Keuzes op het terrein transparantie en verantwoording van de nieuwe Waterschapswet 1 Handreiking voor het gebruik van deze notitie De nieuwe Waterschapswet biedt, met name in de artikelen 98a tot en met 109c, diverse mogelijkheden om de positie van het algemeen bestuur, als hoogste, democratisch gekozen orgaan van een waterschap, te versterken 1. Met deze versterking kan een bijdrage worden geleverd aan twee hoofddoelstellingen van de Wet modernisering waterschapsbestel, namelijk versteviging van de democratische legitimatie en grotere transparantie. De wijzigingen in de Waterschapswet hebben een minder dwingend karakter dan de vergelijkbare wijzigingen die in 2004 in Provincie- en Gemeentewet zijn doorgevoerd. De wetswijziging dwingt de waterschappen niet het algemeen bestuur een sterkere positie te geven, maar reikt instrumenten aan waarmee de rollen van het algemeen bestuur (beleidsbepaling, kaderstelling, controle, vertegenwoordiging en verantwoording) (beter) kunnen worden ingevuld. In feite nodigen de wijzigingen in de wet de waterschappen uit om een discussie te gaan voeren over de wijze waarop het algemeen bestuur zelf zijn rollen wil invullen en over de vraag of de huidige werkwijze past bij de context van de wetswijzigingen. Het is dus aan de waterschappen zelf om de wetswijzigingen naar eigen behoeften in te vullen en de mogelijkheden te benutten. Naast de wijzigingen die rechtstreeks uit de twee genoemde hoofddoelstellingen van de wetswijziging voortvloeien, hebben zijn er in de wet en het op de wetswijziging gebaseerde Waterschapsbesluit nog enkele meer technische aanpassingen doorgevierd. Ook deze aanpassingen zullen door de waterschapen moeten worden opgepakt en ook daarbij zijn keuzes te maken. De twee belangrijkste hoofdvragen die uit het voorgaande voortvloeien zijn: welke keuzes kan een waterschap maken om na te gaan of de wijze waarop de beleidsbepalende, kaderstellende, controlerende, vertegenwoordigde en verantwoordende rol van het algemeen bestuur thans is ingevuld in voldoende mate aansluit op de bedoelingen van de onderwerpen uit de nieuwe Waterschapswet die te maken hebben met transparantie en verantwoording?; welke vragen moet een waterschap beantwoorden om na te gaan of het huidige beleid en/of werkwijze voldoen aan de regelgeving in of op grond van de nieuwe Waterschapswet? Met deze hoofdvragen als vertrekpunt heeft de projectgroep van de Unie die op dit terrein ondersteuning biedt in deze notitie een groot aantal keuzes benoemd die een waterschap kan maken. De keuzes hebben op zich alle een bestuurlijk aspect, maar het zal per waterschap verschillen wie of welk orgaan de uiteindelijke keuze maakt. Gegeven deze verschillen is het voor de projectgroep niet mogelijk centraal een onderscheid in de keuzes aan te brengen; dit is maatwerk per waterschap. De projectgroep kan zich voorstellen dat een waterschap een klein comité vormt dat een voorstel gaat ontwikkelen rond de volgende vragen: welke keuzes worden aan het bestuur voorgelegd en welke keuzes kunnen ambtelijk gemaakt worden? Wat betreft de keuzes die bestuurlijk gemaakt gaan worden, welke keuzes worden aan het algemeen bestuur en welke aan het dagelijks bestuur voorgelegd? Wat betreft de keuzes die ambtelijk gemaakt gaan worden, wie beslist over welke keuzes? De projectgroep kan zich voorstellen dat in ieder geval de voorzitter en de secretaris-directeur in dit proces worden betrokken. 1 In bijlage 1 wordt een uitgebreider beeld geschetst van achtergronden, doel en inhoud van de betreffende wijzigingen in de Waterschapswet.
Pagina 2 van 56 2 Opbouw, reikwijdte en globale inhoud van deze notitie De invulling van de beleidsbepalende, kaderstellende, controlerende, vertegenwoordigde en verantwoordende rollen van het algemeen bestuur kan met name plaatsvinden in drie verordeningen die verplicht zijn op grond van de Wet modernisering waterschapsbestel en waarmee richting gegeven kan worden aan de beleids- en verantwoordingsfunctie van waterschappen. Daarom vormen deze notitie en de inhoud van deze verordeningen een twee-eenheid. Het gaat om de verordeningen die in de artikelen 108, 109 en 109a van de wet worden genoemd: a. met de verordening op basis van artikel 108 geeft het algemeen bestuur het dagelijks bestuur een aantal uitgangspunten voor het (financieel) beleid en beheer mee en bepaalt zij binnen welke organisatorische kaders het beleid moet worden uitgevoerd. Met de verordening worden organisatorische piketpaaltjes geslagen die waarborgen dat bij de uitvoering aan de in artikel 108 genoemde eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. b. In lijn hiermee zal het algemeen bestuur met de verordening op grond van artikel 109 regelen dat er tijdens de beleidsuitvoering interne en externe controle op het financieel beheer en de financiële organisatie plaatsvindt, waarbij de rechtmatigheid van beide aspecten moet worden getoetst. De interne controle vindt in feite continu plaats door in de administratieve organisatie ingebouwde checks en balances alsmede specifieke interne controlemaatregelen. Het ligt voor de hand dat het dagelijks bestuur het algemeen bestuur hierover ook regelmatig rapporteert. De externe controle door de accountant heeft de jaarrekening als belangrijkste aangrijpingspunt en kijkt dan vooral terug. Wat betreft het rechtmatigheidaspect toetst de accountant of; de baten, lasten en balansmutaties die in de jaarrekening zijn opgenomen rechtmatig tot stand zijn gekomen; de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken. c. Een derde algemene kaderstellende mogelijkheid voor het algemeen bestuur wordt geboden door het nieuwe artikel 109a. Het eerste lid van dit artikel bepaalt namelijk dat het algemeen bestuur regels kan stellen ten aanzien van de onderzoeken die het dagelijks bestuur op grond van hetzelfde artikel periodiek moet doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering. Van de drie verordeningen heeft die op grond van artikel 108 de meest brede strekking. In feite bepaalt die verordening voor een belangrijk deel de inhoud van de verordeningen die op grond van de artikelen 109 en 109a moeten worden vastgesteld. De verordening ex artikel 109a is niet verplicht; het algemeen bestuur kan nadere regels stellen, maar is hiertoe niet verplicht. Mede omdat de verordeningen ex artikelen 108 en 109 nog in 2008 moeten worden vastgesteld, gaat deze notitie alleen in op de keuzes die voor deze verordeningen kunnen worden gemaakt. De waterschappen zullen op een later moment voorzien worden van materiaal waarmee zij de discussie over de onderwerpen uit de verordening ex artikel 109a kunnen verzorgen. Er is dus een nauwe relatie tussen deze notitie met keuzes en de inhoud van de verordeningen ex artikelen 108 en 109 Waterschapswet. De keuze die een waterschap met betrekking tot een bepaald onderwerp maakt, bepaalt voor een deel de inhoud van het betreffende onderdeel van de verordening. Door het aflopen van de keuzes worden de verordeningen als het ware opgebouwd en ingevuld. Vandaar ook dat deze notitie en de model-verordeningen ex artikelen 108 en 109 gelijktijdig worden uitgebracht.
