Provinciaal ruimtelijk beleid: instrumenten en doorwerking nota van bevindingen Provincie Fryslân
Vooraf Deze Nota van Bevindingen is een achtergronddocument bij het bestuurlijke rapport over de doorwerking van het ruimtelijke beleid van de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen in gemeentelijke ruimtelijke plannen. De nota bevat provinciespecifieke informatie, feiten en cijfers die de onderbouwing vormen van het rapport dat door het College van de Noordelijke Rekenkamer is vastgesteld op 24 februari 2016.
Provinciaal ruimtelijk beleid: instrumenten en doorwerking Provincie Fryslân
Inhoud 1 Aanleiding, vraagstelling en onderzoeksaanpak 3 2 Instrumenten van PS 7 2.1 Provinciaal belang 9 2.2 Streekplan en structuurvisie 11 2.3 Provinciale Verordening 12 2.4 Provinciaal Inpassingsplan 16 3 Instrumenten van GS 17 3.1 Formeel overleg 18 3.2 Zienswijze 18 3.3 Reactieve aanwijzing en beroep 24 3.4 Bestuurlijke afspraken 26 4 Ruimtelijke inpassing schaalvergroting agrarische sector 27 4.1 Kaderstelling door PS 28 4.2 De praktijk 28 5 Doorwerking EHS en Natura2000 in bestemmingsplannen 31 5.1 Kaderstelling door PS 32 5.2 De praktijk 32 6 Duurzame ontwikkeling van bedrijventerreinen 36 6.1 Kaderstelling door PS 37 6.2 De praktijk 38 Bijlagen 40
1 Aanleiding, vraagstelling en onderzoeksaanpak
Aanleiding, vraagstelling en onderzoeksaanpak In 2008 werd de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingevoerd. Deze wet had tot doel procedures te verkorten en administratieve lasten voor aanvragers (initiatiefnemers) en overheden te verminderen. Ook de rol van de provincie is veranderd; gemeentelijke bestemmingsplannen worden niet langer achteraf door de provincie beoordeeld, maar de provincie moet zo veel mogelijk vooraf de ruimtelijke provinciale belangen benoemen en vertalen in normen die moeten doorwerken in de gemeentelijke besluiten. De provincie benoemt de ruimtelijke bovengemeentelijke belangen in de structuurvisie (art.2.2. Wro) en vertaalt deze in regels in de provinciale ruimtelijke verordening (of omgevingsverordening). Beide documenten worden door Provinciale Staten (PS) vastgesteld. De zorg dat deze provinciale belangen ook daadwerkelijk doorwerken in bestemmingsplannen en andere ruimtelijke besluiten van gemeenten is opgedragen aan Gedeputeerde Staten (GS). GS beschikken namelijk over de bevoegdheid om een zienswijze uit te brengen (art.3.8, lid 4, Wro), en eventueel vervolgens ook een reactieve aanwijzing (art.3.8, lid 5, Wro) te geven ten aanzien van de burgerbindende, gemeentelijke bestemmingsplannen. Dit nieuwe stelsel vraagt om een actieve rol, zowel van PS (het benoemen van provinciale belangen en het stellen van regels), als ook van GS (het toezien op het naleven van de regels door gemeenten). Uit twee eerdere onderzoeken van de Noordelijke Rekenkamer bleek dat de doorwerking van de door het provinciebestuur benoemde ruimtelijke belangen geen vanzelfsprekendheid is. 1 Zo komt het met enige regelmaat voor dat natuurbestemmingen die de provincie heeft toegekend in het kader van de EHS nu bekend als Natuur Netwerk Nederland en Natura2000 niet zijn overgenomen in de vigerende gemeentelijke bestemmingsplannen. 2 Ook bleek dat de gemeenten zich bij het ontwikkelen van bedrijventerrein sterk oriënteren op verlangens van marktpartijen, en zich daarbij niet zonder meer richten naar het provinciale beleid (dat overeenkomstig de SER-richtlijn voorschrijft om eerst bestaand bedrijventerrein te benutten voordat er nieuw bedrijventerrein wordt gereserveerd, of wordt ontwikkeld). 1 Noordelijke Rekenkamer, Decentralisatie natuurbeleid: Noordelijke provincies aan zet, provincie Fryslân, Assen, 24 maart 2014. De Rekenkamer stelt dat de provinciale omgevingsverordening voor de doorwerking van de EHS en de Natura2000-gebieden in bestemmingsplannen veel ruimte aan gemeenten laat. Gedurende lange tijd kan er een discrepantie bestaan tussen de provinciale EHS-aanwijzing en de gemeentelijke bestemming van dat gebied als natuur. Daar komt bij dat in de landelijke RO-standaard de bestemmingen EHS en Natura2000 niet voorkomen waardoor op bestemmingsplankaarten de EHS-gebieden en de Natura2000-gebieden niet zonder meer te onderscheiden zijn. Hierdoor is het voor initiatiefnemers van ruimtelijke projecten bij raadpleging van bestemmingsplankaarten niet direct duidelijk welk beschermingsregime van toepassing is op het gebied wanneer als algemene bestemming natuur werd aangegeven. Zie ook: Alterra, Borgen van de EHS in bestemmingsplannen, Alterra-rapport 2123, Wageningen 2011. 2 Noordelijke Rekenkamer, Bedrijventerreinen en duurzaam ruimtegebruik in de provincie Fryslân, Assen 11 juni 2009. En: Noordelijke Rekenkamer, Terugblik bedrijventerreinen en bodemsanering Fryslân, Assen, 11 11 2015. 4
Op het terrein van de ruimtelijke ordening moeten verschillende, soms tegenstrijdige claims op de schaarse ruimte met elkaar in harmonie worden gebracht. Daarbij speelt de gemeente als bestemmingsplanautoriteit en vergunningverlener een centrale rol. Het is immers de gemeente die als eerste overheid met de initiatiefnemer (en omwonenden) moet onderzoeken of diens project wel past binnen het bestemmingsplan en het geldende ruimtelijke beleid. Ten aanzien van provinciale belangen voert de provincie echter regie. Zo hebben PS bijvoorbeeld vastgelegd dat nieuwe bedrijven in Fryslân worden geconcentreerd (gebundeld) op een beperkt aantal regionale bedrijventerreinen. Neemt de gemeente dit provinciale uitgangspunt mee in de afhandeling van het verzoek van de initiatiefnemer die een nieuw bedrijf wil vestigen, dan is er sprake van doorwerking. Ruimtelijke ordening is enerzijds gericht op het behouden van ruimtelijke kwaliteit en het beschermen van bestaand gebruik (conserveren). Anderzijds is het gebruik van de ruimte aan verandering onderhevig en dient de ruimtelijke ordening voldoende flexibel te zijn om vernieuwing en ontwikkeling (innovatie) mogelijk te maken. Tegelijkertijd moeten de planologische procedures zó ingericht zijn, dat burgers en ondernemers weten waar ze aan toe zijn (rechtszekerheid). Met het onderzoek wil de Rekenkamer Statenleden inzicht geven in de wijze waarop GS van Fryslân in de periode 2009 2014 hebben getracht de provinciale doelen op het gebied van de ruimtelijke ordening zoals beschreven in de provinciale omgevingsvisie (het Streekplan Fryslân 2007, zijnde de provinciale structuurvisie) te borgen. De Rekenkamer staat daarbij stil bij de inzet van het instrumentarium waarover GS beschikken om te zorgen dat het provinciale ruimtelijke belang doorwerkt in de burgerbindende gemeentelijke ruimtelijke plannen en vergunningen die de 27 Friese gemeenten al dan niet verlenen. De centrale vraag luidt: Hoe heeft de provincie er in de periode 2009 2014 voor gezorgd dat haar ruimtelijke beleid doorwerkt in gemeentelijke ruimtelijke plannen en heeft zij daarbij de mogelijkheden die het instrumentarium biedt in voldoende mate benut? Dit onderzoek heeft nadrukkelijk niet tot doel te onderzoeken of de ruimtelijke doelen van de provincie Fryslân ook zijn bereikt. Het onderzoek heeft zich gericht op de inspanningen die het provinciebestuur pleegt om te zorgen dat de provinciale belangen doorwerken in de gemeentelijke ruimtelijke plannen en vergunningen. Daarbij heeft de Rekenkamer gebruik gemaakt van bestaand onderzoek. Bij deze secundaire analyse werd, in overleg met de provincies, ingezoomd op de thema s landbouw, bedrijventerreinen en natuur. 5
Overzicht geraadpleegde onderzoeksgegevens: a Eind 2014 hebben onderzoekers verbonden aan de Amsterdam School of Real Estate het rapport Ervaringen met de doorwerking van provinciaal beleid onder de Wro gepubliceerd. 3 Dit onderzoek is verricht in opdracht van IPO en VNG en is grotendeels gebaseerd op kennis die al was verzameld in het kader van de ex-durante evaluatie Wro door het Planbureau voor de Leefomgeving (2012). Het bevat relevante gegevens voor de provincie Fryslân. b Op verzoek van de Rekenkamer heeft de provincie Fryslân een overzicht gegeven van de zienswijzen en reactieve aanwijzingen die de provincie heeft ingediend in de periode 2009 2014. Dit geeft een eerste beeld van het gebruik dat GS hebben gemaakt van het planologisch toezichtsinstrumentarium en de belangen waarvoor dat instrumentarium werd ingezet. c In eigen Rekenkameronderzoek naar bedrijventerreinen en duurzaam ruimtegebruik (2009), naar de decentralisatie van het natuurbeleid (2014) en het terugblikonderzoek naar bedrijventerreinen en bodemsanering (2015) zijn bevindingen gedaan die betrekking hebben op ruimtelijke ordening De Rekenkamer heeft ten behoeve van deze rapportage gesprekken gevoerd met provincialemedewerkers en met vertegenwoordigers van LTO Noord, de Friese Milieufederatie en hetbureau BügelHajema. Ook is op 3 december 2015 een werkconferentie belegd waarin een deelvan deze gesprekspartners op de voorlopige bevindingen heeft gereageerd. Leeswijzer Eerst wordt uiteengezet welke instrumenten PS en GS tot hun beschikking hebben om de provinciale ruimtelijke belangen te behartigen. Beschreven wordt welke provinciale belangen in de kaderstelling door PS zijn vastgesteld. Vervolgens is geïnventariseerd voor welke ruimtelijke onderwerpen GS hebben geïntervenieerd in het planologisch toezicht. Daarbij is in kaart gebracht welke instrumenten GS daarvoor hebben ingezet en hoe vaak zij dat deden. Daarna worden drie onderwerpen uit de ruimtelijke ordening beschreven: ruimtelijke inpassing van de schaalvergroting van de agrarische sector, doorwerking van de EHS en Natura2000 in gemeentelijke bestemmingsplannen en duurzame ontwikkeling van bedrijventerreinen. 3 Amsterdam School of Real Estate, E. Buitelaar, A. Bregman, P. van Ree, F. de Zeeuw, Ervaringen met de doorwerking van provinciaal beleid onder de Wro, Paper 2014 09, oktober 2014. 6
2 Instrumenten van PS
