmen 12 sept 2017. Windexploitatiemodel RVO ingevuld (door deskundigen) voor Pottendijk 17 x 3,6 MW, 09-01-2017. Windexploitatiemodel RVO ingevuld (door initiatiefnemers) voor Pottendijk 17 x 3 MW, 05-09-2017. Rapportage haalbaarheid business case 149 m. 05-10-2017. Inleiding en Doel 7
Hoofdstuk 2 Rentabiliteit 2.1 Rendementen Greenfield-ontwikkeling vs. Instappen bij financial close Greenfield-ontwikkeling = Risicodragend een project ontwikkelen vanaf het allereerste begin. Instappen financial close = Investeren in een project waar al een vergunning, SDE+ en financiering verkregen is. Windprojecten die vanaf greenfield ontwikkeld worden (d.w.z. dat er nog geen voorbereidend ontwikkelwerk is gedaan), zoals de 3 locaties in Emmen, hebben nog veel risico s. Er wordt veel tijd en geld besteed aan onderzoeken en vergaderingen terwijl niet zeker is of het project ooit gebouwd gaat worden. Een verwacht rendement van 14,5% op eigen inleg is in Nederland hierbij de algemeen aanvaarde norm. Deze norm is vastgesteld door de Rijksoverheid middels het Ministerie van Economische Zaken, op advies van Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN). ECN hanteert hierbij de SDE+ rekensystematiek. Hoe meer onzekerheden in het project zitten, des te hoger het rendement op eigen inleg (IRR) dient te zijn, wil een projectontwikkelaar instappen. Een projectontwikkelaar werkt immers aan meerdere projecten, inclusief projecten die geen doorgang vinden. De gemaakte kosten voor projecten die geen doorgang vinden, moeten worden gedekt door de projecten die wel worden gerealiseerd. Figuur 4 Schematische weergave van de relatie tussen risico en rendement: hoe hoger het risico, des te hoger moet het rendement zijn wil een ondernemer instappen. Rentabiliteit 8
Indien later ingestapt kan worden, bijvoorbeeld bij financial close, als de vergunning en de SDE+-beschikking binnen zijn, kan genoegen genomen worden met een lager rendement. Veel ontwikkelrisico s zijn immers verdwenen. Hier is een rendement van 8% op eigen vermogen gangbaar 1. In de notitie Deskundigentoets Pottendijk wordt meer dan eens vermeld dat er projecten zijn die met een rendement van 8% of zelfs nog minder genoegen nemen op eigen vermogen. Wellicht geldt dat voor projecten bij financial close, maar dit gaat zeker niet op voor projecten die vanaf greenfield opgestart zijn. In Emmen zijn alle projecten greenfield. Daardoor is het deskundigenrapport niet relevant voor de onderhavige discussie. Er wordt uitgegaan van een situatie die in Emmen niet aanwezig is, want in Emmen zijn alle risico s er nog en liggen bij de ontwikkelaars. Op het moment dat de belangrijkste risico s uit het project zijn kan pas beoordeeld worden of een project tot daadwerkelijke investering zal leiden. Wat helder is: verwachte rendementen van circa 8% op eigen vermogen, passend bij windturbines met 149m tiphoogte, geven voor greenfieldontwikkelingen financieel onaanvaardbare risico s. De kans dat projectontwikkelaars instappen is klein. Wanneer stappen projectontwikkelaars wel in? Op grotere ashoogte waait het harder, waardoor er meer energie langskomt. Met een grotere rotor kan de windturbine een groter oppervlak beslaan, wat resulteert in een grotere productie. Projecten met grote(re) windturbines hebben energetisch hogere rendementen. Dit komt doordat de kosten voor grotere windturbines afnemen per geproduceerde kwh. Genoegen nemen met minder Niet elk project hoeft per sé altijd een rendement van 14,5% op te leveren. Een windprojectontwikkelaar wil graag investeren, en neemt soms genoegen met een vooruitzicht op minder rendement, bijvoorbeeld als een vergunning en SDE+ binnen afzienbare tijd in het verschiet liggen. Dit is echter, mede gelet op het politieke klimaat, niet het geval. De onzekerheden voor projectontwikkeling op de locaties in Emmen zijn aanzienlijk. 2.2 Realisatie 2018 in de tijd niet haalbaar In de notitie Deskundigentoets Pottendijk wordt uitgegaan dat gebruik gemaakt kan worden van de verwachte SDE+-bedragen van 2018. Gezien de termijnen die gebruikelijk zijn voor de planologische procedure (startnotitie, milieueffectrapportage, bestemmingsplanwijziging, vergunningverlening) is het niet mogelijk om een omgevingsvergunning te verkrijgen die gebruikt kan worden voor de aanvraag van de SDE+ najaarsronde van september/oktober 2018. Nb: Een omgevingsvergunning is een vereiste om mee te kunnen dingen naar een SDE+-beschikking. 1 Er bestaan geen vaststaande normen voor rendement op eigen vermogen. Een rendement van 8% is arbitrair, maar wordt vaak genoemd in de wereld van commerciële investeerders. Zie bijv. https://www.investeerders.nl/rentabiliteit/ (laatste zin website). Rentabiliteit 9