Pagina 3 van 56 Deze notitie kent een indeling naar de volgende drie hoofdonderwerpen: keuzes met betrekking tot de uitgangspunten voor verordening ex artikel 108 (paragraaf 3; vanaf pagina 3); keuzes met betrekking tot de onderwerpen uit de model-verordening ex artikel 108 (paragraaf 4; vanaf pagina 9); keuzes met betrekking tot de onderwerpen uit de model-verordening ex artikel 109 (paragraaf 5; vanaf pagina 40). Bij keuzes die betrekking hebben op de inhoud van de genoemde verordeningen is steeds aangeven op welke artikelen van de model-verordeningen de keuzes betrekking hebben. 3 Bepalen uitgangspunten inhoud verordening ex artikel 108 Zoals eerder aangegeven kan met name via de verordening ex artikel 108 invulling worden gegeven aan de doelstellingen van de wijzigingen in de Waterschapswet op het terrein transparantie en verantwoording. De bestuurlijke discussie daarover kan worden begonnen door keuzes te maken omtrent de uitgangspunten die worden gesteld aan de inhoud van de verordening. Deze keuzes worden in deze paragraaf toegelicht. Keuze a De verordening beperkt houden tot het financiële domein of een bredere scope geven door daarin uitgangspunten vast te leggen voor de gehele beleids- en verantwoordingsfunctie? Het is goed als het (algemeen bestuur van het) waterschap expliciet voor de start van de ontwikkeling van de verordening bepaald welke scope de verordening moet krijgen; financieel of breder? Artikel 108 van de gewijzigde Waterschapswet stelt dat het algemeen bestuur bij verordening de uitgangspunten vast moet stellen voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie. Het meermalen voorkomen van het woord financiële zou tot de conclusie kunnen leiden dat de verordening financieeltechnisch van aard zou moeten worden en vooral financiële en administratief-technische en organisatorische onderwerpen zou moeten bevatten. Bij de waterschappen heeft de laatste jaren echter een verschuiving plaatsgevonden van een financiële functie naar een beleidsen verantwoordingsfunctie ofwel van een administratief-technische naar een bredere en bestuurlijke functie. De volgende elementen krijgen daardoor meer gewicht: de bestuurlijke beleidsvoorbereiding, beleidsvaststelling, controle en verantwoording van algemeen en dagelijks bestuur; waarbij ten aanzien van verantwoording geldt dat deze zowel intern als extern plaatsvindt; de informatievoorziening aan beide bestuursorganen; de (financiële aspecten van de) programma s die het waterschap nastreeft en de plaats en functie daarin van de meerjarenraming, begroting en jaarverslaggeving; de meerjarige financiële positie; het beheersen van het begrotingsevenwicht, mede door het onderkennen en beheersen van risico s. Veel waterschappen onderkennen deze ontwikkeling en handelen daar al naar. De begrippen uit artikel 108 moeten dan ook breder dan puur financieel worden opgevat. Dit betekent dat artikel 108 betrekking heeft op de beleids- en verantwoordingsfunctie. Dit is een verzamelbegrip voor alle onderwerpen die te maken hebben met voorbereiding van
Pagina 4 van 56 meerjarenraming en begroting, de uitvoering en beheersing van het daarin opgenomen beleid en de verantwoording daarover, zowel intern als extern. Het zijn onderwerpen waarbij vooral het algemeen bestuur een centrale rol vervult. Het algemeen bestuur neemt aan de voorkant beslissingen en controleert lopende en na afloop van de uitvoering voor een bepaald begrotingsjaar op basis van de begroting. Dit maakt dat de beleids- en verantwoordingsfunctie essentieel is voor het functioneren van het waterschap. De beleids- en verantwoordingsfunctie omvat alle directe en indirecte activiteiten en processen ter uitvoering van de onderwerpen die zijn opgenomen in de Bepalingen Beleidsvoorbereiding en Verantwoording Waterschappen, een onderdeel van het Waterschapsbesluit. De kernonderwerpen in de bepalingen zijn de meerjarenraming, begroting, jaarverslaggeving, inclusief de daar onderdeel vanuit makende paragrafen, de daarin gepresenteerde financiële positie en in relatie daarmee de balans. Hieronder worden de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie uit artikel 108 toegelicht op basis van de insteek dat de reikwijdte van artikel 108 breder is dan het financiële domein en betrekking heeft op de gehele beleids- en verantwoordingsfunctie. Financieel beleid Het begrip financieel beleid omvat de uitgangspunten voor de beleids- en verantwoordingsfunctie. In de eerste plaats zijn dat de algemene uitgangspunten en doelen voor uitoefening, organisatie en werking van de functie en de daarbij behorende informatievoorziening. Ten tweede gaat het om activiteiten die nauw samenhangen met de cyclus van beleidsvoorbereiding en verantwoording. Het gaat daarbij vooral om de programmatische aspecten (welke effecten / doelstellingen worden beoogd en welke prestaties moeten daarvoor geleverd worden?) en daarnaast om de financiële aspecten. In de derde plaats gaat het specifiek om uitgangspunten die de budgettaire ruimte beïnvloeden. Artikel 108 noemt in dit laatste verband drie onderwerpen die in ieder geval in de verordening tot uitdrukking moeten komen: de regels voor de waardering en afschrijving van activa; de grondslagen voor de berekening van de door een waterschap in rekening te brengen prijzen en tarieven voor de rechten die in artikel 115; eerste lid onderdelen a en b van de Waterschapswet worden genoemd; de doelstellingen, richtlijnen, limieten en administratieve organisatie van de financieringsfunctie. Financieel beheer Het financieel beheer omvat de activiteiten die moeten bewerkstelligen dat de uitvoering van het in de begroting opgenomen, vastgestelde beleid volgens de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvinden en dat de financiële positie daarmee in overeenstemming is. De betreffende activiteiten dienen er voor te zorgen dat de beleidsuitvoering en financiële situatie onder controle is. Financiële organisatie De financiële organisatie ondersteunt de beheersing van de uitvoering van het beleid. Het gaat daarbij ten eerste om de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie. Ten tweede gaat het om de inrichting en het onderhoud van de (administratieve) systemen die de activiteiten en processen van het financieel beheer ondersteunen. Deze systemen ondersteunen niet alleen de geldstromen (wat mag het kosten; input), maar evenzeer de prestaties (output) en de doelstellingen/effecten (outcome). Tot de systemen behoren ook management-