Instrumenten van PS De provincie heeft verschillende instrumenten om haar belangen in gemeentelijke ruimtelijke plannen te laten doorwerken. Naast juridische middelen (zie hierna) heeft zij ook bestuurlijke middelen: overleg, samenwerking, bestuurlijke afspraken (convenanten) 4, stimuleringsprogramma s/subsidies en kennisoverdracht. De terminologie van de instrumenten is onder invloed van de invoering van de nieuwe Wro en van de voorgenomen invoering van de Omgevingswet niet eenduidig. Tabel 2.1 geeft een overzicht van de planologische instrumenten waarover PS en GS beschikken. Dit overzicht is niet uitputtend; alleen die instrumenten zijn vermeld die in dit onderzoek worden besproken. Het instrument projectbesluit wordt niet besproken omdat de provincies hiervan in de periode 2009 2014 geen gebruik hebben gemaakt. 5 De reden dat de provincies geen projectbesluiten nemen is dat dit dubbel werk oplevert omdat een projectbesluit nog altijd gevolgd moet worden door een inpassingsplan (provinciaal bestemmingsplan). 6 Het instrument proactieve aanwijzing 7 wordt evenmin besproken omdat de provincies hiervan in de periode 2009 2014 geen gebruik hebben gemaakt. 8 De reden daarvan is dat zij via de provinciale verordening al veel generieke instructies geven. Daarbij komt dat wanneer een gemeente een proactieve aanwijzing naast zich neerlegt de provincie geen sancties kan opleggen en dat een proactieve aanwijzing, in tegenstelling tot een inpassingsplan, geen directe doorwerking kent. 4 Het instrument convenant komt aan de orde in de hoofdstukken 4 en 6. 5 De term projectbesluit heeft in verschillende contexten (WRO, Wro, Crisis en Herstelwet, Omgevingswet) verschillende betekenissen. De Rekenkamer gaat hier uit van de betekenis die het projectbesluit heeft in de periode 2009 2014, onder de Wro (2008) en de Crisis en Herstelwet (2011) en wel voor de provincie. De provincie kan een projectbesluit nemen wanneer een gemeentelijk bestemmingsplan een bepaalde ontwikkeling of een bepaald project niet toestaat, terwijl daar toch een provinciaal belang mee gediend is. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij bouwprojecten die over een of meer gemeentegrenzen heen lopen, zoals de aanleg of omleiding van provinciale wegen. Door middel van een projectbesluit kunnen, vooruitlopend op een inpassingsplan, de provinciale projecten worden gerealiseerd. Een projectbesluit moet worden beschouwd als een anticipatieprocedure, als een fase voorafgaand aan het inpassingsplan. Een projectbesluit kan een gemeentelijk bestemmingsplan overrulen. De provincie kan bepalen dat het bestemmingsplan wordt aangepast aan het projectbesluit. 6 Zie o.a. de eerste ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening van het Planbureau voor de Leefomgeving van 2010. 7 De provincie kan aan de gemeente een zogenaamde proactieve aanwijzing geven. Zo kan de provincie bijvoorbeeld een locatie voor windmolens aanwijzen. Als instrument kent de proactieve aanwijzing enkele tekortkomingen, waaronder het ontbreken van een sanctiebevoegdheid bij het niet opvolgen van de aanwijzing, de indirecte werking en het gevaar van een verstorende werking op bestuurlijke verhoudingen. 8 Zie o.a. de eerste ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening van het Planbureau voor de Leefomgeving van 2010. 8
Tabel 2.1 Planologische instrumenten Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten Planologische instrumenten Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten Provinciale Staten Structuurvisie Provinciale Verordening Provinciaal inpassingsplan Gedeputeerde Staten Formeel overleg Zienswijze Reactieve aanwijzing Beroep (Bestuurlijke afspraken/convenanten) In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe en hoe vaak PS hun planologisch instrumentarium hebben ingezet in de periode 2009 2014. Ook wordt ingegaan op het begrip provinciaal belang. 2.1 Provinciaal belang Een belangrijk uitgangspunt van de Wro van 2008 is om een scheiding aan te brengen tussen enerzijds ruimtelijk beleid (visie) en het benoemen van provinciale belangen en anderzijds normstelling in de vorm van algemeen bindende voorschriften, opgenomen in een provinciale verordening. In een structuurvisie kunnen PS het ruimtelijke beleid voor één of meerdere thema s weergeven en kunnen zij benoemen welke ruimtelijke onderwerpen zij van provinciaal belang achten. Zoals eerder aangegeven bindt een structuurvisie uitsluitend het bestuursorgaan dat de structuurvisie heeft vastgesteld, in dit geval de provincie. Dit betekent echter niet dat een gemeente een provinciale structuurvisie kan negeren. Het is de bedoeling dat een gemeente provinciale structuurvisies betrekt bij het opstellen van bestemmingsplannen. Als Statenleden voor sommige provinciale belangen meer zekerheid willen hebben over de doorwerking in gemeentelijke, ruimtelijke plannen dan kunnen zij voor deze belangen normen opnemen in een provinciale verordening. Deze normen zijn algemeen bindende regels die de gemeente in acht moet nemen. 9
De wetgever heeft niet aangegeven welke ruimtelijke aspecten wel en welke niet van provinciaal belang zijn. Het is aan het provinciebestuur om duidelijk te beschrijven welke kwaliteiten en onderwerpen zij van provinciaal belang acht. Om die provinciale belangen voor een ieder kenbaar vast te leggen, zijn er twee documenten beschikbaar: de structuurvisie: deze heeft een zelfbindende werking en is dus voor derden (zoals de gemeenten) vooral indicatief; de provinciale verordening: deze heeft een algemene, externe, juridisch bindende werking. Wat is nu een provinciaal belang? 9 In de eerste plaats is iets van bovengemeentelijk/provinciaal belang wanneer het door de wetgever aan een hoger bestuursniveau dan de gemeente is opgedragen. Het gaat dan om ruimtelijke objecten en inpassingen die direct samenhangen met wettelijke (medebewind)taken van de provincie. Op basis van de Natuurwetgeving kan worden gedacht aan het Nationaal Natuur Netwerk (vroeger EHS) en de gebieden die zijn aangemeld als Natura2000. Ook kan worden gedacht aan de ruimtelijke inpassing van de provinciale wegen. Deze ruimtevragende, wettelijke taken hebben in vrijwel alle gevallen ook een gemeentegrensoverschrijdende werking (extern effect). In de tweede plaats zijn ruimtelijke aspecten van belang die naar hun aard een bovengemeentelijk karakter hebben. Dat kan dan gaan om de regionale bundeling van bedrijventerrein, maar ook om de wederzijdse afstemming bij het maken van gemeentelijke woningbouwplannen. Het bovengemeentelijke karakter kan zich uiten in het beheersen van de externe effecten (zoals bij woningbouw, kantorenbouw of bedrijventerrein, waarbij aanleg in de ene gemeente negatieve of positieve gevolgen kan hebben voor de bezetting van bedrijventerreinen in buurgemeenten). Het bovengemeentelijke karakter kan ook naar voren komen door het feit dat de collectieve voorziening zich fysiek uitstrekt over het territorium van meerdere gemeenten (zoals het geval zal zijn bij een provinciale weg, een langeafstandsfietspad, een buizenstraat of een elektriciteitsstraat). Tot slot is in het onderzoek van de Amsterdam School of Real Estate een citaat vermeld waarin gesteld wordt dat iets een provinciaal belang is wanneer er provinciaal belang op staat 10, met andere woorden: wanneer de PS zelf van mening zijn dat zij erover gaan. Belangrijk is nog om te vermelden dat een bepaald ruimtelijk aspect alleen maar een provinciaal belang kan worden als dat zo is benoemd in de structuurvisie of in de Provinciale Omgevingsverordening (POV). 9 Het belangrijkste criterium dat naar voren komt uit uitspraken van de Raad van State (Uitspraak van ABRvS 16 februari 2011, zaaknr. 201005138/1/R3) en de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wro, is dat het moet gaan om bovengemeentelijke aspecten. Dit criterium wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak marginaal getoetst. Dat betekent dat een provincie niet snel te ver kan gaan in het benoemen van provinciale belangen. Toch betekent dat niet dat de afbakening van provinciale belangen in alle gevallen logisch is of in lijn met de gedachte van de wet. De vraag blijft immers wat dan verstaan kan worden onder bovengemeentelijke aspecten. 10 De Amsterdam School of Real Estate stelt: In de literatuur is wel opgemerkt dat een provinciaal belang een provinciaal belang is als er provinciaal belang op staat. Van Zundert (2012) heeft het over de niet inhoudelijke (aanzienlijk marginale) toets die de Afdeling bestuursrechtspraak wat dit betreft aanhoudt. Zie ook blz.6: De Afdeling beziet of de belangen zijn opgenomen in de provinciale verordening. Is dat het geval dan ziet de Afdeling geen reden te oordelen dat er geen sprake is van een provinciaal belang. Amsterdam School of Real Estate, E. Buitelaar, A. Bregman, P. van Ree, F. de Zeeuw, Ervaringen met de doorwerking van provinciaal beleid onder de Wro, Paper 2014 09, oktober 2014, blz.6. 10
2.2 Streekplan en structuurvisie De provincie geeft aan dat haar ruimtelijke belangen niet alleen zijn benoemd in het Streekplan Fryslân 2007 11, maar ook in het Waterhuishoudingsplan, het Milieubeleidsplan en het Verkeers- en vervoersplan. 12 De provincie Fryslân heeft bij de invoering van de nieuwe Wro in 2008 op basis van het overgangsrecht aan het Streekplan Fryslân 2007 de status van provinciale structuurvisie toegekend. 13 In het Streekplan zijn de provinciale belangen niet systematisch opgesomd; wel is aangegeven wat de provincie wil bereiken op het gebied van wonen, leefbaarheid, werken/vestigingsbeleid, netwerken/mobiliteit, recreatie en toerisme, landbouw, landschap, cultuurhistorie, natuur, water, kustverdediging en buitendijks bouwen, bodem en milieu. In 2012 heeft de provincie het Streekplan Fryslân 2007 tussentijds geëvalueerd. In deze evaluatie zijn de beleidsuitspraken uit het Streekplan op een rij gezet. Deze uitspraken zijn volgens de provincie te beschouwen als provinciale belangen. In totaal betreft het zo n 260 beleidsuitspraken die in drie categorieën verdeeld zijn, namelijk essentiële (30), richtinggevende (140) en indicatieve beleidsuitspraken (90). 14 De provincie geeft aan dat de inzet primair is gericht op een goede doorwerking van de essentiële en richtinggevende beleidsuitspraken. Voor de indicatieve uitspraken is er meer ruimte voor lokaal maatwerk door gemeenten. Vanaf 2012 heeft de provincie nog nieuw beleid ontwikkeld voor de (intensieve) veehouderij en weidevogels. Daarnaast is voor landschap en cultuurhistorie een nieuwe structuurvisie opgesteld, namelijk Grutsk op e Romte, die in maart 2014 is vastgesteld. 15 In de structuurvisie Grutsk op e Romte heeft de provincie ervoor gekozen om 10 belangrijke landschappelijke en cultuurhistorische structuren die kenmerkend zijn voor het Friese landschap te benoemen als provinciaal belang. 16 Uit het bovenstaande blijkt dat provincie Fryslân haar ruimtelijke belangen heeft benoemd in verschillende beleidsdocumenten die volgens de provincie te beschouwen zijn als structuurvisies. De provincie Fryslân geeft aan dat zij van plan is om alle provinciale ruimtelijke belangen uit voornoemde beleidsdocumenten te integreren in een nog op te stellen integrale Omgevingsvisie. 11 Provincie Fryslân, Streekplan 2007: Om de kwaliteit fan de Romte, Leeuwarden, 13 december 2006. 12 Provincie Fryslân, Verordening Romte Fryslân (geconsolideerde versie 25 juni 2014). 13 Provincie Fryslân, Tussentijdse Evaluatie Streekplan Fryslân, Leeuwarden, 23 januari 2013. 14 Provincie Fryslân, Tussentijdse Evaluatie Streekplan Fryslân, Leeuwarden, 23 januari 2013. Bijlage 1. 15 Provincie Fryslân, Structuurvisie 2014: Grutsk op e Romte, Leeuwarden, maart 2014. 16 Het gaat om de volgende belangen: 1. verscheidenheid aan landschapstypen, overgangszones van het één naar het andere landschaps type en contrasten daartussen; 2. grootschalige openheid en weidsheid of leegte van de open landschapstypen; 3. het totaal aan watersystemen. Van zeer grootschalige tot de zeer fijnmazige watersystemen en van voormalig naar huidige of heropende waterverbindingen; 4. het Waddensysteem; 5. ontwikkeling van Fryslân; 6. reliëf; 7. verkaveling; 8. onzichtbare waarden in de ondergrond; 9. nederzettingen, dorpen en steden in hun omgeving. 11