De SDE+-ronde van 2019 is wellicht wel haalbaar, als alle partijen zich aan een goede planning committeren. Wat echter op dat moment het SDE+-basisbedrag is (en wat de aanschafkosten van windturbines op dat moment zijn) is momenteel nog niet bekend. De ervaring met andere projecten in Nederland leert dat 2020 of zelfs 2021 waarschijnlijker geacht moet worden als datum voor een herroepelijke vergunning. Een SDE+-beschikking op zich is echter nog niet voldoende om een investeringsbeslissing te doen. Ook dient de vergunning onherroepelijk te worden. De meeste projecten zullen een Raad van State (RvS) procedure doorlopen alvorens tot een investeringsbesluit kan worden gekomen. Deze RvS procedure neemt doorgaans minimaal een jaar in beslag. Gedurende al die tijd staat de business case niet vast. 2.3 SDE+ gaat uit van actuele stand der techniek De SDE+ subsidieregeling gaat steeds uit van actuele stand der techniek (ashoogte en rotordiameter). Ten tijde van een toekomstige SDE+-subsidieaanvraag (2019 op z n vroegst) zal het basisbedrag gebaseerd zijn op moderne grote windturbines, met grotere afmetingen. Een tiphoogte van 149m past absoluut niet in dit beeld. De technologische ontwikkeling van windturbuines gaat snel. Windturbines worden steeds groter (hogere ashoogte, grotere diameters en grotere vermogens). Op dit moment zijn er windturbines te verkrijgen met 239m tiphoogte. Windturbines met hoge masten en grote rotordiameters zijn economisch voordeliger: de kostprijs per kwh is voor grote windturbines lager dan voor kleine. ECN houdt bij de berekening van de hoogte van de SDE+ rekening met de actuele stand der techniek. Mede daarom gaat het SDE+-basisbedrag voor windturbines elk jaar omlaag. Onderstaande grafieken (figuur 5 en figuur 6) tonen voor de afgelopen jaren hoe hoog het SDE+-basisbedrag was, en wat de gemiddelde tiphoogte is van windturbines die in dat jaar zijn geplaatst. Daarbij zij opgemerkt dat windturbines vaak pas 2-3 jaar na toekenning van de SDE+ worden gebouwd, door de lange beroepsprocedure en de onderhandelingen met windturbinefabrikanten. Dit betekent vaak dat de dimensies van een windturbine in een vastgesteld bestemmingsplan al achterlopen op de ontwikkelingen in de markt (en vaststelling SDE+tarief) ten aanzien van de best beschikbare techniek. Het SDE+-basisbedrag wordt elk jaar door ECN berekend, mede op basis van prijsopgaven van windturbines uit de markt. Bij deze inventarisatie wordt echter geen rekening gehouden met eventuele beperkingen in de afmetingen van windturbines. Door een maximum te stellen aan de tiphoogte zijn de randvoorwaarden voor windturbines in gemeente Emmen niet meer dezelfde als die waar ECN mee rekent. Rentabiliteit 10
Figuur 5 Basisbedrag SDE+. In de periode t/m 2010 gold een vast basisbedrag. In 2011 werd de SDE omgevormd tot de SDE+. Hierin kon een windproject later inschrijven tegen een hoger basisbedrag, met het risico dat de pot leeg was. Vanaf 2015 geldt winddifferentiatie : het basisbedrag is afhankelijk van de gem. windsnelheid in betreffende gemeente. Emmen valt in de categorie 7,0 en <7,5.m/s. Figuur 6 Gemiddelde tiphoogte van nieuw gebouwde windturbines van 2 MW en groter, per bouwjaar. Voor 2018 is het gemiddelde genomen van een aantal grote projecten die in aanbouw zijn en/of een onherroepelijke vergunning hebben 2. Bron: www.windstats.nl Rentabiliteit 2 Het betreft de windparken Krammer, Bouwdokken, Wieringermeer, Westfrisia en Deil. 11