Pagina 5 van 56 controlsystemen binnen de ambtelijke organisatie, tussen de ambtelijke organisatie en het dagelijks bestuur en tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur. De verordening betrekking laten hebben op de volledige beleids- en verantwoordingsfunctie en deze niet te beperken tot het financiële domein. Keuze b Het bepalen van de rolverdeling tussen algemeen bestuur en dagelijks bestuur die in de verordening moet worden uitgewerkt Met de verordening heeft het algemeen bestuur de mogelijkheid om de kaders te stellen waarbinnen het dagelijks bestuur invulling moet geven aan de beleids- en verantwoordingsfunctie. Het is goed als het (algemeen bestuur van het) waterschap expliciet voor de start van de ontwikkeling van de verordening bepaalt wat de rolverdeling op hoofdlijnen is tussen beide bestuursorganen. In de verordening wordt deze taakverdeling verder uitgewerkt naar elementen van de beleids- en verantwoordingfunctie voor zowel algemeen als dagelijks bestuur. Bij de verdere uitwerking van de wetswijzigingen is de Unie uitgegaan van de volgende rolverdeling op hoofdlijnen tussen algemeen en dagelijks bestuur: door middel van de verordeningen op basis van de artikelen 108, 109 en 109a van de Waterschapswet geeft het algemeen bestuur het dagelijks bestuur een aantal kaders mee waarbinnen beleidsvoorstellen moeten worden gedaan en de wijze waarop het beleid moet worden uitgevoerd (kaderstelling); het algemeen bestuur spreekt zich bij de behandeling van de meerjarenraming uit over het meerjarig beleid van het waterschap en de financiële consequenties daarvan (beleidsbepaling); op basis van een voorstel van het dagelijks bestuur stelt het algemeen bestuur via de begroting het beleid van het waterschap voor het komend jaar vast (beleidsbepaling) en de (financiële) middelen beschikbaar die maximaal bij de beleidsuitvoering mogen worden ingezet (kaderstelling); over het vastgestelde beleid en de benodigde middelen kan transparant naar de samenleving worden gecommuniceerd (externe verantwoording); het is vervolgens aan het dagelijks bestuur om het beleid uit te voeren, waarbij de beschikbaar gestelde middelen mogen worden ingezet. Het dagelijks bestuur moet er voor zorgen dat deze middeleninzet rechtmatig, doeltreffend en doelmatig is: door middel van een goede uitvoering en interne organisatie moet er voor worden gezorgd dat de beleidsdoelen daadwerkelijk worden bereikt (doeltreffendheidsvraag), dat dit met zo min mogelijk middeleninzet gebeurt (doelmatigheidsvraag) en dat de middelen worden ingezet zoals is toegestaan (rechtmatigheidvraag) (uitvoering en sturing); lopende het begrotingsjaar informeert het dagelijks bestuur het algemeen bestuur over de beleidsuitvoering en na afloop van het begrotingsjaar legt het dagelijks bestuur hierover verantwoording af. Hierbij wordt aangegeven of de gestelde doelen en prestaties worden c.q. zijn gehaald en welke middeleninzet gerealiseerd zal worden c.q. gerealiseerd is en hoe het met de doelmatig- en rechtmatigheid is gesteld (interne informatieverstrekking en verantwoording); op basis van deze rapportages kan het algemeen bestuur een oordeel geven en indien noodzakelijk het beleid en/of de uitvoering daarvan bijstellen (controlerende functie); uiteindelijk kan het algemeen bestuur verantwoording afleggen aan de samenleving (externe verantwoording).
Pagina 6 van 56 Het algemeen bestuur een voorstel doen voor een eigen rolverdeling op hoofdlijnen tussen algemeen en dagelijks bestuur en daarbij bezien of de zojuist weergegeven Unierolverdeling past. Keuze c Vaststellen of de verordening alleen de relatie tussen het algemeen en dagelijks bestuur moet regelen of verder moet gaan door ook in te gaan op de relatie tussen dagelijks bestuur en ambtelijke organisatie Omdat de oude Waterschapswet daartoe opdracht gaf, bevatten de huidige verordeningen ex artikel 108 van de waterschappen de nodige bepalingen omtrent de relaties tussen dagelijks bestuur en ambtelijke organisaties en zelfs omtrent relaties binnen het ambtelijk apparaat. Op grond van de nieuwe wet hoeft dat niet meer. Het is goed dat het (algemeen bestuur van het) waterschap expliciet voor de start van de ontwikkeling van de verordening bepaalt of de huidige opzet wordt voortgezet of dat verordening alleen betrekking heeft op de bestuurlijke verhoudingen. De oude Waterschapswet bevatte de bepaling dat in de verordening op grond van artikel 108 de ambtenaren moesten worden aangewezen die een bepaalde rol in het financieel beheer hadden (waarbij aan de secretaris geen rol kan worden toebedeeld). Dergelijke bepalingen komen in de huidige wet niet meer voor, omdat de nieuwe wet erkent dat het een verantwoordelijkheid en een bevoegdheid is van het orgaan dat met de uitvoering is belast, het dagelijks bestuur, om een in de gegeven situatie best passende organisatie in te richten. Binnen de kaders die de verordening aangeeft zal het dagelijks bestuur de (administratieve) organisatie goed moeten inrichten en moeten zorgen dat daarbinnen een adequate functiescheiding wordt aangebracht. In de verordening de taken van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur aan de orde laten komen, maar in de verordening niets regelen over de relatie tussen het dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie en relaties binnen de organisatie. Keuze d Expliciet bepalen dat de verordening qua opzet de Bepalingen Beleidsvoorbereiding en Verantwoording Waterschappen (in het vervolg de BBVW, de nieuwe verslaggevingsregels uit het Waterschapsbesluit) volgt en de onderwerpen die in deze bepalingen aan de orde komen vertaalt naar het individuele waterschap. De beleids- en verantwoordingsfunctie van de waterschappen omvat een groot aantal onderwerpen. Het is goed om binnen de voorgaande uitgangspunten een nog wat verdere afbakening te hebben van de onderwerpen die in de verordening aan de orde moeten komen. Deze afbakening kan worden ontleend aan de nieuwe verslaggevingsregels van de waterschappen. Het is goed dat het (algemeen bestuur van het) waterschap expliciet voor de start van de ontwikkeling van de verordening bepaalt dat in deze verordening de onderwerpen uit de verslaggevingsregels moeten worden vertaald naar het eigen waterschap.