2.3 Provinciale Verordening In de provinciale verordening staan de regels waaraan bestemmingsplannen, wijzigings- en uitwerkingsplannen, beheersverordeningen en omgevingsvergunningen waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan, dienen te voldoen. De verordening bevat algemeen verbindende voorschriften die zich niet tot burgers richten maar tot bestuursorganen. Burgers kunnen bij de rechter wel een beroep doen op de naleving van de instructieregels door de gemeente. PS van Fryslân hebben in 2008 besloten een provinciale verordening op te stellen. Dit document dient enerzijds om de provinciale belangen te borgen, anderzijds om vooraf duidelijkheid te geven aan gemeenten over de provinciale belangen en de wijze waarop deze dienen door te werken in gemeentelijke ruimtelijke plannen. De eerste Verordening Romte Fryslân is vastgesteld door PS op 15 juni 2011. Deze is per 1 augustus 2011 in werking getreden. Daarna zijn nog enkele wijzigingen doorgevoerd. 17 De meest recente versie is op 25 juni 2014 door PS vastgesteld. Daarna is de verordening partieel herzien op 18 februari 2015 op basis van de notitie Romte foar Sinne (ruimtelijk beleid voor opstellingen zonne-energie). De provincie Fryslân hanteert voor de doorwerking van haar ruimtelijke belangen in gemeentelijke ruimtelijke plannen een tweesporenbeleid. Het ene spoor betreft bestuurlijke borging via met name de planologische Samenwerkingsagenda en het andere spoor heeft betrekking op juridische borging in de Verordening Romte Fryslân. De provincie geeft aan dat de provinciale inzet is om de doorwerking zoveel mogelijk te regelen via overleg en het maken van (bestuurlijke) afspraken met gemeenten, bijvoorbeeld in de vorm van convenanten. Pas als dit niet werkt zal zij overgaan tot een meer directe sturing door algemene bepalingen op te nemen in de Verordening Romte. Met de Vereniging Friese Gemeenten (VFG) heeft de provincie in de planologische Samenwerkingsagenda aangegeven welke beleidsonderwerpen zich wellicht beter lenen voor bestuurlijke afspraken dan voor het vastleggen in een verordening; ook een combinatie van beide is mogelijk, waarbij de verordening zich beperkt tot procesbepalingen. Dit geldt onder meer voor de ruimtelijke kwaliteit (landschap en cultuurhistorie) en de regionale programmering van bedrijventerreinen en woonlocaties. 18 Het uitgangspunt is dat in de verordening niet meer wordt geregeld dan noodzakelijk. Wat elders op Rijksniveau is vastgelegd, zoals in het Barro of in sectorale wet- en regelgeving, komt niet opnieuw terug in de provinciale verordening. PS van Fryslân hebben al in 2008 besloten een verordening op te stellen. De eerste Verordening Romte Fryslân is vastgesteld op 15 juni 2011 en is op 1 augustus 2011 in werking getreden. Zoals hiervoor aangegeven heeft de provincie in een tussentijdse evaluatie van het Streekplan 2007 een overzicht opgesteld van alle 17 Zo is sinds medio 2011 door PS nieuw beleid geformuleerd inzake de veehouderij, intensieve veehouderij, landschap en cultuurhistorie (Grutsk op e Romte) en weidevogels. In de Tuskentiidske evaluaasje Streekplan Fryslân van 23 januari 2013, heeft ook een eerste evaluatie van de toepassing van de verordening plaatsgevonden. Daarin is een aantal onderwerpen benoemd waarvan aanpassing in de verordening gewenst werd geacht. Ook op grond van de inwerkingtreding van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) was aanpassing van de verordening vereist. Omdat al met al veel hoofdstukken zijn aangepast, is deze aanpassing gegoten in de vorm van een integrale herziening van de verordening. 18 Provincie Fryslân, Verordening Romte Fryslân, Algemene toelichting hoofdstuk 2, Leeuwarden, geconsolideerde versie 25 juni 2014. 12
beleidsuitspraken die te beschouwen zijn als provinciale belangen. In dit overzicht is voor de 260 onderscheiden uitspraken tevens aangegeven op welke wijze de provincie de doorwerking wil regelen: via de Verordening Romte (81 keer), via de Samenwerkingsagenda (12 keer) of beide (20 keer). De resterende uitspraken hebben betrekking op beleidsthema s die wel in het Streekplan zijn opgenomen, zoals milieu en water, maar de doorwerking is elders geregeld (milieu- en waterverordening). Zoals hierboven aangegeven heeft de provincie na 2012 nieuw ruimtelijk beleid vastgesteld voor onder andere weidevogels, intensieve veehouderij en landschappelijke kernkwaliteiten. Dit nieuwe beleid heeft geresulteerd in het benoemen van nieuwe provinciale belangen en hieraan gekoppelde normen, en heeft geleid tot een gewijzigde Verordening Romte op 25 juni 2014. Het eerste hoofdstuk van de gewijzigde verordening bevat voorschriften die tot doel hebben om bebouwing in het buitengebied zoveel mogelijk te clusteren is en om ervoor te zorgen dat er voldoende mogelijkheden zijn voor het herbestemmen van vrijkomende agrarische bebouwing. In hoofdstuk 2 zijn de provinciale belangen zoals beschreven in de structuurvisie Grutsk op e Romte opgenomen als motiveringsvereiste. Hetzelfde geldt voor archeologische waarden en zorgvuldig ruimtegebruik. De provincie wil hiermee bereiken dat gemeenten bij nieuwe ruimtelijke plannen standaard motiveren hoe rekening is gehouden met de ruimtelijke kernkwaliteiten en (eventueel) aanwezige archeologische waarden. In die gevallen waar hieraan onvoldoende invulling wordt gegeven zal de provincie een zienswijze indienen of een reactieve aanwijzing geven. Daarnaast heeft de provincie in de hoofdstukken 3 tot en met 9 van de verordening voor 7 beleidsthema s aanvullende regels opgenomen. 19 De provincie heeft in de verordening dus niet alleen inhoudelijke bepalingen opgenomen maar ook procedurele. Het komt erop neer dat de provincie via bepalingen in de verordening verwijst naar provinciale beleidsdocumenten, zoals Grutsk op e Romte, en van gemeenten vraagt om bij het opstellen en beoordelen van ruimtelijke plannen rekening te houden met hetgeen in deze beleidsdocumenten is opgenomen. De afgelopen jaren is verschillende malen bij de Raad van State aanhangig gemaakt of bepalingen in een ruimtelijke verordening die verwijzen naar de inhoud van andere beleidsdocumenten juridisch houdbaar zijn. Hiermee treedt namelijk een vervaging op tussen visie en normstelling. Op deze wijze wordt de inhoud van deze beleidsdocumenten indirect ook juridisch bindend voor gemeenten. Inmiddels is er enige juridische prudentie waaruit blijkt dat een dergelijke constructie op voorhand door de Raad van State niet wordt uitgesloten. Het is echter geen gegeven dat de provincie in alle gevallen door de bestuursrechter in het gelijk zal worden gesteld als zij met een reactieve aanwijzing gemeentelijke ruimtelijke plannen wil corrigeren. 20 Provinciale belangen volgens landelijke benchmark De onderzoekers van het Planbureau voor de Leefomgeving en de Amsterdam School of Real Estate hebben de provinciale verordeningen geanalyseerd en per provincie in kaart gebracht welke ruimtelijke onderwerpen als provinciaal 19 Deze 7 thema s zijn: wonen, werken, recreatie en toerisme, landbouw, natuur, kustverdediging en duurzame energie. 20 Planbureau voor de Leefomgeving, Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening: tweede rapportage, Den Haag februari 2012, paragraaf 3.5. 13
belang zijn benoemd. Voor de provincie Fryslân hebben zij zich gebaseerd op de Verordening Romte Fryslân 2011 van 15 juni 2011. De Amsterdam School of Real Estate heeft deze documenten geraadpleegd in januari 2014. Aanpassingen na die tijd zijn door de Amsterdam School of Real Estate en door de Rekenkamer niet meegenomen in de analyse. Volgens de onderzoekers van Amsterdam School of Real Estate heeft de provincie Fryslân in de geactualiseerde provinciale structuurvisie 2014 en in de Provinciale Omgevingsverordening 2014 in totaal 31 ruimtelijke onderwerpen expliciet benoemd. De onderzoekers hebben hiervoor een standaardchecklist gehanteerd die het mogelijk maakt om dit aantal geregistreerde onderwerpen te vergelijken met de andere 11 provincies. Voor de ruimtelijke onderwerpen die als provinciaal belang benoemd zijn, kan de provincie bij de voorbereiding van gemeentelijke bestemmingsplannen zienswijzen indienen (zie ook paragraaf 3.2). Indien naar het oordeel van de provincie Fryslân onvoldoende rekening wordt gehouden met deze zienswijzen kan de provincie met betrekking tot deze ruimtelijke onderwerpen van provinciaal belang een reactieve aanwijzing geven (zie ook paragraaf 3.3). Het is ook mogelijk om als belanghebbende overheid tegen een onderdeel van het gemeentelijke bestemmingsplan in beroep te gaan bij de bestuursrechter. In de eerste verordening heeft de provincie Fryslân voor 10 beleidsthema s algemeen bindende voorschriften opgenomen die, zoals hiervoor opgemerkt, gerelateerd zijn aan 81 beleidsuitspraken. Tabel 2.2 geeft per beleidsthema een overzicht van de 31 onderwerpen (provinciale belangen) waarvoor de provincie voorschriften heeft opgenomen in de verordening. Tevens is aangegeven op basis van welk motief het provinciaal belang is benoemd. In 26 gevallen betreft het grensoverschrijdende effecten, in 2 gevallen de uitvoering van een wettelijk taak (medebewind) en in 3 gevallen gaat het om grensoverschrijdend ruimtebeslag. Tabel 2.2 Overzicht van ruimtelijke belangen waarvoor provincie Fryslân algemeen bindende voorschriften in de Verordening Romte Fryslân van 15 juni 2011 heeft opgenomen. Tevens is het achterliggende motief aangegeven. Ruimtelijk belang Motief om belang te nemen in de verordening Energie biovergisting windturbines, algemeen grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect Infrastructuur/Vervoer mobiliteitstoets bestemmingsplan grensoverschrijdend effect Landbouw agrarische bedrijfsvestiging nieuw agrarische bedrijfsvestiging uitbreiding agrarische bedrijfsvoering nevenactiviteit glastuinbouw nieuw vestiging glastuinbouw uitbreiding grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect Landschap toelichting bestemmingsplan over cultuurhistorische en archeologische waarden landgoederen grensoverschrijdend ruimtebeslag grensoverschrijdend ruimtebeslag 14
Natuur natuur - EHS natuur buiten EHS wettelijke taak grensoverschrijdend ruimtebeslag Recreatie en toerisme dagrecreatie kamperen recreatiewoningen, bouw, verbouw recreatiewoningen permanente bewoning grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect Ruimtelijke kwaliteit Ruimtelijke kwaliteit stedelijk gebied Ruimtelijke kwaliteit buitengebied Principes: kernkwaliteit, SER-ladder, bundeling Eisen toelichting bestemmingsplan grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect Water Regels tegengaan overstroming en wateroverlast wettelijke taak Werken (nieuw) bedrijventerrein uitbreiding bestaand bedrijventerrein bescherming bestaande detailhandel in kernen detailhandel buiten kernen kantoren: nieuwbouw / uitbreiding niet agrarische bedrijven buitengebied volgens bestaande visie, regionale afstemming grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect Wonen functieverandering / ruimte-voor-ruimte volgens woonvisie, regionale afstemming regels voor buiten stedelijk wonen grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect grensoverschrijdend effect Totaal 31 Bron: Edwin Buitelaar, e.a., Ervaringen met doorwerking provinciaal beleid, bijlage 3, p.35 39, 2014 Uit het onderzoek van de Amsterdam School of Real Estate komt naar voren dat het aantal onderwerpen (provinciale belangen) waarvoor de 10 provincies voorschriften hebben opgenomen in de verordening varieert van 21 (provincie Gelderland) tot 41 (provincie Groningen). Met een aantal van 31 gespecificeerde ruimtelijke belangen hoort de provincie Fryslân landelijk gezien tot de vijf provincies die een minder dan gemiddeld aantal ruimtelijke onderwerpen benoemen als zijnde van provinciaal belang. In het onderzoek van de Amsterdam School of Real Estate wordt gesteld dat de provincie Fryslân haar normen en belangen heeft beschreven in een taal die open, abstract en beleidsmatig is. In het rapport worden twee voorbeelden genoemd uit de verordening van Fryslân. Het gaat om algemene ruimtelijke kwaliteitseisen, 15