Het is ontegenzeggelijk zo dat dalende SDE+-basisbedragen mede zijn ingegeven door kostenreductie van windturbines. Deze kostenreductie ontstaat echter niet doordat bestaande typen (veel) goedkoper worden, maar doordat nieuwere, grotere en kostenefficiëntere modellen beschikbaar komen. 2.4 Ontbreken goede ruimtelijke ordening In het proces dat opgezet is door het bevoegd gezag, de gemeente Emmen, mist een essentieel onderdeel, en dat is goede ruimtelijke ordening conform art. 3.1 Wro. Er ligt wel beleid en een structuurvisie, maar de tiphoogtebeperking op 149m en exploitatiebeperking van 16 jaar hebben niets te maken met een goede ruimtelijke ordening. Een eventuele overschrijding van deze beperkingen is mogelijk, mits de omgeving akkoord gaat. De omgeving weigert pertinent daarop in te gaan; een geldbijdrage wordt niet interessant gevonden, en er wordt verwezen naar de grenzen in het beleid en structuurvisie. Er is dus op deze wijze een pseudo-wetgeving ontstaan in afwijking van landelijke normen en uitgangspunten, en deze pseudo-wetgeving vormt thans een impasse. Wil Emmen weer vooruitzicht houden op plaatsing van windturbines, dan moeten die randvoorwaarden van tafel en moet er een business case komen die optimaal is in relatie tot een goede ruimtelijke ordening, waardoor er ook ruimte ontstaat voor participatie. Rentabiliteit 12
Hoofdstuk 3 Conclusies en aanbevelingen 3.1 Aandachtspunten Bij ontwikkeling en exploitatie van een windpark in Emmen geven wij de volgende aandachtspunten mee: Over rendementen: 14,5% is de algemeen aanvaarde norm voor een greenfield-ontwikkelingen zoals in Emmen. Verwachte rendementen van circa 8%, passend bij windturbines met 149m tiphoogte, geven voor greenfieldontwikkelingen financieel onaanvaardbare risico s. (Zulke rendementen horen meer bij investeringen op het tijdstip van financial close, 2 á 3 jaar na verkrijgen van vergunning en SDE.) De verkrijging van de vergunning en SDE voor een windpark in Emmen in 2018 is in de tijd niet haalbaar. 2019 is mogelijk als alles mee zit. De ervaring leert dat 2020 of zelfs 2021 waarschijnlijker geacht moet worden. De SDE+ subsidieregeling gaat immer uit van actuele stand der techniek (ashoogte en rotordiameter). Ten tijde van de subsidieaanvraag (minimaal 2019) zal het SDE+-basisbedrag gebaseerd zijn op moderne grote windturbines, met naar verwachting grotere afmetingen. Een tiphoogte van 149m past niet in dit beeld. Door de beperkingen op te leggen van 149m tiphoogte en 16 jaar exploitatie is een goede ruimtelijke ordening conform Wro 3.1 niet mogelijk. 3.2 Conclusies Op basis van de uitwerking business case Pottendijk 149m en de Deskundigentoets Gebiedsplatform Pottendijk Gemeente Emmen concluderen wij als volgt: Bij een maximale tiphoogte van 149m zijn de energieopbrengst en het financieel rendement substantieel lager dan wanneer deze beperking niet wordt opgelegd. Conclusies en aanbevelingen 13
Op deze locatie is onder de huidige van toepassing zijnde parameters misschien een windpark te exploiteren met 149m tiphoogte. Initiatiefnemers hebben aangegeven dat het rendement bij een gemaximeerde tiphoogte van 149 onvoldoende en veel te onzeker is om tot investering in de ontwikkeling over te gaan. Gezien de ontwikkeling van de SDE+ is dit een goed verdedigbaar standpunt. In de deskundigentoets wordt uitgegaan van SDE+ aanvragen in 2018. Dit is naar ons oordeel niet mogelijk, gezien de doorlooptijd van de vereiste vergunningen. Er zal dus een nog lagere SDE+ bijdrage van toepassing zijn, waardoor de rendementen die zijn gebruikt in de deskundigentoets nog lager uit zullen vallen. Door een beperking van 149m in te stellen ontstaat er een substantieel risico dat windparken in Emmen financieel niet rendabel te bouwen en exploiteren zijn. Het tijdig realiseren van voldoende windvermogen om te voldoen aan de gemeentelijke en provinciale taakstelling wordt daarmee onzeker. 3.3 Aanbevelingen Het bevoegd gezag heeft de projectontwikkelaars nodig voor het realiseren van haar doelstellingen. Beide hebben rekening te houden met de omgeving voor de realisatie van de plannen. Voorstel: Zorg voor kleine setting waarin afgevaardigden van deze partijen onder leiding van een onafhankelijke mediator/procesmanager elkaar leren vertrouwen en de mogelijkheden verkennen. (Net als bij een regeerakkoord.) Neem hiervoor beperkt de tijd, bijvoorbeeld een half jaar. Indien het bevoegd gezag bij de provincie Drenthe komt te liggen, en een inpassingsplan opgestart wordt, is het onwenselijk om de gemeente Emmen buitenspel te zetten. Zij dienen nadrukkelijk een (mee)sturende rol te krijgen in bijvoorbeeld het invullen van het gebiedsfonds. Daarnaast zullen de bewoners uitvoerig geïnformeerd moeten worden over het PIPproces en de onderzoeksresultaten in bijvoorbeeld maandelijkse klankbordgroepmeetingen totdat de windparken daadwerkelijk zijn opgeleverd en het gebiedsfonds is opgericht. Conclusies en aanbevelingen 14