Pagina 7 van 56 De beleids- en verantwoordingsfunctie is een verzamelbegrip voor alle onderwerpen die te maken hebben met de voorbereiding van meerjarenraming en begroting, de uitvoering en beheersing van het daarin opgenomen beleid en de verantwoording daarover, zowel intern als extern. De beleids- en verantwoordingsfunctie omvat daarmee ook alle directe en indirecte activiteiten en processen die de onderwerpen ter uitvoering brengen die zijn opgenomen in de BBVW, een onderdeel van het Waterschapsbesluit. De BBVW geven de algemene regels die de wetgever aan de beleids- en verantwoordingsfunctie stelt. De kernonderwerpen van de BBVW zijn de meerjarenraming, begroting, jaarverslaggeving, inclusief de daar onderdeel van uitmakende paragrafen, de daarin gepresenteerde financiële positie en in relatie daarmee de balans. Het zijn onderwerpen waarbij vooral het algemeen bestuur een centrale rol vervult. De meerjarenraming heeft vooral een rol in het kader van de beleidsvoorbereiding. De begroting betreft het doen van voorstellen voor en vaststellen van het beleid voor de programma s dat gerealiseerd moet worden en de daarvoor beschikbare gelden. De jaarverslaggeving faciliteert de controlerende en verantwoordingsfunctie. Om de financiële positie te beoordelen, moet de vraag beantwoord worden of de financiën van het waterschap op, met name, de langere termijn gezond zijn. De exploitatiekosten die zijn opgenomen in meerjarenraming, begroting en jaarverslaggeving en de financiële positie hangen nauw samen. Zo kan de begroting sluitend zijn, terwijl de meerjarige financiële positie kwetsbaar is. Andersom kan de financiële positie gezond zijn en de jaarrekening een tekort laten zien. Het algemeen bestuur zal de exploitatiekosten steeds in relatie moeten bezien met de financiële positie. De exploitatiekosten en de financiële positie zijn in onderlinge samenhang van belang voor het inzicht in de financiën van het waterschap. De paragrafen van de begroting gaan over onderwerpen die van invloed zijn op de exploitatiekosten en de financiële positie en waarbij sprake is van bestuurlijke en financiële risicofactoren. Bij dit alles neemt het algemeen bestuur aan de voorkant beslissingen en controleert zij lopende en na afloop van de uitvoering voor een bepaald begrotingsjaar op basis van de begroting. Als onderdeel van de interne opdracht voor het gaan ontwikkelen van de verordening expliciet opnemen dat in de verordening diverse onderwerpen uit de BBVW aan de orde moeten komen en dat in de verordening de regels van de bepalingen moeten worden vertaald naar de situatie en inzichten van het eigen waterschap. Keuze e Expliciet bepalen dat het waterschap via de verordening een bijdrage gaat leveren aan de uniformiteit tussen en daarmee de vergelijkbaarheid van waterschappen. Zowel ten behoeve van de externe stakeholders als van de waterschappen zelf (met name voor bedrijfsvergelijkingen) is meer uniformiteit en een betere vergelijkbaarheid van groot belang. De verordening ex artikel 108 biedt mogelijkheden om meer uniformiteit en vergelijkbaarheid te realiseren. Ook de model-verordening van de Unie is ontwikkeld mede met dit aspect als doel. Door voor de ontwikkeling van de verordening expliciet binnen het waterschap te bepalen dat met de verordening een bijdrage aan een grotere uniformiteit en een betere vergelijkbaarheid van de waterschappen moet worden geleverd, kan worden bewerkstelligd dat dit doel ook wordt gehaald.
Pagina 8 van 56 Er zijn verschillende redenen om aan een grotere uniformiteit en vergelijkbaarheid van de waterschappen te gaan werken. Twee belangrijke redenen vloeien voort uit onderstaande trajecten: In het Interdepartementaal Beleidsonderzoek financiering waterbeheer is geconcludeerd dat de in begrotingen en jaarrekeningen van de waterschappen gepresenteerde financiële posities slecht vergelijkbaar waren omdat de waterschappen de verslaggevingsregels niet uniform toepasten en de ruimte die de regels bieden verschillend interpreteerden. Hierdoor kunnen externe stakeholders van de waterschappen, zoals de provincies, diverse ministeries, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en ingezetenen alsmede hun koepelorganisaties, op het verkeerde been worden gezet. De waterschappen hechten een toenemend belang aan bedrijfsvergelijkingen om zichzelf te verbeteren en ten behoeve van transparantie en verantwoording afleggen. Ook de stakeholders zijn een steeds groter belang gaan hechten aan bedrijfsvergelijkingen. De kwaliteit van bedrijfsvergelijkingen wordt bepaald door de mate waarin de waterschappen op de punten waarop wordt vergeleken echt vergelijkbaar zijn. Om tot meer vergelijkbaarheid tussen de waterschappen te komen zijn er in het verleden al twee belangrijke instrumenten ontwikkeld en in de markt gezet: de comptabiliteitsvoorschriften, ofwel verslaggevingregels, uit 1993, waarover daarna op verschillende momenten en op verschillende manieren nadere verduidelijking en uitleg heeft plaatsgevonden; de BBP-afspraken voor bedrijfsvergelijking uit 2001/2002, bestaande uit met name een drielaagse productenstructuur, definities en prestatie-indicatoren op twee productenniveaus en een aanbevolen kostentoerekeningssystematiek. Deze instrumenten hebben er nog niet voor gezorgd dat de vergelijkbaarheid van de uitkomsten van bedrijfsvergelijkingen al optimaal is. Als inhoudelijke oorzaken voor deze onvergelijkbaarheid worden wel genoemd: a. andere uitgangspunten bij meerjarenraming en begroting voor inflatie, rente, loonkostenontwikkeling; b. andere waarderingsgrondslagen voor activa en passiva; c. ander beleid ten aanzien van activeren (aspecten zoals wel of niet activeren, andere ondergrens, eigen personeel wel of niet, bouwrente wel of niet, interne ondersteuning wel of niet) d. andere afschrijvingsmethoden en termijnen; e. anders omgaan met voorzieningen en reserves; f. andere productenstructuur; g. andere manier van kostentoerekening en daaruit resulterende opbouw van uurtarieven; h. andere verdeelsleutels bij kostentoerekening van ondersteuning/ overhead. Bij de ontwikkeling van nieuwe verslaggevingregels voor de waterschappen, in het kader van de herziening van de Waterschapswet, was het tot stand brengen van meer uniformiteit en daardoor vergelijkbaarheid in de financiële verslaglegging een belangrijk uitgangspunt en de volgende mogelijkheden die dergelijke regels bieden zijn benut: minder (eigenlijk geen) vrijheid in de