bijvoorbeeld de eis Fryslân dat ruimtelijke ontwikkelingen moeten bijdragen aan het behoud en de ontwikkeling van kernkwaliteiten. De onderzoekers wijzen erop dat de effecten van onduidelijke taal groot kunnen zijn en kunnen leiden tot vernietiging van een bestemmingsplan of reactieve aanwijzing. De provincie heeft aangegeven dat deze verwachting tot nog toe niet is uitgekomen. Daarnaast is uit de ex-durante evaluatie Wro 21 gebleken dat de scheiding tussen normstelling en visievorming in de praktijk niet altijd gemaakt wordt. Twee redenen hiervoor zijn de open en ruim geformuleerde normen en het feit dat indicatieve beleidsdocumenten soms een juridische binding krijgen doordat ernaar wordt verwezen in de verordening. De provincie Fryslân staat de bouw van nieuwe woningen toe wanneer dit in overeenstemming is met een woonplan waarmee GS hebben ingestemd. In de provincie Fryslân geldt dit ook voor nieuwe bedrijventerreinen. 22 2.4 Provinciaal Inpassingsplan PS hebben de bevoegdheid een bestemmingsplan vast te stellen voor het grondgebied van de gemeente. Dit wordt een zogenaamd inpassingsplan genoemd. Wanneer een inpassingsplan wordt vastgesteld, is de gemeenteraad niet langer bevoegd zelf een bestemmingsplan vast te stellen voor dit gebied. Een inpassingsplan heeft namelijk dezelfde juridische status als een bestemmingsplan en heeft rechtstreekse doorwerking. Aanvankelijk vertoonden de provincies enige schroom om dit instrument toe te passen. Inmiddels is dat niet meer het geval en wordt dit instrument vaker gebruikt. 23 Het inpassingsplan blijkt in sommige gevallen juist een efficiënt middel te zijn dat ook gemeenten voordelen biedt. PS van Fryslân hebben in de periode 2009 2014 twee inpassingsplannen vastgesteld. Zo is voor de aanleg van de Centrale As, een provinciale weg tussen Nijega en Dokkum in 2010 een inpassingsplan vastgesteld. Het betreft hier een wettelijke taak van de provincie: de zorg voor een adequate wegenstructuur. Door als provincie het burgerbindende plan in procedure te brengen worden de verhoudingen ook duidelijker en hoeft de provincie ook geen beroep te doen op de betrokken gemeenten om het tracé in de respectieve bestemmingsplannen buitengebied te reserveren. Daarnaast hebben PS van Fryslân een inpassingsplan vastgesteld voor de verdubbeling van de N381, de provinciale weg van Drachten naar de Drentse grens. In dit inpassingsplan wordt behalve aan infrastructurele waarden ook veel aandacht gegeven aan natuurbescherming, natuurcompensatie en aspecten van beheersing van geluidhinder. Tot slot is er een inpassingsplan in ontwerp (29 mei 2015) voor de Vismigratierivier Afsluitdijk. 21 Planbureau voor de Leefomgeving, Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening, tweede rapportage, Den Haag 2012. 22 artikel 4.1.1 en 5.1.1 Verordening Romte Fryslân 2011. 23 Planbureau voor de Leefomgeving, Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening, tweede rapportage, Den Haag 2012, p.11. 16
3 Instrumenten van GS
Instrumenten van GS In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe en hoe vaak GS hun planologisch instrumentarium hebben ingezet in de periode 2009 2014. De instrumenten van GS die worden besproken zijn: overleg, zienswijze, reactieve aanwijzing, beroep en convenanten. Omdat het instrument convenant geen juridisch instrument is, komt dit aan de orde in de hoofdstukken 4 en 6. 3.1 Formeel overleg Een instrument voor doorwerking van het provinciale beleid is het formele overleg. Met de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is de goedkeuring van bestemmingsplannen door provincies vervallen. Daarmee is ook de wijze waarop provincies overleg voeren met gemeenten over ruimtelijke plannen veranderd. De Wro en het Bro stellen dat bij de voorbereiding van een ruimtelijk plan overleg moet worden gepleegd, maar niet hoe en wanneer. Provincies en gemeenten vullen dit in de praktijk naar eigen inzicht in. Het verplichte vooroverleg bleek onder de WRO één van de grootste vertragingsfactoren bij ruimtelijke besluiten te zijn. Daarom is in artikel 3.1.1 lid 2 Bro vastgelegd dat GS kunnen bepalen dat onder bepaalde omstandigheden of in bepaalde gevallen geen overleg is vereist met de provincie respectievelijk het Rijk. 24 Voorafgaand aan het formele overleg voeren provincies en gemeenten veelal informeel overleg om vroegtijdig zoveel mogelijk af te stemmen. In paragraaf 2.3 is al aangegeven dat de provincie Fryslân in haar ruimtelijke beleid een tweesporenbeleid hanteert: via de provinciale verordening en via de Samenwerkingsagenda. De provincie Fryslân voert structureel informeel vooroverleg met de 27 Friese gemeenten. De afspraken die hierover zijn gemaakt maken deel uit van de Samenwerkingsagenda. Volgens de provincie verloopt het overleg in het kader van de Samenwerkingsagenda naar wens. Bij aanvang van de invoering van de nieuwe Wro waren de nieuwe planologische verhoudingen nog niet geheel duidelijk, maar inmiddels is er goed zicht op hoe bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen provincie en gemeenten zijn verdeeld. Er wordt volgens de provincie in het informele en het formele vooroverleg veel afgestemd, waardoor het aantal zienswijzen beperkt blijft. 3.2 Zienswijze De provincie heeft aangegeven 25 dat de beoordeling van gemeentelijke plannen volgens een aantal stappen verloopt. De provincie categoriseert de binnengekomen voorontwerp-bestemmingsplannen. Categorie 1 is strijdig met de provinciale verordening, categorie 2 is potentieel strijdig met de provinciale verordening 24 VROM-Inspectie, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Wettelijk vooroverleg bij ruimtelijke plannen; ex durante onderzoek Wet ruimtelijke ordening, 31 mei 2011 Publicatienummer: VI 2011 100. 25 Interview met de provincie Fryslân 21 juli 2015. 18
(interpretatie/motivering), categorie 3 is strijdig met overige provinciale belangen, etc. Vervolgens brengt zij een advies uit. Na het advies wordt gepeild of de gemeente dat overneemt ( nazorg ). Zo niet, dan wordt bezien of bestuurlijk overleg moet plaatsvinden om het indienen van een zienswijze te voorkomen. Wanneer een advies niet is overgenomen in een ontwerpplan kan de provincie een zienswijze indienen. Er blijft altijd een bestuurlijke afweging met betrekking tot de proportionaliteit van de afwijking. Soms dient de provincie een zienswijze in tegen een plan waarover ten onrechte geen vooroverleg heeft plaatsgevonden; in feite is de zienswijze dan een uitgesteld advies en kan pas via de zienswijze het provinciaal belang worden ingebracht. Aanvankelijk is het bij de gemeentelijke plannenmakers en vergunningverleners nog niet helemaal duidelijk wat de ruimtelijke belangen zijn waarvoor de provincie Fryslân meer in het bijzonder zal opkomen. Daarom achtte het provinciebestuur van Fryslân het nodig om relatief veel zienswijzen in te dienen. In 2009 is sprake van een hoger aantal zienswijzen; daarna schommelen de cijfers. In de periode 2009 2014 hebben de Friese gemeenten in totaal 859 ontwerp bestemmingsplannen ter beoordeling aan de provincie voorgelegd. Dit heeft geleid tot in totaal 133 zienswijzen (zie tabel 3.1). Gemiddeld genomen komt dit neer op 22 zienswijzen per jaar. Het aantal bestemmingsplannen dat in deze periode door gemeenten is vastgesteld komt nagenoeg overeen met het aantal ontwerp bestemmingsplannen dat de provincie heeft beoordeeld. 26 Tabel 3.1 Aantal ontwerp bestemmingsplannen dat de Friese gemeenten in de periode 2009 2014 aan de provincie heeft voorgelegd en het aantal zienswijzen dat de provincie heeft ingediend. Fryslân 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Totaal Ontwerp bestemmingsplannen 138 145 177 117 150 132 859 Zienswijzen 33 18 30 22 20 10 133 Percentage zienswijze/plan 24% 12% 17% 19% 13% 8% 15% Vastgestelde bestemmingsplannen 120 119 191 122 169 140 861 In figuur 3.1 is het aantal ontwerp bestemmingsplannen vergeleken met het aantal ingediende zienswijzen. Het aantal zienswijzen per jaar varieert van 33 in 2009 tot 10 in 2014. Gemiddeld genomen heeft de provincie in de periode 2009 2014 op jaarbasis bij 15% van de ontwerp bestemmingsplannen een zienswijze ingediend. Dit houdt in dat de provincie bij 85% van de plannen het niet nodig heeft gevonden om corrigerend op te treden. Anders gezegd, in de meeste gevallen was de provincie van mening dat de doorwerking van de provinciale ruimtelijke belangen goed was geregeld. Verder lijkt het erop dat het aantal zienswijzen in de loop van de tijd afneemt. Dit wijst erop dat steeds meer in het vooroverleg met gemeenten wordt afgestemd en/of dat gemeenten beter zicht hebben op de provinciale belangen en hiermee rekening houden. 26 Soms worden plannen officieel door de gemeente aan de provincie aangeboden, maar soms ook haalt de provincie ze zelf van haar publicatie-vangnet Tercera. 19
Figuur 3.1 Aantal ontwerp bestemmingsplannen dat in de periode 2009 2014 aan de provincie Fryslân is voorgelegd vergeleken met het aantal ingediende zienswijzen. 200 180 160 140 aantal 120 100 80 60 40 20 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 jaar Tot de inwerkingtreding van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 kon de gemeente op basis van artikel 3.10 van de Wro een projectbesluit opstellen om lokale afwijkingen van het geldende bestemmingsplan door te voeren. In feite betreft het hier kleine, lokale wijzigingen van bestemmingsplan, ook wel postzegelplannen genoemd. Voor de invoering van de Wro gebeurde dit via de vrijstellingsbesluiten (artikel 19 procedures). Met de Wabo zijn ongeveer 25 vergunningen en toestemmingen opgegaan in één allesomvattende omgevingsvergunning en is de mogelijkheid van een projectbesluit komen te vervallen. Wanneer een aanvraag voor een voorgenomen ontwikkeling ruimtelijk gezien niet past binnen het vigerende bestemmingsplan dat zal de omgevingsvergunning naast de uitvoeringsbesluiten tevens een planologisch besluit moeten bevatten. Een dergelijke omgevingsvergunning wordt ook wel aangeduid als afwijkingsbesluit. Wanneer de voorgenomen ruimtelijk ontwikkeling een provinciaal belang raakt, dient de gemeente de provincie hiervan op de hoogte te stellen. Ook bij afwijkingsbesluiten kan de provincie een zienswijze indienen. In de periode 2009 2014 heeft de provincie Fryslân in totaal 464 ontwerp projectbesluiten/omgevingsvergunningen beoordeeld. Dit heeft geleid tot in totaal 133 zienswijzen (zie tabel 3.2). 20