keuze van waarderingsgrondslagen; verplichting bijdragen eigen personeel aan investeringen te activeren; striktere, voorgeschreven regels voor het omgaan met voorzieningen en reserves; verplichting de kosten en prestaties uit de eigen begroting en jaarrekening toe te kunnen rekenen naar de BBP-beleidsproducten en de BBP-beheerproducten. Voor de overige onderdelen zijn geen regels opgenomen. Het voorgaande geeft aan dat er via de nieuwe verslaggevingregels meer piketpaaltjes dan in het verleden zijn geslagen voor uniformiteit en vergelijkbaarheid. In aanvulling daarop kan de verordening ex artikel 108 worden gebruikt om op een aantal andere onderwerpen die de huidige vergelijkbaarheid in de weg staan tot meer uniformiteit te komen. Deze voorstellen worden in Unieverband via de model-verordening van ex artikel 108 Waterschapswet gedaan. Met deze voorstellen is het in Unieverband werken aan een grotere vergelijkbaarheid overigens nog niet ten einde. Tijdens de aanstaande herziening van de BBP-afspraken voor bedrijfsverge-
Pagina 9 van 56 lijking zal dit opnieuw een belangrijke invalshoek zijn, waarbij ook de kostentoerekeningssystematiek opnieuw onder de loep zal worden genomen. Als onderdeel van de interne opdracht voor het gaan ontwikkelen van de verordening expliciet opnemen dat de verordening moet bijdragen aan het realiseren van meer uniformiteit en vergelijkbaarheid van de waterschappen. 4 Onderwerpen uit de model-verordening ex artikel 108 Keuze f Wil het algemeen bestuur initiërend zijn ten aanzien van het meerjarenbeleid of wil zij voorstellen van het dagelijks bestuur beoordelen? Het algemeen bestuur spreekt zich uit over de vraag of de wijziging van de Waterschapswet een wijziging betekent voor de wijze waarop hij zijn beleidsbepalende en kaderstellende rollen invult. De wijziging van de Waterschapswet draagt mogelijkheden aan om de positie van het algemeen bestuur te versterken en nodigt de waterschappen uit onder andere na te gaan of dit gevolgen zou moeten hebben voor de beleidsbepalende en kaderstellende rollen van het algemeen bestuur. De twee uiterste vormen van de beleidsbepalende rol van het algemeen bestuur zijn: het algemeen bestuur is vanaf het eerste begin aan zet als het gaat om het richting geven aan het meerjarenbeleid van het waterschap. Op basis van eigen perceptie en informatiebronnen alsmede op basis van vanuit het dagelijks bestuur en de organisatie aangedragen informatie zet het algemeen bestuur de koers uit; het algemeen bestuur behandelt de meerjarenraming of een vergelijkbaar document waarin de voorstellen van het dagelijks bestuur voor het meerjarenbeleid zijn opgenomen. Uiteraard zijn er tussenvormen tussen deze uitersten voor de rol en betrokkenheid van het algemeen bestuur. Aan het algemeen bestuur de vraag voorleggen of de wijziging van de Waterschapswet aanleiding is om een andere rol en betrokkenheid te krijgen bij de totstandkoming van het meerjarenbeleid. Indien er voor een andere rol en betrokkenheid wordt geopteerd dan in een discussie komen waarin deze rol en betrokkenheid wordt bepaald. Keuze g Uit welke onderdelen bestaat voor het algemeen bestuur de beleids- en verantwoordingscyclus? (artikel 2) De interactie tussen algemeen en dagelijks bestuur rond beleidsvoorbereiding, kaderstelling, controle en verantwoording speelt zich in belangrijke mate af rond de onderdelen van de beleids- en verantwoordingscyclus die jaarlijks wordt doorlopen. De informatie die het algemeen bestuur tijdens de verschillende onderdelen van de cyclus krijgt, stellen dit orgaan in staat zijn rol goed in te vullen. De eerste vraag die daarom rond de cyclus beantwoord moet worden is
Pagina 10 van 56 welke informatie en documenten het algemeen bestuur aangereikt wil krijgen en op welke momenten zij dit wil ontvangen. In onderstaande tabel zijn de instrumenten / documenten opgenomen die in een beleids- en verantwoordingscyclus zouden kunnen voorkomen die tegemoet komt aan de eisen van de nieuwe Waterschapswet en het Waterschapsbesluit. Mogelijk onderdeel beleids- en verantwoordingscyclus 1 Eerste evaluatie uitvoering beleid in voorgaand jaar als opstap naar bijstelling (meerjaren)beleid Wil het AB bediend worden met informatie over de uitvoering van het beleid (effecten, resultaten en middeleninzet) in het voorgaande jaar? Zo ja, op welk moment in het jaar wil men dit krijgen aangereikt? 2 Eerste discussie over meerjarenbeleid komende jaren Wil het AB bediend worden met informatie over andere ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op het meerjarenbeleid van het waterschap; Zo ja, op welk moment in het jaar wil men dit krijgen aangereikt? 3 Waterbeheersplan Wil het AB het waterbeheersplan zien als onderdeel van de beleids- en verantwoordingscyclus? 4 Richting bepaling/vaststelling meerjarenraming Wil het AB bediend worden met voorstellen voor het meerjarenbeleid van het waterschap? Wil het AB dit in de vorm van een meerjarenraming zoals geschetst in het Waterschapsbesluit? Zo nee, dan betekent dit dat er in het najaar een meerjarenraming wordt voorgelegd die voldoet aan de eisen uit het Waterschapsbesluit. Wil het AB tegelijk met het aangereikt krijgen van informatie voor de discussie over het meerjarenbeleid ook voorstellen ontvangen over de kaders waarbinnen dit beleid concreet moet worden gemaakt voor het volgend jaar? 5 Richting bepaling/vaststelling beleid komend jaar Wil het AB bediend worden met voorstellen voor het beleid van het waterschap voor het volgend jaar? Wil het AB dit in de vorm van een ontwerp-begroting zoals geschetst in het Waterschapsbesluit of wil men voor de discussie over de ontwerpbegroting nog apart over het beleid voor het komend jaar praten? Op welk moment in het jaar wil het AB deze informatie ontvangen? 6 Begrotingsbehandeling Op welk moment wil het AB de ontwerp-begroting aangeboden krijgen? Op welk moment wil het AB de begroting behandelen? waarbij als wettelijke termijn geldt dat aanbieding tijdig voor de vaststelling van uiterlijk 30 november moet plaatsvinden. 7 Tussentijdse informatie over de uitvoering Hoeveel keer per jaar wil het AB geïnformeerd worden over de uitvoering van de begroting? Wil het AB in deze tussentijdse rapportages integraal over effecten, resultaten/prestaties en middeleninzet worden geïnformeerd of alleen over afwijking van datgene wat in begroting is opgenomen? Op welke momenten lopende het jaar wil het AB deze rapportages aangereikt krijgen?
Pagina 11 van 56 Mogelijk onderdeel beleids- en verantwoordingscyclus 8 Eerste verantwoording uitvoering beleid in voorgaand jaar Zie stap 1; gaat om een globaal beeld van de effecten, resultaten/prestaties en middeleninzet van de uitvoering van het beleid in het begrotingsjaar 9 Formele verantwoording uitvoering beleid in voorgaand jaar Op welk moment wil het AB jaarverslag en jaarrekening ontvangen? Op welk moment wil het AB jaarverslag en jaarrekening vaststellen? waarbij als wettelijke termijn geldt dat aanbieding tijdig voor de vaststelling van uiterlijk 14 juli (i.p..v. tot voorheen 31 augustus) moet plaatsvinden Op basis van een discussie in het algemeen bestuur over bovenstaande vragen komen tot een inrichting en planning van de beleids- en verantwoordingscyclus. De cyclus in de verordening ex artikel 108 verankeren (hetgeen overigens geen wettelijk verplicht element van de verordening is). Keuze h Plaats meerjarenraming in beleidscyclus (artikel 2) Het algemeen bestuur spreekt zich expliciet uit over het moment waarop zij de meerjarenraming wil behandelen. De nieuwe regelgeving geeft aan dat de meerjarenraming (die door waterschappen ook wel voorjaarsnota, perspectievennota en meerjarenbegroting wordt genoemd) voor de begroting wordt behandeld. Dit betekent dat de meerjarenraming geen extrapolatie van de begroting is, maar een zelfstandig beleidsinstrument met een volwaardige positie in de bestuurlijke beleidscyclus. De meerjarenraming beslaat het (komende) begrotingsjaar en een aantal daarop volgende jaren. In de meerjarenraming komen alle beleidsvoornemens van het waterschap voor de komende jaren samen en worden de financiële consequenties daarvan geschetst. In de meerjarenraming wordt het meerjarenbeleid van het waterschap integraal weergegeven en wordt aangegeven wat de financiële consequenties 2 van dat beleid zijn. Mede op basis van de meerjarenraming kan het algemeen bestuur de afweging maken tussen wat vanuit oogpunten zoals veiligheid, waterkwantiteit en kwaliteit wenselijk en vanuit lastendruk maatschappelijk aanvaardbaar is. De meerjarenraming geeft de ambities van het waterschap weer en brengt in beeld wat daarvan aan de samenleving in de vorm van lastendruk wordt gevraagd. In de meerjarenraming vindt een integratie plaats van alle documenten waarin het beleid van het waterschap in meerjarig perspectief in beeld wordt gebracht. Dit betekent bijvoorbeeld dat ook een deel van beheersplannen die waterschappen voor hun taken maken een plaats krijgt in de meerjarenraming. In de regel is het algemeen bestuur intensief in het ontwikkelingsproces van het meerjarenbeleid betrokken. In de waterschapswereld worden verschillende varianten gehanteerd van de wijze waarop het meerjarenbeleid tot stand komt en de bestuurlijke discussie daarover plaatsvindt. Deze varianten bepalen het moment waarop de meerjarenraming wordt ontwikkeld en door het algemeen bestuur wordt behandeld. De twee hoofdvarianten uit de praktijk kunnen als volgt worden weergegeven: a. in het voorjaar van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar wordt een document ontwikkeld en aan het algemeen bestuur voorgelegd dat voldoet aan de eisen die dit besluit aan de meerjarenraming stelt. Op basis van dit document spreekt het algemeen bestuur 2 Het begrip financiële consequenties omvat aspecten zoals investeringsuitgaven, kosten, baten, ontwikkeling en inzet van reserves alsmede lasten en tariefsontwikkeling.
Pagina 12 van 56 zich uit over het beleid voor de komende jaren en financiële consequenties daarvan. Na deze bespreking is het document vervolgens een belangrijke basis voor de ontwikkeling van de begroting voor het volgende jaar. In het najaar zal het algemeen bestuur de begroting behandelen. Indien in deze begroting belangrijke verschillen zijn doorgevoerd ten opzichte van de cijfers uit de meerjarenraming die enkele maanden eerder is behandeld, zal in een paragraaf van de begroting op deze verschillen moeten worden ingegaan. Het algemeen bestuur zal mede op basis van deze informatie bepalen of het in de begroting opgenomen beleid voor het komende jaar voldoende past binnen het in het voorjaar uitgestippelde meerjarenbeleid. Daarbij kan zij de meerjarenraming als toetskader gebruiken; b. in het voorjaar van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar vindt de bestuurlijke voorbereiding plaats van het meerjarenbeleid op basis van diverse documenten. Op basis van de resultaten van deze voorbereiding gaan dagelijks bestuur en organisatie werken aan zowel de meerjarenraming als de begroting. Beide documenten worden in het najaar behandeld. Meestal gebeurt dit in dezelfde vergadering, waarbij de meerjarenraming, op grond van het Waterschapsbesluit, vòòr de begroting moet worden besproken. Binnen deze variant worden in de praktijk twee subvarianten toegepast, namelijk een meerjarenraming als apart document en integratie van meerjaren en jaarcijfers in de begroting. De eisen in het BBVW zijn ontwikkeld met een aparte meerjarenraming als uitgangspunt. Wanneer een waterschap er voor kiest meerjarencijfers in de begroting op te nemen, zal zij zelf moeten bepalen hoe zij het beste aan de eisen uit het BBVW ten aanzien van zowel begroting als meerjarenraming kan voldoen. Keuze Op welk moment in het jaar wil het algemeen bestuur worden voorzien van een meerjarenraming zoals beschreven in de nieuwe verslaggevingsvoorschriften; in het voorjaar? Of in het najaar, vlak voor de behandeling van de begroting? Keuze i Volgens welke indeling in programma s wil het algemeen bestuur informatie over het meerjarenbeleid en het jaarbeleid krijgen aangereikt? (artikel 3) Het algemeen bestuur geeft aan volgens welke indeling naar programma s zij het in de meerjarenraming, begroting en jaarverslag opgenomen beleid gepresenteerd wil zien De nieuwe regelgeving geeft de waterschappen vrijheid wat betreft de indeling volgens welke het in de meerjarenraming, begroting en jaarverslag opgenomen beleid aan het algemeen bestuur wordt gepresenteerd, zodat de inrichting van deze stukken zo veel mogelijk kan worden toegesneden op de eigen situatie en wensen. Door het algemeen bestuur gekozen programma s zullen de indeling van de meerjarenraming, begroting en jaarverslaggeving bepalen. De in de regelgeving gehanteerde definitie van programma is: een samenhangend geheel van activiteiten op basis waarvan het algemeen bestuur het beleid van het waterschap vaststelt. De programma s die door het waterschap worden gehanteerd worden bepaald door het algemeen bestuur. Een bestuur kan als programma s om het beleid te presenteren kiezen voor thema s, beleidsvelden, beleidsproducten, reglementaire taken of een andere, zelf gekozen indeling. De regelgeving biedt de waterschappen dus ook de mogelijkheid om de huidige indeling te handhaven door de rubricering programma s te gaan noemen. Op 28 januari 2008 heeft de Unieprojectgroep een bijeenkomst georganiseerd voor de hoofden middelen, hoofden financiën en concerncontrollers over de inhoud van de meerjarenraming en in het bijzonder de indeling in beleidsprogramma s. Daarbij hebben de aanwezigen bagage meegekregen hoe zij tot een programma-indeling voor het eigen waterschap zouden kunnen komen.