Tabel 3.2 Aantal ontwerp omgevingsvergunningen dat in de periode 2009 2014 aan de provincie Fryslân is voorgelegd vergeleken met het aantal ingediende zienswijzen. Fryslân 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Totaal Ontwerp omgevingsvergunning 15 27 53 66 156 153 464 Zienswijzen 1 0 4 12 3 8 28 Percentage zienswijze/ vergunning Verleende omgevingsvergunning 7% 0% 17% 18% 2% 5% 7% 120 119 191 122 169 140 861 In figuur 3.2 is het aantal ontwerp omgevingsvergunningen/projectbesluiten vergeleken met het aantal zienswijzen. Gemiddeld genomen heeft de provincie in de periode 2009 2014 op jaarbasis bij 7% van de ontwerp bestemmingsplannen een zienswijze ingediend. Dit houdt in dat de provincie bij 93% van de omgevingsvergunningen het niet nodig heeft gevonden om richting gemeente corrigerend op te treden. Anders gezegd, in verreweg de meeste gevallen was de provincie van mening dat de doorwerking van de provinciale ruimtelijke belangen goed was geregeld. Figuur 3.2 Aantal ontwerp omgevingsvergunningen dat de provincie Fryslân in de periode 2009 2014 heeft beoordeeld vergeleken met het aantal ingediende zienswijzen. 200 180 160 140 aantal 120 100 80 60 40 20 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 jaar In figuur 3.3 is voor de periode 2009 2014 het verloop van het aantal ontwerp projectbesluiten/omgevingsvergunningen vergeleken met het aantal ontwerp bestemmingsplannen. Het blijkt dat het aantal ontwerp omgevingsvergunningen in de loop van de tijd fors is toegenomen. Na 2012 is het aantal zelfs meer dan het aantal ingediende ontwerp bestemmingsplannen. Het lijkt erop dat kleine, lokale planologische ontwikkelingen door gemeenten steeds vaker geregeld worden via een omgevingsvergunning en dat de omgevingsvergunning daarmee de rol van het vrijstellingsbesluit van de oude WRO heeft overgenomen. 21
Figuur 3.3 Aantal ontwerp bestemmingsplannen vergeleken met het aantal ontwerp omgevingsvergunningen dat in de periode 2009 2014 ter beoordeling aan de provincie Fryslân is voorgelegd. 200 180 160 140 aantal 120 100 80 60 40 20 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 jaar In tabel 3.3 is een overzicht gegeven van de provinciale belangen die in de 161 zienswijzen zijn genoemd. In veel zienswijzen komen meerdere belangen aan de orde; in totaal zijn 255 belangen geteld. Met betrekking tot de ontwerp bestemmingsplannen heeft bij 87 gevallen de provinciale zienswijze betrekking op een ontwerp bestemmingsplan bebouwde kom (inclusief 7 bedrijventerreinen). In 50 gevallen ging het om specifieke herzieningen. In de overige 37 gevallen richtte de zienswijze zich op een meer algemeen plan voor de bebouwde kom. In dit onderzoek richt de aandacht zich vooral op de ruimtelijke belangen die de provincie behartigt in het zogeheten landelijk gebied. Wat de ontwerp bestemmingsplannen betreft is bij 46 gevallen sprake van een zienswijze die betrekking heeft op een ontwerp bestemmingsplan buitengebied. Daarbij gaat het in 18 gevallen om een algemeen bestemmingsplan buitengebied. De andere 28 gevallen betreffen lokale herzieningen van bestemmingsplannen buitengebied, bijvoorbeeld ten behoeve van de vestiging van een recreatieve voorziening, de inplaatsing of uitbreiding van een agrarisch bedrijf of anderszins (de uitbreiding van een tuincentrum, kampeerterrein, etc.). De 28 zienswijzen die in relatie tot de ontwerp omgevingsvergunningen zijn ingediend, hebben voor een belangrijk deel betrekking op de inpassingen van agrarische bebouwing en de omvang van agrarische bouwblokken. De provinciale belangen die in de zienswijzen het vaakst zijn genoemd, zijn: 1. Landschap (86 keer) In veel gevallen heeft de provincie een zienswijze ingediend omdat de betreffende gemeente onvoldoende motiveert hoe de landschappelijk inpassing voor bijvoorbeeld de uitbreiding van agrarische bebouwing is geregeld (46 keer). Ook komt vaak voor dat een gemeente onvoldoende heeft aangegeven of zij rekening houdt met eventueel aanwezige archeologische waarden (34 keer); 2. Wonen (42 keer) In de meeste gevallen hebben gemeenten onvoldoende aangegeven woningbouwplannen in lijn zijn met bestaande woonvisies en woningbouwplannen, zoals afgestemd met de provincie; 22
3. Natuur (34 keer) Het betreft meestal fouten in de begrenzing van EHSgebied of het niet opnemen van begrensde en verworven EHS-gebied op de plankaart. In een enkel geval gaat het om natuurcompensatie bij ruimtelijke ontwikkelingen (18 keer). Ook de compensatie bij weidevogelweidegebieden (13 keer) is een onderwerp dat relatief vaak aan de orde komt. Tabel 3.3 Overzicht van de provinciale belangen die in de 161 zienswijzen (periode 2009 2014) zijn genoemd. Ruimtelijk belang Aantal Energie biovergisting 2 Windturbines hoogte, algemeen 9 Subtotaal 11 Landbouw agrarische bebouwing: extra woning 2 agrarische bebouwing: uitbreiding 18 Subtotaal 20 Landschap archeologie 34 landschappelijke inpassing 46 cultuurhistorie 6 Subtotaal 86 Natuur natuur EHS, Natuurbeschermingswet 18 weidevogelgebieden (compensatie) 13 natuur buiten EHS 3 Subtotaal 34 Recreatie en toerisme recreatieve voorzieningen 16 kamperen/uitbreiding terreinen 4 recreatiewoningen verbouw en permanente bewoning 3 Subtotaal 23 Ruimtelijke kwaliteit reclamemasten 3 Subtotaal 3 Veiligheid verkeersveiligheid 2 Subtotaal 2 Water en kustverdediging kustverdediging 2 watertoets 3 Subtotaal 5 23
Werken bedrijventerrein: uitbreiding en nieuw 7 uitbreiding detailhandel: winkels en tuincentra 12 kantoren: nieuwbouw / uitbreiding 8 Subtotaal 27 Wonen functieverandering / ruimte-voor-ruimte 12 motivering volgens woonvisie, regionale afstemming 30 Subtotaal 42 Overig Subtotaal 2 Totaal 255 De Rekenkamer merkt op dat het aantal zienswijzen dat een provincie uitbrengt geen directe weerspiegeling is van het belang dat een provincie hecht aan dat specifieke deelterrein. Het aantal zienswijzen wordt bijvoorbeeld mede beïnvloed door het aantal bestemmingsplannen dat de provincie in dat jaar heeft moeten beoordelen. Ook de verplichte actualisatie van bestemmingsplannen in 2013 is een factor die meespeelt. Daarnaast speelt het vooroverleg een belangrijke rol; hierin worden veel potentiële strijdigheden van het ontwerp bestemmingsplan met het provinciale beleid afgevangen. Volgens de provincie zijn veel zienswijzen bedoeld om correcties door te voeren in de ontwerp bestemmingsplannen en is er niet zozeer sprake van een verschil van inzicht. De provincie spreekt in dit geval over technische reparaties. Daarnaast zijn er relatief veel zienswijzen die gemeenten erop wijzen dat zij in hun plannen voorgenomen ontwikkelingen of wijzigingen onvoldoende hebben gemotiveerd. Het betreft onder andere het wijzigen van bedrijventerreinplannen, woonplannen en het motiveren van hoe de landschappelijke inpassing zal plaatsvinden. Slechts in enkele gevallen is er sprake van verschil van inzicht tussen provincie en gemeente. Dit komt in de volgende paragraaf aan de orde. Tot slot merkt de provincie Fryslân op dat het feit dat meer zienswijzen worden ingediend op het ene (deel)belang dan op het andere, niet zozeer voortvloeit uit het belang zelf, maar veeleer duidt op de mate waarin een gemeente dat belang al dan niet in het oog houdt. 27 3.3 Reactieve aanwijzing en beroep Met een reactieve aanwijzing kan de provincie voorkomen dat een (deel van een) gemeentelijk bestemmingsplan of een omgevingsvergunning in afwijking van een bestemmingsplan in werking treedt. De provincie kan een reactieve aanwijzing geven wanneer zij bezwaren heeft tegen een deel van het vastgestelde bestemmingsplan of als zij de geldende bestemming wil handhaven. Vervolgens moet binnen een bepaalde termijn een bestemmingsplan worden vastgesteld conform de reactieve aanwijzing. GS kunnen alleen gebruik maken van deze bevoegdheid wanneer zij eerder een zienswijze tegen het bestemmingsplan hebben 27 Schriftelijke reactie van de provincie Fryslân, 10 december 2015. 24
ingediend en deze zienswijze niet (volledig) is overgenomen. De reactieve aanwijzing is vormvrij. GS moeten wel aannemelijk maken dat er sprake is van een provinciaal belang, dat er een noodzaak is om een reactieve aanwijzing te geven om dit belang te behartigen en ook waarom de behartiging van dit provinciale belang niet met andere Wro-bevoegdheden zoals overleg of het inbrengen van zienswijzen kon worden bewerkstelligd. Op zich kan een belang dat alleen is genoemd in de structuurvisie en niet juridisch is verankerd in de omgevingsverordening wel worden aangevoerd, maar dan moet op dit punt wel een bestendig beleid zijn gevoerd. In plaats van een reactieve aanwijzing te geven kan de provincie ook beroep aantekenen bij de bestuursrechter. In de beschouwde periode hebben GS van Fryslân in totaal vier maal een reactieve aanwijzing gegeven. Eén daarvan is later ingetrokken. Dit betrof een reactieve aanwijzing tegen het bestemmingsplan Burgum, Park 2013. In dit bestemmingsplan werd volgens de provincie niet duidelijk op welke wijze de archeologische waarden ter plaatse van een pingoruïne beschermd zouden worden. De gemeente heeft inmiddels echter onderzoek laten doen en een boring in de pingoruïne laten uitvoeren. De boorkern is veilig gesteld voor vervolgonderzoek. Daarbij is in de packagedeal Centrale As opgenomen dat de gemeente alle kosten van archeologisch onderzoek voor haar rekening neemt. De provincie is van oordeel dat daarmee in voldoende mate is gegarandeerd dat het vervolgonderzoek ook daadwerkelijk zal plaatsvinden en dat de bescherming van de archeologische waarden in voldoende mate is geborgd. De strijdigheid met de Verordening Romte is daarmee opgeheven. 28 Daarnaast betrof één van de vier reactieve aanwijzingen de geclusterde opstelling van windturbines. 29 De Raad van de betreffende gemeente wilde het mogelijk maken dat bestaande windturbines zouden kunnen worden vervangen door veel grotere en modernere windturbines. De provincie Fryslân wil voorkomen dat windturbines als willekeurig strooigoed in de openbare ruimte staan en streeft naar een geclusterde opstelling van de turbines. In een beroep bij de Raad van State tegen deze provinciale zienswijze werd de betreffende gemeente in het ongelijk gesteld. Een tweede reactieve aanwijzing inzake een windturbine had betrekking op de beoogde toevoeging van één extra turbine bij een bestaand cluster (Harlingen). De initiatiefnemer is bij de Raad van State in het ongelijk gesteld. Een laatste reactieve aanwijzing die GS van Fryslân in 2014 hebben afgegeven betrof de bescherming van het belang beheerste woningbouw. De betreffende gemeenteraad had voor het betreffende kerndorp een grotere uitbreiding voorzien dan het provinciebestuur verdedigbaar achtte op grond van de ingeschatte vraag naar woningen. De gemeente heeft geen beroep ingesteld. 28 Brief van GS van Fryslân aan het College van burgemeesters en wethouders van de gemeente Tytsjerksteradiel d.d. 16 december 2014. 29 De reactieve aanwijzingen betroffen eén zienswijze tegen een bestemmingsplan waarin de raad van Leeuwarderadeel een algehele regeling voor windturbines had verruimd en één zienswijze tegen de toevoeging van een turbine aan een bestaand park in Harlingen (tevens reactieve aanwijzing). 25
Dat de provincie Fryslân in een periode van zeven jaar vier keer een reactieve aanwijzing heeft afgegeven is in vergelijking met de andere elf provincies niet uitzonderlijk. Met dit aantal is de provincie Fryslân een middenmoter. 30 Er zijn in de periode 2009 2014 geen situaties aangetroffen waarbij de provincie Fryslân in beroep is gegaan bij de Raad van State tegen een door de gemeenteraad vastgesteld bestemmingsplan. 3.4 Bestuurlijke afspraken Om de provinciale ruimtelijke belangen te dienen kunnen GS ook bestuurlijke afspraken maken waarin met betrokken partners, zoals gemeenten, over ruimtelijke ordeningsvraagstukken. Het gaat dan bijvoorbeeld over bedrijventerreinplannen of woningbouwplannen. In hoofdstuk 4 over de ruimtelijke inpassing van agrarische schaalvergroting en hoofdstuk 6 over bedrijventerreinen wordt dit besproken. 30 Zie: Ervaringen met de doorwerking van provinciaal beleid onder de Wro, blz. 13, figuur 2. 26