Pagina 13 van 56 Ga na of het huidige algemeen bestuur, voor het aantreden van het nieuwe bestuur, behoefte heeft aan wijzigingen van de indeling van het beleidsmatige deel van de meerjarenraming en de begroting. Zo ja, ga na welke behoefte het algemeen bestuur heeft en doe op basis daarvan een voorstel voor een programma-indeling. Zo nee, noem de huidige indelingswijze (bijvoorbeeld thema s, beleidsvelden of producten) programma s en laat alles voor het overige ongewijzigd. Neem in de verordening ex artikel 108 op dat het algemeen bestuur de programma-indeling bepaalt (hetgeen overigens geen wettelijk verplicht element van de verordening is). op de hierna volgende keuzes die ten grondslag liggen aan of bepalend zijn voor de inhoud van dan wel financiële gevolgen die zijn opgenomen in de meerjarenraming Een groot aantal keuzes die gemaakt kunnen worden, hebben invloed op de inhoud van de meerjarenraming en de financiën die daarin zijn opgenomen. Voordat de betreffende keuzes zelf aan de orde komen, worden deze in algemene zin toegelicht. De verslaggevingsvoorschriften bepalen dat de meerjarenraming bestaat uit twee delen, namelijk het meerjarenbeleid en de toelichting daarop. In het gedeelte dat het meerjarenbeleid bevat, moet per programma ten minste worden ingegaan op: a. de doelstellingen, in het bijzonder de beoogde effecten; b. de wijze waarop er naar gestreefd zal worden die effecten te bereiken; c. de geraamde netto kosten. In de toelichting op de meerjarenraming moet ten minste aandacht worden besteed aan: a. de externe en interne ontwikkelingen die relevant zijn voor het beleid van het waterschap; b. gehanteerde kwantitatieve uitgangspunten en normen voor lasten dan wel batenstijgingen en dalingen die aan de geraamde bedragen ten grondslag liggen; c. de lopende en voorgenomen investeringen; d. de financiering; e. het weerstandsvermogen, waarbij wordt ingegaan op aard, stand en verloop van de algemene reserves en de voorzieningen; f. de ontwikkeling van de waterschapsbelastingen in de komende jaren, mede in relatie tot de stand en het verloop van de bestemmingsreserves voor tariefsegalisatie zoals bedoeld in artikel 50, eerste lid onder b. Deze inhoud betekent dat idealiter voordat de meerjarenraming behandeld wordt, al bestuurlijke keuzes zijn gemaakt over datgene wat onderliggend is aan de onderdelen van de meerjarenraming en zijn toelichting. De bestuurlijke keuzes die invloed hebben op het onderdeel meerjarenbeleid zijn reeds eerder in deze notitie aan de orde geweest. Voor de onderdelen a, b, c en d van de toelichting geldt dat de nieuwe Waterschapswet en de verslaggevingsvoorschriften op zich geen aanleiding zullen zijn tot andersoortige informatie die ten opzichte van de huidige situatie wordt opgenomen. Dit kan echter anders liggen voor de onderwerpen die te maken hebben met het weerstandsvermogen en de ontwikkeling van de waterschapsbelastingen. De nieuwe Waterschapswet en de verslaggevingsregels kunnen voor een waterschap aanleiding zijn het beleid ten aanzien van risico s, reserves, voorzieningen en waterschapsbelastingen te gaan wijzigen.
Pagina 14 van 56 Naast deze onderwerpen is er nog één ander onderwerp uit de verslaggevingsregels dat aanzienlijke financiële gevolgen voor een waterschap kan hebben en welke gevolgen in de meerjarenraming tot uitdrukking kunnen komen, namelijk het activeren en afschrijven van vaste activa. Het voorgaande is de reden dat in deze notitie nu allereerst wordt ingegaan op de keuzes die ten aanzien van de volgende onderwerpen te maken zijn: risico s, reserves en voorzieningen; activeren en afschrijven van vaste activa; waterschapsbelastingen. Hierdoor komen reeds op deze plaats in de notitie onderwerpen aan de orde die pas later in de model-verordening voorkomen. Keuze j Keuzes over risico s, reserves en voorzieningen en de relaties hiertussen (artikel 14) Het algemeen bestuur geeft de kaders aan voor het beleid van het waterschap met betrekking tot risico s, reserves en voorzieningen. Bij zijn taakuitoefening en in de bedrijfsvoering loopt een waterschap risico s van uiteenlopende aard. Tegen een deel van deze risico s kan een waterschap zich verzekeren, of er moeten voorzieningen worden gevormd, of ze kunnen anderszins worden opgevangen. Voor een deel van de risico s is dit echter niet het geval. Daarnaast kiezen waterschappen er soms voor om voor bepaalde verzekerbare risico s eigen risicodrager te worden door zich bewust niet voor deze risico s te verzekeren. De niet verzekerde risico s kunnen, als ze zich voordoen, (grote) financiële consequenties hebben. Het is dus zaak voor een waterschap, dat ze zich bewust is van de risico s die ze loopt, en ze beheerst. Het uitsluiten van risico s is echter niet mogelijk. Niet verzekerde risico s die zich voordoen, moet het waterschap opvangen met het eigen vermogen (reserves), door belastingverhoging of door ombuigingen binnen de begroting. Via het begrip weerstandsvermogen brengen de nieuwe verslaggevingsvoorschriften de aspecten risico s, reserves en voorzieningen bij elkaar. Het weerstandsvermogen bestaat namelijk uit de relatie tussen: de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover het waterschap beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Met het begrip weerstandsvermogen vragen de nieuwe regels de waterschappen om alle risico s die zich kunnen voordoen in beeld te brengen. Van ieder risico zullen de omvang (financiële gevolgen) en de kans dat deze zich zullen voordoen moeten worden ingeschat. Vervolgens moet worden nagedacht over de wijze waarop de risico s en de gevolgen daarvan kunnen worden beheerst. Een onderdeel van deze beheersing is de dekking van de financiële gevolgen. Mede afhankelijk van het soort risico kan deze dekking plaatsvinden via verzekeringen, voorzieningen, de begrotingspost(en) onvoorzien en de algemene reserves. De kosten van verzekeringen, voorzieningen en onvoorzien zijn opgenomen in de begroting. Voor het opvangen van de bovenliggende risico s kan het waterschap derhalve maatregelen treffen. Het waterschap kan er echter ook voor kiezen geen of slechts een beperkte financiële dekking achter de hand te hebben. Ter dekking van deze risico s komt de weerstandscapaciteit in beeld, zijnde de financiële middelen die beschikbaar zijn om niet-begrote kosten te dekken, waaronder de kosten van het zich manifesteren van een risico. De algemene reserves vormen een belangrijk onderdeel van de weerstandcapaciteit. Welke risico s relevant zijn voor een waterschap, kan niet in zijn algemeenheid worden aangegeven en datzelfde geldt voor de weerstandscapaciteit die een waterschap daartegenover zou
Pagina 15 van 56 moeten of kunnen stellen. Ieder waterschap dient de risico s zelf in kaart te brengen en vervolgens daarbij de benodigde en reeds beschikbare weerstandscapaciteit te plaatsen. Doordat de risico s die waterschappen lopen verschillen, is het ook niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een goede relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico s. Het is aan de waterschappen zelf een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico s die het waterschap wil lopen. Als onderdeel van deze beleidslijn dient een waterschap ook zelf invulling te geven aan het begrip risico s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie uit de in het BBVW opgenomen definitie van het begrip weerstandsvermogen. In het vervolg worden nog enkele andere aspecten uit de verslaggevingsvoorschriften ten aanzien van reserves en voorzieningen geschetst. Wat betreft de reserves, oftewel het eigen vermogen is een belangrijk beleidsmatig aspect wat de omvang moet zijn; hoe groot moet het vermogen zijn om risico s op te vangen?; gaan we een investering financieren door belastingverhoging of door het interen op het eigen vermogen? Dit zijn financieel-beleidsmatige vragen die thuishoren bij het algemeen bestuur. In het beleid van het waterschap wordt voor iedere reserve onderbouwd wat de minimale en maximale omvang is. Aan de tariefsegalisatiereserves kunnen bijvoorbeeld meerjarencijfers over kosten en tarievenontwikkeling ten grondslag liggen. Daarmee wordt gemotiveerd welke omvang de egalisatiereserves zouden moeten hebben om ongewenste schommelingen in de tarievenontwikkeling tegen te gaan. Ook hier geldt dat algemene normen en regelgeving ontbreken en dat de waterschapsbesturen het eigen beleid moeten bepalen. Ook wat betreft de overige bestemmingsreserves, die voor diverse bestemmingen met betrekking tot investeringen en exploitatie kunnen worden gevormd, wordt beleid gevormd dat aangeeft tot welke omvang de reserves mogen worden gevormd. Daarbij wordt ook ingegaan op de gewenste looptijd van de betreffende reserve, met andere woorden voor hoe lang de reserve nodig is. Het voorgaande geeft aan dat alle reserves door het algemeen bestuur bepaalde doelstellingen en grenzen wat betreft de omvang en looptijd moeten kennen. Zowel de aanwezigheid als de omvang van de reserves vloeien voort uit expliciet waterschapsbeleid en de bestemming is steeds expliciet bepaald. Als het waterschap van mening is dat een bepaalde reserve een andere bestemming moet krijgen, zal het algemeen bestuur een specifiek besluit moeten nemen. In deze zin zijn de reserves voor het algemeen bestuur dus, in tegenstelling tot de voorzieningen, vrij besteedbaar. In het beleid wordt bij voorkeur ook aangegeven dat per reserve eenmaal per jaar, bij het opstellen van de jaarrekening, wordt beoordeeld of deze nog wel gewenst en of de omvang nog wel passend is. Indien daarbij wordt geconcludeerd dat een reserve te omvangrijk is of de bestemming waarvoor een reserve is ingesteld er niet meer is, kunnen bedragen uit de bestemmingsreserves worden overgeboekt naar de balanspost 'algemene reserves'. Een voorbeeld is een bestemmingsreserve voor een investeringsvoornemen dat binnen de aangegeven maximale looptijd niet heeft geleid tot de investering. Dan valt de betreffende bestemmingsreserve vrij en wordt een voorstel geformuleerd deze aan een algemene reserve toe te voegen. Aan dit soort mutaties moet een besluit van het algemeen bestuur ten grondslag liggen. In het beleid wordt ook van iedere voorziening afzonderlijk aangegeven waarom deze wordt gevormd en op welke grondslagen de gewenste omvang is gebaseerd. Daarbij wordt ook ingegaan op de gewenste looptijd van de betreffende voorziening, met andere woorden voor hoe lang de voorziening nodig is. Bij het opstellen van de jaarrekening wordt de omvang van verschillende voorzieningen beoordeeld. Tijdens deze evaluatie moet worden vastgesteld of de omvang van de diverse voorzieningen nog steeds in overeenstemming is met achterliggend kostenbedrag, verplichting, verlies of risico. Wanneer een voorziening ontoereikend blijkt te zijn, worden daaraan bedragen toegevoegd. Wanneer een voorziening als te omvangrijk wordt be-