4 Ruimtelijke inpassing schaalvergroting agrarische sector
Ruimtelijke inpassing schaalvergroting agrarische sector 4.1 Kaderstelling door PS In de provincie Fryslân is ongeveer 80% van het landoppervlak in gebruik voor landbouw. 31 De landbouwsector (melkveehouderij) is verantwoordelijk voor circa 7% van de Friese werkgelegenheid. Er is een proces van schaalvergroting gaande, waarbij er steeds minder, maar wel steeds grotere bedrijven ontstaan. In het Streekplan van 2007 geeft de provincie aan dat zij een afname van het landbouwareaal verwacht van 4 à 6% tot 2015. In dit Streekplan is tevens aangegeven dat er ruimte is voor schaalvergroting van agrarische bedrijven binnen de kernkwaliteiten van elk landschapstype. In het Streekplan is geen maximum gesteld aan het oppervlak van de agrarische bouwblokken. Ook wordt geen onderscheid gemaakt tussen intensieve veehouderij (varkens, pluimvee) en grondgebonden melkveehouderij. Volgens het Streekplan stellen de mest- en milieuwetgeving al voldoende voorwaarden aan intensieve veehouderij. In de Verordening Romte is het beleid uit het Streekplan vertaald in regels die doorwerken in gemeentelijke ruimtelijke plannen. In de Verordening Romte is als regel opgenomen dat een agrarisch bouwvlak voor een grondgebonden veebedrijf maximaal 3 ha mag bedragen. Aanvankelijk was dit 1,5 ha. 32 Hierbij maakt Fryslân geen onderscheid tussen de regio s. De provincie gaat er vanuit dat dit voldoende is voor bedrijven met zo n 500 600 stuks vee. Voor intensieve veehouderij (niet grondgebonden) mag het bouwperceel maximaal 1,5 ha zijn. 4.2 De praktijk Om de uitbreiding van agrarische bedrijven mogelijk te maken op een manier die ruimtelijk gezien verantwoord is, heeft de provincie Fryslân in 2008 het initiatief genomen tot de methode Nije Pleats. Het doel van de Nije Pleats methode is te zorgen voor een goede landschappelijke inpassing van nieuwe agrarische gebouwen of van de uitbreiding van bestaande bouwvlakken. Daarbij spelen een rol: de beplanting, erfelementen, de nokrichting, dak- en goothoogte van gebouwen en kleur- en materiaalgebruik. Wanneer een ondernemer zich met een bouwinitiatief meldt bij de gemeente en er een bestemmingsplanwijziging nodig is wat meestal het geval is bij overschrijding van 1 hectare bouwoppervlak bij oude 31 Streekplan Fryslân, 2007. 32 Op 21 12 2011 en 27 2 2013 hebben PS aanvullend beleid vastgesteld voor grootschalige melkveehouderijen (XXL-bedrijven). Schaalvergroting is mogelijk onder de voorwaarde dat de gemeente bij een bouwvlak groter dan 1,5 ha de ruimtelijke inpassing integraal onderbouwd door alle relevante aspecten in de afweging te betrekken (Nije Pleats methode), de melkveehouderij grondgebonden is en de oppervlakte van het bouwvlak maximaal 3 ha is. Deze voorwaarden zijn verwerkt in een herziening van de Verordening Romte. 28
bestemmingsplannen en overschrijding van 1,5 ha bij nieuwe bestemmingsplannen met inachtneming van de methode Nije Pleats dan wordt er een keukentafelgesprek georganiseerd. Nije Pleats zorgt ervoor dat deskundigen bij de boer aan tafel komen: de agrariër komt in gesprek met een stallenbouwer, aannemer of adviseur, de betrokken gemeenteambtenaren, een landschapsarchitect, een adviseur ruimtelijke kwaliteit en eventueel andere deskundigen (bijv. op het terrein van gebiedsontwikkeling, financiën, verkeer, milieu). Deze partijen werken integraal een aanvraag tot uitbreiding uit. Tot eind 2011 is dit proces onder verantwoordelijkheid van de provincie uitgevoerd en ook door de provincie bekostigd. Vanaf 1 december 2011 is de verantwoordelijkheid voor het proces (en deze methode) door de provincie overgedragen aan de gemeenten in Fryslân en is de loketfunctie voor Nije Pleats ondergebracht bij Hûs en Hiem. Hoewel met de Vereniging van Friese Gemeenten (VFG) was afgesproken de overgang van Nije Pleats van de Provincie naar de gemeenten pas na twee jaar te evalueren, bestond eind 2012 bij PS toch de behoefte om de methode Nije Pleats tegen het licht te houden. Met name het debat over de XXL-bedrijven 33, de discussie over de maximale grootte van agrarische bouwvlakken en de noodzaak van grondgebondenheid hebben daartoe aanleiding gegeven. In april 2013 is de eindrapportage van de QuickScan Nije Pleats gepubliceerd. De hoofdvraag van de QuickScan luidde: In welke mate wordt de methode Nije Pleats toegepast bij aanvragen voor schaalvergroting van veehouderijen en hoe is de doorwerking van Nije Pleats-adviezen in deze gevallen? Een van de conclusies die zijn getrokken was dat in de eerste twee jaren tot aan 1 december 2011 17 van de 27 Friese gemeenten gebruik hadden gemaakt van Nije Pleats. Na 1 december 2011 waren dat 10 gemeenten. Verder wordt geconcludeerd dat de ervaringen met Nije Pleats positief zijn. Met name de integrale benadering, waarbij aandacht voor de bedrijfsvoering wordt gecombineerd met een goede ruimtelijk-landschappelijke inpassing en de snelle en efficiënte wijze waarop Nije Pleats uitbreidingsverzoeken afhandelt, worden genoemd. Zowel Landschapsbeheer Friesland als het Team Ruimtelijke Kwaliteit van de provincie Fryslân hebben aangegeven dat zij zorgen hebben over het feit dat er feitelijk vaak geen groen wordt aangeplant. 34 De beplanting op het erf is een essentieel onderdeel van een zorgvuldige landschappelijke inpassing van een bedrijf. Vervolgens laat ook de communicatie met de initiatiefnemer te wensen over evenals de handhaving door gemeenten. Daarnaast hebben beleidswijzigingen van de provincie invloed op het proces van realisatie; daardoor worden ondernemers ingehaald door nieuw beleid. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest toen de maximale maat van een bouwvlak op 3 ha werd gesteld. Ook de rol van de provincie blijkt voor de betrokken partijen onduidelijk te zijn. Vaak is de provincie afwezig bij een werksessie, waardoor partijen ten onrechte de indruk krijgen dat de provincie achter het advies zal staan. Ook worden vraagtekens gezet bij de interne communicatie tussen de afdelingen op het provinciehuis. In de provinciale Beleidsnotitie intensieve veehouderij staat vermeld dat bij uitbreiding van een agrarisch bedrijf tot een bouwvlak groter dan 1,5 ha de gemeente via de Nije Pleats methode moet zorgen voor een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van het bedrijf. De provincie heeft de methode verplicht gesteld voor ontwikkelingen 33 Zie vorige voetnoot. 34 QuickScan Nije Pleats rapportage, april 2013, p.22. 29
die boven de 1,5 hectare bouwvlak uit komen, maar veel Friese gemeenten hebben daartoe hun eigen methode ontwikkeld. 35 Dat past in de verordening, zoals door PS vastgesteld. Bij uitbreiding tot 1,5 ha hoeft de methode Nije Pleats niet te worden toegepast; PS heeft ervoor gekozen om alleen bij forse schaalvergroting eisen te stellen aan het proces. Uit de evaluatie van Nije Pleats blijkt dat meer dan de helft van de Friese gemeenten niet deelneemt aan de methode Nije Pleats, zoals deze door Hûs en Hiem wordt aangeboden. Ook uit de interviews die de Rekenkamer heeft gehouden, komt naar voren dat de Nije Pleats een vrijblijvende methodiek is. Er gaat geen sturende werking vanuit; veel bedrijven regelen een voorgenomen uitbreiding liever zelf met de gemeente. De gemeenten hebben daarbij veel vrijheid. Een bedrijf dat wil uitbreiden moet een ruimtelijke onderbouwing met landschappelijk inpassingsplan aan de gemeente voorleggen. De provincie checkt of dat het geval is maar bemoeit zich niet met de inhoud daarvan. Naar aanleiding van de werkconferentie die de Rekenkamer had georganiseerd in het kader van dit onderzoek heeft de provincie Fryslân aangegeven dat zij onderscheid maakt tussen de Nije Pleats-methode en de Nije Pleats-institutie. De provincie schrijft de Nije Pleats-methode voor als verplicht, maar niet de Nije Pleats-institutie, zoals welstandstandsorganisatie Hûs en Hiem die aanbiedt. Vervolgens merkt de provincie op dat veel gemeenten een eigen invulling hebben gegeven aan de methode. De provincie screent elk bouwplan of bestemmingsplan dat wordt ingediend op de borging van die toepassing. Schaalvergroting in het agrarische bedrijf is in de provincie Fryslân mogelijk, onder voorwaarden. Een van de voorwaarden is dat een grootschalige melkveehouderij grondgebonden moet blijven. In de Verordening Romte geeft de provincie aan dat zij deze norm bewust niet verder heeft geconcretiseerd; zij verwacht dat de gemeente in het eigen ruimtelijke plan het principe van grondgebondenheid in de planregels opneemt en in de plantoelichting beschrijft hoe daaraan invulling wordt gegeven. 36 De provincie heeft naar aanleiding van de werkconferentie in het kader van dit onderzoek benadrukt dat de regeling in haar ogen maatwerk mogelijk maakt. 35 In de QuickScan Nije Pleats rapportage, april 2013 is aangegeven dat de Nije Pleats methode verplicht is. Ook in de werkconferentie die de Rekenkamer heeft georganiseerd op 3 december 2015 heeft de provincie dit aangegeven. Uit vragen die gesteld zijn in de gemeente Sudwest Fryslân is op 15 januari 2013 geantwoord dat Nije Pleats niet in beeld komt als een aanvraag past binnen het bestemmingsplan. Bij aanvragen boven 1,5 ha wordt de Nije Pleats geadviseerd maar niet verplicht gesteld; een gelijkwaardig beplantingsplan is ook voldoende. 36 Verordening Romte, 2014, p.63. 30
5 Doorwerking EHS en Natura2000 in bestemmingsplannen
Doorwerking EHS en Natura2000 in bestemmingsplannen 5.1 Kaderstelling door PS De provincies zijn verantwoordelijk voor het begrenzen van de EHS/NNN en het beheer ervan. Ook moeten de provincies zorgen voor de realisatie van nieuwe natuur. Tot slot zijn de provincies verantwoordelijk voor het vaststellen van de beheerplannen voor de Natura2000-gebieden en voor de uitvoering daarvan. PS kunnen de doorwerking van de EHS en de Natura2000-status in gemeentelijke plannen regelen met de provinciale verordening en het inpassingsplan. 5.2 De praktijk In maart 2014 publiceerde de Noordelijke Rekenkamer haar onderzoek naar de decentralisatie van het natuurbeleid in de provincie Fryslân. 37 De Rekenkamer merkte op dat de provinciale omgevingsverordening voor de doorwerking van de EHS en Natura2000-gebieden in bestemmingsplannen veel ruimte aan gemeenten laat. Gemeenten kunnen zelf bepalen wanneer en hoe zij een provinciale EHS-gebiedsaanwijzing in bestemmingsplannen willen doorvoeren. In de Verordening Romte van de provincie Fryslân is vastgelegd dat gemeenten uiterlijk na 10 jaar een herziening van het bestemmingsplan moeten doorvoeren. Daardoor kan er gedurende lange tijd een discrepantie bestaan tussen de provinciale EHSgebiedsaanwijzing en de gemeentelijke bestemming. Daarnaast is uit het onderzoek gebleken dat de drie provincies in hun verordeningen niet duidelijk aangeven wat het verschil is in beschermingsregime tussen Natura2000-gebieden, de overige delen van de EHS en de natuurgebieden buiten de EHS. Daar komt bij dat in de landelijke standaard de bestemmingen EHS en Natura2000 niet voorkomen waardoor op bestemmingsplankaarten de EHS en Natura2000-gebieden niet zonder meer herkenbaar zijn. Hierdoor is het voor initiatiefnemers van ruimtelijke plannen en projecten bij het raadplegen van bestemmingsplankaarten niet direct duidelijk welk beschermingsregime van toepassing is als de algemene bestemming natuur is aangegeven en welke gevolgen dit heeft. Dit is niet overeenstemming met het Natuurakkoord waarin was opgenomen dat de definitieve begrenzing van de herijkte EHS in 2012 in de provinciale omgevingsverordening dient te worden vastgelegd om planologische schaduwwerking te beëindigen en duidelijkheid te verschaffen over het beschermingsregime. De Rekenkamer heeft erop gewezen dat de werkwijze van de provincies het risico met zich meebrengt dat initiatiefnemers van nieuwe economische activiteiten 37 Noordelijke Rekenkamer, Decentralisatie natuurbeleid: Noordelijke provincies aan zet, provincie Fryslân, Assen, 24 maart 2014. 32
geen vergunning volgens de Natuurbeschermingswet (NB-wet) aanvragen in gevallen waar dit nodig is en dat zij door gemeenten hier ook niet op worden gewezen. Dit probleem speelt bijvoorbeeld bij agrarische ondernemers rond Natura2000-gebieden die hebben uitgebreid zonder een NB-wet-vergunning aan te vragen ( interim-uitbreiders ). De Rekenkamer meldde dat het in de provincie Fryslân om 250 tot 400 bedrijven ging. Natura 2000-gebieden kennen op basis van de NB-wet een strenger beschermingsregime dan overige natuurgebieden. Door de EHS-grenzen en de grenzen van Natura2000-gebieden op te nemen in bestemmingsplannen ontstaat er voor burgers en ondernemers duidelijkheid en weten zij wanneer er mogelijk een NBwet-vergunning moet worden aangevraagd. De Rekenkamer heeft aanbevolen om te overwegen of een bijstelling moet plaatsvinden van de wijze waarop de doorwerking van aangewezen EHS- en Natura2000-gebieden in bestemmingsplannen is geregeld. De Rekenkamer is van mening dat de huidige werkwijze met zich meebrengt dat op bestemmingsplankaarten de herkenbaarheid van de natuurgebieden en het bijbehorende beschermingsregime gering is. De provincie Fryslân stelt in haar bestuurlijke reactie dat de ontwerp Verordening Romte Fryslân 2014 op het punt van de doorwerking van de EHS in bestemmingsplannen is aangescherpt: de regels voor de (herijkte) EHS zijn ook van toepassing op bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden binnen een geldend ruimtelijk plan. In de toelichtende tekst hierop spreekt de provincie de verwachting uit dat gemeenten de bestemming van gronden die deel uitmaken van de (herijkte) EHS, na verwerving daarvan door een beherende instantie of particulier, zo spoedig mogelijk aanpassen. De provincie stelt hiervoor geen termijn maar gaat er vanuit dat de gemeenten deze consequentie aanvaarden. Bovendien geldt al een planologische basisbescherming voordat gronden zijn aangekocht of als natuurgebied worden beheerd: ontwikkelingen die onomkeerbaar in de weg staan aan realisering van de EHS zijn niet toegestaan. Deze werkwijze levert in de praktijk geen problemen op, aldus de provincie. Voor de nieuwe EHS zijn er volgens de provincie voldoende waarborgen voor bescherming. De meeste Friese bestemmingsplannen buitengebied bevatten een wijzigingsbevoegdheid naar een natuurbestemming, zodra gronden voor natuur zijn aangekocht of het gebruik in natuur is gewijzigd. De provincie geeft wel aan dat zij de mogelijkheden tot verbetering van deze werkwijze wil nagaan en wil onderzoeken of het nodig en mogelijk is een termijn te verbinden aan een bestemmingswijziging, als gronden binnen de EHS zijn verworven of ingericht respectievelijk beheerd voor natuur. De provincie zal dit betrekken bij de behandeling van de Verordening Romte in PS rond de zomer van 2014. In de Verordening Romte 2014 staat: Wij hebben er voor gekozen om in de planologische vertaling in de verordening geen onderscheid te maken tussen de delen van de EHS die (verplicht) voortvloeien uit de internationale opgave en de delen die voortkomen uit de Provinciale afronding: ambitie. Dat was mogelijk geweest, maar voor de eenvoud kiezen wij voor één planologisch regime. In de uitvoering van het beleid moet blijken welke delen van onze eigen ambitie haalbaar zijn. 33
Voor nieuwe natuur geldt (in de meeste gevallen) dat er eerst wordt aangekocht (meestal voor een Terrein Beherende Organisatie, TBO) en dat daarna pas de bestemming in het bestemmingsplan wordt gewijzigd van agrarisch naar natuur. Het kan dus voorkomen dat een gebied in de provinciale verordening begrensd is als natuur, maar dat in het gemeentelijk bestemmingsplan de gronden nog de aanduiding agrarisch hebben, vaak met een wijzigingsbevoegdheid naar natuur. Over de aanbeveling van de Rekenkamer om de bestemmingen EHS en Natura2000-gebied toe te voegen merkt de provincie op dat zij de aanbeveling beschouwt als een suggestie om voor meer duidelijkheid te zorgen over het beschermingsregime. De provincie ziet daarvoor meerdere opties: landbouwbedrijven kunnen ook op andere manieren worden geïnformeerd over de NB-wetvergunning, bijvoorbeeld bij de verlening van de omgevingsvergunning of bij een melding/toetsing aan de AMvB Huisvesting. GS geven aan dat zij in gesprek gaat met gemeenten om vast te stellen welke weg hiervoor bewandeld kan worden en PS daarover voor het einde van 2014 schriftelijk informeren. Eind 2015 heeft de provincie aangegeven dat gemeenten niet over de Natura2000- status gaan en dat het een vervuiling van de bestemmingsplannen zou zijn om de categorieën EHS en Natura2000 toch op te nemen in bestemmingsplannen. Niettemin is de hoop dat een betere koppeling tussen EHS en Natura2000 enerzijds en gemeentelijke bestemmingsplannen anderzijds tot stand zal komen met de nieuwe Omgevingswet. 38 In vrijwel geheel Fryslân is inmiddels binnen de oorspronkelijke zoekgebieden voor de EHS (bruto EHS), de feitelijke EHS begrensd en teruggebracht tot de werkelijke omvang (netto EHS). Er zijn kleine correcties van de EHS-begrenzingen toegepast in overeenstemming met belanghebbenden. In Gaasterland is inmiddels ook EHS begrensd. Gemeenten dragen zorg voor een passende natuurbestemming met een goede planologische gebruiksregeling voor de EHS. Binnen de EHS zijn passende vormen van medegebruik mogelijk. De provincie heeft aan de hand van de kwetsbaarheid en de natuurdoelen van EHS-gebieden bepaald welke vormen van medegebruik in EHS-gebieden mogelijk zijn. De problematiek rond de Programmatische Aanpak Stikstof is nog niet opgelost. Er is nog steeds veel onrust in de landbouwsector en weinig rechtszekerheid voor ondernemers. LTO noemt als mogelijke oorzaak dat er in Nederland geen grondig onderzoek is gedaan, zoals bijvoorbeeld in Duitsland. 39 Dat de drie noordelijke provincies tot 1 juli 2015 elk een verschillende normstelling hebben voor de toelaatbare depositie van stikstof speelt daarbij een rol. Ook op Rijksniveau is er geen duidelijkheid. 38 Interview provincie Fryslân 21 juli 2015. 39 Interview LTO d.d. 27 10 2015. In Duitsland mag er op een hectare kwetsbare natuur 7 mol stikstof per jaar neerdalen. In Nederland liggen de normen tussen de 0 en 3 mol. 34
Herijking en begrenzing van de EHS Een ander aspect in het onderzoek van de Rekenkamer was de herijking en begrenzing van de EHS. De Rekenkamer heeft in het onderzoek getoetst of de provincie in 2012 een herijking van de EHS had doorgevoerd, of er sprake was van een definitieve begrenzing van de EHS en of PS de herijkte EHS hadden vastgesteld. Tevens is nagegaan of de herijkte EHS-kaart heeft geleid tot een wijziging van de provinciale omgevingsverordening. Voor de provincie Fryslân luidde de conclusie van de Rekenkamer dat deze provincie er niet in was geslaagd om het proces van de herijking in 2013 volledig af te ronden. Eind 2013 gaf de provincie aan dat goedkeuring door GS begin 2014 zou kunnen plaatsvinden, waarna de EHS-kaart voor een ieder ter inzage zal worden gelegd voor inspraak. Vaststelling door PS, inclusief een wijziging van de Verordening Romte, zou dan medio 2014 kunnen plaatsvinden. De provincie Fryslân heeft bij de herijking van de EHS de ecologische verbindingszones volledig buiten de begrenzing gelaten. De provincie wil de ecologische verbindingszones en de Robuuste Natte As realiseren op basis van vrijwilligheid en de definitieve begrenzing pas na realisatie doorvoeren. De provincie heeft aangegeven dat de EHS in de Verordening Romte 2014 geheel is herbegrensd conform de verplichting op grond van het Barro. 35
6 Duurzame ontwikkeling van bedrijventerreinen
Duurzame ontwikkeling van bedrijventerrein 6.1 Kaderstelling door PS De provincie Fryslân heeft ervoor gekozen om de doorwerking vooral te regelen via samenwerking en het maken van bestuursafspraken met gemeenten. Dat geldt ook voor bedrijventerreinen. De doorwerking van het provinciale bedrijventerreinbeleid wil de provincie vooral regelen door samen met gemeenten afspraken te maken in de vorm van bedrijventerreinenplannen voor een viertal samenwerkingsregio s. De onderscheiden regio s zijn Zuidwest, Noordwest, Noordoost en Zuidoost. De Waddeneilanden nemen een aparte positie in, het idee hiervoor is dat per Waddeneiland wordt bekeken wat de plaatselijke behoefte aan bedrijventerrein is. Voor de vier onderscheiden regio s zijn in de periode 2010 2012 bedrijventerreinenplannen opgesteld. In deze plannen is voor iedere regio een behoefteraming tot 2020 opgesteld en tevens wat de beschikbare voorraad is. Daarnaast zijn de terreinen in beeld gebracht die in aanmerking komen voor een herstructurering. De provincie heeft tevens pogingen ondernomen om binnen de regio s een vorm van regionale verevening van kosten, risico s en opbrengsten, tot stand te brengen, maar tot nu toe zonder succes. Verder heeft de provincie in 2014 het initiatief genomen om een nieuwe prognose te laten opstellen voor de periode tot 2025 en tot 2030. De provincie is voornemens om met de vier samenwerkingsregio s de behoefteraming, zoals opgenomen in de bestaande bedrijvenplannen, tegen het licht te houden en deze te herzien als dit gewenst is. Dit om overcapaciteit en ook leegstand te voorkomen. 40 De provincie gaat ervan uit dat gemeenten zich houden aan hetgeen met de provincie is afgesproken in een bedrijventerreinenplan dat opgesteld is voor een samenwerkingsregio. In de Verordening Romte van 2014 verwijst de provincie in artikel 4.1.1 hiernaar: 1. Een ruimtelijk plan kan een nieuw bedrijfsterrein of uitbreiding van een bestaand bedrijfsterrein bevatten, indien dit wat betreft oppervlakte en invulling van bedrijfstypen in overeenstemming is met een bedrijventerreinenplan, dat de schriftelijke instemming van GS heeft. 2. In afwijking van het eerste lid kan een ruimtelijk plan een nieuw bedrijfsterrein of uitbreiding van een bestaand bedrijfsterrein bevatten voor één of enkele bedrijven, met inachtneming van de volgende voorwaarden: a. er is sprake van een directe, concrete behoefte van bedrijven die naar aard en schaal passen bij aard en schaal van de overige kern, de bedrijfsconcentratiekern, het regionaal centrum of het stedelijk centrum; 40 Noordelijke Rekenkamer, Terugblik bedrijventerreinen en bodemsanering Fryslân, Assen 11 november 2015. 37
b. aangetoond is dat de behoefte waarin wordt voorzien niet inpasbaar is op een bestaand bedrijfsterrein of een in ontwikkeling zijnde bedrijfsterrein in de regio; c. het totale ruimtebeslag van deze bedrijven staat in een redelijke verhouding tot de schaal van de kern; d. gewaarborgd is dat de bedrijven goed worden ingepast wat betreft milieu, ontsluiting en landschap. 3. In afwijking van het eerste lid kan in een ruimtelijk plan voor een Waddeneiland een bedrijfsterrein worden opgenomen, indien het bedrijfsterrein wat betreft oppervlakte en invulling in overeenstemming is met een structuurvisie waarover met GS schriftelijk overeenstemming is bereikt. De provincie heeft de bepalingen die vallen onder de Ladder voor duurzame ontwikkeling, zoals opgenomen in het Barro, niet opnieuw één op één opgenomen in de verordening. Wel heeft ze in hoofdstuk 2 in artikel 2.3.1 opgenomen dat gemeenten moeten aantonen dat de behoefte aan nieuw bedrijventerrein niet inpasbaar is op een bestaand of in ontwikkeling zijnd terrein in het stedelijk gebied. In feite is dat een vertaling van de Ladder voor duurzame verstedelijking. 6.2 De praktijk De Noordelijke Rekenkamer heeft in 2009 het rapport Bedrijventerreinen en duurzaam ruimtegebruik in de provincie Fryslân gepubliceerd. 41 De algemene conclusie van het onderzoek was dat de maatregelen die de provincie Fryslân in de periode 2000 2008 had genomen onvoldoende resultaat hebben gehad. Deze conclusie was gebaseerd op de wijze waarop de provincie haar toetsende, regisserende en faciliterende rol had vervuld. De Rekenkamer stelde vast dat de provincie bij de toetsing van nieuwe bestemmingsplannen na de invoering van de Nota Ruimte in 2005 beperkt rekening heeft gehouden met het nieuwe Rijksbeleid voor bedrijventerreinen. Daarnaast voerde de provincie onvoldoende regie om de regionale samenwerking van gemeenten en bedrijven gestalte te geven en bleef herstructurering van verouderde bedrijventerreinen achter bij de provinciale doelstellingen. Het College van GS was het niet eens met de conclusie dat de provincie haar toetsende rol niet goed zou hebben vervuld. De provincie heeft een extern deskundige geconsulteerd om te beoordelen of de provincie nieuwe bestemmingsplannen op de juiste wijze had getoetst aan provinciaal beleid en regelgeving. Verder hebben GS aangegeven dat zij gemeenten willen stimuleren om kosten, risico s en opbrengsten van nieuwe bedrijventerreinen binnen samenwerkingsregio s te delen, maar dat zij gemeenten niet willen en kunnen verplichten om dit te gaan doen. In 2015 heeft de Noordelijke Rekenkamer een terugblikonderzoek uitgevoerd naar de uitvoering van het provinciale bedrijventerreinenbeleid. Het doel van dit onderzoek was om na te gaan of de aanbevelingen van het eerder uitgevoerde onderzoek hadden geleid tot aanpassingen in beleid en uitvoering. Het rapport 41 Noordelijke Rekenkamer, Bedrijventerreinen en duurzaam ruimtegebruik in de provincie Fryslân, Assen 11 juni 2009. 38
over het terugblikonderzoek is op 11 november 2015 uitgebracht. 42 De Rekenkamer concludeert dat de provincie het initiatief heeft genomen om de samenwerking tussen gemeenten vorm te geven door 4 samenwerkingsregio s in het leven te roepen. Voor deze regio s zijn in de periode 2010 2012 bedrijventerreinplannen opgesteld. Daarnaast heeft de provincie de prognoses voor de vraag naar nieuw bedrijventerrein geactualiseerd. Doordat tijdens het opstellen van de bedrijventerreinenplannen onvoldoende is geanticipeerd op de reeds ingezette verminderde vraag, is in deze plannen voor de periode 2010 2020 van een veel te optimistisch vraagscenario uitgegaan. Hierdoor is er nu sprake van een aanzienlijk overaanbod aan nieuw bedrijventerrein. De consequentie hiervan is dat verschillende gemeentelijke grondbedrijven de komende jaren op deze terreinen nog waarde zullen moeten afboeken. De Rekenkamer constateert dat weliswaar op zo n 49 ha bedrijventerrein de kwaliteit is verbeterd of nog wordt verbeterd, maar dat dit aanzienlijk minder is dan de beoogde oppervlakte van 140 ha die als doelstelling voor 2020 is opgenomen. Ook heeft de provincie aanmerkelijk minder middelen ingezet voor herstructureringsprojecten dan was beoogd. Gelet op het feit dat de provincie in mei 2015 heeft aangegeven dat er nog geen concrete plannen zijn voor een vervolgprogramma en het verlengen van de subsidieregeling acht de Rekenkamer het niet waarschijnlijk dat de herstructureringsdoelstelling voor 2020 zal worden gerealiseerd. Dit houdt in dat het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van de verouderde terreinen nog niet in het gewenste tempo plaatsvindt. De Rekenkamer concludeert dat de provincie pogingen heeft ondernomen om binnen de samenwerkingsregio s een vorm van regionale verevening van kosten, opbrengsten en risico s in te voeren. Doordat bij gemeenten hiervoor onvoldoende draagvlak is, heeft dit tot nu toe niet tot resultaten geleid. GS zijn niet met voorstellen gekomen voor een productievere aanpak Het probleem dat de Rekenkamer in 2009 signaleerde, is er grotendeels nog steeds. Het beoogde doel, namelijk te waarborgen dat bij bedrijventerreinen in Fryslân sprake is van duurzaam ruimtegebruik, is niet gerealiseerd. 42 Noordelijke Rekenkamer, Terugblik bedrijventerreinen en bodemsanering Fryslân, Assen 11 november 2015. 39
Bijlagen
BIJLAGEN Bevindingen uit het onderzoek van de Amsterdam School of Real Estate Het onderzoek naar de ervaringen met doorwerking van provinciaal beleid onder de nieuwe Wro van de Amsterdam School of Real Estate richt zich op de drie doelen van de Wro van 2008: 1. Lokaal wat kan, provinciaal wat moet; 2. Zoveel mogelijk proactief, zo min mogelijk reactief; 3. Scheiding van normstelling en visievorming. Conclusies van de Amsterdam School of Real Estate Op vier punten bestaat er volgens de onderzoekers twijfel over de vraag of er sprake is van belangen waarbij sprake is bovengemeentelijke aspecten : bij het verplichten van een toelichting op alle bestemmingsplannen op het punt van ruimtelijke kwaliteit, het in beginsel uitsluiten van lokale bedrijvigheid, provinciale randvoorwaarden voor windturbines binnen de gehele provincie en provinciale eisen voor de hoogte van reclamemasten geldend voor de gehele provincie. Reactieve aanwijzingen worden selectief gebruikt. Provincies brengen een mogelijke strijdigheid met de verordening al onder de aandacht in het vooroverleg of in de zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan. Slechts 8% van de zienswijzen wordt gevolgd door een reactieve aanwijzing. Tegen de helft van de reactieve aanwijzingen wordt beroep aangetekend. In bijna de helft van de beroepszaken werden één of meer reactieve aanwijzingen vernietigd. Vier van de twaalf provincies, waaronder Fryslân handelen reactief en correctief door provinciale instemming te eisen voor lokale plannen. De Wro beoogde een scheiding tussen normstelling en beleid, maar in de praktijk is deze er niet doordat 7 van de 12 provincies waaronder de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen in de verordening eisen dat bestemmingsplannen in lijn, ook met de zelfbindende beleidsdocumenten. Deze documenten krijgen hierdoor rechtsgevolgen die ze naar het oordeel van de Amsterdamse onderzoekers niet behoren te hebben. Ook zijn de normen in de verordening vaak geformuleerd in open en abstracte taal waardoor onduidelijkheid ontstaat over de interpretatie van de regels. De onderzoekers noemen voorbeelden uit de verordening van Fryslân. zo veel mogelijk proactief, zo min mogelijk reactief De provincie kan reactief handelen door na indiening van een zienswijze - een reactieve aanwijzing te geven. Ook de verordening kan gebruikt worden om reactief handelen mogelijk te maken. De onderzoekers constateren dat de provincies de reactieve aanwijzing vrijwel uitsluitend gebruiken om ervoor te zorgen dat de provinciale verordening wordt nageleefd. In enkele gevallen gaat het ook om de naleving van andere provinciale beleidsdocumenten. Dit geldt voor een deel ook voor de provincie Fryslân (zie hierna). 41
Tot 1 oktober 2012 konden provincies gebruik maken van de mogelijkheid van ontheffing van de verordening. Dit kan geduid worden als een vorm van verkapte goedkeuring, in strijd met de gedachte achter de Wro. Vanaf 1 oktober 2012 is de Spoedwet Wro van kracht geworden en is het aantal verleende ontheffingen verminderd. De provincie Fryslân heeft 19 keer op aanvraag een ontheffing verleend. scheiding van normstelling en visievorming Uit de ex-durante evaluatie Wro is gebleken dat de scheiding tussen normstelling en visievorming in de praktijk niet altijd wordt gemaakt. Twee redenen hiervoor zijn de open en ruim geformuleerde normen en het feit dat indicatieve beleidsdocumenten soms een juridische binding krijgen doordat ernaar wordt verwezen in de verordening. Dit geldt ook voor de provincie Fryslân. De provincie Fryslân staat de bouw van nieuwe woningen toe wanneer dit in overeenstemming is met een woonplan waarmee GS hebben ingestemd. In de provincie Fryslân geldt dit ook voor nieuwe bedrijventerreinen. 43 Volgens de Amsterdam School of Real Estate vervaagt de scheiding tussen beleid en normering ook naarmate de taal waarin de normen zijn geschreven meer open, abstract en beleidsmatig is. In het rapport zijn twee voorbeelden genoemd uit de verordening van Fryslân. Het gaat om algemene ruimtelijke kwaliteitseisen, bijvoorbeeld de eis dat ruimtelijke ontwikkelingen moeten bijdragen aan het behoud en de ontwikkeling van kernkwaliteiten. De onderzoekers wijzen erop dat de effecten van onduidelijke taal groot kunnen zijn en kunnen leiden tot vernietiging van een bestemmingsplan of reactieve aanwijzing. 43 artikel 4.1.1 en 5.1.1 Verordening Romte Fryslân 2011. 42
Geraadpleegde bronnen Provincie Fryslân Provincie Fryslân, Streekplan Fryslân, 2007 Provincie Fryslân, Tussentijdse Evaluatie Streekplan Fryslân, Leeuwarden, 23 januari 2013 Provincie Fryslân, Structuurvisie 2014 Grutsk op e Romte Provincie Fryslân, Verordening Romte Fryslân, geconsolideerde versie 25 juni 2014 QuickScan Nije Pleats rapportage, april 2013 Overig Planbureau voor de Leefomgeving, Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening, tweede rapportage, Den Haag 2012 E. Buitelaar, A. Bregman, P. van Ree, F. de Zeeuw, Ervaringen met de doorwerking van provinciaal beleid onder de Wro, Amsterdam School of Real Estate, Paper 2014 09, oktober 2014 Noordelijke Rekenkamer, Bedrijventerreinen en duurzaam ruimtegebruik in de provincie Fryslân, Assen 11 juni 2009 Noordelijke Rekenkamer, Decentralisatie natuurbeleid: Noordelijke provincies aan zet (provincie Fryslân), Assen 24 maart 2014 Noordelijke Rekenkamer, Terugblik bedrijventerreinen en bodemsanering Fryslân, Assen 11 november 2015 geïnterviewde personen Dhr. P. Bügel (BügelHajema) Dhr. E. Buitelaar (Planbureau voor de Leefomgeving, Amsterdam School of Real Estate) Dhr. A. van Dijk (Provincie Fryslân) Dhr. S. Douma (Provincie Fryslân) Mw. H. Kerperien (BügelHajema) Dhr. A.J. Meeuwissen (BügelHajema) Dhr. A. de Vries (Friese Milieu Federatie) Dhr. T. Wahle (LTO Noord) 43
colofon ontwerp Studio Peter Musschenga - www.pjot.nl
dit onderzoek is uitgevoerd door Haedewych van Kampen Jappie van den Bergs assen 11 april 2015